INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-152/88 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1.
Durante 1988, las importaciones a la Comunidad de los Diez de manzanas de mesa procedentes de terceros países fueron objeto de diversas medidas de salvaguardia adoptadas por la Comisión. Consta en autos que, durante los años precedentes, la evolución en la Comunidad de los Diez de la producción de manzanas de mesa así como de las cantidades compradas en la intervención y del volumen de importaciones procedentes de terceros países fue la siguiente:
Campaña de comercialización
(del 1 de julio al 30 de junio)
1982/1983
1983/1984
1984/1985
1985/1986
1986/1987
Producción (en toneladas)
8 564 300
6 186 500
7 355 000
6 331 000
7 368 100
Intervención
1 146 932
125 297
660 901
150 794
340 529
Importaciones de terceros países
378 541
515 223
497 930
517 232
524 900
de las cuales: importaciones procedentes del hemisferio sur
286 376
387 712
404 520
450 966
491 500
2.
Con fecha 3 de febrero de 1988, la Comisión dictó el Reglamento (CEE) no 346/88, por el que se establecen medidas específicas de vigilancia para la importación de manzanas de mesa de terceros países (DO L 34, p. 21). Con arreglo a este Reglamento, el despacho a libre práctica en la Comunidad de los Diez, antes del 1 de septiembre de 1988, se supedita a la presentación de un certificado de importación, expedido contra el depósito de una garantía de 1,5 ECU por cada 100 kilogramos netos.
3.
A tenor del apartado 3 del artículo 3 del citado Reglamento,
«Los certificados de importación se expedirán al quinto día laborable de haber presentado la solicitud, siempre que no se hayan tomado medidas durante este plazo».
El período de validez de los certificados de importación, que era inicialmente de un mes, fue ampliado a cuarenta días mediante el Reglamento (CEE) no 871/88 de la Comisión, de 30 de marzo de 1988, por el que se modifica el Reglamento no 346/88 (DO L 87, p. 73).
4.
Al considerar que las solicitudes de certificados de importación para las manzanas de mesa originarias de Chile excedían del volumen tradicional de las importaciones de tales productos procedentes de tal país y que la continuación de estas últimas amenazaba con causar graves perturbaciones en el mercado de este producto, que podían poner en peligro los objetivos que se establecen en el artículo 39 del Tratado y, en particular, causar graves trastornos a los productos comunitarios, la Comisión procedió seguidamente a dictar el Reglamento (CEE) no 962/88, de 12 de abril de 1988, por el que se suspende la expedición de los certificados de importación para las manzanas de mesa originarias de Chile (DO L 95, p. 10), que entró en vigor al día siguiente.
5.
Mediante el Reglamento (CEE) no 984/88, de 14 de abril de 1988 (DO L 98, p. 37), que entró en vigor el 15 de abril de 1988, la Comisión sustituyó el período de suspensión, que abarcaba inicial-mente del 15 al 22 de abril de 1988, por el comprendido entre el 18 y el 29 de abril de 1988, por cuanto tal modificación venía exigida por razones de gestión y para permitir un nuevo examen en profundidad de la situación del mercado de las manzanas de mesa en su conjunto.
6.
A tenor del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento no 962/88, las solicitudes de certificados de importación que al 18 de abril de 1988 se hallasen pendientes debían ser rechazadas.
7.
Por lo que se refiere a las mercancías cuyo transporte esté en curso, el último considerando del citado Reglamento expone:
«El período de validez de los certificados de importación ha sido fijado de modo que cubra ampliamente el período de transporte de las manzanas de mesa hacia la Comunidad y que permita a los agentes económicos obtener los certificados de importación antes de la salida de los barcos, es preciso tener en cuenta únicamente las mercancías que estén en camino hacia la Comunidad, para las cuales se hayan expedido certificados de importación».
8.
Mediante su Reglamento (CEE) no 1040/88, de 20 de abril de 1988, la Comisión fijó las cantidades para la importación de manzanas de mesa originarias, principalmente, de los cinco países productores del hemisferio sur, para el período que finalizaba el 31 de agosto de 1988, y dispuso que se suspendiera la expedición de los certificados de importación para estos productos cuando el volumen de solicitudes de tales certificados superara tales cantidades. El último considerando de este Reglamento precisaba que, para Chile, las solicitudes de certificados de importación sobrepasaban la cantidad de referencia atribuida (142131 toneladas) y era conveniente, por lo tanto, mantener la suspensión de los certificados de importación para las manzanas de mesa originarias de este país hasta el final de la campaña de importación 1988, es decir, hasta el 31 de agosto de 1988.
9.
