Asunto C‑334/04
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Helénica
«Incumplimiento de Estado — Directiva 79/409/CEE — Anexo I — Conservación de las aves silvestres — Zonas de protección especial — IBA 2000 — Valor — Calidad de los datos — Criterios — Margen de apreciación — Clasificación manifiestamente insuficiente — Humedales»
Conclusiones de la Abogado General Sra. J. Kokott, presentadas el 14 de septiembre de 2006
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 25 de octubre de 2007
Sumario de la sentencia
Medio ambiente — Conservación de las aves silvestres — Directiva 79/409/CEE — Clasificación como zona de protección especial
(Directiva 79/409/CEE del Consejo, art. 4, aps. 1 y 2)
El artículo 4 de la Directiva 79/409, relativa a la conservación de las aves silvestres, establece un régimen dotado de un objetivo específico y reforzado, tanto para las especies enumeradas en el anexo I de esta Directiva como para las especies migratorias no recogidas en dicho anexo, que está justificado por el hecho de que se trata, respectivamente, de las especies más amenazadas y de las especies que constituyen un patrimonio común de la Comunidad Europea. Además, del noveno considerando de dicha Directiva resulta que la preservación, el mantenimiento o el restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficiente de hábitats son indispensables para la conservación de todas las especies de aves. Por consiguiente, los Estados miembros están obligados a tomar las medidas necesarias para la conservación de esas especies y a clasificar como zonas de protección especial (ZEPA) todas las zonas más adecuadas, en número y en superficie, para la conservación de las aves de que se trate.
Para lograr este objetivo es necesario actualizar los datos científicos para determinar la situación de las especies más amenazadas, así como la de las especies que constituyen un patrimonio común de la Comunidad. Pues bien, el «Inventory of Important Bird Areas in the European Community» (Inventario de las Áreas Importantes para la Avifauna en la Comunidad Europea) (IBA 2000) contiene un inventario actualizado de las zonas importantes para la conservación de las aves que, a falta de pruebas científicas contrarias, constituye un elemento de referencia que permite apreciar si un Estado miembro ha clasificado como ZEPA territorios suficientes, en número y en superficie, para ofrecer una protección a todas las especies de aves enumeradas en el anexo I de la Directiva 79/409, así como a las especies migratorias no contempladas en dicho anexo.
Por consiguiente, al no haberse aportado estudios científicos con los que se puedan rebatir los resultados del IBA 2000, un Estado miembro incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409, cuando clasifica como ZEPA terrenos cuyo número y superficie total son manifiestamente inferiores al número y superficie total de los terrenos que cumplen los requisitos para ser clasificados como ZEPA, cuando no designa ZEPA para ofrecer protección a determinadas especies, y clasifica como ZEPA zonas en las que no tienen suficiente presencia otras especies.
En efecto, aunque la responsabilidad de designar las ZEPA recae exclusivamente sobre los Estados miembros, los cuales, a tal efecto, deben basarse en los mejores datos científicos disponibles, ello no significa que deje de haber una obligación de designación en tanto los órganos competentes no hayan examinado y verificado completamente los nuevos datos científicos. Tal obligación existe desde que expira el plazo para adaptar el ordenamiento jurídico interno a la Directiva 79/409.
