SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 10 de diciembre de 1985 ( *1 )
En el asunto 247/84,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por la cour d'appel de Bruxelles, destinada a obtener, en el proceso penal seguido ante dicho órgano seguido contra
Léon Motte,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de las disposiciones del Tratado CEE relativas a las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la libre circulación de mercancías,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres.: U. Everling, Presidente de Sala; R. Joliet, O. Due, Y. Galmot y C. Kakouris, Jueces;
Abogado General: Sr. G.F. Mancini;
Secretario: Sr. H. A. Rühl, administrador principal;
consideradas las observaciones presentadas:
—
En nombre del Sr. Léon Motte, por el Sr. J.L. Fagnart, Abogado de Bruselas;
—
en nombre del Gobierno federal alemán, en la fase oral del procedimiento, por el Sr. E. Roeder, del Bundesministerium für Wirtschaft, en calidad de Agente;
—
en nombre del Gobierno belga, por el Sr. R. Hoebaer, directeur del ministère des Affaires étrangères, du Comerce extérieur et de la Coopération au développement, en calidad de Agente, asistido por el Sr. C. Cremer, inspecteur, Jefe de servicio del ministère de la Santé publique, en calidad de perito;
—
en nombre del Gobierno danés, en la fase oral del procedimiento por el Sr. M. Mikaelsen, Consejero Jurídico del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por la Sra. U. Hansen, del Instituto de productos alimenticios de Dinamarca;
—
en nombre del Gobierno neerlandés, en la fase escrita del procedimiento, por el Sr. I. Verkade, Secretario General del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente;
—
en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. D. Jacob, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. E. Gaerner, en calidad de perito;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 22 de octubre de 1985;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante resolución de 26 de septiembre de 1984, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de octubre siguiente, la cour d'appel de Bruxelles planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de las disposiciones de este Tratado en materia de libre circulación de mercancías en el interior de la Comunidad y especialmente del artículo 36 del Tratado.
2
Dicha cuestión se suscitó en el marco de un proceso penal seguido contra el Sr. Léon Motte por haber importado en Bélgica huevos de lompo negros y rojos en conserva, coloreados por la adición respectivamente de indigotina y de rojo cochinilla A, que no estaban autorizados por la normativa belga para este tipo de productos.
3
Después de declarar que el producto discutido había sido importado de la República Federal de Alemania, donde los dos colorantes mencionados están autorizados para la preparación de huevos de pescado en conserva, y que los mismos colorantes también están autorizados en Bélgica paratoda una serie de alimentos distintos, la cour d'appel se preguntó si no se daba en este caso una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros a los efectos de la última frase del artículo 36 del Tratado. Por entender que se trataba de una cuestión de principio que ponía en tela de juicio la interpretación de las disposiciones del Tratado, la cour d'appel planteó la siguiente cuestión:
«La prohibición, mediante el arrêté royal [Real Decreto] de 27 de julio de 1978, de utilizar indigotina y rojo cochinilla A en la preparación de huevos de pescado no ahumados ¿constituye una medida equivalente a una restricción cuantitativa a la libre circulación de mercancías?»
4
De los autos se deduce que el citado Real Decreto (Moniteur belge de 20 de octubre de 1978, p. 12523) establece la lista de aditivos autorizados en los productos alimenticios y se dictó en cumplimiento de la Ley de 24 de enero de 1977, relativa a la protección de la salud de los consumidores en lo que se refiere a los productos alimenticios y los demás productos (Moniteur belge de 8 de abril de 1977, p. 4501). Esta Ley prohibe, bajo sanción penal, que en la producción o comercialización intervengan productos alimenticios no conformes a las normas que establece y dispone que el Rey establecerá la lista de aditivos que podrán utilizarse en los productos alimenticios. Según el apartado 2 del artículo 4 de la Ley, toda petición de inscripción en dicha lista es sometida al dictamen del Consejo superior de higiene sobre la nocividad del aditivo y sobre su grado de tolerancia por el organismo humano, así como sobre la necesidad, utilidad y oportunidad de emplear el aditivo.
5
Con arreglo a estas disposiciones, el Real Decreto al que se refiere la cuestión prejudicial autoriza el empleo de los colorantes de que se trata en el asunto principal para determinados productos alimenticios distintos de los huevos de pescado no ahumados y también autoriza que se añadan a este último producto determinados colorantes distintos de los que aquí se examina. Por el contrario, no autoriza los colorantes controvertidos para los huevos de pescado no ahumados. Efectivamente, según las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia por el Gobierno belga, en aquella época nadie había solicitado la inscripción de dicha combinación en la lista positiva de aditivos y, por esta razón, las autoridades belgas no habían tenido ocasión de definir su postura sobre dicha inscripción.
