Asunto C‑457/02
Proceso penal
contra
Antonio Niselli
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale di Terni)
«Directivas 75/442/CEE y 91/156/CEE – Concepto de residuos – Residuos de producción o de consumo que pueden ser reutilizados – Chatarra»
Sumario de la sentencia
1. Medio ambiente – Residuos – Directiva 75/442/CEE, modificada por la Directiva 91/156/CEE – Concepto – Sustancia de la que se desprende su poseedor – Sometimiento a operaciones de eliminación o de valorización mencionadas en los anexos II A y II B – Insuficiencia
[Directiva 75/442/CEE del Consejo, modificada por la Directiva 91/156/CEE, art. 1, letra a), párr. 1, y anexos II A y II B]
2. Medio ambiente – Residuos – Directiva 75/442/CEE, modificada por la Directiva 91/156/CEE – Concepto – Posibilidad de incluir residuos de producción o de consumo reutilizados
[Directiva 75/442/CEE del Consejo, modificada por la Directiva 91/156/CEE, art. 1, letra a), párr. 1]
1. La definición de residuo que figura en el artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en la versión modificada por la Directiva 91/156 y por la Decisión 96/350, no puede interpretarse en el sentido de que se refiere exclusivamente a las sustancias u objetos destinados o sometidos a las operaciones de eliminación o de valorización mencionadas en los anexos II A y II B de dicha Directiva, o en listas equivalentes, ni a los que el poseedor tiene la intención o la obligación de destinar a dichas operaciones.
(véanse el apartado 40 y el punto 1 del fallo)
2. El concepto de residuo a los efectos del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en la versión modificada por la Directiva 91/156 y por la Decisión 96/350, no debe interpretarse en el sentido de que excluye la totalidad de los residuos de producción o de consumo que pueden ser reutilizados o que se reutilizan en un ciclo de producción o de consumo, bien sin tratamiento previo y sin daño para el medio ambiente, o bien después de haber sido sometidos a un tratamiento previo sin requerir, no obstante, una operación de valorización en el sentido del anexo II B de dicha Directiva.
(véanse el apartado 53 y el punto 2 del fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 11 de noviembre de 2004 (*)
«Directivas 75/442/CEE y 91/156/CEE – Concepto de residuos – Residuos de producción o de consumo que pueden ser reutilizados – Chatarra»
En el asunto C‑457/02,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Tribunale penale di Terni (Italia), mediante resolución de 20 de noviembre de 2002, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de diciembre de 2002, en el proceso penal seguido contra
Antonio Niselli,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. C. Gulmann y J.-P. Puissochet (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretaria: Sra. M. Múgica Arzamendi, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 6 de mayo de 2004;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Sr. Niselli, por los Sres. L. Mattrella y E. Morigi, avvocati;
– en nombre del Gobierno italiano, par el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. M. Fiorilli, avvocato dello Stato;
– en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. E. Riedl, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. M. Kostantidinis y R. Amorosi, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. G. Bambara, avvocato;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 10 de junio de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en la versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva 75/442»).
2 Dicha petición se presentó en el marco de un proceso penal seguido contra el Sr. Niselli, acusado de haber ejercido una actividad de gestión de residuos sin haber obtenido la autorización previa de la autoridad competente.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3 La Directiva 75/442 tiene como objetivo la aproximación de las normativas nacionales en materia de gestión de residuos.
4 El artículo 1, letra a), párrafo primero, de dicha Directiva define el residuo como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse».
5 El anexo I de la Directiva 75/442, titulado «Categorías de residuos», menciona en particular, en el punto Q 1, los «residuos de producción o de consumo no especificados a continuación»; en el punto Q 14, los «productos que no son de utilidad o que ya no tienen utilidad para el poseedor (por ejemplo, artículos desechados por la agricultura, los hogares, las oficinas, los almacenes, los talleres, etc.)», y, en el punto Q 16, «toda sustancia, materia o producto que no esté incluido en las categorías anteriores».
