Asunto C‑282/02
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Irlanda
«Incumplimiento de Estado — Contaminación de las aguas — Directiva 76/464/CEE»
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 2 de junio de 2005
Sumario de la sentencia
1. Medio ambiente — Contaminación de las aguas — Directiva 76/464/CEE — No señalamiento de un plazo de adaptación del Derecho interno — Consecuencia — Obligación de los Estados miembros de respetar un plazo razonable de ejecución
(Directiva 76/464/CEE del Consejo)
2. Medio ambiente — Contaminación de las aguas — Directiva 76/464/CEE — Obligación de elaborar programas específicos para reducir la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas — Alcance — Concepto de programa
(Directiva 76/464/CEE del Consejo, art. 7, y anexo, lista II)
3. Recurso por incumplimiento — Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia — Situación que debe considerarse — Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado
(Art. 226 CE)
4. Estados miembros — Obligaciones — Ejecución de las directivas — Incumplimiento — Justificación basado en la fijación de objetivos más ambiciosos que los de la Directiva — Improcedencia
(Art. 226 CE)
1. Si bien la Directiva 76/464, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, a diferencia de la práctica habitual, no fija un plazo para la adaptación del Derecho interno a sus disposiciones, ello no significa que los Estados miembros puedan adoptar libremente las medidas destinadas a su ejecución en los plazos que consideren adecuados. En efecto, si la adaptación del Derecho interno a una directiva pudiera quedar en suspenso indefinidamente se vaciaría de contenido a la Directiva y se le privaría de efecto útil. Además, el objetivo de la Directiva, 76/464, que consiste en eliminar o reducir la contaminación de las aguas, exige que la adaptación del Derecho interno a sus disposiciones se haga en un plazo razonable.
(véanse los apartados 31 y 33)
2. Los programas que los Estados miembros están obligados a elaborar con arreglo al artículo 7 de la Directiva 76/464, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, deben ser específicos, es decir, deben constituir un enfoque global y congruente, que tenga el carácter de una planificación concreta y articulada que abarque la totalidad del territorio nacional y se refiera a la reducción de la contaminación causada por todas las sustancias de la lista II del anexo de dicha Directiva, pertinentes en el contexto nacional de cada Estado miembro, en relación con los objetivos de calidad de las aguas receptoras fijadas en los mismos programas. Por tanto, el concepto de «programa» implica una serie de medidas coordinadas, integradas y globales.
Por consiguiente, no puede considerarse un programa en el sentido del artículo 7 de la Directiva una medida nacional que, respecto a determinada sustancia, no comprende el conjunto de las aguas interiores superficiales, puesto que los canales no resultaban afectados por los objetivos de calidad fijados por dicha medida.
(véanse los apartados 38 y 41)
3. En el marco de un recurso con arreglo al artículo 226 CE, la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia.
(véase el apartado 40)
4. El hecho de que un Estado miembro afirme haberse fijado objetivos más ambiciosos que los perseguidos por una directiva no permite dispensar a dicho Estado de la obligación de atenerse, por lo menos, a las exigencias establecidas por la directiva.
(véase el apartado 53)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 2 de junio 2005 (*)
«Incumplimiento de Estado – Contaminación de las aguas – Directiva 76/464/CEE»
En el asunto C‑282/02,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 31 de julio de 2002,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. M. Shotter, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Irlanda, representada por el Sr. D.J. O’Hagan, en calidad de agente, asistido por el Sr. A.M. Collins, BL, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y la Sra. R. Silva de Lapuerta (Ponente) y los Sres. C. Gulmann, J. Makarczyk y P. Kūris Jueces;
Abogado General: Sr. M. Poiares Maduro;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165; en lo sucesivo, «Directiva») y, en particular, de sus artículos 7 y 9, así como en virtud del Tratado CE, al no haber adoptado todas las disposiciones necesarias para asegurar la correcta adaptación de su Derecho interno a dicha Directiva y la adecuada aplicación de la misma.
Marco jurídico
2 La Directiva tiene por objeto la protección del medio acuático de la Comunidad frente a la contaminación. Con este fin, la Directiva distingue entre dos categorías de sustancias peligrosas, contenidas, respectivamente, en la lista I y en la lista II de su anexo. La lista I incluye determinadas sustancias especialmente nocivas para el medio acuático, por su toxicidad, persistencia y bioacumulación. La lista II enumera las sustancias que tienen efectos perjudiciales sobre el medio acuático, que, no obstante, pueden limitarse a una determinada zona según las características de las aguas receptoras y su localización. Este anexo precisa que las sustancias enumeradas en la lista I para las que los valores límite de emisión previstos en el artículo 6 de la Directiva aún no se hayan determinado, deben ser tratadas como sustancias de la lista II.
3 El artículo 1, apartado 1, de la Directiva dispone que ésta se aplica a las aguas interiores superficiales, a las aguas marinas territoriales, a las aguas interiores del litoral y a las aguas subterráneas.
4 El artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva da una serie de definiciones, entre ellas las de los términos «vertido» y «contaminación». En dicho artículo 1, apartado 2, letra d), se define el «vertido» de la siguiente forma: «la introducción en las aguas previstas en el apartado 1 de las sustancias enumeradas en la lista I y en la lista II del Anexo, con excepción de:
– vertidos de lodos de dragado,
– vertidos operativos efectuados desde buques en las aguas de mar territoriales,
– inmersión de residuos efectuada desde buques en las aguas de mar territoriales».
