INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-304/89 ( *1 )
I. Marco jurídico del litigio
El apartado 2 del artículo 1 de la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983, ( 1 ) sobre las funciones del Fondo Social Europeo, dispone, entre otras cosas, que el Fondo participará en la financiación de acciones de formación y orientación profesional. Con arreglo al apartado 1 de su artículo 3, la ayuda del Fondo podrá ser concedida para acciones realizadas en el marco de la política del mercado del empleo de los Estados miembros.
A tenor del apartado 1 del artículo 4, la ayuda del Fondo podrá ser concedida para fomentar el empleo de los jóvenes menores de 25 años, especialmente de aquéllos cuyas posibilidades de encontrar un empleo sean particularmente escasas, en especial por falta de formación profesional o por lo inadecuado de su formación, así como de aquellos otros que se hallen en situación de paro prolongado.
El Reglamento (CEE) n° 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de 1983, ( 2 ) define los tipos de gastos que pueden obtener ayuda del Fondo, entre los cuales figuran los costes de preparación, funcionamiento y gestión de las acciones de formación profesional.
En el apartado 1 de su artículo 5, dicho Reglamento dispone lo siguiente:
«La aprobación de una solicitud presentada al amparo del apartado 1 del artículo 3 de la Decisión 83/516/CEE, llevará aparejada el abono de un anticipo del 50 % de la ayuda concedida, en la fecha prevista para el comienzo de la operación. Cuando tal fecha sea anterior a la del acuerdo de aprobación, el abono será efectuado inmediatamente después de esta última.»
Según el apartado 4 del artículo 5:
«En las solicitudes de pago del saldo irá incluido un informe detallado sobre el contenido, los resultados y los aspectos financieros de la operación de que se trate. El Estado miembro interesado certificará la exactitud fáctica y contable de los datos que figuren en las solicitudes de pago.»
Por último, a tenor del artículo 6 del mismo Reglamento :
«1.
Cuando la ayuda del Fondo no sea utilizada con arreglo a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación, la Comisión podrá suspender, reducir o suprimir la ayuda, después de haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones.
2.
Las cantidades abonadas que no hayan sido utilizadas con arreglo a las condiciones fijadas en el acuerdo de aprobación habrán de ser devueltas.»
El artículo 1 de la Decisión 83/673/CEE de la Comisión, de 22 de diciembre de 1983, relativa a la gestión del Fondo Social Europeo, ( 3 ) dispone, entre otras cosas, que las solicitudes de ayuda deberán presentarse por medio de un formulario tipo y que las solicitudes que no correspondan a las disposiciones del presente artículo no serán admitidas.
Del mencionado formulario se desprende que la solicitud de ayuda ha de presentarla, en nombre del Estado miembro de que se trate, una autoridad de Derecho público, generalmente aquella que asume la cofinanciación del proyecto. Dicha autoridad presenta la demanda para el organismo que será el destinatario definitivo de la ayuda solicitada.
A tenor del artículo 5:
«Cuando el proyecto para el que se haya presentado una solicitud de ayuda o para el que se haya concedido una ayuda no pueda llevarse a cabo o sólo pueda realizarse parcialmente, el Estado miembro advertirá sin demora a la Comisión.»
II. Hechos y fase escrita del procedimiento
El Departamento de Asuntos del Fondo Social Europeo de Lisboa (en lo sucesivo, «DAFSE») presentó, en nombre de la República Portuguesa y a favor de la sociedad demandante, dos solicitudes de ayuda del Fondo con cargo al ejercicio de 1987. Del formulario tipo de solicitud se desprende que las acciones de formación para las que se solicitaba ayuda se basaban en el apartado 1 del artículo 3 de la Decisión 83/516, y que versaban, respectivamente, sobre jóvenes menores de 25 años y sobre personas mayores de 25 años.
Los proyectos, cuyos expedientes recibieron los números 870708/P1 y 870708/P3, fueron aprobados, respectivamente, por las Decisiones C(860) de 13 de abril de 1987 y C(670) de 31 de marzo de 1987 de la Comisión, con modificaciones relativas al número de alumnos en prácticas y a la cuantía de las ayudas, que fue fijada, respectivamente, en 80857968 ESC y en 37582730 ESC. El DAFSE comunicó a la demandante estas Decisiones de la Comisión el 16 de abril de 1987.
Los cursos de formación autorizados comenzaron a partir del 15 de junio de 1987.