6 El artículo 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 75/442 confía a la Comisión de las Comunidades Europeas la tarea de establecer «una lista de residuos pertenecientes a las categorías enumeradas en el Anexo I» (en lo sucesivo, «lista de residuos»). Éste es el objeto de la Decisión 2000/532/CE de la Comisión, de 3 de mayo de 2000, que sustituye a la Decisión 94/3/CE por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 y a la Decisión 94/904/CE del Consejo por la que se establece una lista de residuos peligrosos en virtud del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo relativa a los residuos peligrosos (DO L 226, p. 3). Esta lista ha sido modificada en varias ocasiones y, por última vez, mediante la Decisión 2001/573/CE del Consejo, de 23 de julio de 2001 (DO L 203, p. 18). La lista de residuos entró en vigor el 1 de enero de 2002. En el capítulo 17 de dicha lista figuran los «residuos de la construcción y demolición (incluida la tierra excavada de zonas contaminadas)». Bajo el código 17 04 de dicho capítulo se enumeran distintos tipos de residuos metálicos. La introducción de la lista de residuos precisa que se trata de una lista armonizada que se revisará periódicamente pero que «la inclusión de un material en la lista no significa, sin embargo, que dicho material sea un residuo en todas las circunstancias. Un material sólo se considera residuo cuando se ajusta a la definición de residuo de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442».
7 El artículo 1, letra b), de dicha Directiva define al «productor» como «cualquier persona cuya actividad produzca residuos (“productor inicial”) y/o cualquier persona que efectúe operaciones de tratamiento previo, de mezcla o de otro tipo que ocasionen un cambio de naturaleza o de composición de esos residuos».
8 En cuanto al «poseedor», el artículo 1, letra c), de la Directiva 75/442 lo define como el «productor de los residuos o la persona física o jurídica que los tenga en su posesión».
9 El artículo 1, letra d), de dicha Directiva define la «gestión» de residuos como «la recogida, el transporte, la valorización y la eliminación de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones, así como la vigilancia de los lugares de descarga después de su cierre».
10 El artículo 1, letras e) y f), define la «eliminación» y la «valorización» de residuos como cualquiera de las operaciones enumeradas en los anexos II A y II B, respectivamente. Dichos anexos fueron adaptados al progreso científico y técnico por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32). Entre las operaciones de valorización enumeradas en el anexo II B figuran, en el punto R 4, el «reciclado y recuperación de metales o de compuestos metálicos» y, en el punto R 13, la «acumulación de residuos para someterlos a cualquiera de las operaciones enumeradas [en dicho anexo] (con exclusión del almacenamiento temporal previo a la recogida en el lugar de producción)».
11 El artículo 3, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442 dispone, en particular, que los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas para fomentar la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias.
12 El artículo 4 de la misma Directiva establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora y sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés. Este artículo precisa que los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.
13 Los artículos 9 y 10 de la Directiva 75/442 disponen que cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones de eliminación de residuos u operaciones de valorización de residuos deberá obtener una autorización de la autoridad competente.
14 Sin embargo, el artículo 11 de la Directiva 75/442 prevé la posibilidad de dispensar de la autorización, cuando se cumplan determinados requisitos.
Normativa nacional
15 El Derecho italiano fue adaptado a la Directiva 75/442 mediante el Decreto Legislativo nº 22, por el que se aplican las Directivas 91/156/CEE relativa a los residuos, 91/689/CEE relativa a los residuos peligrosos y 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, de 5 de febrero de 1997 (suplemento ordinario de la GURI nº 38, de 15 de febrero de 1997), modificado por el Decreto Legislativo nº 389, de 8 de noviembre de 1997 (GURI nº 261, de 8 de noviembre de 1997; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo nº 22/97»).
16 El artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo nº 22/97 define el «residuo» como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el anexo A y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse». El anexo A del mismo Decreto Legislativo incorpora la lista de las «categorías de residuos» del anexo I de la Directiva 75/442. Además, los anexos B, C y D del Decreto Legislativo nº 22/97 mencionan, respectivamente, las operaciones de eliminación y las de valorización de residuos, de la misma manera que los anexos II A y II B de la Directiva 75/442, así como los residuos peligrosos, en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Directiva 91/689.
17 Para la gestión de determinados tipos de residuos, el Decreto Legislativo nº 22/97 exige una autorización administrativa. En este caso, la falta de tal autorización está sancionada penalmente.
18 Con posterioridad al inicio del proceso penal de que se trata en el procedimiento principal, se adoptó el Decreto-ley nº 138, de 8 de julio de 2002 (GURI nº 158, de 8 de julio de 2002) que, tras su convalidación, se convirtió en la Ley nº 178, de 8 de agosto de 2002 (GURI nº 187, de 10 de agosto de 2002; en lo sucesivo, «Decreto-ley nº 138/02»).