Los Reglamentos no 962/88, no 984/88 y no 1040/88, antes citados, fueron dictados con arreglo, entre otros, al Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 118, p. 1; EE 03/05, p. 258), y, en particular, su artículo 29, apartado 2. A tenor de este artículo, modificado por el Reglamento (CEE) no 2454/72 del Consejo, de 21 de noviembre de 1972 (DO L 266, p. 1):
«1.
Se podrán aplicar medidas adecuadas en los intercambios con terceros países:
—
si, en la Comunidad, el mercado de uno o varios productos mencionados en el artículo 1 sufriere o estuviere amenazado con sufrir, debido a las importaciones o exportaciones, graves perturbaciones que pudieran poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado,
—
[...]
Dichas medidas tan sólo podrán aplicarse hasta que la perturbación o amenaza de perturbación haya desaparecido, o hasta que hayan disminuido apreciablemente las cantidades retiradas o compradas.
2.
Si se presentara la situación mencionada en el apartado 1, la Comisión decidirá, a instancia de un Estado miembro, o por su propia iniciativa, las medidas necesarias, que serán comunicadas a los Estados miembros y aplicables inmediatamente.»
10.
En lo relativo a las medidas que pueden adoptarse con arreglo a la citada disposición, el artículo 3 del Reglamento (CEE) no 2707/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, por el que se definen las condiciones de aplicación de las medidas de salvaguardia en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 291, p. 3; EE 03/06, p. 153), dispone:
«1.
Las medidas que se podrán adoptar [...] son las siguientes:
—
cuando se presente la situación contemplada en el primer guión del apartado 1 de dicho artículo, la suspensión de las importaciones o exportaciones o de la recaudación de los derechos de exportación,
—
[...]
2.
Dichas medidas únicamente se podrán adoptar en la medida y por el período estrictamente necesarios.
3.
Las medidas previstas en el apartado 1 tendrán en cuenta la situación especial de los productos en fase de transporte hacia la Comunidad. Únicamente podrán referirse a productos procedentes o con destino a terceros países. Podrán limitarse a determinadas procedencias, orígenes, destinos, calidades y determinados calibres o grupos de variedades.
[...]»
11.
La sociedad francesa Sofrimport SARL (en lo sucesivo, «Sofrimport») importa y comercia al por mayor fruta fresca y lleva a cabo la importación a la Comunidad de manzanas de mesa originarias de Chile, entre otros géneros.
12.
Con fecha 31 de mayo de 1988, Sofrimport embarcó en San Antonio una partida de 89514 cartones de manzanas de mesa de origen chileno para su importación a la Comunidad. Antes de la llegada al puerto de Marsella, el 20 de abril de 1988, del buque que transportaba la citada carga, presentó, el 12 de abril de 1988, ante el organismo de intervención francés, Oniflhor, una solicitud de certificados de importación para estos lotes. Con fecha 18 de abril de 1988, Oniflhor denegó la expedición de tales certificados por cuanto, como consecuencia de la entrada en vigor del Reglamento no 962/88, no podría acceder a tal solicitud.
13.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de mayo de 1988, Sofrimport interpuso el presente recurso. Con la misma fecha, presentó, con arreglo a los artículos 186 del Tratado CEE y 83 del Reglamento de Procedimiento, una demanda de medidas provisionales con objeto de obtener la concesión de estas medidas para la importación a la Comunidad del citado cargamento de manzanas originarias de Chile.
14.
Mediante auto de 10 de junio de 1988, el Presidente del Tribunal suspendió la aplicación de los Reglamentos no 962/88, no 984/88 y no 1040/88 de la Comisión en relación con los 89514 cartones de manzanas de mesa originarias de Chile almacenadas en tránsito en esa época por Sofrimport en el puerto de Marsella.
15.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió atribuir el asunto a la Sala Quinta e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
16.
Sofrimport solicita al Tribunal de Justicia que:
—
anule los Reglamentos no 962/88, no 984/88 y no 1040/88;
—
condene a la Comunidad Económica Europea a indemnizar a la demandante por los perjuicios que se le irrogaron como consecuencia de las citadas disposiciones no conformes a Derecho que se contienen en los citados Reglamentos y determine la cantidad a pagar en 2821959,10 FF o, por lo menos, en la cantidad que considere apropiada, incrementada por intereses al tipo del 9,5 % anual, a contar de la fecha en que se presentó el escrito de réplica;
—
adopte las medidas complementarias que considere necesarias o adecuadas;
—
condene en costas a la Comisión.
17.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
III. Motivos y alegaciones de las partes
A. Pretensión de anulación
1. Admisibilidad
18.
Alega Sofrimport que tanto los Reglamentos no 962/88 y no 984/88, por los que se suspende la expedición de los certificados de importación para las manzanas de mesa originarias de Chile, como el Reglamento no 1040/88, por el que se amplía el período de suspensión hasta el final de la campaña de importación de 1988, le afectan directa e individualmente.
19.