(véanse los apartados 24, 25, 28, 32, 34, 48, 60 y 62 y el fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 25 de octubre de 2007 (*)
«Incumplimiento de Estado – Directiva 79/409/CEE – Anexo I – Conservación de las aves silvestres – Zonas de protección especial – IBA 2000 – Valor – Calidad de los datos – Criterios – Margen de apreciación – Clasificación manifiestamente insuficiente – Humedales»
En el asunto C‑334/04,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 30 de julio de 2004,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. M. Patakia y el Sr. M. van Beek, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Helénica, representada por la Sra. E. Skandalou, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
apoyada por:
Reino de España, representado por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
República Francesa, representada por el Sr. G. de Bergues y la Sra. C. Jurgensen-Mercier, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
República Portuguesa, representada por el Sr. L. Fernandes y la Sra. M. Lois, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
República de Finlandia, representada por la Sra. T. Pynnä, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y el Sr. L. Bay Larsen, la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. P. Kūris (Ponente) y J. Klučka, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 22 de junio de 2006;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de septiembre de 2006;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125), en su versión modificada, en particular, por la Directiva 97/49/CE de la Comisión, de 29 de julio de 1997 (DO L 223, p. 9) (en lo sucesivo, «Directiva 79/409»):
– al haber clasificado como zonas de protección especial (en lo sucesivo, «ZEPA») terrenos cuyo número y superficie total son manifiestamente inferiores al número y superficie total de los terrenos que reúnen los requisitos para ser clasificados ZEPA en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 79/409;
– al haber designado algunas ZEPA de superficies manifiestamente inferiores a la superficie de los terrenos correspondientes del Inventory of Important Bird Areas in the European Community (Inventario de las Áreas Importantes para la Avifauna en la Comunidad Europea) publicado en 2000 (en lo sucesivo, «IBA 2000»), que reúnen los requisitos para ser clasificados como ZEPA;
– al no haber designado ninguna ZEPA para numerosas especies de aves recogidas en el anexo I de la Directiva 79/409, o al haber clasificado como ZEPA zonas en las que esas especies no tienen suficiente presencia;
– al no haber designado ninguna ZEPA para numerosas especies migratorias, o al haber clasificado como ZEPA zonas en las que esas especies no tienen suficiente presencia.
Marco jurídico
2 El noveno considerando de la Directiva 79/409 dice:
«Considerando que la preservación, el mantenimiento o el restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficiente de hábitats son indispensables para la conservación de todas las especies de aves; que determinadas especies de aves deben ser objeto de medidas de conservación especiales con respecto a su hábitat con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción dentro de su área de distribución; que dichas medidas deben, asimismo tener en cuenta las especies migratorias y estar coordinadas con miras al establecimiento de una red coherente».
3 El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 79/409 dispone:
«La presente Directiva se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado. Tendrá como objetivo la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación.»
4 El artículo 2 de esta Directiva establece:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.»
5 El artículo 4, apartados 1, 2 y 3, de la citada Directiva tiene el siguiente tenor:
«1. Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
En este sentido se tendrán en cuenta:
a) las especies amenazadas de extinción;
b) las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats;
c) las especies consideradas como raras porque sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada;
d) otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.
Para proceder a las evaluaciones se tendrán en cuenta las tendencias y las variaciones en los niveles de población.
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial de [esas especies] los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación [de] estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.
2. Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el Anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la [protección] de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.
3. Los Estados miembros enviarán a la Comisión todas las informaciones oportunas de modo que ésta pueda tomar las iniciativas adecuadas a efectos de la coordinación necesaria para que las zonas contempladas en el apartado 1, por una parte, y en el apartado 2, por otra, constituyan una red coherente que responda a las necesidades de protección de las especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre de aplicación de la presente Directiva.»
Procedimiento administrativo previo
6 Según la Comisión, en 2001, la República Helénica no había clasificado como ZEPA todas las zonas importantes para la conservación de las aves definidas en el IBA 2000. En este inventario se determinan, sobre la base de criterios ornitológicos que define y precisa, 186 zonas importantes para la conservación de las aves, con una superficie total de 3.320.027 ha, lo que representa el 25,2 % del territorio nacional, que deben clasificarse ZEPA con arreglo a la Directiva 79/409.
7 El 11 de octubre de 2001, las autoridades griegas transmitieron a la Comisión una lista de propuestas relativas a la creación de nuevas ZEPA, a la ampliación de las ZEPA existentes y a la cancelación de algunas ZEPA que debían quedar incluidas a partir de entonces en las nuevas. Dado que estas propuestas no iban acompañadas ni de datos geográficos (en particular en cuanto a la superficie), ni de la información técnica necesaria para terminar la clasificación de los sitios como ZEPA, del modo que exige el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 79/409, la Comisión consideró que la República Helénica había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2, de dicha Directiva, y le remitió, el 21 de diciembre de 2001, un escrito de requerimiento.
8 En la respuesta al escrito de requerimiento, el 25 de marzo de 2002, el Gobierno helénico refutaba en parte la metodología y los criterios utilizados para elaborar el IBA 2000. Informó a la Comisión de las dificultades con que se enfrentaba para clasificar como ZEPA determinados parajes de ese inventario. A continuación, las autoridades griegas se comprometieron a enviar a la Comisión una lista de unos 40 nuevos lugares que pensaban clasificar como ZEPA.
