Avis juridique important
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 5 de diciembre de 2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Gran Ducado de Luxemburgo. - Incumplimiento de Estado - Gestión de los residuos - Artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva 96/59/CE, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB / PCT). - Asunto C-174/01.
Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-11171
Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
1. Recurso por incumplimiento - Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia - Situación que debe considerarse - Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado
(Art. 226 CE)
2. Medio ambiente - Eliminación de policlorobifenilos (PCB) y de policloroterfenilos (PCT) - Directiva 96/59/CE - Plan de descontaminación y/o de eliminación de los aparatos que contengan PCB - Obligación de los Estados miembros - Alcance
(Directiva 96/59/CE del Consejo, arts. 4 y 11, ap. 1, primer guión)
Índice1. En un recurso interpuesto al amparo del artículo 226 CE, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia.
( véase el apartado 18 )
2. Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva 96/59, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB/PCT), los Estados miembros deben elaborar un plan de descontaminación y/o de eliminación de los aparatos que figuran en el inventario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva, así como de los PCB que contengan.
Además, del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva antes citada, en relación con los considerandos décimo y decimosexto de ésta se deduce que la elaboración del plan de descontaminación y/o de eliminación de los aparatos que figuren en el inventario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva, así como de los PCB contenidos en los mismos, obliga a los Estados miembros a comparar el número de aparatos sometidos a inventario y las cantidades de PCB que contengan, que haya que eliminar o descontaminar, con las capacidades de eliminación y de descontaminación disponibles para este fin. Por otra parte, la elaboración del citado plan debe colocar a los Estados miembros en condiciones de determinar las modalidades de tratamiento de las distintas categorías de aparatos y de los PCB que contengan.
En estas circunstancias, no hay duda alguna de que, para cumplir plenamente las obligaciones derivadas del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva, el plan así elaborado deberá tener un carácter específico, que sea conforme con el sistema de eliminación de los PCB establecido por la Directiva en su conjunto.
( véanse los apartados 23 a 25 )
PartesEn el asunto C-174/01,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. H. Støvlbaek y la Sra. J. Adda, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Gran Ducado de Luxemburgo, representado por el Sr. J. Falz, en calidad de agente,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 96/59/CE del Consejo, de 16 de septiembre de 1996, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB / PCT) (DO L 243, p. 31), al no haber establecido un plan para la descontaminación y/o la eliminación de los aparatos que figuren en el inventario y de los policlorobifenilos que éstos contengan, conforme a las exigencias del artículo 11 de la citada Directiva,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. D.A.O. Edward, en funciones de Presidente de la Sala Quinta, y los Sres. A. La Pergola (Ponente), P. Jann, S. von Bahr y A. Rosas, Jueces;
Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;
Secretario: Sr. R. Grass;
visto el informe del Juez Ponente;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de junio de 2002;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 23 de abril de 2001, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 96/59/CE del Consejo, de 16 de septiembre de 1996, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB / PCT) (DO L 243, p. 31; en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber establecido un plan para la descontaminación y/o la eliminación de los aparatos que figuren en el inventario y de los policlorobifenilos que éstos contengan, conforme a las exigencias del artículo 11 de la citada Directiva.
Marco normativo
La Directiva
2 A tenor del artículo 1 de la Directiva:
«La presente Directiva tiene por objeto la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la eliminación controlada de los PCB, la descontaminación o eliminación de aparatos que contengan PCB y la eliminación de PCB usados a fin de eliminarlos completamente con arreglo a las disposiciones de la presente Directiva.»
3 El artículo 3 de la Directiva dispone:
«Sin perjuicio de sus obligaciones internacionales, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar la eliminación de PCB usados y la descontaminación o eliminación de PCB y aparatos que contengan PCB lo antes posible. Para los aparatos y los PCB contenidos en los mismos que estén sometidos a inventario de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4, la descontaminación y la eliminación se efectuarán a más tardar a finales del año 2010.»
4 El artículo 4, apartados 1 a 3, de la Directiva dispone:
«1. A fin de cumplir lo dispuesto en el artículo 3, los Estados miembros garantizarán que se realicen inventarios de los aparatos que contengan un volumen de PCB superior a 5 dm3, y enviarán un resumen de dichos inventarios a la Comisión a más tardar tres años después de la adopción de la presente Directiva. En el caso de los condensadores eléctricos, debe entenderse que el límite de 5 dm3 incluye el conjunto de los distintos elementos de una unidad completa.