5 En el artículo 1, apartado 2, letra e), de dicha Directiva se define la «contaminación» como el «vertido de sustancias o de energía efectuado por el hombre en el medio acuático, directa o indirectamente, que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recursos vivos y el sistema ecológico acuático, causar daños a los lugares de recreo u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas de las aguas».
6 El artículo 2 de la Directiva obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas apropiadas para eliminar la contaminación de las aguas causada por las sustancias enumeradas en la lista I del anexo de dicha Directiva, así como para reducir la contaminación ocasionada por las sustancias enumeradas en la lista II del mismo anexo.
7 El artículo 7 de la misma Directiva dispone:
«1. Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3.
2. Todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda contener una de las sustancias de la lista II requerirá una autorización previa, expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate, en la que se señale la norma de emisión. Estas normas se calcularán en función de los objetivos de calidad establecidos de conformidad con el apartado 3.
3. Los programas indicados en el apartado 1 incluirán unos objetivos de calidad para las aguas, que se establecerán respetando las directivas del Consejo si las hubiere.
4. Los programas también podrán incluir disposiciones específicas relativas a la composición y al empleo de sustancias o grupos de sustancias así como productos y tendrán en cuenta los progresos técnicos más recientes económicamente viables.
5. Los programas determinarán los plazos de su ejecución.
6. Los programas y los resultados de su aplicación se comunicarán a la Comisión en forma resumida.
7. La Comisión organizará regularmente con los Estados miembros una confrontación de los programas a fin de garantizar que su ejecución esté suficientemente armonizada. Si lo considera necesario, presentará con tal fin al Consejo unas propuestas en la materia».
8 El artículo 8, segunda frase, de la Directiva dispone que los Estados miembros deben prohibir todo acto que tenga por objeto o efecto infringir las disposiciones de dicha Directiva.
9 El artículo 9 de la Directiva precisa que la aplicación de las medidas adoptadas en virtud de ésta no puede en ningún caso tener por efecto un aumento directo o indirecto de la contaminación de las aguas a que se refiere la Directiva.
10 El artículo 10 de la Directiva establece que uno o varios Estados miembros, individual o conjuntamente, pueden adoptar medidas más severas que las previstas por ella.
11 La Directiva no señala expresamente ninguna fecha límite de ejecución. Su artículo 12, apartado 2, establece que, «de ser posible, en un plazo de veintisiete meses desde la notificación de la presente Directiva, la Comisión transmitirá las primeras propuestas formuladas en aplicación del apartado 7 del artículo 7. El Consejo decidirá por unanimidad en un plazo de nueve meses».
12 En un escrito de 3 de noviembre de 1976, la Comisión propuso a los Estados miembros las siguientes fechas para la ejecución de la Directiva: el 15 de septiembre de 1978 para el sistema de autorización; el 15 de septiembre de 1981 para la adopción de los programas de reducción de la contaminación causada por las sustancias incluidas en la lista II y el 15 de septiembre de 1986 para la ejecución de estos programas.
13 La Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO L 327, p. 1), contiene varias disposiciones que se remiten a la Directiva.
14 En particular, el artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2000/60 está redactado en los siguientes términos:
«Los actos siguientes quedarán derogados trece años después de la fecha de entrada en vigor de la presente Directiva:
[...]
– la Directiva 76/464/CEE del Consejo [...]»
Procedimiento administrativo previo
15 A raíz de una denuncia, la Comisión remitió a Irlanda, el 4 de febrero de 1991, un escrito de requerimiento en el que señalaba que dicho Estado miembro no había comunicado los resúmenes de los programas de reducción de la contaminación respecto a determinadas sustancias de la lista II del anexo a la Directiva.
16 El 23 de diciembre de 1992, la Comisión remitió a Irlanda otro escrito de requerimiento en el que afirmaba, en particular, que no se había adaptado correctamente el ordenamiento jurídico irlandés al artículo 7 de la Directiva. Según la Comisión, el Derecho irlandés no confería carácter obligatorio a los programas de reducción de la contaminación y no fijaba de manera satisfactoria los objetivos de calidad ni un régimen de autorización de desagüe. La Comisión añadía que, en varios aspectos específicos, no se había aplicado correctamente el citado artículo 7. Irlanda respondió mediante escrito de 30 de julio de 1993.
17 El 14 de febrero de 1996, después de haber instruido varias denuncias relativas a piscifactorías marinas irlandesas, la Comisión remitió a dicho Estado miembro un escrito de requerimiento en el que llamaba su atención sobre la no aplicación del artículo 7 de la Directiva a dichas explotaciones.
18 Mediante escritos de 11 y 14 de junio de 1996, Irlanda respondió a la Comisión y precisó su postura respecto a dicho artículo 7.
19 El 3 de octubre de 1996, la Comisión dirigió a dicho Estado miembro un escrito de requerimiento complementario al de 23 de diciembre de 1992.