9 Mediante escrito de 30 de septiembre de 2002, las autoridades griegas remitieron información cartográfica y técnica para completar la clasificación como ZEPA de los parajes que figuraban en la lista enviada el 11 de octubre de 2001. Sobre la base de esta información, la Comisión comprobó que la República Helénica había designado 110 ZEPA de una superficie de 811.236 ha. Al no recibir información complementaria relativa a la designación de otras ZEPA, la Comisión envió, el 19 de diciembre de 2002, un dictamen motivado en el que invitaba a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse al dictamen en un plazo de dos meses.
10 En su primera respuesta al dictamen motivado, las autoridades griegas facilitaron, mediante escrito de 20 de febrero de 2003, la información técnica y cartográfica relativa a 51 parajes y propusieron modificar los límites de diez de ellos.
11 Tras tomar conocimiento de esta respuesta y de las observaciones complementarias remitidas por las autoridades griegas el 5 de mayo y el 2 de diciembre de 2003, la Comisión interpuso el presente recurso, al estimar que la situación seguía siendo insatisfactoria.
12 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia, de 10 de diciembre de 2004, el Reino de España, la República Francesa, la República Portuguesa y la República de Finlandia solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones de la República Helénica.
Sobre el recurso
Sobre los motivos primero y segundo, basados en la clasificación como ZEPA de terrenos cuyo número y superficie total son manifiestamente inferiores al número y superficie total de los terrenos que cumplen los requisitos para ser clasificados ZEPA con arreglo a la Directiva 79/409, y en la designación de algunas ZEPA de superficies manifiestamente inferiores a las de los terrenos correspondientes identificados en el IBA 2000
13 Con carácter liminar, se han de examinar los dos primeros motivos de la Comisión como si se tratase de un solo y único motivo, basado en la inexistencia y la insuficiencia de la clasificación como ZEPA de terrenos identificados en el IBA 2000.
Alegaciones de las partes
14 La Comisión sostiene que la República Helénica no ha efectuado la clasificación de 45 zonas importantes para la conservación de las aves, y que ha hecho sólo una clasificación parcial de 141 de esas zonas que cumplen los requisitos para ser clasificadas ZEPA con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 79/409. Estas zonas conforman 151 ZEPA que no han sido objeto de ningún acto jurídicamente vinculante, porque no se ha notificado a la Comisión ninguna orden conjunta del Ministro de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Obras Públicas y del Ministro de Agricultura. Añade que esta designación cubre una superficie de 1.360.069 ha que sólo representa el 40 % de la superficie total de las 186 zonas importantes para la conservación de las aves identificadas en el IBA 2000.
15 Por último, la Comisión subraya que su argumento sobre la clasificación parcial de las zonas importantes para la conservación de las aves identificadas en el IBA 2000 afecta sobre todo a las zonas húmedas mencionadas en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 79/409, y, en particular, a las que tienen importancia internacional, como las definidas en el Convenio celebrado el 2 de febrero de 1971 en Ramsar, relativo a Humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas (en lo sucesivo, «Convenio de Ramsar»).
16 El Gobierno helénico admite que 45 zonas importantes para la conservación de las aves, recogidas en el IBA 2000, no han sido clasificadas como ZEPA y serán examinadas en el marco del «Programa de revaluación de 69 espacios importantes para las aves, a efectos de su clasificación como ZEPA para la avifauna. Elaboración de proyectos de acción para la protección de las especies prioritarias» de 11 de febrero de 2004 (en lo sucesivo, «Programa de revaluación»).
17 Por otra parte, dicho Gobierno destaca que la clasificación de las 151 ZEPA se efectuó con arreglo a los datos ornitológicos más recientes, tal como han sido definidos por las autoridades helénicas competentes y por un comité interministerial especial, con la participación de la Elliniki Ornithologiki Etaireia (sociedad ornitológica helénica; en lo sucesivo, «EOE»).
18 Por último, en cuanto a los humedales, el Gobierno helénico afirma que han sido clasificados como ZEPA todos los que son importantes para la conservación de las aves. En particular, por lo que respecta a los humedales de importancia internacional, precisa que, salvo los del delta de Nestou y Vistonida, se ha clasificado como ZEPA más del 85 % de la superficie de esos humedales. También se incluyen en las ZEPA las áreas marítimas que forman parte de los humedales definidos en el Convenio de Ramsar. La superficie de las ZEPA es diferente a la de las zonas definidas en este Convenio porque algunas de estas zonas no presentan un interés ornitológico que permita clasificarlas como ZEPA.