19 El artículo 14 de dicho Decreto-ley contiene una «interpretación auténtica» de la definición de «residuo» en el sentido del Decreto Legislativo nº 22/97, que precisa lo siguiente:
«1. Los términos “se desprenda”, “tenga la intención” y “tenga la obligación de desprenderse” a que se refiere el artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo [nº 22/97], y sus modificaciones posteriores, […] se interpretarán de la siguiente manera:
a) “se desprenda”: cualquier comportamiento mediante el cual una sustancia, un objeto o un bien se destine o sea sometido, directa o indirectamente, a operaciones de eliminación o de valorización de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del Decreto Legislativo [nº 22/97];
b) “tenga la intención”: la voluntad de destinar sustancias, objetos o bienes a operaciones de eliminación o de valorización, de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del Decreto Legislativo [nº 22/97];
c) “tenga la obligación de desprenderse”: la obligación de destinar un objeto, una sustancia o un bien a operaciones de valorización o de eliminación, establecida por una disposición normativa o por un acto de las autoridades públicas o que venga impuesta por la propia naturaleza del objeto, de la sustancia o del bien, o por el hecho de que éstos estén comprendidos en la lista de residuos peligrosos contenidos en el anexo D del Decreto Legislativo [nº 22/97].
2. Las letras b) y c) del apartado 1 no se aplicarán a los bienes, sustancias y objetos que sean residuos de producción o de consumo cuando se cumpla alguno de los requisitos siguientes:
a) puedan ser o sean efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo o en un ciclo análogo o diferente, sin ser sometidos a tratamiento previo alguno y sin causar daños al medio ambiente;
b) puedan ser o sean efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo, o en un ciclo análogo o diferente, tras haber sido sometidos a un tratamiento previo, pero sin que sea necesaria ninguna de las operaciones de valorización mencionadas en el anexo C del Decreto Legislativo [nº 22/97].»
Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
20 El Sr. Niselli, responsable legal de la sociedad ILFER SpA, fue inculpado por haber ejercido la actividad de gestión de residuos sin autorización. En efecto, un camión con semirremolque de ILFER SpA fue decomisado por los carabineros cuando transportaba materiales ferrosos sin el formulario de identificación de residuos establecido por el Decreto Legislativo nº 22/97. Además, se comprobó que el semirremolque no había sido inscrito en el registro nacional de empresas de gestión de residuos, como dispone el mismo Decreto Legislativo.
21 Según un informe técnico presentado durante el procedimiento, los materiales decomisados procedían del desguace de maquinaria y de vehículos y de la recogida de material de deshecho. La característica común de éstos consistía en su composición ferrosa, tanto en estado puro como en aleación con otros metales, y en estar en parte contaminados por sustancias orgánicas, como barnices, grasas o fibras. Estos materiales habían sido utilizados en diversos ciclos tecnológicos de los que habían sido retirados porque ya no era posible utilizarlos de nuevo en dichos ciclos.
22 Por lo que se refiere al curso que debía darse al proceso penal tras la entrada en vigor del Decreto-ley nº 138/02, el Tribunale penale di Terni duda, esencialmente, sobre la «interpretación auténtica» del concepto de residuo contenida en el artículo 14 del Decreto-ley nº 138/02, que podría ser contraria, en su opinión, a la Directiva 75/442. Según dicha interpretación, los hechos que se imputan al Sr. Niselli no constituyen ya un delito, debido a que la chatarra decomisada iba a ser reutilizada y, por consiguiente, no podía ser calificada de residuo. No obstante, en el supuesto de que dicha interpretación no fuese compatible con la Directiva 75/442, el proceso penal debería continuar sobre la base de la acusación efectuada.