20 El 12 de junio de 1997, la Comisión notificó a Irlanda un dictamen motivado en el que reagrupaba los distintos procedimientos y mencionaba diversos incumplimientos de este Estado constitutivos de infracciones de los artículos 7 y 9 de la Directiva, en especial, la falta de programas precisos de reducción de la contaminación y la falta de comunicación de estos programas y de los resultados de su aplicación de manera resumida, las omisiones en cuanto a los métodos obligatorios de ejecución (en concreto, los objetivos de calidad, las autorizaciones y las normas de emisión) y el hecho de no haber impedido la aparición y el empeoramiento de una contaminación generalizada de las aguas dulces causada por el fósforo.
21 El 11 de junio de 1997, víspera del envío de este dictamen motivado, Irlanda remitió a la Comisión un escrito que describía una estrategia de lucha contra la eutrofización de los ríos y lagos irlandeses, basada en las cuencas vertientes. Esta estrategia estaba destinada a combatir el problema de la contaminación causada por el fósforo a que se refería el dictamen motivado.
22 Tras un intenso intercambio de correspondencia entre Irlanda y la Comisión, ésta remitió el 28 de julio de 2000 a dicho Estado miembro un dictamen motivado complementario en el que afirmaba que, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para garantizar la adaptación y la aplicación correcta de la Directiva, Irlanda había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de esta Directiva, especialmente de sus artículos 7 y 9, e instaba a este Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen en el plazo de dos meses a partir de su notificación.
23 El 2 de febrero de 2001, Irlanda notificó a la Comisión, en respuesta al dictamen motivado, una nueva normativa, en concreto, el Reglamento de 30 de enero de 2001, que lleva por título «Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. n° 12 de 2001)» (Reglamento relativo a la calidad de las aguas – sustancias peligrosas; en lo sucesivo, «Reglamento de 2001»]. Este nuevo Reglamento fija los objetivos de calidad para la atrazina, el diclorometano, el tolueno, el tributilestaño, el xileno, el arsénico, el cromo, el cobre, el cianuro, el floruro, el plomo, la simazina, el níquel y el zinc. Irlanda precisaba que la notificación de estas nuevas disposiciones se hacía en virtud de la Directiva 2000/60.
24 El 6 de abril de 2001 Irlanda remitió a la Comisión copia de un informe elaborado por la agencia irlandesa de protección del medio ambiente relativo a la presencia de 78 sustancias peligrosas en las aguas de superficie irlandesas.
25 El 30 de julio de 2001, dicho Estado miembro notificó a la Comisión otras medidas como los Reglamentos municipales destinadas, en particular, a aplicar la Directiva y la Directiva 2000/60.
26 El 15 de febrero de 2002, Irlanda remitió a la Comisión copia de una publicación sobre los progresos efectuados en la aplicación por las corporaciones locales irlandesas de las medidas de reducción de la contaminación causada por el fósforo.
27 No contenta con las explicaciones proporcionadas por este Estado miembro, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva
28 Con carácter preliminar procede señalar que la Directiva no señala expresamente un plazo para que los Estados miembros adapten el Derecho interno a sus disposiciones. Antes de pronunciarse sobre la fundamentación de los motivos de la Comisión, es preciso determinar si, no obstante, los Estados miembros estaban sometidos al cumplimiento de un plazo para atenerse a las obligaciones que se desprenden de esta Directiva.
29 El artículo 12, apartado 2, de la Directiva establece que, de ser posible, en un plazo de veintisiete meses desde su notificación, la Comisión debe transmitir al Consejo las primeras propuestas formuladas en aplicación del apartado 7 del artículo 7.
30 El artículo 12, apartado 2, no fija un plazo obligatorio. La expresión «de ser posible» que contiene indica que no se trata de un plazo obligatorio. Sin embargo, al establecer un período relativamente corto para evaluar los primeros resultados de la aplicación de la Directiva, este artículo tiene por finalidad evitar el retraso en la aplicación de sus disposiciones.
31 Por otra parte, el hecho de que la adaptación del Derecho interno a una directiva pudiera quedar en suspenso indefinidamente vaciaría de contenido a la Directiva y la privaría de efecto útil. El objetivo de la Directiva, que consiste en eliminar o reducir la contaminación de las aguas, exige que la adaptación del Derecho interno a sus disposiciones se haga en un plazo razonable con el fin de garantizar su efecto útil. Si no se produjera esta adaptación durante un largo período, no existiría ningún control de las situaciones que favorecen el aumento de la contaminación, lo que privaría a la Directiva de toda eficacia.
32 Respecto al concepto de «plazo razonable», procede recordar que, mediante escrito de 3 de noviembre de 1976, la Comisión propuso a los Estados miembros, como fecha límite para la ejecución de la Directiva, el 15 de septiembre de 1978 en lo que respecta al sistema de autorización; el 15 de septiembre de 1981, en lo relativo a la adopción de los programas de reducción de la contaminación causada por las sustancias incluidas en la lista II y el 15 de septiembre de 1986, para la ejecución de estos programas. En ese momento Irlanda no discutió las fechas propuestas. Además, puesto que la protección del medio ambiente tiene una importancia esencial en el marco de la definición y de la ejecución de las políticas y acciones de la Comunidad, podía exigirse una respuesta rápida de las autoridades nacionales para remediar los problemas de la contaminación de las aguas.