19 Para concluir, el Gobierno helénico considera que, aunque el número y la superficie de los terrenos clasificados como ZEPA sean inferiores al número y superficie de las áreas importantes para la conservación de las aves que se recogen en el IBA 2000, tal clasificación no es manifiestamente inferior a la de dicho inventario en la medida en que, al haber designado 151 ZEPA, ha clasificado 141 de las 186 áreas importantes para la conservación de las aves que se recogen en el citado inventario, lo que representa un porcentaje superior a la mitad de las áreas mencionadas.
20 Según el Gobierno español, el IBA 2000 presenta deficiencias, en particular, al no haber supervisado ninguna administración pública competente en materia de medio ambiente la elaboración del mencionado inventario, para garantizar la precisión y veracidad de los datos. Por consiguiente, niega que se le pueda atribuir el mismo valor que al Inventory of Important Bird Areas in the European Community publicado en 1989 (en lo sucesivo, «IBA 89»).
21 El Gobierno francés sostiene que el IBA 2000 constituye una referencia útil, pero que no es suficiente para clasificar como ZEPA, en el sentido de la Directiva 79/409, los sitios que figuran en él. Añade que esta Directiva no determina los criterios de identificación de las ZEPA en términos de superficie total o de porcentajes.
22 El Gobierno portugués alega que se debe conceder a los Estados miembros un plazo razonable para efectuar los estudios necesarios. Los inventarios como el IBA 2000 constituyen bases de referencia reconocidas e indiscutibles que no pueden suponer registros cuantitativos que sirvan para controlar la ejecución de las obligaciones impuestas por la Directiva 79/409.
23 Según el Gobierno finlandés, recurrir al IBA 2000 convierte la carga de la prueba en desproporcionada, porque los Estados miembros se hallan en la obligación de presentar datos científicos para determinar que una zona no cumple los criterios para ser clasificada como ZEPA, aun cuando se designe como tal en dicho inventario.
Apreciación del Tribunal de Justicia
24 Procede recordar que el artículo 4 de la Directiva 79/409 establece un régimen dotado de un objetivo específico y reforzado, tanto para las especies enumeradas en el anexo I de esta Directiva como para las especies migratorias no recogidas en dicho anexo, que está justificado por el hecho de que se trata, respectivamente, de las especies más amenazadas y de las especies que constituyen un patrimonio común de la Comunidad (sentencia de 13 de julio de 2006, Comisión/Portugal, C‑191/05, Rec. p. I‑6853, apartado 9 y jurisprudencia citada). Además, del noveno considerando de dicha Directiva resulta que la preservación, el mantenimiento o el restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficiente de hábitats son indispensables para la conservación de todas las especies de aves. Por consiguiente, los Estados miembros están obligados a tomar las medidas necesarias para la conservación de esas especies (sentencia de 28 de junio de 2007, Comisión/España, C‑235/04, Rec. p. I‑0000, apartado 23).
25 Para lograr este objetivo es necesario actualizar los datos científicos para determinar la situación de las especies más amenazadas, así como la de las especies que constituyen un patrimonio común de la Comunidad a fin de clasificar como ZEPA los territorios más apropiados. En consecuencia, procede utilizar los datos científicos más actualizados que se hallen disponibles al final del plazo establecido en el dictamen motivado (sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 24).
26 A este respecto, es preciso recordar que los inventarios nacionales, a los que pertenece el IBA 2000 elaborado por la EOE, han revisado el primer estudio paneuropeo realizado en el IBA 89 y han presentado datos científicos más precisos y actualizados.
27 Por lo que respecta al IBA 89, el Tribunal de Justicia ha declarado que, habida cuenta de su carácter científico y al no haber presentado un Estado miembro prueba científica alguna encaminada, principalmente, a demostrar que cabe cumplir las obligaciones derivadas del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409 clasificando como ZEPA lugares distintos de los que figuran en el citado inventario y que cubran una superficie total inferior a la de éstos, dicho inventario, sin ser jurídicamente vinculante, podía ser utilizado por él como elemento de referencia para apreciar si un Estado miembro había clasificado como ZEPA un número y una superficie suficiente de territorios en el sentido de las disposiciones anteriormente citadas de la Directiva 79/409 (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de mayo de 1998, Comisión/Países Bajos, C‑3/96, Rec. p. I‑3031, apartados 68 a 70; de 20 de marzo de 2003, Comisión/Italia, C‑378/01, Rec. p. I‑2857, apartado 18, y Comisión/España, antes citada, apartado 26).