23 Tras precisar que la Comisión había iniciado un procedimiento contra la República Italiana por incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 75/442, el Tribunale penale di Terni decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Puede limitarse taxativamente la aplicación del concepto de residuo a los casos en que las expresiones “se desprenda”, “tenga la intención” o “tenga la obligación de desprenderse”, incorporadas al Derecho interno italiano mediante el artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo [nº 22/97], sean interpretadas del siguiente modo:
a) “se desprenda”: cualquier comportamiento mediante el cual una sustancia, un objeto o un bien se destine o sea sometido, directa o indirectamente, a operaciones de eliminación o de valorización de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del Decreto Legislativo [nº 22/97];
b) “tenga la intención”: la voluntad de destinar sustancias, objetos o bienes a operaciones de eliminación o de valorización, de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del Decreto Legislativo [nº 22/97];
c) “tenga la obligación de desprenderse”: la obligación de destinar un objeto, una sustancia o un bien a operaciones de valorización o de eliminación, establecida por una disposición normativa o por un acto de las autoridades públicas o que venga impuesta por la propia naturaleza del objeto, de la sustancia o del bien, o por el hecho de que éstos estén comprendidos en la lista de residuos peligrosos contenidos en el anexo D del Decreto Legislativo [nº 22/97]?
2) ¿Puede no aplicarse taxativamente el concepto de residuo a los bienes, sustancias y objetos que sean residuos de producción o de consumo cuando se cumpla alguno de los requisitos siguientes:
a) puedan ser o sean efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo, o en otro análogo o diferente, sin ser sometidos a tratamiento previo alguno y sin causar daños al medio ambiente;
b) puedan ser o sean efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo, o en un ciclo análogo o diferente, tras haber sido sometidos a un tratamiento previo, pero sin que sea necesaria ninguna de las operaciones de valorización mencionadas en el anexo C del Decreto Legislativo nº 22/97, vigente en Italia (por el que se adaptó literalmente el Derecho interno al anexo II B de la Directiva 91/156/CEE)?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
24 El Gobierno italiano sostiene, por una parte, que la interpretación del Derecho comunitario que se solicita al Tribunal de Justicia es inútil en la medida en que las dificultades de interpretación a que se refiere el órgano jurisdiccional remitente no existen en la jurisprudencia italiana.
25 Por otra parte, el Gobierno italiano alega que las cuestiones prejudiciales son inadmisibles debido a que el órgano jurisdiccional remitente, en realidad, solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre el incumplimiento imputado a la República Italiana en el marco del procedimiento iniciado por la Comisión que se menciona en la resolución de remisión.
26 Procede desestimar ambas alegaciones. Corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. La negativa a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario o el examen de la validez de una norma comunitaria, que dicho órgano jurisdiccional solicita, no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véase, en particular, la sentencia de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Rec. p. I‑2099, apartados 38 y 39).
27 Sin embargo, no es éste el caso en el presente asunto. Por una parte, se desprende de los autos que las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia tienen un vínculo directo con el objeto del litigio pendiente ante el Tribunale penale di Terni. Por otra parte, el hecho de que la Comisión haya iniciado un procedimiento contra la República Italiana por incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 75/442 no priva en absoluto de objeto a las cuestiones prejudiciales.
28 Por su parte, la Comisión, sin discutir el planteamiento de las cuestiones al Tribunal de Justicia, alega en sus observaciones escritas que el órgano jurisdiccional nacional no podrá referirse a la Directiva 75/442 para determinar o para agravar la responsabilidad penal del Sr. Niselli en el supuesto de que el Tribunal de Justicia declare que el artículo 14 del Decreto‑ley nº 138/02, que, según la Comisión, exime de responsabilidad penal al interesado, no es conforme con la Directiva.
29 A este respecto, es preciso recordar que una directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo de un particular y no puede, por consiguiente, ser invocada, en calidad de tal, en su contra (véase, en particular, la sentencia de 14 de septiembre de 2000, Collino y Chiappero, C‑343/98, Rec. p. I‑6659, apartado 20). Asimismo, una directiva no puede producir el efecto, por sí misma y con independencia de una ley interna de un Estado miembro adoptada para su aplicación, de determinar o agravar la responsabilidad penal de quienes infringen sus disposiciones (véanse, en particular, las sentencias de 8 de octubre de 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, Rec. p. 3969, apartado 13, y de 26 de septiembre de 1996, Arcaro, C‑168/95, Rec. p. I‑4705, apartado 37).
30 Sin embargo, en el presente caso, consta que, en el momento en que se produjeron los hechos que dieron lugar al proceso penal contra el Sr. Niselli, éstos podían constituir, en su caso, infracciones sancionadas penalmente. En tales circunstancias, no procede examinar las consecuencias que podrían derivarse del principio de legalidad de las penas respecto a la aplicación de la Directiva 75/442 (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 1997, Tombesi y otros, asuntos acumulados C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 y C‑224/95, Rec. p. I‑3561, apartado 43).