33 A la luz de estas consideraciones es preciso afirmar que, aunque, a diferencia de la práctica habitual, la Directiva no fija un plazo para la adaptación del Derecho interno a sus disposiciones, ello no significa que los Estados miembros puedan adoptar libremente las medidas destinadas a su ejecución en los plazos que consideren adecuados. Pues bien, habida cuenta de la necesidad de garantizar el efecto útil de la Directiva y del hecho de que Irlanda no se opuso, en su momento, a las fechas propuestas por la Comisión para aplicar progresivamente dicha Directiva, dicho Estado miembro estaba obligado a adaptar su Derecho interno a la Directiva en un plazo razonable.
34 Procede considerar que, al incoarse el procedimiento administrativo previo, ya había transcurrido un plazo razonable para la adaptación del Derecho interno a la Directiva.
Sobre el primer motivo, basado en la inobservancia de lo dispuesto en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva
Alegaciones de las partes
35 Mediante su primer motivo, la Comisión reprocha a Irlanda no haber adoptado los programas de reducción de la contaminación por lo que se refiere a todas las sustancias incluidas en la lista II, en contra de lo dispuesto en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva.
36 Por su parte, Irlanda alega que la obligación que le impone el artículo 7, apartado 1, de la Directiva únicamente comprende las sustancias que se hayan detectado o puedan detectarse en las aguas de su jurisdicción. Por tanto considera que su obligación de elaborar programas para todas las sustancias incluidas en la lista II de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que está condicionada por el contexto particular de este Estado miembro.
37 Además Irlanda afirma haber aplicado programas para cada una de las sustancias enumeradas en la lista II respecto a las cuales estaba obligada a hacerlo. Afirma que, a falta de contaminación significativa, real o potencial, o de vertidos que contengan tales sustancias, no está obligada a elaborar los programas a que se refiere el artículo 7 de la Directiva respecto a dichas sustancias.
Apreciación del Tribunal de Justicia
38 A título preliminar procede recordar que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los programas que deben elaborarse con arreglo al artículo 7 de la Directiva deben ser específicos. El carácter específico de los programas de que se trata consiste en que deben constituir un enfoque global y congruente, que tenga el carácter de una planificación concreta y articulada que abarque la totalidad del territorio nacional y que se refiera a la reducción de la contaminación causada por todas las sustancias de la lista II pertinentes en el contexto nacional de cada Estado miembro, en relación con los objetivos de calidad de las aguas receptoras fijadas en los mismos programas (sentencia de 21 de enero de 1999, Comisión/Bélgica, C‑207/97, Rec. p. I‑275, apartados 39 y 40). Por tanto, el concepto de «programa» implica una serie de medidas coordinadas, integradas y globales.
39 Desde este punto de vista procede examinar si las medidas nacionales adoptadas por Irlanda responden a estos criterios. Estas medidas son las siguientes:
– las Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998; S.I. nº 258 de 1998; (Reglamento de 24 de julio de 1998 sobre los objetivos de calidad de las aguas en relación con el fósforo; en lo sucesivo, «Reglamento de 1998»), que fija objetivos obligatorios respecto al fósforo;
– el Reglamento de 2001 que fija objetivos de calidad para otras catorce sustancias;
– una serie de reglamentos municipales destinados a aplicar tanto la Directiva como el Reglamento de 1998.
Estas medidas incluyen la fijación, como base de un programa, de objetivos de calidad respecto al fósforo y otras catorce sustancias.
40 En primer lugar, respecto a las catorce sustancias a las que se aplica el Reglamento de 2001, éste entró en vigor una vez expirado el plazo señalado en el dictamen motivado complementario, como admiten las autoridades irlandesas en su escrito de contestación. Pues bien, la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (sentencia de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia, C‑289/94, Rec. p. I‑4405, apartado 20). Por tanto, debe declararse que, al concluir el plazo que se le había señalado, Irlanda no había elaborado programas de reducción de la contaminación relativos a todas las sustancias para las que estaba obligada a hacerlo.
41 En segundo lugar, respecto a la calificación del Reglamento de 1998 como medida de elaboración de un programa de reducción de la contaminación causada por el fósforo, procede señalar que éste no comprende el conjunto de las aguas interiores superficiales, puesto que los canales no resultaban afectados por los objetivos de calidad fijados por dicho Reglamento. En efecto, en su escrito de contestación Irlanda admite no haber fijado objetivos de calidad para los canales en relación con el fósforo y haber incumplido, de esa forma, su obligación de fijar tales objetivos para todas las aguas interiores superficiales.
42 En cuanto a los reglamentos municipales destinados a aplicar la Directiva, basta señalar que de los autos se desprende que la comunicación enviada por Irlanda el 30 de julio de 2001 indicaba que se refería únicamente a los reglamentos adoptados por cuatro corporaciones locales y relacionados con las actividades agrícolas. En dicha comunicación Irlanda también señalaba que otras corporaciones locales estaban tramitando proyectos de reglamentos.
43 Habida cuenta de las consideraciones precedentes procede declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 1, de la Directiva, al no haber adoptado programas de reducción de la contaminación por lo que se refiere a todas las sustancias respecto a las cuales debía haberlo hecho con arreglo a dicha Directiva.
Sobre el segundo motivo, basado en la inobservancia de lo dispuesto en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva
Alegaciones de las partes
44 Mediante su segundo motivo la Comisión afirma que Irlanda no ha fijado objetivos de calidad, en contra de lo establecido en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva. Este motivo se divide, a su vez, en dos partes.