28 Procede señalar que el IBA 2000 contiene un inventario actualizado de las zonas importantes para la conservación de las aves en Grecia que, a falta de pruebas científicas contrarias, constituye un elemento de referencia que permite apreciar si este Estado miembro ha clasificado como ZEPA territorios suficientes, en número y en superficie, para ofrecer una protección a todas las especies de aves enumeradas en el anexo I de la Directiva 79/409, así como a las especies migratorias no contempladas en dicho anexo.
29 A este respecto, se ha de destacar que, como precisa el propio Gobierno helénico, los datos contenidos en el IBA 2000 fueron determinados, por lo que se refiere a Grecia, en particular por la EOE. Además, la selección de las 151 ZEPA se efectuó en colaboración con dicho organismo, el cual prestó la asistencia científica y técnica.
30 En el presente asunto, ha quedado acreditado que, al continuar el programa de revaluación, cuyos resultados seguían sin estar disponibles al término del plazo señalado en el dictamen motivado, y al no comunicar a la Comisión, al término del mismo plazo, la información sobre la metodología seguida en dicho programa, así como otros datos científicos, la República Helénica no ha presentado pruebas capaces de refutar los resultados que se contienen en el IBA 2000.
31 No enerva esta afirmación el argumento basado en la necesidad de conceder un plazo razonable a los Estados miembros para efectuar estudios de observación a largo plazo y de cartografía, con objeto de definir las zonas importantes para la conservación de las aves.
32 En efecto, como indica la Abogado General en los puntos 48 y 49 de sus conclusiones, aunque la responsabilidad de designar las ZEPA recae exclusivamente sobre los Estados miembros, los cuales, a tal efecto, deben basarse en los mejores datos científicos disponibles, ello no significa que deje de haber una obligación de designación en tanto los órganos competentes no hayan examinado y verificado completamente los nuevos datos científicos. Tal obligación existe desde que expira el plazo para adaptar el ordenamiento jurídico interno a la Directiva 79/409; en el caso de la República Helénica, desde el 6 de abril de 1981.
33 A la luz de todo lo anterior, procede declarar que, al no haberse aportado estudios científicos con los que se puedan rebatir los resultados del IBA 2000, este inventario constituye la referencia más actualizada y más precisa para identificar las zonas más adecuadas, en número y en superficie, para la conservación de las aves.
34 Por otra parte, en lo referente al carácter manifiestamente insuficiente de la clasificación como ZEPA de terrenos que cumplen los requisitos para ser clasificados como tales con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 79/409, es necesario recordar que los Estados miembros tienen la obligación de clasificar como ZEPA todas las zonas más adecuadas, en número y en superficie, para la conservación de las aves (véase la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 62).
35 En el caso de autos, ha quedado acreditado que de las 151 ZEPA designadas por la República Helénica, 141 de ellas permiten proteger solamente el 40 % de la superficie total de las 186 áreas importantes para la conservación de las aves recogidas en el IBA 2000. De ello se desprende que 45 áreas importantes para la conservación de las aves, que representan el 60 % de la superficie total antes mencionada, no están clasificadas como ZEPA.
36 Procede declarar que, a falta de datos científicos que permitan rebatir los resultados del IBA 2000, la República Helénica ha clasificado como ZPE zonas cuyo número y superficie total son manifiestamente inferiores al número y superficie total de las áreas que se consideran más adecuadas para la conservación de las especies de que se trate. Por lo tanto, se ha de estimar el recurso en cuanto a este extremo.
37 Por último, en lo referente a la clasificación parcial de las zonas importantes para la conservación de las aves, y más en concreto, a la de los humedales, procede recordar que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 79/409 establece que los Estados miembros deben dar una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional (véase la sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 81).
38 A este respecto, del IBA 2000 se desprende que 32 zonas húmedas alojan a más del 1 % de la población biogeográfica de aves acuáticas y otras 49 zonas alojan a más del 1 % de la población migratoria de una o más aves acuáticas.