31 Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
Sobre el fondo
Sobre la primera cuestión
32 Mediante la primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si los términos «se desprenda», «tenga la intención de desprenderse» o «tenga la obligación de desprenderse», empleados en el artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442, se refieren exclusivamente a los casos en los que de forma directa o indirecta, respectivamente, el poseedor de una sustancia o de un objeto los destina o los somete a una operación de eliminación o de valorización prevista en los anexos II A y II B de dicha Directiva, por remisión de la normativa italiana, o tiene la voluntad u obligación de hacerlo en virtud de una ley, un acto de las autoridades públicas, o por la propia naturaleza de la sustancia u objeto de que se trata o su inclusión en la lista de residuos peligrosos.
33 El ámbito de aplicación del concepto de residuo depende del significado del verbo «desprenderse». Éste ha de interpretarse a la luz del objetivo que persigue la Directiva 75/442, que, a tenor de su tercer considerando, consiste en la protección de la salud humana y del medio ambiente contra los efectos perniciosos provocados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de residuos, así como a la luz del artículo 174 CE, apartado 2, que dispone que la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tiene como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado y se basa, en particular, en los principios de cautela y de acción preventiva (véase, en particular, la sentencia de 18 de abril de 2002, Palin Granit y Vehmassalon kansanterverystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Rec. p. I‑3533; en lo sucesivo, «sentencia Palin Granit», apartados 22 y 23).
34 Sin embargo, la Directiva 75/442 no sugiere ningún criterio que permita deducir la voluntad del poseedor de desprenderse de una sustancia u objeto determinados. A falta de disposiciones comunitarias, los Estados miembros son libres para elegir los medios de prueba de los distintos elementos definidos en las Directivas a las cuales adaptan sus Derechos internos, siempre que no se menoscabe la eficacia del Derecho comunitario (véase, en particular, la sentencia de 15 de junio de 2000, ARCO Chemie Nederland y otros, asuntos acumulados C‑418/97 y C‑419/97, Rec. p. I‑4475, apartado 41).
35 Según la interpretación del concepto de residuo que ha expuesto el órgano jurisdiccional remitente, destinar una sustancia o un objeto a operaciones de eliminación y de valorización se considera la expresión del acto, de la intención o de la obligación de «desprenderse de éste» en el sentido del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442.
36 Ahora bien, al definir el acto de desprenderse de una sustancia o de un objeto partiendo de la mera ejecución de una operación de eliminación o de valorización incluida en los anexos II A y II B de la Directiva 75/442, dicha interpretación hace depender la calificación de residuo de una operación que solamente puede calificarse, a su vez, de eliminación o de valorización, si se aplica a un residuo. Por consiguiente, esta interpretación no aporta precisión alguna al concepto de residuo.
37 A este respecto, procede recordar que la circunstancia de que una sustancia sea sometida a una de las operaciones mencionadas en los anexos II A o II B de la Directiva 75/442 no permite afirmar que su poseedor se desprende de ella ni, por tanto, considerar dicha sustancia como un residuo (sentencia Palin Granit, antes citada, apartado 27). Así, si la interpretación de que se trata se aplicara en el sentido de que cualquier sustancia o cualquier objeto sometido a uno de los tipos de operaciones mencionados en los anexos II A y II B de la Directiva 75/442 debe calificarse de residuo, se estaría calificando como tal a sustancias y objetos que no lo son en el sentido de dicha Directiva. Por ejemplo, según esta interpretación, el fuel utilizado como combustible siempre constituiría un residuo, puesto que, en el momento de su combustión, se le somete a la operación incluida en la categoría R 1 del anexo II B de la Directiva 75/442.
38 Pero, sobre todo, si la interpretación expuesta por el órgano jurisdiccional remitente se aplicara en el sentido de que no constituye un residuo la sustancia o el objeto de que uno se desprende mediante una operación no comprendida en los anexos II A y II B de la Directiva 75/442, se estaría restringiendo asimismo el concepto de residuo tal como se desprende del artículo 1, letra a), párrafo primero, de dicha Directiva. Así, una sustancia o un objeto que no estuvieran sujetos a una obligación de eliminación o de valorización y de los que el poseedor se desprende mediante su mero abandono, sin someterlos a tal operación, no se calificarían de residuos a pesar de que lo serían en el sentido de la Directiva 75/442.