45 Mediante la primera parte, la Comisión afirma que dicho Estado miembro no ha fijado objetivos de calidad respecto a sustancias distintas del fósforo y de las catorce sustancias contempladas en el Reglamento de 2001.
46 Mediante la segunda parte, afirma que el Reglamento de 1998, destinado a fijar objetivos de calidad respecto al fósforo, no es conforme con las exigencias de la Directiva. La Comisión invoca varios elementos, en concreto, la falta de atribución de un índice de calidad para todas las aguas interiores, el hecho de que las autoridades irlandesas se hayan limitado a efectuar observaciones, lo que no equivale a atribuir un índice de calidad, el retraso en que incurrió al efectuar tales observaciones, en concreto, veinte años después de la adopción de la Directiva, el hecho de no tener en cuenta la definición del concepto «contaminación» de la Directiva y la falta de fiabilidad de los métodos analíticos adoptados por Irlanda para los lagos.
47 Las autoridades irlandesas niegan las imputaciones de la Comisión alegando, en primer lugar, la amplitud de las medidas de vigilancia adoptadas, en segundo lugar, la consideración del Reglamento de 1998 como medida transitoria destinada a alcanzar el objetivo de mejora de las aguas contempladas específicamente por este Reglamento y, en tercer lugar, la libertad de elección del método de análisis de la calidad de las aguas de los lagos, puesto que la Directiva no impone la utilización de un método de análisis concreto.
Apreciación del Tribunal de Justicia
48 Procede señalar, de antemano, que, aunque Irlanda afirma haber cumplido de hecho las exigencias del artículo 7 de la Directiva, en su escrito de contestación este Estado admite que, al expirar la fecha límite señalada en el dictamen motivado complementario, no había adoptado todas las medidas exigidas por el apartado 3 de dicho artículo.
49 En concreto y por lo que se refiere a la primera parte del segundo motivo, Irlanda considera que la obligación de fijar objetivos de calidad para las sustancias comprendidas en la lista II del anexo de la Directiva está condicionada por el contexto particular de cada Estado. No obstante, en su escrito de contestación admite haber fijado objetivos de calidad únicamente para el fósforo y otras catorce sustancias y, respecto a éstas, cuatro meses después de que expirara el plazo señalado en el dictamen motivado. Sin embargo, no fijó ningún objetivo respecto a una serie de sustancias procedentes del sector industrial, como indica la Comisión en su escrito de interposición de recurso.
50 En estas circunstancias, se deduce que la primera parte del segundo motivo está fundada.
51 Respecto a la segunda parte del segundo motivo y por lo que se refiere, en primer lugar, a la alegación de Irlanda relativa a la amplitud de las medidas de vigilancia de la calidad de las aguas interiores, ya se ha precisado en el apartado 41 de esta sentencia que el Reglamento de 1998 no se aplica a todas las aguas interiores superficiales, puesto que no incluye los canales en su ámbito de aplicación. Por otra parte, las observaciones relativas a los lagos sólo se refieren al 65 % de la superficie total de los lagos, como reconoce Irlanda en su escrito de dúplica. Además, Irlanda se ha limitado a realizar simples observaciones sobre la calidad de las aguas. Aunque pueda constituir un elemento importante para definir los objetivos de calidad, realizar meras observaciones no equivale a fijar tales objetivos de calidad. Por consiguiente, no puede estimarse la alegación de Irlanda.
52 A continuación y por lo que se refiere a la inobservancia de la definición del concepto de «contaminación» de la Directiva, Irlanda indica que el Reglamento de 1988 constituye una medida transitoria destinada a mejorar la calidad de las aguas específicamente contempladas por este Reglamento y, por consiguiente, debe ser considerado un esfuerzo pragmático para tratar el problema de la contaminación de las aguas dulces de Irlanda debidas al fósforo, imponiendo criterios más estrictos que los aplicados en las normativas de otros Estados miembros.
53 Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, el hecho de que un Estado miembro afirme haberse fijado objetivos más ambiciosos de los perseguidos por una directiva no permite dispensar a dicho Estado de la obligación de atenerse, por lo menos, a las exigencias establecidas por la directiva dentro de los plazos señalados (véase la sentencia de 2 de mayo de 2002, Comisión/Francia, C‑292/99, Rec. p. I‑4097, apartado 48).
54 El hecho de calificar el Reglamento de 1998 como medida transitoria, cuyos resultados se esperan en 2007, no permite afirmar que este Reglamento baste para cumplir las obligaciones que impone el artículo 7, apartado 3, de la Directiva, aunque las autoridades irlandesas proyectaran fijar objetivos de calidad más estrictos. Por consiguiente, no puede estimarse la alegación de Irlanda.
55 Por último, respecto a la fiabilidad del sistema de análisis de la calidad de las aguas de los lagos, dos estudios elaborados por el Central Fisheries Board (Instituto Central de Pesca) y la Environmental Protection Agency (Agencia para la Protección del Medio Ambiente) y aportadas por la Comisión en anexo a su demanda ponen en entredicho la fiabilidad del sistema de toma de muestras en el centro de los lagos. Dado que Irlanda no ha presentado ninguna prueba en contra de las afirmaciones formuladas al amparo de estos documentos, su alegación a este respecto también debe considerarse no fundada.
56 Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva al no fijar objetivos de calidad con arreglo a lo establecido en dicha disposición.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 7, apartado 2, de la Directiva.