39 Por lo tanto, se ha de examinar si, como sostiene la Comisión, la República Helénica ha clasificado como ZEPA un número de humedales de importancia internacional, en particular los enumerados en el Convenio de Ramsar, que sólo se corresponde parcialmente con la superficie de las zonas importantes para la conservación de las aves correspondientes recogidas en el IBA 2000, y si, también según la Comisión, algunos lugares que cumplen los criterios enumerados en ese Convenio, que constituyen zonas importantes para la conservación de las aves recogidas en el IBA 2000, deben ser clasificados, con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva 79/409, como ZEPA pero aún no lo han sido.
40 Como ejemplo de humedales de importancia internacional que no han sido clasificados como ZEPA, o que lo han sido pero en los que menos del 50 % de su superficie está cubierta por ZEPA, la Comisión menciona los parajes nos 45 (Lake Vegoritis and Lake Petron), 91 (Lakes Trichonida and Lysimachia), 99 (Kotychi Lagoon), 166 (Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi, and Alyki) y 180 (Lake Kourna, Almyrou Delta and Georgioupolis Beach). Respecto a estos sitios, el Gobierno helénico hace hincapié en las razones de las diferencias existentes entre las áreas importantes para la conservación de las aves recogidas en el IBA 2000 y las zonas que ella ha clasificado como ZEPA.
41 Es preciso señalar que, por lo que se refiere al paraje nº 45, el Gobierno helénico alega que solamente se ha de clasificar como ZEPA el lago de Petron (Lake Petron), porque sólo él aloja al cormorán pigmeo (Phalacrocorax pygmaeus). Lo mismo sucede con el paraje nº 91, en el que únicamente el lago de Lysimachia presenta interés para el porrón pardo (Aythya nyroca).
42 Se ha de recordar que el margen de apreciación de que gozan los Estados miembros al elegir los territorios más adecuados para su clasificación como ZEPA se refiere a la aplicación de criterios ornitológicos para identificar los territorios más adecuados para la conservación de las especies de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 61).
43 Pues bien, como indica la Abogado General en el punto 54 de sus conclusiones, resulta que los dos parajes antes mencionados fueron seleccionados con arreglo a los criterios definidos en el Convenio de Ramsar, debido a la importancia del cormorán pigmeo y del porrón pardo. Puesto que la Comisión no niega que los terrenos no cubiertos carecen de interés para estas dos especies, se ha de acoger el argumento del Gobierno helénico a este respecto.
44 En cuanto al paraje nº 166, de su descripción en el IBA 2000 se desprende que este lugar está formado por un masivo montañoso, dominado por un monte y bosques; también incluye zonas húmedas. Se describe el paraje como importante lugar de cría y de paso de las rapaces.
45 Por estas razones y a falta de datos científicos que lo rebatan, el paraje nº 166 mencionado en el inventario IBA 2000 resulta ser el más adecuado para la conservación de las especies de que se trata (véase la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 62). En consecuencia, la sola clasificación como ZEPA del lago Psalidi y Alyki, como zonas húmedas, no es suficiente para cumplir las obligaciones derivadas del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409. Por lo tanto, procede estimar en este extremo el recurso de la Comisión.
46 Más en concreto, respecto a los parajes nos 99 y 180, el Gobierno helénico considera que no presentan ningún interés ornitológico. La Comisión rechaza este argumento, alegando que no se le comunicó ningún estudio científico al efecto. Dado que, en la fecha de expiración del plazo señalado en el dictamen motivado, el Gobierno helénico no aportó ninguna prueba científica que refute esta alegación, procede estimar en este extremo el recurso de la Comisión.
47 En cuanto a los demás lugares mencionados por la Comisión, a saber, los parajes IBA nos 59 (Pinios Delta), 61 (Reservoirs of former Lake Karla), 89 (Lake Amvrakia), 98 (Kalogria lagoon, Strofilia forest, and Lamia marshes), en el que hay grandes partes no cubiertas por la ZEPA, 132 (Lakes Khortaro and Alyki, Moudros gulf, Diapori fen, and Fakos peninsula), en el que la ZEPA no cubre el golfo de Moudros, y 138 (Gera Gulf-Dipi and Haramida marshes, Lesvos), que sólo está cubierto de modo parcial, se ha de observar que la República Helénica ha anunciado que iba a efectuar una revaluación de estos lugares.