39 El hecho de que el abandono de un residuo no pueda considerarse un modo de eliminarlo se desprende en particular del artículo 4, párrafo segundo, de la Directiva 75/442, a cuyo tenor «los Estados miembros adoptarán […] las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos». Esta disposición distingue claramente entre abandono y eliminación. De lo anterior se deduce que el abandono y la eliminación de un objeto o de una sustancia constituyen dos formas, entre otras muchas, de desprenderse de éste en el sentido del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442.
40 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que la definición de residuo que figura en el artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442 no puede interpretarse en el sentido de que se refiere exclusivamente a las sustancias u objetos destinados o sometidos a las operaciones de eliminación o de valorización mencionadas en los anexos II A y II B de dicha Directiva o en listas equivalentes, ni a los que el poseedor tiene la intención o la obligación de destinar a dichas operaciones.
Sobre la segunda cuestión
41 Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si pueden excluirse del concepto de residuo en el sentido del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442, los residuos de producción o de consumo cuando pueden reutilizarse o se reutilizan en el mismo ciclo de producción o de consumo o en un ciclo análogo o diferente, sin ser sometidos a un tratamiento previo y sin afectar al medio ambiente, o tras haber sido sometidos a un tratamiento previo pero sin requerir el sometimiento a una de las operaciones de valorización mencionadas en el anexo C del Decreto Legislativo nº 22/97, que adaptó literalmente el Derecho interno al anexo II B de la Directiva 75/442.
42 Como destaca el Gobierno italiano, la interpretación a que se refiere la segunda cuestión pretende excluir del concepto de residuo, en determinadas circunstancias, los residuos de producción o de consumo que pueden ser reutilizados.
43 Tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, la circunstancia de que la sustancia utilizada sea un residuo de producción constituye, en principio, un indicio de la existencia de una acción, de una intención o de una obligación de desprenderse de ella a efectos del artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442 (véase la sentencia ARCO Chemie Nederland y otros, antes citada, apartado 84). La misma apreciación se impone por lo que se refiere a los residuos de consumo.
44 Sin embargo, puede admitirse una interpretación que considere que un bien, un material o una materia prima que resulta de un proceso de fabricación o de extracción que no está destinado principalmente a producirlo puede constituir no un residuo, sino un subproducto del que la empresa no desea «desprenderse» en el sentido del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442, sino que tiene la intención de explotar o comercializar en circunstancias que le sean ventajosas, en un proceso ulterior, sin operación de transformación previa. Esta interpretación no es contraria a los objetivos de la Directiva 75/442, ya que no hay nada que justifique la aplicación de las disposiciones de esta Directiva, cuya finalidad consiste en regular la eliminación o valorización de los residuos, a bienes, materiales o materias primas que tienen económicamente el valor de productos, con independencia de cualquier transformación, y que, como tales, están sometidos a la legislación aplicable a dichos productos (véase la sentencia Palin Granit, antes citada, apartados 34 y 35).
45 No obstante, habida cuenta de la obligación de interpretar de forma amplia el concepto de residuos, para reducir los inconvenientes o molestias inherentes a su condición, hay que limitar la aplicación de este argumento relativo a los subproductos a las situaciones en las que la reutilización de un bien, material o materia prima no es sólo posible, sino segura, sin transformación previa, y sin solución de continuidad del proceso de producción (sentencia Palin Granit, antes citada, apartado 36).
46 Por lo tanto, además del criterio basado en si una sustancia posee o no la condición de residuo de producción, el grado de probabilidad de la reutilización de dicha sustancia, sin operación de transformación previa, constituye un segundo criterio pertinente para apreciar si es o no un residuo a efectos de la Directiva 75/442. Si, más allá de la mera posibilidad de reutilizar la sustancia, el poseedor tiene un interés económico en hacerlo, la probabilidad de dicha reutilización es mayor. Si así sucede, la sustancia de que se trata ya no puede ser considerada como una carga de la que el poseedor procura «desprenderse», sino como un auténtico producto (sentencia Palin Granit, antes citada, apartado 37).