Alegaciones de las partes
57 La Comisión imputa a Irlanda no haber establecido un régimen de autorización conforme con el artículo 7, apartado 2, de la Directiva, invocando, a título de ejemplo, algunos vertidos contaminantes no sometidos a tal autorización.
58 La Comisión señala que Irlanda no ha adoptado un régimen de autorización previo para determinados vertidos procedentes de núcleos de población.
59 Según la Comisión, los vertidos de sustancias de la lista II procedentes de instalaciones marítimas irlandesas tampoco están sometidos a autorización previa.
60 Alega asimismo que la legislación irlandesa no garantiza que los vertidos de fósforo procedentes de explotaciones agrícolas estén sometidos a autorización o, a falta de tal autorización, prohibidos, a pesar de que se trata de una de las fuentes de contaminación más importantes.
61 Por último, la Comisión critica que los vertidos de fósforo procedentes de la pulverización aérea para forestación no estén sometidos a autorización previa.
62 Irlanda rechaza estas imputaciones. Por lo que se refiere, en concreto, a los vertidos procedentes de desagües bajo la responsabilidad de las corporaciones locales, Irlanda afirma que dichos vertidos se rigen por las Urban Waste Water Treatment Regulations 2001 (Reglamento relativo al tratamiento de las aguas residuales urbanas), que aplica correctamente la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (DO L 135, p. 40).
63 Respecto a las torrenteras bajo responsabilidad de las autoridades sanitarias locales, Irlanda admite no haber establecido ningún régimen de autorización. Sin embargo, opina que no está obligada a establecer tal régimen para las torrenteras, dado el margen de apreciación conferido a los Estados miembros por la Directiva 91/271, que permite, además del régimen de autorización previa propio de esta Directiva, la aplicación de reglamentos generales. En Irlanda, el Reglamento de 14 de junio de 2001, antes citado, cumple esta función de reglamento general previo. Añade que está elaborándose una ley con el fin de exigir una autorización previa para los vertidos producidos por núcleos de población en los casos en que aún no estén sometidos a límites o a un régimen de autorización previa.
64 Por lo que se refiere a las instalaciones marítimas, Irlanda invoca la Fisheries (Amendment) Act 1997 (Ley modificativa de 1997 sobre la pesca); aunque admite que sus disposiciones sólo se refieren a la normativa sobre vertidos procedentes de instalaciones de acuicultura. No obstante, afirma Irlanda, estas disposiciones deben interpretarse en relación con las de las Foreshore Acts 1933-1998 (Leyes sobre franjas de playa que quedan al descubierto durante la bajamar 1933-1998), que exigen obtener una autorización del ministro para cualquier actividad sobre dichas franjas de playa.
65 En cuanto a la contaminación procedente de instalaciones agrícolas, Irlanda considera que determinadas fugas de aguas contaminadas procedentes de instalaciones agrícolas no son intencionadas y, en muchos casos, son accidentales. Aunque admite que, en virtud de la Directiva, podría exigirse una autorización previa en las zonas en que los vertidos son previsibles, entiende que la respuesta apropiada, en el caso de eventuales vertidos no intencionados o accidentales, consiste en exigir a las personas responsables que pongan remedio a la situación de la mejor forma posible y, en su caso, imponer multas.
66 En cuanto a la difusión aérea de abonos en zonas forestales, Irlanda alega que esta actividad siempre ha estado sometida a autorización previa de la autoridad nacional competente y que, desde enero de 2002, se ha impuesto un procedimiento de autorización previa especial para dicho modo de fertilización.
67 Por último Irlanda niega una imputación formulada por la Comisión en la demanda, conforme a la cual el régimen de prohibición establecido por el artículo 3, apartado 1, de la Local Government (Water Pollution) Act 1977 [Ley de 1977 sobre las administraciones locales (contaminación de las aguas); en lo sucesivo, «Ley de 1977»] no constituye un régimen más severo que el de la autorización. El artículo 3, apartado 1, de esta Ley dispone que «nadie puede causar ni permitir el vertido de sustancias contaminantes en las aguas» y constituye por tanto, según Irlanda, una medida más severa a efectos del artículo 10 de la Directiva.
Apreciación del Tribunal de Justicia
68 Con carácter preliminar debe señalarse que, como ya ha declarado repetidamente el Tribunal de Justicia, del artículo 7, apartado 2, de la Directiva se deduce, en particular, que las autorizaciones deben contener las normas de emisión aplicables a los vertidos individuales autorizados y calculados en función de los objetivos de calidad establecidos previamente en un programa, en el sentido del apartado 1 de la misma disposición, destinado a proteger las aguas de las lagunas y cursos de agua de que se trate (sentencia de 11 de junio de 1998, Comisión/Grecia, asuntos acumulados C‑232/95 y C‑233/95, Rec. p. I‑3343, apartado 28). La inexistencia de un sistema coherente general de objetivos de calidad impide definir los demás elementos de un programa (autorizaciones y normas de emisión basadas en los objetivos) de manera conforme con lo dispuesto en la Directiva.
69 Conviene recordar que, como se ha señalado en los apartados 43 y 56 de la presente sentencia, en el momento en que expiró el plazo señalado en el dictamen motivado, Irlanda no había cumplido lo dispuesto en la Directiva respecto a la fijación de los objetivos de calidad.