Al adoptarse las citadas medidas, el número de solicitudes de certificados de importación en trámite, entre las cuales se hallaba la presentada por la demandante el 12 de abril de 1988, era determinado. Dado que la Comisión tuvo conocimiento de este número al tiempo de adoptarse los Reglamentos impugnados, éstos afectan a la demandante individualmente. Además, estos Reglamentos afectan directamente a la demandante puesto que las autoridades competentes de los Estados miembros carecen de toda facultad de apreciación en lo relativo a la expedición de los certificados de importación.
2. Fondo
a) Inexistencia de habilitación para adoptar medidas protectoras con arreglo al apartado 2 del artículo 29 del Reglamento no 1035/72
20.
Afirma Sofrimport que la Comisión no estaba facultada para adoptar medidas de protección con arreglo al apartado 2 del artículo 29 del Reglamento del Consejo no 1035/72, por no existir perturbaciones graves en el sentido del primer guión del apartado 1 de esta disposición. Los hechos que se alegan en la exposición de motivos del Reglamento no 1040/88 para la introducción de las cuotas a la importación se presentaron incorrectamente. En especial, no había relación entre el aumento de las importaciones y el nivel de las existencias y de las retiradas.
21.
La cantidad total que se retiró durante la campaña de comercialización 1987/1988 no fue excesivamente elevada, al haber sido durante varios años el nivel de las retiradas de gran importancia en términos absolutos. Este fenómeno constituye una característica estructural del mercado y, como tal, no puede ser alegada para mantener «la amenaza de graves perturbaciones a causa de las importaciones».
22.
Los productores comunitarios vendieron sus manzanas en 1987/1988 a precios que no fueron inferiores a los de las anteriores campañas de comercialización. Sin embargo, hay una excepción crónica en este punto que afecta a una categoría bien determinada, principalmente de productores italianos y franceses, que producen manzanas de inferior calidad con la única finalidad de venderlas a los organismos de intervención. Se trata, sobre todo, de manzanas de la variedad «Golden Delicious», que representan el 38,52 % de la cantidad total de retiradas en la Comunidad para la campaña de comercialización 1986/1987 (aproximadamente 131171 toneladas) y el 65,55 % para la campaña 1984/1985 (433220 toneladas). Prácticamente la totalidad de la diferencia entre las retiradas en 1984/1985 y las de 1986/1987 está constituida por manzanas de esta variedad, lo cual confirma que el mercado comunitario de manzanas, como tal, no experimentaba problemas.
23.
Además, el precio de compra y el precio medio pagados por las organizaciones de productores permanecieron estables desde la campaña de comercialización 1985/1986 y nada indicaba que las cifras para la de 1987/1988 se separarían ostensiblemente de las de la campaña precedente. El valor en el mercado de las manzanas retiradas, que, además, son de mala calidad y prácticamente invendibles, debía fijarse en menos de 15,12 o incluso 11,91 ECU/100 kg. Por otra parte, las manzanas importadas de terceros países son todas de variedades «de lujo», como es el caso de las «Granny Smith» y las «Red Delicious», y su precio medio en el mercado (primera venta dentro de la Comunidad) se situó, durante los meses de marzo y junio de los años 1987 y 1988, entre 49,74 y 65,20 ECU/100 kg, no incluido el derecho a la importación, que varía de un 6 a un 14 %.
24.
Por estas diferencias de calidad y precio, no cabe defender la hipótesis conforme a la cual el aumento de la cantidad total de manzanas retiradas en 1987/88 en relación a 1986/1987 se vio provocado por un aumento de las importaciones de manzanas procedentes de terceros países. Al ignorar las anomalías estructurales en el sector de las manzanas de las cuales tuvo conocimiento, la Comisión incurrió en un error manifiesto y grave de apreciación en relación a los hechos y al contexto económico que rodea a las citadas medidas protectoras. Además, incurrió en abuso de poder al invocar las imperfecciones de su propia política en materia de manzanas, que resulta inadecuada para los crónicos problemas de las variedades mediocres.
25.
Con carácter subsidiario, Sofrimport afirma que los niveles de intervención eran mucho más elevados tanto en 1982/1983 como en 1984/1985, sin que la Comisión se viera en la necesidad de recurrir a medidas proteccionistas. Además, lo inexacto de las pretensiones de la Comisión en el caso de autos resulta del hecho de que, en 1987/88, el nivel de intervención se había duplicado en relación al de 1986/1987, cuando la producción y las importaciones procedentes de terceros países fueron menos elevadas que en 1986/1987.
26.
De las alegaciones de la Comisión se deduce que, desde hace varios años, aplica restricciones cuantitativas encubiertas a las importaciones de manzanas procedentes de terceros países. Adoptó las citadas medidas proteccionistas con la única finalidad de que se respetaran las cantidades máximas que ella había fijado, con lo cual actuó en contra de lo dispuesto en el artículo 29 del Reglamento no 1035/72. Para terminar, la motivación de los tres Reglamentos impugnados resulta inapropiada al ser los motivos, expuestos en los preámbulos, erróneos y falaces.