En una circular difundida por el DAFSE, con fecha de 8 de junio de 1987 y recibida por la demandante el 29 de junio de 1987, se precisaba lo siguiente:
«En la circular n° 5/DAFSE/87 indicábamos que, como la Comisión de las Comunidades Europeas había considerado que en algunos casos la duración de la formación resultaba excesiva en relación con los programas de los cursos, habíamos pedido a Bruselas que fijase criterios orientadores sobre las acciones de que se trata, con indicación de en qué medida resultaba afectada su duración.»
Acabamos de recibir la respuesta de la dirección del Fondo Social Europeo de la Comisión; esta respuesta, a la que deberán atenerse los organismos beneficiarios, es la siguiente:
«Con ocasión del examen de la procedencia de las solicitudes de ayudas portuguesas relativas a 1987 [...] la administración del FSE se encontró con el problema de tener que evitar que fuesen financiados en concepto de formación períodos de experiencia profesional anormalmente largos en relación con los tipos de profesiones de que se trataba. La solución por la que se optó fue la de reducir tales períodos a una duración equivalente a la de la enseñanza teórica, considerando como no prioritaria la parte de la formación práctica que superase el total de horas teóricas.
Nos permitimos llamar especialmente su atención sobre el hecho de que la metodología de carácter general descrita más arriba se refiere únicamente a los expedientes en beneficio de los jóvenes. Así pues, no ha habido reducción del número de horas de formación propuestas en los expedientes relativos a acciones en beneficio de los adultos mayores de 25 años.»
La solicitud definitiva de pago del saldo se presentó ante el DAFSE en octubre de 1988, al mismo tiempo que un informe detallado sobre los aspectos cuantitativos y cualitativos de la operación, de conformidad con el apartado 4 del artículo 5 del ya citado Reglamento n° 2950/83.
La Comisión adoptó dos Decisiones al respecto, que le fueron notificadas a la demandante el 13 de septiembre de 1989. En lo relativo al expediente n° 870708/P1, la Comisión estimó lo siguiente:
«Después de haber examinado la solicitud de pago del saldo contenida en el expediente de referencia, los Servicios del Fondo Social Europeo comprobaron que existían gastos que no podían beneficiarse de ayuda por importe de 63450244 ESC, correspondientes a los puntos 14.1, 2, 3, 5 y 6 del formulario, habida cuenta de que no se había observado la norma de la igualdad entre el número de horas prácticas y el número de horas teóricas, y habida cuenta de que algunos de los costes unitarios resultaban inexplicablemente elevados. Por consiguiente, y basándose en el artículo 6 del Reglamento n° 2950/83, la ayuda del Fondo no podrá ser superior a 41592218 ESC.»
En lo relativo al expediente n° 870708/P3, la Comisión decidió lo siguiente:
«Después de haber examinado la solicitud de pago del saldo contenida en el expediente de referencia, los Servicios del Fondo Social Europeo comprobaron que existían gastos que no podían beneficiarse de ayuda por importe de 23713486 ESC, relativos a los puntos 14.2, 3, 5 y 6 del formulario, habida cuenta de que los correspondientes costes unitarios resultaban inexplicablemente elevados.
Por consiguiente, basándose en el artículo 6 del Reglamento n° 2950/83, la ayuda del Fondo no podrá ser superior a 21291476 ESC.»
Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de octubre de 1989, la demandante solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de ambas Decisiones denegatorias.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia, mediante decisión de 10 de octubre de 1990, acordó atribuir el asunto a la Sala Segunda, con arreglo al artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, y decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
III. Pretensiones de las partes
La demandante solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule las Decisiones que le fueron comunicadas el 13 de septiembre de 1989 y que consideraron que no podían beneficiarse de ayuda determinados gastos por importe total de 63450244 ESC y de 23713486 ESC, en el marco de la ejecución de los proyectos n° 870708/P1 y n° 870708/P3.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la demandante.
IV. Motivos y alegaciones de las partes
A. Admisibilidad
La demandante alega que las Decisiones impugnadas le afectan directa e individualmente, aunque estén dirigidas al Estado portugués. En ellas se la identifica individualmente, y las Decisiones de conceder o de reducir las solicitudes de ayuda le afectan directa e individualmente.
La Comisión considera que no cabe ninguna duda de que las Decisiones impugnadas, cuyo destinatario es el Estado miembro, afectan directa e individualmente a la demandante, en tanto que organismo para el que se solicitó la ayuda del Fondo.
B. En cuanto al fondo
1. Motivación insuficiente
Según la demandante, las Decisiones impugnadas no están suficientemente motivadas, puesto que la motivación no indica de manera clara e inequívoca las razones en las que se basaron los actos. ( 4 )
Por otro lado, es obvio que las reducciones efectuadas obedecen a razones distintas (por ejemplo, importes reclamados dos veces, inexistencia de prueba, etc.), que no constan en la motivación de las Decisiones impugnadas. Por lo tanto, concluye la demandante, las razones que fundamentan las Decisiones son insuficientes.