2. Los aparatos sobre los que se presuma razonablemente que los fluidos contienen entre el 0,05 % y el 0,005 % de su peso de PCB podrán figurar en el inventario sin los datos exigidos en los guiones tercero y cuarto del apartado 3, y podrán llevar en la etiqueta la mención "Contaminación por PCB >lt> 0,05 %". Su descontaminación o eliminación se realizará con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 9.
3. Los inventarios incluirán los siguientes datos:
- nombre, apellidos y dirección del poseedor,
- ubicación y descripción del aparato,
- cantidad de PCB contenidos en el aparato,
- fechas y tipos de tratamiento o sustitución realizados o previstos,
- fecha de la declaración.
Cuando un Estado miembro ya haya elaborado un inventario similar, no será necesario realizar uno nuevo. Los inventarios se actualizarán periódicamente.»
5 El artículo 11 de la Directiva dispone:
«1. En un plazo de tres años después de la adopción de la presente Directiva, los Estados miembros elaborarán:
- un plan para la descontaminación y la eliminación de los aparatos que figuran en el inventario y de los PCB que éstos contengan;
- un proyecto de recogida y posterior eliminación de los aparatos que no estén sometidos a inventario de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4, tal como prevé el apartado 3 del artículo 6.
2. Los Estados miembros comunicarán sin demora dichos planes y proyectos a la Comisión.»
6 En el décimo considerando de la Directiva se prevé que, «con el fin de poder adaptar a las necesidades la capacidad de eliminación de los PCB, es conveniente conocer las cantidades de PCB existentes y proceder al etiquetado de los aparatos que los contengan, así como hacer su inventario» y que «dicho inventario debe actualizarse periódicamente».
7 El decimosexto considerando de la Directiva aclara que, «al estar limitadas en número y en capacidad las instalaciones de eliminación y descontaminación de los PCB, es necesario planificar la eliminación y la descontaminación de los PCB inventariados».
Las disposiciones nacionales
8 El ordenamiento jurídico luxemburgués se adaptó a la Directiva mediante el Reglamento granducal, de 24 de febrero de 1998, relativo a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB y PCT) y por el que se modifica por séptima vez el anexo I de la Ley modificada de 11 de marzo de 1981, por la que se regula la comercialización y la utilización de determinadas sustancias y preparados peligrosos (Mémorial A 1998, p. 400; en lo sucesivo, «Reglamento por el que se adapta el Derecho interno»).
9 El artículo 3 de dicho Reglamento prevé:
«1) La utilización de los PCB usados, con excepción de las mezclas a que se refiere el artículo 2, a), último guión, queda prohibida. La eliminación de estos PCB deberá llevarse a cabo cuanto antes y, a más tardar, seis meses después de la entrada en vigor de este Reglamento.
2) La utilización de los aparatos que contengan PCB, con excepción de las mezclas a que se refiere el artículo 2, a), último guión, queda prohibida. La eliminación de estos aparatos deberá llevarse a cabo cuanto antes y, a más tardar, seis meses después de la entrada en vigor de este Reglamento.
3) Los aparatos con un volumen de más de 5 dm3 y respecto de los que sea razonable suponer que los fluidos contienen más del 0,005 % de su peso en PCB, así como los PCB que contengan deben ser objeto de inventario en virtud del artículo 4. En el caso de los condensadores eléctricos, el umbral de 5 dm3 engloba el conjunto de los distintos elementos de la unidad completa. Su utilización seguirá autorizándose hasta
- el 31 de diciembre de 2005 si su peso de PCB es superior al 0,05 %;
- el 31 de diciembre de 2010 si su peso presumido de PCB es inferior o igual al 0,05 %.
Su eliminación o su descontaminación debe llevarse a cabo a más tardar, en esas fechas límite respectivas.»
Procedimiento administrativo previo
10 Mediante escrito de 3 de enero de 2000, las autoridades luxemburguesas remitieron a la Comisión un inventario y diversos textos normativos anexos a un documento de síntesis que llevaba el encabezamiento «Comunicación a la Comisión de las modalidades de ejecución de la Directiva 96/59/CE en el Gran Ducado de Luxemburgo». Los puntos 3 y 4 del documento de síntesis versan respectivamente sobre el «programa de eliminación de los PCB en Luxemburgo» y sobre la «recogida y eliminación de los aparatos que no deben ser objeto de inventario».
11 Al considerar, sobre la base de los documentos presentados, que el Gran Ducado de Luxemburgo no se había atenido a las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3, 4 y 11 de la Directiva, la Comisión inició el procedimiento por incumplimiento. Después de haber requerido a dicho Estado miembro para que presentara sus observaciones, la Comisión emitió un dictamen motivado, mediante escrito de 25 de julio de 2000, en el cual le instaba a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en éste en un plazo de dos meses.