27.
Por el contrario, la Comisión considera que se reunían las condiciones necesarias para la aplicación de las medidas de salvaguardia fundadas en el artículo 29 del Reglamento no 1035/72. El mercado comunitario de manzanas se vio enfrentado, por el hecho de las importaciones, a la amenaza de perturbaciones graves que podían poner en peligro los objetivos establecidos en el artículo 39 del Tratado. Ya en 1987, la Comisión comprobó la necesidad de adoptar ciertas medidas con el fin de frenar la corriente de importaciones de manzanas de mesa originarias de los cinco países del hemisfero sur, habiendo, en consecuencia, informado a estos países acerca de las cantidades máximas que consideraba que la Comunidad podía absorber. Aun cuando las importaciones procedentes de Chile sobrepasaron ampliamente esta cifra, el conjunto de las importaciones realizadas este año no alcanzó las cantidades máximas comunicadas por la Comisión, de forma que ésta se abstuvo de adoptar medidas de salvaguardia.
28.
Conforme a las previsiones que le fueron comunicadas por los cinco países del hemisfero sur para el año 1988, las importaciones procedentes de estos países debían alcanzar la cantidad de 617000 toneladas, lo cual representaba un aumento del 26 % en relación con 1987 y del 36 % sobre 1986. Al propio tiempo, la producción comunitaria de manzanas permaneció prácticamente estable, con independencia de las fluctuaciones debidas a las, buenas y malas cosechas, en tanto que el nivel de intervención se duplicó prácticamente durante dos años sucesivos. La Comisión precisa que la cosecha comunitaria de 1987/1988 fue de 6482000 toneladas y que 591000 toneladas de manzanas fueron compradas a la intervención. En este contexto, la Comisión se refiere a la sentencia de 5 de mayo de 1981 (Dürbeck, 112/80, Rec. 1981, p. 1095), en la cual este Tribunal de Justicia confirmó la licitud de las medidas de salvaguardia similares adoptadas contra las importaciones de manzanas originarias de Chile, que fueron adoptadas en circunstancias mucho menos dramáticas, puesto que, en aquel momento, las importaciones consideradas sólo habían ascendido a 380000 toneladas y las cantidades retiradas a 143512 toneladas.
29.
Además, la Comisión observa que las cantidades admitidas con arreglo al Reglamento no 1040/88 son, efectivamente, superiores a las importaciones efectuadas en 1986/1987, dado que, con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento no 346/88, se habían importado ya a la Comunidad alrededor de 50000 toneladas. Por consiguiente, se respetó el principio de proporcionalidad.
30.
Por lo que se refiere a la diferencia entre las distintas variedades de manzanas, la Comisión afirma que es el conjunto de manzanas de mesa lo que constituye el «producto» en el sentido del apartado 1 del artículo 29 del Reglamento no 1035/72. Ni el antiguo arancel aduanero común ni la nueva nomenclatura combinada establecen distinción alguna entre las distintas variedades de manzanas. Por otra parte, las distintas cualidades de manzanas son ampliamente intercambiables.
b) Motivos y amplitud de la suspensión de las importaciones
31.
Alega Sofrimport que el artículo 29 del Reglamento no 1035/72 no autoriza las medidas de salvaguardia con objeto de permitir un nuevo examen de la situación del mercado de manzanas en su conjunto, que es el motivo que se manifiesta en las exposiciones de motivos de los Reglamentos no 962/88 y no 984/88, sino únicamente para hacer frente a las perturbaciones del mercado provocadas por las importaciones. Por ello, al suspender las importaciones procedentes de Chile, la Comisión incurrió en abuso de poder.
32.
Además, una suspensión total —aun cuando sea «temporal»— de las importaciones constituye un instrumento superfluo y desproporcionado de control del mercado por cuanto la Comisión ya había introducido un sistema de certificados de importación, por lo cual tenía que estar perfectamente informada de las corrientes de importación más recientes.
33.
Por si esto fuera poco, la limitación de la suspensión de importaciones a las manzanas originarias de Chile infringe tanto el principio general de no discriminación como los artículos I y XIII: 1 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) (en lo sucesivo, «Acuerdo General»).
34.