En primer lugar, la Comisión recuerda el hecho de que, en el ámbito de las actuaciones del Fondo, el Estado miembro de que se trate es el destinatario directo de las Decisiones relativas a las ayudas y quien puede solicitar las precisiones necesarias. Es en este contexto en el que debe valorarse la motivación de las Decisiones. La Comisión se remite a la sentencia de 7 de febrero de 1990 ( 5 ) para fundamentar su tesis de que la motivación de una Decisión no sólo debe valorarse teniendo en cuenta su texto, sino también el contexto y el conjunto de normas jurídicas pertinentes.
Por otra parte, añade la Comisión, las Decisiones impugnadas, que tienen el carácter de meros actos de gestión, hacen referencia a importes claros e indiscutibles de gastos que no pueden beneficiarse de ayuda. Y también indican el origen de esos importes. En efecto, la mención de los puntos del formulario inicial muestra claramente que se trata de gastos relativos a dichos puntos. En otros términos, la comparación entre los importes indicados en el formulario de solicitud de la ayuda y los correspondientes importes indicados en el formulario de solicitud de pago del saldo muestra claramente el origen de los importes liquidados de gastos que no pueden beneficiarse de ayuda. Por otra parte, las Decisiones impugnadas mencionan expresamente las razones de las reducciones efectuadas, a saber, la inexistencia de reducción proporcional a la reducción de las horas de formación y la inobservancia de los elementos de la propuesta inicial. Así pues, el Tribunal de Justicia está en condiciones de controlar la legalidad de las Decisiones mediante el examen del conjunto de los referidos documentos. Por último, la Comisión pone de relieve que, habida cuenta del volumen de intervenciones del Fondo en toda la Comunidad, han de tomarse numerosísimas decisiones en este ámbito con sujeción a plazos muy breves.
Por consiguiente, la Comisión considera que el principio enunciado en la sentencia de 1 de diciembre de 1965, ( 6 ) según el cual
«el grado de precisión de la motivación de una decisión de esta naturaleza debe ser proporcional a las posibilidades materiales y a las condiciones técnicas o de plazo con sujeción a las cuales deba adoptarse»,
resulta plenamente aplicable al caso de autos, y que carece de fundamento el motivo basado en la motivación insuficiente.
2. Inexistencia de audiencia previa del Estado miembro interesado
Según la demandante, de los términos del apartado 1 del artículo 6 del ya citado Reglamento n° 2950/83 se deduce que la consulta al Estado miembro que allí se dispone debe preceder a la Decisión de reducción que adopte la Comisión. Esta audiencia previa tiene su razón de ser en la necesidad de un examen detallado y de cierta circunspección, y no debe ser confundida con el ulterior procedimiento de concertación entre la Comisión y los Estados miembros, en el supuesto de que la Comisión y un Estado miembro tengan puntos de vista divergentes. Ahora bien, de la comunicación efectuada por el DAFSE se desprende que los Servicios del Fondo adoptaron las Decisiones impugnadas sin dar audiencia previa al Estado miembro interesado, contraviniendo lo que dispone expresamente el apartado 1 del artículo 6 del citado Reglamento.
La Comisión insiste en el hecho de que las decisiones impugnadas le fueron comunicadas al Estado miembro, el cual, como conocía lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 6 del ya citado Reglamento n° 2950/83, pudo haber pedido las necesarias precisiones antes de notificarlas a la demandante. En este caso, se habría iniciado una nueva fase de concertación con los Servicios del Fondo, cuyo resultado habría sido el de confirmar o modificar la Decisión. Ahora bien, añade la Comisión, el Estado portugués no solicitó tales precisiones, sino que, por el contrario, aceptó expresamente las Decisiones de reducción y las convirtió en definitivas mediante su notificación al promotor.
3. Violación de los principios generales del Derecho
La demandante alega que la Comisión aplicó a posteriori a las acciones de formación que se discuten una norma relativa a la igualdad entre el número de horas teóricas y el número de horas prácticas. La demandante afirma haber recibido la citada circular, difundida por el DAFSE el 25 de junio de 1987, cuando ya se había iniciado la acción de formación. En efecto, ya había concluido la selección, la celebración de los contratos con los alumnos en prácticas de los Servicios y la organización de los cursos; los cursos comenzaron a partir del 15 de junio. En cualquier caso, añade la demandante, la referida circular de contenido general no tenía por objeto explicar la razón por la que, en ciertos casos, la Comisión había estimado que la duración de la formación resultaba excesiva, ni tampoco qué criterio había utilizado para examinar la procedencia de las solicitudes de ayudas portuguesas relativas a 1987.