6
En estas circunstancias, procede comprender la cuestión prejudicial en el sentido de que pretende que se dilucide si las normas comunitarias deben interpretarse en el sentido de que se oponen no a una prohibición de utilizar la indigotina y el rojo cochinilla A en la preparación de huevos de pescado no ahumados, sino a una normativa nacional que, incluso para los productos alimenticios importados de otro Estado miembro, en el que se comercializan legalmente, exige que el empleo del colorante de que se trata para ese tipo de producto haya sido inscrito en una lista positiva nacional y que subordine toda petición de inscripción a un Comité de expertos para obtener un dictamen sobre la nocividad del aditivo, su grado de tolerancia por el organismo humano y la necesidad, utilidad y oportunidad de emplear el aditivo.
7
A este respecto, el acusado en el proceso principal, los Gobiernos alemán, belga, danés y neerlandés, así como la Comisión han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia.
8
El acusado en el proceso principal alega que semejante normativa constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, a los efectos de las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de mercancías. Si, como sucede con la normativa belga discutida, se estableció después de la entrada en vigor del Tratado, en tal caso es contraria al párrafo primero del artículo 32 de éste, que dispone que los Estados miembros se abstendrán, en sus intercambios recíprocos, de restringir aún más los contingentes y las medidas de efecto equivalente existentes. No se puede justificar, en virtud del artículo 36 del Tratado, una medida que establece una prohibición de principio que no admite excepción más que después de una evaluación no sólo de la nocividad del aditivo, sino también de la necesidad, utilidad y oportunidad de su empleo en el producto de que se trata.
9
El Gobierno belga subraya que una normativa nacional como la que se examina es conforme a la Directiva del Consejo, de 23 de octubre de 1962, relativa a la aproximación de las reglamentaciones de los Estados miembros sobre las materias colorantes que pueden emplearse en los productos destinados a la alimentación humana (DO 1962, 115, p. 2645; EE 13/01, p. 3). A tenor de su artículo 5, esta Directiva no afectará a las disposiciones de las regulaciones nacionales que determinen los productos alimenticios que pueden colorearse por medio de las materias enumeradas en las listas positivas de los Anexos de la Directiva y en las que efectivamente figuran los dos colorantes de que se trata.
10
Según el Gobierno belga, tampoco se puede poner en duda la conformidad de la normativa belga, que además es análoga a las normativas nacionales de los demás Estados miembros, con los artículos 30 y 36 del Tratado. Afirma que esta normativa es simplemente la aplicación del principio mundialmente conocido de las listas positivas, modificables según un procedimiento determinado. Incumbe al importador poner en marcha este procedimiento y sólo una negativa de las autoridades nacionales a inscribir el producto de que se trata en la lista, como consecuencia de tal procedimiento, constituiría un obstáculo a los intercambios intracomunitários. Ahora bien, incluso esta negativa podría estar justificada basándose en el artículo 36, a menos que se tratase de una discriminación arbitraria o de una restricción encubierta.
11
Los Gobiernos alemán, danés y neerlandés entienden que una normativa nacional como la que se examina constituye un obstáculo a los intercambios intracomunitários al que se refiere el artículo 30 del Tratado, pero que está justificado por el artículo 36. Teniendo en cuenta la armonización muy parcial de las disposiciones en materia de aditivos colorantes en el plano comunitario, la protección de la salud y de la vida de las personas exigiría que se dejara a las autoridades nacionales la decisión relativa a la utilización de un colorante determinado para la preparación de un producto determinado. Estas autoridades deberían tener en cuenta especialmente los hábitos alimentarios propios del Estado miembro de que se trate, así como la utilización del mismo colorante en otros productos de consumo corriente en dicho Estado y la de otros aditivos en el producto de que se trate.
12
La Comisión reconoce que una normativa como la que aquí se analiza es conforme a la citada Directiva. Subraya, sin embargo, que esta conformidad no excluye en manera alguna la aplicación del artículo 30 del Tratado. En lo que se refiere al artículo 36, la Comisión hace observar que no sólo los dos aditivos de que se trata figuran en una lista positiva comunitaria, sino que además el Comité científico de la alimentación humana establecido por la Decisión 74/234/CEE de la Comisión, de 16 de abril de 1974 (DO L 136, p. 1; EE 13/03, p. 219), estableció las cantidades de las dosis diarias admisibles de estos aditivos. No habría pues, según la Comisión, ninguna incertidumbre en lo que se refiere a la medida en que pueden ser nocivos.
13
En estas circunstancias, la Comisión entiende que la exigencia de una autorización previa en el Estado miembro importador, para productos que pueden ser comercializados legalmente en el Estado miembro exportador y que de este modo ya han sido objeto de examen en este último Estado, no está justificada por el artículo 36 del Tratado. Bastaría exigir al importador informaciones que permitieran a las autoridades del Estado miembro importador controlar si la admisión del producto de que se trata puede provocar un riesgo serio de superar la dosis diaria admisible indicada para los aditivos contenidos en dicho producto.