Para terminar, mucho antes del 20 de abril de 1988, la Comisión ya fijó cuotas «oficiosas» para las manzanas procedentes de terceros países y suspendió la expedición de certificados de importación para las manzanas originarias de Chile, a partir de la fecha en que se superó el umbral. Sin embargo, en tal época, la Comisión hubiera debido saber que la suspensión iba a mantenerse durante el resto de la campaña de comercialización e indujo intencionadamente a error a los medios interesados al no suspender la expedición de los certificados de exportación más que para un período de tiempo muy corto. Por otra parte, la aplicación de las cuotas oficiosas, especialmente teniendo efecto retroactivo, constituye una infracción del apartado 2 del artículo XI: 2 del Acuerdo General. Por otra parte, Chile formuló una denuncia ante el GATT contra la Comunidad, que está tramitándose ante un comité especial de esta organización.
35.
Afirma la Comisión que se deduce del penúltimo considerando del Reglamento no 962/88 que la finalidad esencial de éste es hacer frente a la amenaza de «graves perturbaciones en el mercado susceptibles de comprometer los objetivos contemplados en el artículo 39 del Tratado CEE y de perjudicar gravemente a los productores comunitarios». La segunda parte de este considerando, que declara la necesidad de proceder a un nuevo examen de la situación del mercado, tiene principalmente como finalidad explicar la duración de la suspensión. Esta amenaza ya existía al tiempo de la adopción del Reglamento no 984/88, como se deduce implícitamente de su exposición de motivos.
36.
Además, de la exposición de motivos del Reglamento no 962/88 se deduce que, en el momento de su adopción, ya se daban las condiciones que justificaban la adopción de las medidas protectoras suplementarias. Sin embargo, no cabía adoptar medidas definitivas antes de proceder a estudiar la situación del mercado así como a realizar consultas y discusiones dentro de la Comisión.
37.
En lo relativo a una supuesta discriminación, la Comisión aclara que las importaciones de manzanas chilenas fueron las primeras en suspenderse, ya que eran las primeras que habían de llegar. Al alcanzar el nivel crítico las importaciones procedentes de Chile, se hizo evidente que había que proceder a un nuevo examen general de la situación con el fin de imponer cantidades máximas al conjunto de países exportadores. Las importaciones procedentes de los demás países con excepción de Australia también fueron suspendidas posteriormente.
38.
Por lo que se refiere a la remisión a las disposiciones del Acuerdo General, la Comisión observa que el Tribunal de Justicia ha afirmado en varias ocasiones que éstas no son directamente aplicables.
c) Situación de las mercancías en curso de transporte
39.
Soßimport alega que, al no tener en cuenta la situación de las mercancías ya embarcadas (véase, en especial, el último considerando del Reglamento no 962/88), la Comisión infringió el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento no 2707/72. La obligación de tener en cuenta la especial situación de los productos en curso de transporte hacia la Comunidad debía interpretarse en el sentido de que suponía la obligación de excluir del ámbito de aplicación de las medidas de salvaguardia los productos expedidos antes de la publicación de tales medidas (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 1981, antes citada, p. 1119). Esta interpretación se ve confirmada por los textos de los Acuerdos internacionales celebrados en este campo y, principalmente, el artículo XIII: 3 (b) del Acuerdo General así como por el documento titulado «Standard Practices for the Administration of Import and Export Restrictions and Exchange Controls», adoptado por las partes firmantes del Acuerdo General el 30 de noviembre de 1950 (GATT/CP.5/30/Rev. 1) y que vincula a la Comunidad.
40.
El mero hecho de que, en un primer momento, la Comisión estableciera un sistema de certificados de importación en el que se preveía la posibilidad de recurrir a medidas de protección no supone que, al adoptar tales medidas, no tuviera ya la obligación de tener en cuenta las mercancías en curso de transporte. Ni el Reglamento no 346/88 ni tampoco el Reglamento no 871/88 aluden a las mercancías en curso de transporte. Por consiguiente, la citada normativa no supone para los operadores interesados la obligación de solicitar los certificados de importación antes de la partida de los buques. Por ello, éstos podían suponer fundadamente, en razón principalmente de los claros términos del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento no 2707/72, que no se verían afectados por las posibles medidas protectoras desde la partida del buque.
41.
Además, las medidas adoptadas por las autoridades nacionales para la aplicación del Reglamento no 346/88 excluían prácticamente la posibilidad de obtener certificados de importación antes de la partida del buque. De esta forma, la entidad Oniflhor exigía que a las solicitudes de licencias se acompañaran las facturas pro forma que debían emitirse por el fletador de la embarcación después de ser cargado el buque.
42.
La tesis de la Comisión según la cual Sofrimport habría debido presentar una solicitud de licencias de importación lo más tarde el 25 de marzo de 1988 no es razonable, por cuanto, en este momento, no era posible determinar con precisión cuáles serían las cantidades y calidades que iban a embarcarse, ni sus respectivos destinos, que habían de variar conforme a las preferencias de los consumidores dentro de la Comunidad. Además, el 25 de marzo de 1988, el período de validez de los certificados era todavía de treinta días, plazo que resulta insuficiente para abarcar la duración del transporte desde Chile a Marsella. En este contexto, la demandante afirma que presentó sus solicitudes en cuanto le fue posible y sin la menor intención de especular, como pretende la Comisión. También es erróneo afirmar que la mayoría de importadores, cuyas manzanas iban cargadas a bordo de un buque, habían solicitado certificados de importación antes de la partida de los buques.