Según la demandante, la reducción de las horas teóricas con posterioridad a las Decisiones de autorización vulnera el principio de seguridad jurídica, así como los principios de irretroactividad, confianza legítima ( 7 ) y respeto de las situaciones jurídicas subjetivas.
La Comisión mantiene que la discutida circular, que impuso el requisito de la igualdad de duración de las formaciones teórica y práctica, le fue comunicada a la demandante mucho antes de las acciones de formación, en un momento en el que habría sido posible cumplirlo a través de una adaptación del programa de las acciones. La referida circular se refería a las acciones de todos los organismos beneficiarios, con inclusión de la demandante.
Por lo demás, la Comisión afirma que la demandante no se opuso a esa decisión dentro de plazo, a pesar de haber estado en condiciones de hacerlo.
A este respecto, la Comisión observa también que, en virtud del ya citado artículo 5 de la Decisión 83/673, los promotores de las acciones de formación pueden introducir en el proyecto inicial las modificaciones consideradas necesarias, siempre que así lo comuniquen a los Servicios del Fondo y obtengan su consentimiento. La Comisión dispone de la misma facultad, siempre que comunique a los beneficiarios tales modificaciones dentro de plazo y que éstos no se opongan a las mismas. En estas circunstancias, añade la Comisión, ni el principio de seguridad jurídica ni el principio de confianza legítima corren peligro. La Comisión llega a la conclusión de que no vulneró los principios generales del Derecho y de que, por consiguiente, el motivo basado en su violación carece de fundamento.
4. Vulneración de los derechos adquiridos
La demandante invocó la violación del principio del respeto de los derechos adquiridos, en la medida en que, según ella, las Decisiones impugnadas impusieron reducciones superiores a las diferencias existentes entre los costes aprobados y los costes efectivos. Al aplicar con carácter retroactivo la regla de la igualdad entre el número de horas prácticas y el número de horas teóricas, la Comisión irrogó un perjuicio a la demandante vulnerando los derechos adquiridos.
Por otra parte, continúa la demandante, en las reducciones que llevó a cabo la Comisión al aplicar el salario horario de los adultos no se tuvieron en cuenta situaciones de hecho y de derecho que eran diferentes, pues la legislación nacional preveía con carácter imperativo remuneraciones diferentes. Además, la Comisión tan sólo tuvo en cuenta 22,6 semanas de formación, cuando la duración de la formación fue de 27 semanas.
Por otra parte, la demandante rechaza rotundamente los otros fundamentos de hecho que dieron lugar a las reducciones discutidas y que versaban sobre la existencia de elementos adecuados para apreciar la materialidad de los referidos gastos y sobre los hechos alegados por la Comisión y negados por la demandante, a saber, que los importes fueron reclamados dos veces y que algunos gastos no habían sido autorizados.
Según la demandante, no hay gastos que no estén debidamente justificados; todos los gastos presentados se reflejan en costes clasificados, según su naturaleza y desglosados en las respectivas partidas presupuestarias, estando debidamente documentados. Los documentos justificativos de los gastos se han conservado con arreglo a las normas que se aplican a los beneficiarios de los fondos de ayudas, y únicamente se envían a Bruselas previa expresa solicitud. En el caso presente, la existencia de los documentos y su justificación fueron objeto de aprobación en los términos del apartado 4 del artículo 5 del ya citado Reglamento n° 2950/83. Se procedió a llevar a cabo una auditoría por parte de profesionales independientes, quienes consideraron correctos los documentos en su totalidad.
La Comisión recuerda que la Decisión de aprobación de la solicitud de ayuda genera derechos subjetivos, pero que la concreción de tales derechos sigue estando supeditada al cumplimiento de los requisitos que se establezcan en dicha Decisión, cumplimiento que tan sólo podrá comprobarse una vez finalizadas las acciones de formación aprobadas. Sólo entonces podrán determinarse los gastos que puedan beneficiarse de ayuda.
Por lo que se refiere al requisito de la igualdad entre la duración de la formación teórica y la duración de la formación práctica, impuesto con posterioridad a la aprobación de la solicitud de ayuda, no se trata, según la Comisión, de una aplicación retroactiva. En efecto, este requisito data del comienzo de los cursos. Esto quiere decir que fue formulado en un momento en que resultaba perfectamente posible modificar la duración de la formación práctica, como así lo hicieron, por lo demás, los restantes promotores.