48 Habida cuenta de lo precedente, procede declarar que, ante la no aportación de estudios científicos que puedan rebatir los resultados del IBA 2000, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2 de la Directiva 79/409, al haber clasificado como ZEPA terrenos cuyo número y superficie total son manifiestamente inferiores al número y superficie total de los terrenos que cumplen los requisitos para ser clasificados como ZEPA.
Sobre los motivos tercero y cuarto, basados en la falta de designación de ZEPA para numerosas especies de aves incluidas en el anexo I de la Directiva 79/409, así como para numerosas especies migratorias no incluidas en dicho anexo, o en la clasificación como ZEPA de zonas en las que dichas especies no tienen suficiente presencia
Alegaciones de las partes
49 Según la Comisión, las siguientes especies de aves, incluidas en el anexo I de la Directiva 79/409, no están suficientemente protegidas con ZEPA: el cormorán moñudo (Phalacrocorax aristotelis desmarestii), el quebrantahuesos (Gypaetus barbatus), el buitre negro (Aegypius monachus), el águila pomerana (Aquila pomarina), el águila imperial oriental (Aquila heliaca), el ratonero moro (Buteo rufinus), el águila perdicera (Hieraaetus fasciatus), el cernícalo primilla (Falco naumanni), el halcón de Eleonora (Falco eleonorae), el halcón borní (Falco biarmicus), el trepador de Krüper (Sitta krueperi) y el escribano cinéreo (Emberiza cineracea).
50 Respecto a las especies migratorias, la Comisión señala que numerosos lugares identificados en el IBA 2000 son también muy importantes para estas especies, que están protegidas en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 79/409. Se trata, en particular, de determinados anseriformes, de los charadriiformes y de algunas especies más comunes incluidas en el anexo I de dicha Directiva debido a la migración o a la invernada.
51 El Gobierno helénico considera que las especies a que se refiere el anexo I de la Directiva 79/409 están suficientemente protegidas, a excepción del ratonero moro, del cernícalo primilla, del trepador de Krüper y del escribano cinéreo. En cuanto al águila imperial oriental, dicho Gobierno precisa que, una vez terminado el estudio relativo a los diez lugares piloto, se dispondrá de datos probatorios más recientes.
52 El Gobierno helénico añade que la comparación, para una especie determinada, entre la población protegida por las ZEPA y la censada en el IBA 2000 no puede constituir el criterio único e indiscutible sobre el carácter suficiente de la protección de esa especie. Según dicho Gobierno, es posible que, en función del reparto de la especie de que se trate en un lugar, no se cumplan, para la población de esta especie, las exigencias definidas por el grupo de criterios C (grupo relativo a los países de la Unión Europea) que figura en el IBA 2000.
53 Por lo que atañe a la metodología y a los criterios empleados, la Comisión sostiene que, por un lado, las autoridades griegas rechazan en algunos casos los criterios que figuran en el IBA 2000, pero emplean esos mismos criterios en otros casos, de modo que se contradicen a sí mismas, y, por otro lado, basan sus argumentos en la importancia de ciertos lugares aun cuando el resultado perseguido sea la protección de las especies.
Apreciación del Tribunal de Justicia
54 Mediante sus motivos tercero y cuarto, la Comisión reprocha a la República Helénica no haber designado ZEPA para numerosas especies de aves recogidas en el anexo I de la Directiva 79/409, así como para numerosas especies migratorias no incluidas en dicho anexo, o haber clasificado como ZEPA zonas en las que esas especies no tienen suficiente presencia.
55 En primer lugar, se han de desestimar las pretensiones de la Comisión en cuanto a la declaración de que la República Helénica haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409 por no haber designado ZEPA para numerosas especies de aves referidas en el anexo I de la Directiva 79/409, así como para las especies migratorias no incluidas en el citado anexo.
56 En efecto, resulta de los autos que, por una parte, en cuanto a las especies incluidas en el anexo I de la Directiva 79/409, el trepador de Krüper es la única especie respecto a cuyo principal sitio de reproducción no se ha clasificado ZEPA. Por otra parte, en cuanto a las especies migratorias no incluidas en el mencionado anexo, no existe ninguna especie respecto a la cual no se haya clasificado ningún territorio. Dado que el Gobierno helénico admite la imputación de la Comisión en lo que se refiere al trepador de Krüper, procede estimar las pretensiones de la Comisión relativas a la falta de designación de ZEPA únicamente en lo que se refiere a esta especie.