43.
Para terminar, afirma Sofrimport que no discute la legalidad del mecanismo del citado apartado 3 del artículo 3 como tal, sino su aplicación al caso de autos. Las sentencias del Tribunal de Justicia a que se refiere la Comisión en este contexto carecen de pertinencia de cara a la solución del presente asunto, por cuanto no afectan a las mercancías en curso de transporte, sino a la fijación anticipada de las restituciones a la exportación.
44.
La Comisión afirma que se atuvo a la obligación, establecida en el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento no 2707/72, de tener en cuenta la especial situación de los productos en curso de transporte, a la hora de adoptar los Reglamentos controvertidos. Esta disposición no significa que las mercancías en curso de transporte deban admitirse en la Comunidad en cualquier circunstancia. Su especial situación puede también ser tenida en cuenta de otras formas, sobre todo en el supuesto en que su admisión pusiera en peligro la utilidad de las medidas de salvaguardia.
45.
En el presente caso, la Comisión tuvo debidamente en cuenta la especial situación de las mercancías en curso de transporte al adoptar el Reglamento no 346/88. Tanto de su quinto considerando como del apartado 3 de su artículo 3 se deduce que, mediante este Reglamento, la Comisión perseguía un doble objetivo, a saber, de un lado, obtener información al día acerca del volumen de importaciones de manzanas y, de otro, poner en conocimiento de los operadores interesados que podían llegar a suspenderse las importaciones, caso de alcanzar un nivel crítico. Para acatar la obligación de tener en cuenta la especial situación de los productos en curso de transporte, era suficiente un sistema que contuviera una disposición como la del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento no 346/88, tanto más cuanto que preveía un plazo especial de cuarenta días para tener en cuenta la duración del trayecto desde los países más lejanos.
46.
La sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 1983 (De beste boter, 276/82, Rec. 1983, p. 3331), relativa a una disposición cuyo tenor literal es similar, mutatis mutandis, a la del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento no 346/88, confirma el criterio de la Comisión según el cual este artículo informaba a los importadores de que, en los cinco días laborables siguientes a aquel en que se hubiera presentado la solicitud, la Comisión se reservaba la facultad de adoptar medidas que impidieran la expedición de los certificados de importación (véase también la sentencia de 7 de julio de 1988, Moksel, 55/87, Rec. 1988, p. 3845). Considerando esta advertencia, no puede hablarse de confianza legítima por parte de los importadores afectados (véase ¡a sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de mayo de 1988, Sociedade Agro-Pecuaria, apartado 22, 253/86, Rec. 1988, p. 2725).
47.
Además, los representantes de los países exportadores y de los importadores permanecieron siempre en estrecho contacto con los funcionarios competentes de la Comisión. Entre las citadas organizaciones figuran las dos grandes asociaciones comerciales de la Comunidad (Eucofel y CIMO), que representan la casi totalidad de los importadores de fruta y que advirtieron a sus afiliados en su debido momento acerca de la posibilidad de que se suspendieran las importaciones.
48.
La Comisión reconoce que la redacción del último considerando del Reglamento no 962/88 es poco feliz. Sin embargo, se deduce claramente de la finalidad perseguida por este Reglamento que la Comisión consideró que no resultaba preciso tener en cuenta más ampliamente las mercancías en curso de transporte.
49.
Finalmente, en lo relativo a las restricciones impuestas por las autoridades francesas relativas a la presentación de una factura pro forma, éstas no son imputables a la Comisión, por lo cual no afectan para nada a la validez de los citados Reglamentos. De hecho, la Comisión informó a las autoridades francesas que, a su juicio, esta restricción no era conforme a Derecho.
d) Falta de habilitación de la Comisión para establecer un sistema de cuotas
50.
Alega Sofrimport que la Comisión no era competente para crear, de facto, mediante el Reglamento no 1040/88, un sistema de cuotas para las importaciones de manzanas originarias de terceros países, ya que, con arreglo al artículo 113 del Tratado, tal decisión es de la exclusiva competencia del Consejo. En particular, se deduce del artículo 22 del Reglamento no 1035/72 que, salvo disposiciones comunitarias en contrario o excepciones decididas por el Consejo, la Comisión no estaba facultada para aplicar restricciones cuantitativas o medidas de efecto equivalente. En el caso de autos, no existe delegación puesto que el Reglamento no 2707/72 no permite la adopción de cuotas a la importación como medida dé salvaguardia. Efectivamente, las cuotas citadas no se mencionan en el apartado 1 del artículo 3 del citado Reglamento, que enumera con carácter exhaustivo las medidas que la Comisión está facultada para aplicar con carácter de medidas de salvaguardia.