Por otra parte, la demandante aceptó implícitamente ese requisito en un momento en el que no podía pretenderse que existiesen derechos adquiridos.
La Comisión insiste en que no llevó a cabo reducción alguna de los gastos correspondientes a la remuneración de los alumnos en prácticas adultos.
En cuanto a los demás gastos considerados no susceptibles de beneficiarse de la ayuda, la Comisión alega que la demandante no se atuvo a los requisitos de utilización de la ayuda comunitaria contenidos en la correspondiente Decisión de aprobación. A este respecto, la Comisión pone de relieve que la demandante ya ha reconocido en sus escritos procesales que había declarado gastos superiores a los importes fijados en la Decisión de aprobación, cuando afirmó que tales diferencias obedecían a circunstancias que surgieron durante las acciones de formación. Ahora bien, la Comisión desconoce la existencia de tales circunstancias y no tiene ninguna obligación legal de conocerlas.
La Comisión recuerda, no obstante, que incumbe a la demandante la obligación de comunicar las modificaciones introducidas en el proyecto inicial, de conformidad con el artículo 5 de la ya citada Decisión 83/673. Como la demandante no llevó a cabo tal comunicación, no puede obtener beneficio alguno de una infracción por ella cometida.
En cuanto a los gastos considerados no susceptibles de beneficiarse de la ayuda por falta de justificación o por justificación insuficiente, la Comisión reitera el principio de que tal justificación incumbe a la demandante. ( 8 )
Aun cuando algunos documentos relativos a los gastos declarados y rechazados puedan probar, en su caso, que determinados gastos fueron efectuados, tales documentos no demuestran que dichos gastos eran necesarios para el buen desarrollo de las acciones de formación emprendidas.
Por lo demás, la Comisión dispone de ciertas facultades discrecionales en lo que atañe a la mejor manera de gestionar el Fondo. ( 9 ) En ejercicio de dichas facultades, los Servicios del Fondo, llevando a cabo una comparación con otras acciones y habida cuenta de lo que parecía razonable, consideraron que algunos de los gastos declarados no podían beneficiarse de la ayuda. A este respecto y a título de ejemplo, la Comisión cita los costes de preparación de los cursos, los cuales, según ella, suponen gastos extremadamente elevados para una planificación cuyo contenido es desconocido, así como la elaboración y la traducción de manuales por un coste asimismo elevado y, por añadidura, el coste de la reproducción de dichos manuales. A su juicio, y teniendo en cuenta muchas otras acciones de la misma naturaleza, resulta manifiesto que algunas cantidades fueron contabilizadas dos veces.
En su calidad de Institución responsable de la gestión de los fondos comunitarios, la Comisión afirma que tiene el deber de estar atenta a estos detalles y de aplicar criterios adecuados para garantizar una sana gestión de dichos fondos, así como la observancia del principio de igualdad de trato, que no le permite disponer de la libertad de acción que le atribuye la demandante. En estas circunstancias, añade la Comisión, la demandante no cumplió íntegramente los requisitos de utilización de la ayuda comunitaria contenidos en la Decisión de aprobación de la solicitud relativa a dicha ayuda. Por lo tanto, la Comisión debe aplicar lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 6 del ya citado Reglamento n° 2950/83.
T. F. O'Higgins
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: portugués.
( 1 ) DO L 289, p. 38; EE 05/04, p. 26.
( 2 ) DO L 289, p. 1; EE 05/04, p. 22.
( 3 ) DO L 377, p. 1; EE 05/04, p. 52.
( 4 ) Sentencia de 9 de julio de 1969, Italia (1/69, Ree. p. 277).
( 5 ) Ayuntamiento de Amsterdam (C-213/87, Rec. p. I-221).
( 6 ) Schwarze (16/65, Rec. p. 1081).
( 7 ) Sentencias de 25 de enero de 1979, A. Racke/Hauptzollamt Mainz (98/78, Rec. p. 69); de 14 de mayo de 1975, Comptoir national technique agricole (74/74, Hec. p. 533); y de 10 de diciembre de 1975, Union nationale des coopératives agricoles de céréales y otros (asuntos acumulados 16/74, 95/74, 96/74, 97/74 y 98/74, 15/75 y 100/75, Rec. p. 1615).
( 8 ) Sentencia de 27 de febrero de 1985, Italia (asuntos acumulados 55/83 y 56/83, Ree. p. 683).
( 9 ) Sentencia de 1 de octubre de 1987, Reino Unido (84/85, Ree. p. 3765).
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