12 Habida cuenta de las nuevas informaciones comunicadas por el Gobierno luxemburgués con posterioridad al referido dictamen motivado, la Comisión decidió interponer el presente recurso limitándolo exclusivamente a la imputación relativa a la falta de un plan de descontaminación y/o de eliminación de los aparatos que figuren en el inventario y de los PCB que éstos contengan, prevista en el artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
13 La Comisión afirma que no pueden tomarse en consideración los programas de eliminación de los PCB adoptados por el Gran Ducado de Luxemburgo antes de la aprobación de la Directiva, ya que se basan en un inventario, confeccionado en 1984, que no cumple las obligaciones establecidas en el artículo 4 de la Directiva dado que, según se desprende de los documentos presentados por las propias autoridades luxemburguesas, dicho inventario enumeró tan sólo los aparatos que funcionan con PCB puros.
14 Según la Comisión, el Reglamento por el que se adapta el Derecho interno no constituye un plan en el sentido del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva, en relación con los considerandos décimo y decimosexto de ésta, ya que, por un lado, se aprobó antes de que se hubiera elaborado un inventario que cumpliera las exigencias del artículo 4 de la Directiva y, por otro, se limita a prever unas fechas límite para la utilización de las instalaciones que contengan PCB, sin definir las modalidades de eliminación o de descontaminación de tales instalaciones.
15 El Gobierno luxemburgués niega el incumplimiento reprochado. Alega, en primer lugar, que, a tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva, los Estados miembros no están obligados a elaborar un inventario de los aparatos que contengan un volumen de más de 5 dm3 de PCB cuando ya hayan elaborado uno. Ahora bien, el Gran Ducado de Luxemburgo ha venido elaborando unos programas de eliminación de los PCB desde 1986, sobre la base de un primer inventario elaborado en 1984. Tales medidas, aplicadas ya antes de la adopción de la Directiva, habían permitido eliminar un 99 % de los PCB inventariados.
16 Según el citado Gobierno, en la medida en que los inventarios elaborados antes de la entrada en vigor de la Directiva son similares a los que exige el artículo 4, apartado 3, de la Directiva, los programas de eliminación referentes a los aparatos enumerados en tales inventarios respetan las obligaciones derivadas del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva y ello aun cuando los citados programas sean anteriores a la fecha de la entrada en vigor de la Directiva.
17 En segundo lugar, el Gobierno luxemburgués alega que el Reglamento por el que se adapta el Derecho interno fija las fechas límite para la utilización de las instalaciones que contengan PCB sometidos a inventario conforme a lo dispuesto en la Directiva. Sobre este particular, afirma que la fecha límite establecida por dicho Reglamento para la evacuación de aquellos aparatos cuya concentración de PCB sobrepase el 0,05 % se adelantó cinco años con respecto al plazo señalado en la Directiva. Dicho Gobierno añade que, en cualquier caso, las citadas fechas se reprodujeron en un capítulo más detallado, relativo a la evacuación de los PCB, del plan nacional de gestión de los residuos, adoptado el 15 de diciembre de 2000 y comunicado a la Comisión el 15 de enero de 2001
Apreciación del Tribunal de Justicia
18 Con carácter preliminar, debe recordarse que, según una jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al finalizar el plazo señalado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 6 de diciembre de 2001, Comisión/Italia, C-148/00, Rec. p. I-9823, apartado 7, y de 6 de junio de 2002, Comisión/Francia, C-177/01, Rec. p. I-5137, apartado 13).
19 Sobre este particular, debe señalarse que el plan nacional de gestión de los residuos, aprobado el 15 de diciembre de 2000, no fue adoptado por el Gran Ducado de Luxemburgo y comunicado a la Comisión hasta después de haber expirado el plazo señalado en el dictamen motivado, por lo cual no puede tenerse en cuenta para apreciar la existencia del incumplimiento.
20 Por lo que atañe a las medidas adoptadas por el Gran Ducado de Luxemburgo antes de la adopción de la Directiva, es preciso recordar que, a tenor de su artículo 1, la finalidad principal de ésta es «aproximar las legislaciones de los Estados miembros sobre la eliminación controlada de los PCB, la descontaminación o la eliminación de los aparatos que contengan PCB [...] a fin de eliminarlos completamente». Para conseguir este objetivo, los Estados miembros deben elaborar inventarios de aquellos aparatos que contengan PCB.