47 Se desprende de lo que antecede que, a la luz de los objetivos de la Directiva 75/442, puede calificarse un bien, un material o una materia prima resultante de un proceso de fabricación o de extracción que no está destinado principalmente a producirlo no de residuo, sino de subproducto del que su poseedor no desea «desprenderse» en el sentido del artículo 1, letra a), párrafo primero, de dicha Directiva, siempre que su reutilización sea segura, sin transformación previa y sin solución de continuidad del proceso de producción (véase la sentencia de 11 de septiembre de 2003, AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Rec. p. I‑8725).
48 No obstante, esta última interpretación no es aplicable a los residuos de consumo que no pueden considerarse «subproductos» de un proceso de fabricación o de extracción que puedan ser reutilizados sin solución de continuidad del proceso de producción.
49 Tampoco puede adoptarse una interpretación parecida respecto de residuos que no pueden calificarse de bienes de ocasión reutilizados de forma segura y comparable, sin transformación previa.
50 Ahora bien, según la interpretación que resulta de una disposición como el artículo 14 del Decreto-ley nº 138/02, para no calificar de residuo un residuo de producción o de consumo, basta que éste se reutilice o pueda ser reutilizado en cualquier ciclo de producción o de consumo, bien sin tratamiento previo y sin daño para el medio ambiente, o bien después de haber sido sometido a un tratamiento previo sin requerir, a pesar de ello, una operación de valorización en el sentido del anexo II B de la Directiva 75/442.
51 Evidentemente, una interpretación de este tipo puede conducir a que se excluyan de la calificación de residuo residuos de producción o de consumo que, sin embargo, responden a la definición establecida en el artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442.
52 A este respecto, los materiales como los que son objeto del procedimiento principal no pueden ser reutilizados de forma segura y sin transformación previa sin solución de continuidad del mismo proceso de producción o de utilización, sino que son sustancias y objetos de los que sus poseedores se han desprendido. Según las explicaciones del Sr. Niselli, los materiales controvertidos se sometían posteriormente a una clasificación y, en su caso, a determinados tratamientos, y constituyen una materia prima secundaria para la siderurgia. En este contexto, se les debe seguir calificando de residuos hasta haber sido efectivamente reciclados en productos siderúrgicos, es decir, hasta convertirse en productos acabados del proceso de transformación al que están destinados. En las fases anteriores, no se les puede considerar reciclados puesto que dicho proceso de transformación no ha concluido. A la inversa, salvo en el caso de que los productos obtenidos fueran, a su vez, abandonados, no puede fijarse el momento en que los materiales de que se trata pierden la calificación de residuo en una fase industrial o comercial posterior a su transformación en productos siderúrgicos, dado que, desde este momento, no se les puede distinguir de otros productos siderúrgicos obtenidos a partir de materias primas (véase, en relación con el caso particular de los residuos de envases reciclados, la sentencia de 19 de junio de 2003, Mayer Parry Recycling, C‑444/00, Rec. p. I‑6163, apartados 61 a 75).
53 Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión que el concepto de residuo a los efectos del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442 no debe interpretarse en el sentido de que excluye la totalidad de los residuos de producción o de consumo que pueden ser reutilizados o que se reutilizan en un ciclo de producción o de consumo, bien sin tratamiento previo y sin daño para el medio ambiente, o bien después de haber sido sometidos a un tratamiento previo sin requerir, no obstante, una operación de valorización en el sentido del anexo II B de dicha Directiva.
Costas
54 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1) La definición de residuo que figura en el artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en la versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996, no puede interpretarse en el sentido de que se refiere exclusivamente a las sustancias u objetos destinados o sometidos a las operaciones de eliminación o de valorización mencionadas en los anexos II A y II B de dicha Directiva, o en listas equivalentes, ni a los que el poseedor tiene la intención o la obligación de destinar a dichas operaciones.
2) El concepto de residuo a los efectos del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442, en la versión modificada por la Directiva 91/156 y por la Decisión 96/350, no debe interpretarse en el sentido de que excluye la totalidad de los residuos de producción o de consumo que pueden ser reutilizados o que se reutilizan en un ciclo de producción o de consumo, bien sin tratamiento previo y sin daño para el medio ambiente, o bien después de haber sido sometidos a un tratamiento previo sin requerir, no obstante, una operación de valorización en el sentido del anexo II B de dicha Directiva.
Firmas
* Lengua de procedimiento: italiano.
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