70 Por otra parte, respecto a la falta de sometimiento a autorización de determinados vertidos bajo la responsabilidad de las autoridades locales, como los vertidos de desagües y las torrenteras, procede señalar que el Reglamento de 2001 sobre tratamiento de aguas residuales urbanas, que invoca Irlanda para negar el incumplimiento, fue adoptado el 14 de junio de 2001, es decir, cerca de un año después de la fecha del dictamen motivado complementario remitido por la Comisión. Pues bien, la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase la sentencia Comisión/Italia, C‑289/94, antes citada, apartado 20). Procede declarar el incumplimiento de Irlanda a este respecto.
71 En cuanto a la inexistencia de un régimen de autorización de los vertidos procedentes de instalaciones marítimas, el motivo está fundado. Por una parte, Irlanda ha admitido, en su escrito de contestación, que la normativa nacional en la materia no exige autorizaciones para instalaciones marítimas distintas de las instalaciones de acuicultura. Por otra parte, no ha demostrado que las Foreshore Acts 1933-1998 contengan disposiciones que exijan expresamente la fijación de normas de emisión basadas en objetivos de calidad. La inexistencia de estos dos regímenes constituye un incumplimiento de las obligaciones que impone el artículo 7, apartado 2, de la Directiva.
72 Respecto a la inexistencia de un régimen de autorización de los vertidos procedentes de instalaciones agrícolas, también debe estimarse el motivo formulado por la Comisión. A este respecto, Irlanda y la Comisión se muestran de acuerdo en admitir que una parte importante de las sustancias contaminantes vertidas en el medio acuático irlandés proceden de las granjas (al menos el 30 % de todos los elementos nutrientes y, en particular, hasta el 73 % en el caso del fósforo en aguas interiores).
73 Además, en respuesta a la alegación de la Comisión conforme a la cual la necesaria relación de causalidad y de previsibilidad entre los actos imputables a una persona y la contaminación de las aguas puede establecerse en el caso de tal contaminación debida al fósforo cuando éste emana de instalaciones agrícolas fijas, Irlanda admite que, en virtud de la Directiva, podría exigirse una autorización previa para las zonas en que sean previsibles estos vertidos.
74 Como han admitido tanto la Comisión como Irlanda, aunque no pueda exigirse autorización para los vertidos procedentes de instalaciones agrícolas, no cabe negar que es necesaria, al menos en los casos en los que los vertidos contaminantes son previsibles. Pues bien, en la medida en que no se somete a autorización ningún vertido procedente de instalaciones agrícolas, las instalaciones fijas respecto a las cuales son previsibles los vertidos no están sometidas a tal régimen de autorización.
75 En estas circunstancias procede afirmar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben al no someter a autorización los vertidos contaminantes procedentes de instalaciones agrícolas fijas cuando dichos vertidos son previsibles.
76 Por último, respecto a la inexistencia de autorización para las actividades de pulverización aérea, Irlanda admite que sólo se impuso un procedimiento de autorización especial para la difusión aérea de fertilizantes en zonas forestales a partir de 2002 y, por consiguiente, una vez expirado el plazo señalado en el dictamen motivado. Irlanda indica que, antes de esa fecha, este tipo de difusión estaba sometido a la autorización previa de la autoridad nacional competente. Sin embargo, este Estado miembro no ha demostrado que tal autorización fuera conforme con lo dispuesto en la Directiva en materia de observancia de los objetivos de calidad y de las normas de emisión. De ello se desprende que, a este respecto, el motivo de la Comisión también está fundado.
77 Por último, en el marco del tercer motivo, debe examinarse la alegación de Irlanda conforme a la cual el régimen de prohibición adoptado por la Ley de 1977 constituye una «medida más severa» en el sentido del artículo 10 de la Directiva.
78 Aunque, en principio, conforme a lo dispuesto en la Directiva, un régimen de prohibición constituye una alternativa a un régimen de autorización, Irlanda no ha demostrado que el régimen establecido por la Ley de 1977 pueda sustituir con eficacia al régimen de autorización, como el previsto por la Directiva.
79 En efecto, el régimen de prohibición del artículo 3, apartado 1, de la Ley de 1977 incluye, en el apartado 3 del mismo artículo, una cláusula que exime de responsabilidad a cualquier interesado que demuestre haber adoptado todas las precauciones razonables para impedir la introducción de sustancias contaminantes en las aguas. La aplicación efectiva de este régimen queda garantizada por las facultades atribuidas a las autoridades judiciales (artículo 11) y a las autoridades locales (artículo 12). El último artículo permite a las autoridades locales ordenar a las personas responsables de una fuente de contaminación que adopten medidas específicas para combatir la contaminación. Sin embargo, dicha Ley no hace mención alguna de los objetivos de calidad o de programas para la reducción de la contaminación de las aguas.
80 En primer lugar, la Ley de 1977 no contiene, en lo que respecta a las actividades contaminantes, disposiciones precisas que permitan a los particulares remitirse a un marco jurídico claro, preciso e inequívoco, como exige el Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de febrero de 1994, Comisión/Italia, C‑119/92, Rec. p. I‑393, apartado 17). Como ejemplo puede señalarse que la Ley de 1977 no contiene una enumeración de las sustancias contaminantes como la de la lista II del anexo de la Directiva, lo que impide a los interesados conocer el alcance real de dicha prohibición.