21 Sobre este particular, el artículo 4, apartado 1 de la Directiva establece que deben elaborarse inventarios de todos los aparatos que contengan un volumen de PCB superior a 5 dm3. El apartado 2 del mismo artículo aclara que los aparatos de cuyos fluidos quepa razonablemente presumir que contengan entre el 0,05 y el 0,005 % de su peso de PCB podrán figurar en el inventario sin los datos exigidos en los guiones tercero y cuarto del párrafo primero del apartado 3 del citado artículo. El artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva regula el contenido de los citados inventarios. Finalmente, el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva prevé que, cuando un Estado miembro ya haya elaborado un inventario similar a aquel cuyo contenido se determina en el párrafo primero de dicho artículo, no será necesario realizar uno nuevo.
22 De esta forma, la eventualidad de que no se exija un nuevo inventario cuando un Estado miembro ya haya elaborado uno implica que este último inventario se ajuste al artículo 4 de la Directiva.
23 En este contexto, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva, los Estados miembros deben elaborar un plan de descontaminación y/o de eliminación de los aparatos que figuran en el inventario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva, así como de los PCB que contengan.
24 Además, del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva, en relación con los considerandos décimo y decimosexto de ésta se deduce que la elaboración del plan exigido por este artículo obliga a los Estados miembros a comparar el número de aparatos sometidos a inventario y las cantidades de PCB que contengan, que haya que eliminar o descontaminar, con las capacidades de eliminación y de descontaminación disponibles para este fin. Por otra parte, la elaboración del citado plan debe colocar a los Estados miembros en condiciones de determinar las modalidades de tratamiento de las distintas categorías de aparatos y de los PCB que contengan.
25 En estas circunstancias, no hay duda alguna de que, para cumplir plenamente las obligaciones derivadas del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva, el plan así elaborado deberá tener un carácter específico, que sea conforme con el sistema de eliminación de los PCB establecido por la Directiva en su conjunto (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de junio de 1998, Comisión/Grecia, asuntos acumulados C-232/95 y C-233/95, Rec. p. I-3343, apartados 34 a 36, y de 21 de enero de 1999, Comisión/Bélgica, C-207/97, Rec. p. I-275, apartado 39).
26 Sobre este particular, procede observar, en primer lugar, que tanto el inventario como los programas elaborados por el Gran Ducado de Luxemburgo antes de la entrada en vigor de la Directiva son incompletos. En efecto, por un lado, su único objeto era la eliminación de los PCB puros, según lo ha reconocido el Gobierno luxemburgués en su contestación. Por otro lado, según se desprende del procedimiento administrativo previo, con posterioridad al dictamen motivado, el Gran Ducado de Luxemburgo hubiera debido elaborar un nuevo inventario con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva, lo cual implica que el citado Estado miembro hubiera debido adoptar, en cualquier caso, un nuevo plan de descontaminación y/o de eliminación sobre la base de este nuevo inventario con el fin de atenerse a las exigencias del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva.
27 En segundo lugar, por lo que atañe al Reglamento por el que se adapta el Derecho interno, basta observar que, no obstante la reproducción textual de los términos de la Directiva en dicho Reglamento, y la fijación, en su artículo 3, de unas fechas límite para la eliminación de los PCB, sus disposiciones no pueden calificarse de plan, en el sentido del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva, dado que no llevan a cabo una evaluación de las capacidades de eliminación y de descontaminación disponibles en el territorio nacional y que las fechas que fijan no se basan en un análisis comparativo del número de aparatos que han de tratarse y de las capacidades efectivas de tratamiento.
28 En estas circunstancias, es forzoso reconocer que el Reglamento por el que se adapta el Derecho interno así como el conjunto de las medidas adoptadas por el Gran Ducado de Luxemburgo antes de la aprobación de la Directiva, sea cual fuere su eficacia real, no cumplen plenamente las obligaciones derivadas del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva.
29 Debe, pues, considerarse fundado el recurso interpuesto por la Comisión.
30 Por consiguiente, procede declarar que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de esta Directiva, al no haber establecido un plan de descontaminación y/o de eliminación de los aparatos que figuren en el inventario y de los PCB que éstos contengan conforme a las exigencias del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva.
Decisión sobre las costasCostas
31 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha pedido que se condene en costas al Gran Ducado de Luxemburgo. Al haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas.
Parte dispositivaEn virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Declarar que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 96/59/CE del Consejo, de 16 de septiembre de 1996, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB / PCT), al no haber establecido un plan de descontaminación y/o de eliminación de los aparatos que figuren en el inventario y de los policlorobifenilos que éstos contengan conforme a las exigencias del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la citada Directiva.
2) Condenar en costas al Gran Ducado de Luxemburgo.
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