14
Ante todos estos argumentos, procede subrayar en primer lugar que la cuestión prejudicial se refiere a la interpretación del Tratado y no a la de la Directiva sobre materias colorantes. Respecto a dicha Directiva basta recordar, como lo han hecho las partes en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, que en sus sentencias de 12 de junio de 1980, Grunert (88/79, Rec. p. 1827), y de 5 de febrero de 1981, Kugelmann (108/80, Rec. p. 433), el Tribunal reconoció que las Directivas similares relativas a agentes conservantes y antioxidantes no se oponían a la existencia de normativas nacionales comparables a la del presente caso.
15
Es preciso señalar seguidamente en que no procede tener en cuenta la disposición del párrafo primero del artículo 32 del Tratado para la respuesta que se dé a la cuestión prejudicial. Esta disposición tenía como única finalidad evitar que los Estados miembros hicieran más restrictivas, durante el período transitorio, las medidas que era necesario suprimir, a más tardar, al final de éste. Expirado el período transitorio, la disposición citada ya no añade nada a las de los artículos 30 y 36 del Tratado.
16
Por lo que se refiere a estos dos últimos artículos, procede subrayar que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, por una parte, la existencia de Directivas de armonización no excluye la aplicación del artículo 30 del Tratado y, por otra parte, que sólo cuando las normas comunitarias prevean la armonización completa de todas las medidas necesarias para garantizar la protección de la salud y establezcan procedimientos comunitarios de control de su observancia, dejará de estar justificado el recurso al artículo 36.
17
Como han reconocido la mayoría de las partes del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la aplicación de una normativa, como la que aquí se discute, a productos importados de otro Estado miembro, en el que dichos productos son comercializados legalmente, puede obstaculizar los intercambios intracomunitários. Está comprendida, portanto, en el ámbito del artículo 30 y, en tal caso, es preciso examinar si puede estar justificada por razones de protección de la salud y vida de las personas a efectos del artículo 36.
18
A este respecto procede recordar que, en lo que se refiere a los aditivos y, especialmente, a las materias colorantes utilizadas en los productos alimenticios, la armonización comunitaria es sólo muy parcial y da muestras de una gran prudencia por parte del legislador comunitario acerca de la posible nocividad de dichas materias.
19
Como ha declarado el Tribunal de Justicia, entre otras, en su sentencia de 14 de julio de 1983, Sandoz (174/82, Rec. p. 2445), en la medida en que subsisten incertidumbres en el estado actual de la investigación científica, corresponde a los Estados miembros, a falta de armonización, decidir sobre el nivel al que pretenden garantizar la protección de la salud y vida de las personas, teniendo en cuenta las exigencias de la libre circulación de mercancías en el interior de la Comunidad.
20
Si bien, a estos efectos, los Estados deben tener en cuenta los resultados de la investigación científica internacional y, en particular, los trabajos del Comité científico comunitario de la alimentación humana, es preciso sin embargo subrayar que los dictámenes de dicho Comité no tienen carácter vinculante. Además, la indicación de una cifra como dosis diaria admisible de un aditivo muestra que la utilización de dicha materia puede provocar un riesgo a partir de un determinado umbral y, lo mismo que la autorización por los poderes públicos del Estado miembro exportador, deja que subsistan incertidumbres como consecuencia de los diferentes hábitos alimentarios en los distintos Estados miembros. Los dictámenes del Comité no pueden, pues, excluir la responsabilidad de las autoridades nacionales en la protección de la salud a falta de normas vinculantes y de medidas de control eficaces a nivel comunitario.
21
Es importante añadir que, de acuerdo con una orientación común en los Estados miembros que tiende a limitar el empleo de aditivos en la medida de lo posible, la admisibilidad de un aditivo para la preparación de un producto alimenticio determinado no depende únicamente del grado en que el aditivo sea perjudicial, sino también de la necesidad que pueda haber de añadirlo al producto de que se trate. Este problema fue tratado por el Comité científico de la alimentación humana en su informe de 22 de febrero de 1980, que fue objeto de la Recomendación 80/109/CEE de la Comisión, de 11 de noviembre de 1980, dirigida a los Estados miembros sobre los ensayos de evaluación de la inocuidad del empleo de los aditivos alimenticios (DO L 320, p. 36; EE 13/11, p. 89). En este informe el Comité indicó que, para la autorización de un aditivo, debe aportarse la prueba de que la utilización propuesta responde a una necesidad que puede ser de orden tecnológico o económico o también, por lo que respecta a los aromas y a las materias colorantes, de carácter organoléptico o psicológico.