51.
Además, la negociación de acuerdos para la autolimitación y/o la aplicación de las cuotas de forma encubierta por parte de la Comisión no pueden considerarse como medidas de salvaguardia en el sentido del Reglamento no 2707/82, conforme al cual las medidas a adoptar por la Comisión constituyen actos jurídicos en el sentido del artículo 189 del Tratado, que se publican con arreglo al Derecho comunitario.
52.
La Comisión afirma que el artículo 29 del Reglamento no 1035/72 constituye una disposición comunitaria en el sentido del apartado 1 del artículo 22 del propio Reglamento, con arreglo a la cual cabe establecer una excepción a la regla que prohibe cualquier restricción cuantitativa o medida de efecto equivalente que se establece en este último artículo.
53.
Subraya, además, que el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento no 2707/72 prevé expresamente la suspensión de las importaciones. Por consiguiente, con mayor razón, sería preciso que la Comisión estuviese facultada para adoptar otras medidas menos restrictivas. En este contexto, la Comisión se refiere a la sentencia de 13 de mayo de 1971 (International Fruit Company, asuntos acumulados 41/70, 42/70, 43/70 y 44/70, Rec. 1971, p. 411), en la cual este Tribunal declaró, con respecto a disposiciones de contenido prácticamente idéntico a las que se discuten en el caso de autos, que si la Comisión estaba facultada para dictar medidas de salvaguardia que tuvieran como efecto el cese total de las importaciones, con mayor razón podía aplicar medidas menos restrictivas (véanse también las sentencias de 12 de abril de 1984, Wünsche, 345/82, Rec. 1984, p. 1995, y de 11 de febrero de 1988, The National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Rec. 1988, p. 757, apartado 26).
B. En cuanto a la pretensión de indemnización
54.
Sofiimport alega que, al adoptar los Reglamentos no 962/88, no 984/88 y no 1040/88, que son claramente contrarios a Derecho y, por consiguiente, deben anularse, la Comisión irrogó perjuicios considerables a la demandante.
55.
En lo relativo a los requisitos a que está sujeta la exigencia de responsabilidad extra-contractual de la Comunidad, Sofrimport afirma que la llamada doctrina «HNL» (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de mayo de 1978, HNL, asuntos acumulados 83/76 y 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, Rec. 1978, pp. 1209 y ss., especialmente p. 1224) no es de aplicación al caso de autos. Esta doctrina se limita a la responsabilidad como consecuencia de actos normativos que suponen una elección de política económica. La negativa a expedir los certificados de importación no constituye tal acto normativo, sino una decisión que incide directamente en un grupo de operadores, individualmente afectados. Por otra parte, esta doctrina no ampara aquellas situaciones en las cuales el legislador carece en absoluto de facultades discrecionales, como ocurre en el caso de autos, en que la Comisión carecía de margen de apreciación con respecto a la situación de las mercancías en curso de transporte.
56.
Aun en el caso en que fuera de aplicación al caso de autos la doctrina «HNL», la Comunidad sería responsable de los perjuicios que se le irrogaron a la demandante. En efecto, la Comisión excedió grave y manifiestamente los límites de sus atribuciones, especialmente al establecer una prohibición de importaciones discriminatoria, desproporcionada y con una motivación errónea, así como al no haber tenido en cuenta la situación de las mercancías en curso de transporte. De esta forma, incurrió en una grave infracción de normas jurídicas superiores. Los perjuicios que se le irrogaron a la demandante por esta infracción no pueder considerarse imputables a los riesgos normales inherentes al ejercicio de las actividades económicas que realiza la demandante; dado, especialmente, lo terminante del tenor literal del artículo 29 del Reglamento no 1035/72 y el hecho que la norma jurídica conculcada preveía expresamente la protección de los intereses del comerciante relativos a las mercancías ya embarcadas. Para terminar, las medidas controvertidas afectan a la situación jurídica de un pequeño grupo bien definido de operadores cuyas manzanas se hallaban en curso de transporte desde Chile en el momento de publicarse las medidas de salvaguardia.
57.