57 Mediante su motivo sobre la clasificación como ZEPA de terrenos en los que no tienen suficiente presencia numerosas especies de aves recogidas en el anexo I de la Directiva 79/409 y numerosas especies migratorias no incluidas en dicho anexo, la Comisión alega que, por lo que respecta, especialmente, a la población de doce especies de aves, las ZEPA definidas por Grecia cubren de manera insuficiente la superficie de los lugares identificados en el IBA 2000 en los que tienen presencia dichas especies.
58 Puesto que el Gobierno helénico admite esta imputación por lo que se refiere al ratonero moro, al cernícalo primilla y al escribano cinéreo, procede estimar el recurso respecto a estas especies.
59 En cuanto a las demás especies, a saber, el cormorán moñudo, el quebrantahuesos, el buitre negro, el águila pomerana, el águila imperial oriental, el águila perdicera, el halcón de Eleonora y el halcón borní, es preciso señalar que, al hacer una mera remisión al programa de revaluación y al estudio de los diez lugares piloto respecto a los que aún no se había terminado la evaluación, y al no notificar el estudio de la EOE relativo al buitre negro, el Gobierno helénico no ha aportado estudios científicos que puedan rebatir los resultados del IBA 2000 y demostrar que se han clasificado como ZEPA zonas en las que dichas especies tienen suficiente presencia. Por lo tanto, procede estimar en este extremo el recurso de la Comisión.
60 En vista de las consideraciones anteriores, procede declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409, al no haber designado ZEPA para ofrecer protección al trepador de Krüper, y al haber clasificado como ZEPA zonas en las que no tienen suficiente presencia el cormorán moñudo, el quebrantahuesos, el buitre negro, el águila pomerana, el águila imperial oriental, el ratonero moro, el águila perdicera, el cernícalo primilla, el halcón de Eleonora, el halcón borní y el escribano cinéreo.
61 Por consiguiente, debe considerarse fundado el recurso interpuesto por la Comisión.
62 En vista de las consideraciones precedentes, se ha de declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409:
– al haber clasificado como ZEPA terrenos cuyo número y superficie total son manifiestamente inferiores al número y superficie total de los terrenos que reúnen los requisitos para ser clasificados ZEPA en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 79/409;
– al no haber designado ninguna ZEPA para ofrecer protección al trepador de Krüper, y
– al haber clasificado como ZEPA zonas en las que no tienen suficiente presencia el cormorán moñudo, el quebrantahuesos, el buitre negro, el águila pomerana, el águila imperial oriental, el ratonero moro, el águila perdicera, el cernícalo primilla, el halcón de Eleonora, el halcón borní y el escribano cinéreo.
Costas
63 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Helénica y haber sido desestimados los motivos esenciales formulados por ésta, procede condenarla en costas. En virtud del apartado 4, párrafo primero, del mismo artículo, el Reino de España, la República Francesa, la República Portuguesa y la República de Finlandia, que han intervenido como coadyuvantes en el litigio, soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) La República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa la conservación de las aves silvestres, en su versión modificada, en particular, por la Directiva 97/49/CE de la Comisión, de 29 de julio de 1997:
– al haber clasificado como zonas de protección especial terrenos cuyo número y superficie total son manifiestamente inferiores al número y superficie total de los terrenos que reúnen los requisitos para ser clasificados zonas de protección especial en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 79/409;
– al no haber designado ninguna zona de protección especial para ofrecer protección al trepador de Krüper (Sitta krueperi), y
– al haber clasificado como zonas de protección especial zonas en las que no tienen suficiente presencia el cormorán moñudo (Phalacrocorax aristotelis desmarestii), el quebrantahuesos (Gypætus barbatus), el buitre negro (Ægypius monachus), el águila pomerana (Aquila pomarina), el águila imperial oriental (Aquila heliaca), el ratonero moro (Buteo rufinus), el águila perdicera (Hieraaetus fasciatus), el cernícalo primilla (Falco naumanni), el halcón de Eleonora (Falco eleonoræ), el halcón borní (Falco biarmicus) y el escribano cinéreo (Emberiza cineracea).
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la República Helénica.
4) El Reino de España, la República Francesa, la República Portuguesa y la República de Finlandia cargarán con sus propias costas.
Firmas
* Lengua de procedimiento: griego.
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