22
De ello se desprende que, en su estado actual, el Derecho comunitario no se opone a la aplicación, incluso a los productos importados de otros Estados miembros, de un procedimiento de autorización nacional para la comercialización de productos coloreados, en función de la apreciación de la existencia de una necesidad de colorear el producto de que se trate y de una valoración científica del riesgo que la materia colorante empleada pueda suponer para la salud humana.
23
De todos modos, el principio de proporcionalidad, que es la base de la última frase del artículo 36 del Tratado, exige que la facultad de los Estados miembros de prohibir las importaciones de los productos de que se trate procedentes de otros Estados miembros quede limitada a lo que sea necesario para alcanzar los objetivos de proteger la salud legítimamente perseguidos y que, por lo tanto, se concedan autorizaciones para comercializar dichos productos cuando sean compatibles con los citados objetivos. Fue basándose en esta consideración que el Tribunal de Justicia, en su citada sentencia Sandoz, declaró que la comercialización de productos vitaminados, importados de otro Estado miembro y comercializados legalmente en el mismo, debía autorizarse cuando la adición de vitaminas respondiera a una necesidad real.
24
Procede, por consiguiente, concluir que, si bien el Derecho comunitario no se opone a que el Estado miembro importador aplique una normativa como la controvertida a los productos coloreados que hayan sido comercializados legalmente en el Estado miembro exportador, pone sin embargo límites a tal aplicación. Si las autoridades del Estado miembro importador comprueban la existencia de una necesidad real de colorear un producto de este tipo, teniendo en cuenta los hábitos alimentarios en dicho Estado, no pueden, sin infringir las disposiciones del Tratado y especialmente la última frase de su artículo 36, negar la autorización por el único motivo de que el producto importado contenga la materia colorante. Igualmente, para apreciar el riesgo que pueda suponer la materia colorante efectivamente empleada en el producto, deben tener en cuenta los resultados de la investigación científica internacional y, en particular, los trabajos del Comité científico comunitario de la alimentación humana, valorándolos a la luz de los hábitos alimentarios propios del Estado miembro importador.
25
Procede, por tanto, responder a la cuestión prejudicial:
—
en el estado actual del Derecho comunitario, las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de mercancías en el interior de la Comunidad no se oponen a una normativa nacional que, respecto a los productos alimenticios coloreados, incluso importados de otro Estado miembro en el que se comercializan legalmente, exige que la utilización del colorante de que se trate para este tipo de producto esté inscrita en una lista positiva nacional y que someta toda solicitud de tal inscripción a un Comité de expertos con vistas a obtener un dictamen sobre la nocividad del aditivo, su grado de tolerancia por el organismo humano y la necesidad, utilidad y oportunidad de emplear el aditivo;
—
al aplicar dicha normativa a los productos importados de otro Estado miembro y legalmente comercializados en dicho Estado, las autoridades nacionales deben, sin embargo, autorizar la coloración del producto si, habida cuenta de los hábitos alimentarios en el Estado miembro importador, ésta responde a una necesidad real y, para apreciar el riesgo general que la materia colorante efectivamente empleada pueda suponer para la salud, dichas autoridades deben tener en cuenta los resultados de la investigación científica internacional y, en particular los trabajos del Comité científico comunitario de la alimentación humana.
Costas
26
Los gastos efectuados por los Gobiernos alemán, belga, danés y neerlandés y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el alcance de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por la cour d'appel de Bruxelles mediante resolución de 26 de septiembre de 1984, declara:
1)
En el estado actual del Derecho comunitario, las disposiciones del Tratado CEE en materia de libre circulación de mercancías en el interior de la Comunidad no se oponen a una normativa nacional que, respecto a los productos alimenticios coloreados, incluso importados de otro Estado miembro en el que se comercializan legalmente, exige que la utilización del colorante de que se trate para este tipo de producto esté inscrita en una lista positiva nacional y que someta toda solicitud de tal inscripción a un Comité de expertos con vistas a obtener un dictamen sobre la nocividad del aditivo, su grado de tolerancia por el organismo humano y la necesidad, utilidad y oportunidad de emplear el aditivo.
2)
Al aplicar dicha normativa a los productos importados de otro Estado miembro y legalmente comercializados en dicho Estado, las autoridades nacionales deben, sin embargo, autorizar la coloración del producto si, habida cuenta de los hábitos alimentarios en el Estado miembro importador, ésta responde a una necesidad real y, para apreciar el riesgo general que la materia colorante efectivamente empleada pueda suponer para la salud, dichas autoridades deben tener en cuenta los resultados de la investigación científica internacional y, en particular, los trabajos del Comité científico comunitario de la alimentación humana.
Everling
Joliet
Due
Galmot
Kakouris
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de diciembre de 1985.
El Secretario
P. Heim
El Presidente de la Sala Quinta
U. Everling
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
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