En lo relativo a la importancia de los perjuicios sufridos, Sofrimport entiende que conviene comparar las condiciones en las cuales habría comercializado las citadas mercancías de no haber existido las restricciones a la importación y las condiciones en las que pudo efectivamente comercializarlas. Al objeto de limitar los posibles perjuicios, vendió, a lo largo del mes de mayo de 1988, 38548 cartones que se hallaban en curso de transporte al precio medio de 67,18 FF por cartón. Este precio era especialmente bajo por el hecho de encontrarse el mercado de tránsito invadido por manzanas que ya no podían venderse en la Comunidad. Al dictarse por el Presidente del Tribunal de Justicia el auto de 10 de junio de 1988, pudo vender los 50966 cartones restantes en el mercado comunitario al precio de 81,66 FF por cartón, por término medio. Dado que en circunstancias normales hubiera podido vender la totalidad del cargamento en las cuatro o cinco semanas posteriores a la llegada a Marsella y que, durante el mes de mayo de 1988, el precio de venta en el mercado comunitario de las manzanas idénticas procedentes de Chile ascendió a 103 FF por cartón, la demandante experimentó una pérdida de 2468220 FF.
58.
A esto se añaden los gastos de almacenamiento en los meses de junio a agosto de 1988 (159787,60 FF), los gastos de transporte a los depósitos aduaneros (161000 FF) así como los gastos de selección y de acondicionamiento de las manzanas al término del largo período de almacenamiento (32951,50 FF), que no habría soportado de no haber existido las medidas de salvaguardia contrarias a Derecho. Además, Sofrimport exige intereses de demora al tipo del 9,5 % anual, que son los intereses legales a tenor de la legislación francesa.
59.
La Comisión niega que se cumplan los requisitos prescritos para exigir la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. Los Reglamentos impugnados constituyen actos normativos que suponen una elección de política económica, de forma que la Comunidad no es responsable por los daños y perjuicios, salvo en las circunstancias que se precisan en la sentencia de 25 de mayo de 1978, en el asunto HNL, antes citada, cuyos principios, por otra parte, son aplicables a todo tipo de legislación.
60.
En cualquier caso, las medidas controvertidas no excedieron los límites de las facultades de la Comisión, y menos aún de forma grave y manifiesta. Además, la demandante no experimentó ningún perjuicio que excediera de los riesgos normales inherentes a las actividades económicas del caso de autos. Con posterioridad a la adopción del Reglamento no 346/88, el riesgo normal inherente al hecho de embarcar manzanas con destino a la Comunidad sin solicitar certificados de importación en el momento oportuno era el de suspensión de las importaciones. Efectivamente, la demandante no hubiera sufrido ningún perjuicio caso de haber presentado en el momento oportuno tal solicitud. Prefirió retrasar este momento para quedar en libertad de vender sus manzanas fuera de Europa sin tener que prestar la garantía prevista por el Reglamento no 346/88.
61.
Para terminar, la Comisión niega que la demandante sufriera un perjuicio de casi 3 millones de FF, y que le fuera imposible limitar sus pérdidas dando salida a todas las manzanas inmediatamente después del auto de 10 de junio de 1988. Por lo que se refiere a los intereses de demora solicitados por la demandante, la Comisión pone de manifiesto que la práctica del Tribunal de Justicia fue siempre acordar el 6 % a contar de la fecha de la sentencia.
IV. Respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
62.
El Tribunal de Justicia instó a la Comisión a precisar la forma en que informó a los importadores interesados acerca de la posibilidad de suspensión de las importaciones.
63.
La Comisión responde afirmando que el Reglamento no 346/88 suponía necesariamente que una suspensión de las importaciones era probable, por lo cual no se precisaba ninguna otra información oficial en este sentido. En razón tanto de este Reglamento como de los contactos informales con los funcionarios de la Comisión, las dos asociaciones que representan a la práctica totalidad de los importadores de frutas de la Comunidad conocieron esta probabilidad y advirtieron de ella oportunamente a sus miembros.
64.
Además, el Tribunal de Justicia pidió a la Comisión que señalara casos similares en los que se dictaron medidas de salvaguardia en los cuales no tuvo en cuenta la situación de las mercancías en tránsito más que adoptando previamente un sistema de licencias de importación, así como que indicara si otras importaciones de manzanas de mesa, que se hallaban en tránsito en la época en que se adoptaron los Reglamentos controvertidos, se habían visto afectadas por las citadas medidas.
65.
En respuesta a esta pregunta, la Comisión se refiere a un sistema análogo en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas, introducido mediante el Reglamento no 2229/85 de la Comisión, de 2 de agosto de 1985, relativo a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de determinadas guindas (DO L 205, p. 36). Precisa que el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 521/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se definen las modalidades de aplicación de las medidas de salvaguardia en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 73, p. 28; EE 03/12, p. 71), corresponde al apartado 3 del artículo 3 del Reglamento no 2707/72 del Consejo, en la medida en que prevé que las medidas de vigilancia «han de tener en cuenta la especial situación de los productos en curso de transporte a la Comunidad».
66.
En lo relativo a la segunda parte de la pregunta, la Comisión afirma que no recibe informes acerca de las mercancías procedentes de terceros países que no hayan sido admitidas en la Comunidad.
M. Zuleeg
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: inglés.
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