81 A continuación, la eficacia del sistema descansa, en gran medida, en las órdenes conminatorias dirigidas por las autoridades locales conforme al artículo 12. Sin embargo, estas órdenes las dirige de forma discrecional cada autoridad local en cada situación específica, sin relación con parámetro alguno de calidad de las aguas, que no figura en dicha Ley. Esta falta de criterios uniformes fijados por la ley no garantiza una aplicación homogénea, general y coherente de la Directiva. A este respecto Irlanda indica incluso, en el apartado 8.3 de su escrito de dúplica, que no afirma que el régimen de órdenes conminatorias dictadas al amparo del artículo 12 sea equivalente a un régimen de autorización.
82 Por último, en cuanto al régimen de exención del artículo 3, apartado 3, de la Ley de 1977, este artículo no especifica el alcance y la naturaleza de las medidas que deben adoptarse para tal exención, dejando a cada autoridad local, cada vez que se presente el caso, la facultad de apreciar el carácter razonable de las medidas adoptadas. Por consiguiente, tal régimen no equivale a un sistema en el que todos los aspectos de la reducción de la contaminación estén definidos previamente de manera clara, precisa e inequívoca.
83 De las consideraciones precedentes se desprende que Irlanda ha incumplido la obligación de establecer un régimen de autorización como el que exige el artículo 7, apartado 2, de la Directiva.
Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 9 de la Directiva
Alegaciones de las partes
84 Mediante este motivo, la Comisión afirma que, desde la adopción de la Directiva, se ha producido un aumento de la contaminación de las aguas jurisdiccionales de Irlanda, en infracción de lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva.
85 Esta infracción del artículo 9 se debe al retraso de este Estado miembro en adaptar su Derecho interno a la Directiva, lo que ha producido dos consecuencias contrarias a los objetivos perseguidos por esa disposición. Por una parte, el retraso en la aplicación ha generado una permisividad legislativa frente a la degradación de la calidad de las aguas que no estaba prevista por la Directiva. Por otra parte, la atribución, como base de referencia, de índices obtenidos a partir de estudios realizados en 1997 puede distorsionar el nivel real de contaminación existente en 1976, año de adopción de la Directiva.
86 Irlanda afirma, por el contrario, que sólo es preciso atenerse al artículo 9 de la Directiva cuando un Estado miembro ha adoptado medidas con arreglo a dicha Directiva y la aplicación de esas medidas implica un deterioro de la calidad del agua. Cuando no se han adoptado medidas de ejecución de la Directiva, su artículo 9 no se aplica. Por consiguiente, Irlanda considera que lo que debe determinar el Tribunal de Justicia es si la aplicación del Reglamento de 1998 ha dado lugar, directa o indirectamente, a un aumento de la contaminación del agua, extremo que niega dicho Estado miembro.
87 Por otra parte, Irlanda afirma que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia invocada por la Comisión, conforme a la cual una directiva no debe interpretarse de manera que confiera ventajas a los Estados miembros que no respeten sus disposiciones, no es aplicable en el caso en que las disposiciones controvertidas no establezcan en qué fecha debe adaptarse a ellas el Derecho interno.
Apreciación del Tribunal de Justicia
88 Con carácter preliminar procede recordar que, a tenor del artículo 9 de la Directiva, la aplicación de las medidas adoptadas en virtud de ésta no puede en ningún caso tener por efecto un aumento directo o indirecto de la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1. Del propio tenor literal de esta disposición, que se refiere expresamente a las «medidas adoptadas en virtud de la […] Directiva», se desprende claramente que la obligación que impone se refiere al supuesto de que los Estados miembros hayan adoptado efectivamente medidas destinadas a adaptar su Derecho interno a la Directiva.
89 Sin embargo, en contra de las alegaciones formuladas por Irlanda, de esta afirmación no se desprende que, a falta de medidas de adaptación, o en caso de adaptación parcial a la Directiva, un Estado miembro pueda adoptar libremente medidas que puedan tener por efecto un aumento directo o indirecto de la contaminación. En efecto, aunque no esté incluido directamente en el ámbito de aplicación del artículo 9 de la Directiva, tal comportamiento puede ser incompatible con ésta, especialmente con su artículo 2, que impone a los Estados miembros, en cualquier caso, la obligación de adoptar todas las medidas apropiadas para eliminar la contaminación de las aguas causadas por las sustancias enumeradas en las listas I y II de su anexo.
90 En el presente asunto, la Comisión no ha demostrado suficientemente que las medidas de adaptación del Derecho interno a la Directiva hayan tenido por efecto agravar la contaminación de las aguas irlandesas. Por tanto, es preciso considerar que no se ha producido un incumplimiento debido a la infracción del artículo 9.
91 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede afirmar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7 de la Directiva, al no haber adoptado todas las disposiciones necesarias para asegurar la correcta adaptación de su Derecho interno a dicha Directiva y la adecuada aplicación de la misma. Se desestima el recurso en todo lo demás.
Costas
92 En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha pedido que se condene en costas a Irlanda. Al haber sido desestimados, en lo esencial, los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, al no haber adoptado todas las disposiciones necesarias para garantizar la correcta adaptación de su Derecho interno a dicha Directiva y la adecuada aplicación de la misma.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a Irlanda.
Firmas
* Lengua de procedimiento: inglés.
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