Arrêt de la Cour
Asunto C‑92/03
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Portuguesa
«Incumplimiento de Estado — Directiva 75/439/CEE — Gestión de aceites usados — Prioridad al tratamiento por regeneración»
Conclusiones del Abogado General Sr. A. Tizzano, presentadas el 28 de octubre de 2004
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 27 de enero de 2005
Sumario de la sentencia
Aproximación de las legislaciones — Gestión de aceites usados — Directiva 75/439/CEE — Obligación de los Estados miembros de dar prioridad al tratamiento por regeneración — Límites — Condicionantes de orden técnico, económico y de organización — Concepto
(Directiva 75/439/CEE del Consejo, art. 3, ap. 1)
Del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 75/439, relativa a la gestión de aceites usados, en su versión modificada por la Directiva 87/101, se desprende que la referencia a los «condicionantes de orden técnico, económico y de organización» de dicho artículo forma parte de una disposición que expresa de forma global la obligación impuesta a los Estados miembros y que, con esta expresión, el legislador comunitario deseaba no tanto establecer excepciones limitadas a una norma de aplicación general, sino definir el ámbito de aplicación y el contenido de una obligación positiva consistente en garantizar la prioridad al tratamiento de aceites usados por regeneración.
En efecto, considerar que la situación técnica, económica y de organización existente en un Estado miembro es necesariamente constitutiva de condicionantes que impiden la adopción de las medidas contempladas en el citado artículo equivaldría a privarle de todo efecto útil, puesto que la obligación impuesta a los Estados miembros quedaría limitada por el mantenimiento del statu quo, de forma que esta disposición no impondría ninguna obligación real de adoptar las medidas necesarias en favor de un tratamiento prioritario de los aceites usados por regeneración.
(véanse los apartados 35 y 36)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 27 de enero de 2005(1)
«Incumplimiento de Estado – Directiva 75/439/CEE – Eliminación de aceites usados – Prioridad al tratamiento por regeneración»
En el asunto C-92/03,que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 28 de febrero de 2003,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. A. Caeiros y M. Konstantinidis, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Portuguesa, representada por el Sr. L. Fernandes y la Sra. M. Lois, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
apoyada por: República de Finlandia, representada por la Sra. A. Guimaraes-Purokoski, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),,
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y la Sra. R. Silva de Lapuerta (Ponente) y los Sres. C. Gulmann, R. Schintgen y J. Klučka, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Tizzano;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de octubre de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados (DO L 194, p. 23; EE 15/01, p. 91), en su versión modificada por la Directiva 87/101/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986 (DO 1987, L 42, p. 43) (en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adoptado las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de aceites usados por regeneración, cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitían.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2 La Directiva tiene por objeto proteger el medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la evacuación y el tratamiento de los aceites usados. Su artículo 3 establece:
«1. Cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de los aceites usados por regeneración.
2. Cuando no se proceda a la regeneración de los aceites usados, debido a las obligaciones mencionadas en el anterior apartado 1, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que cualquier combustión de los aceites usados se realice en condiciones aceptables desde el punto de vista del medio ambiente, con arreglo a las disposiciones de la presente Directiva, siempre que dicha combustión sea factible desde el punto de vista técnico, económico y de la organización.
3. Cuando no se proceda a la regeneración, ni a la combustión de los aceites usados debido a los condicionantes mencionados en los apartados 1 y 2, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar su destrucción sin riesgo o su almacenamiento o depósito controlados.»
3 Con arreglo al artículo 2 de la Directiva 87/101, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para cumplir las obligaciones que se desprenden de dicha Directiva con efectos a partir del 1 de enero de 1990.
Normativa nacional
4 La normativa nacional en materia de gestión de aceites usados se compone de los siguientes instrumentos:
– el Decreto-Ley nº 88/91, de 23 de febrero de 1991, que regula las actividades relativas a los aceites usados;
– el Decreto ministerial nº 240/92, de 25 de marzo de 1992, por el que se aprueba el Reglamento relativo a la concesión de licencias para las actividades de recogida, almacenamiento, tratamiento preliminar, regeneración, recuperación, combustión e incineración de aceites usados;
– el Decreto ministerial nº 1028/92, de 5 de noviembre de 1992, sobre normas de seguridad y de identificación para el transporte de aceites usados;
– la Decisión conjunta de los Ministerios de Industria y de Medio Ambiente, de 18 de mayo de 1993, sobre la aplicación del Reglamento relativo a la concesión de licencias para la gestión de aceites usados.
5 Con vistas a una modificación de la citada normativa, el 19 de marzo de 2001, las autoridades portuguesas aprobaron un documento titulado «Nueva estrategia nacional de gestión de aceites usados».
Procedimiento administrativo previo
6 El 18 de julio de 2000, la Comisión solicitó a las autoridades portuguesas que le comunicaran, entre otros, los datos relativos a las cantidades de aceites regenerados durante los años 1995 a 1997.
7 El 4 de octubre de 2000, las autoridades portuguesas respondieron que todavía no se había puesto en marcha el procedimiento de regeneración de aceites usados, pero que se estaba analizando la viabilidad técnica, económica y financiera de la implantación de unidades de regeneración de estos aceites. El 7 de mayo de 2002, las citadas autoridades enviaron a la Comisión un informe sobre la aplicación de la Directiva durante los años 1998 a 2000, así como el documento «Nueva estrategia nacional de gestión de aceites usados».
8 El 11 de abril de 2001, la Comisión remitió a la República Portuguesa un escrito de requerimiento en el que afirmaba que ésta no había adoptado las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento por regeneración de aceites usados, cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización permitían dicha adopción, incumpliendo así las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva.
9 El 18 de octubre de 2001, las autoridades portuguesas respondieron señalando que un proyecto de ley en fase de elaboración daba prioridad a la regeneración de aceites usados y que los operadores económicos afectados estaban dispuestos a crear conjuntamente una unidad de regeneración.
10 Esta respuesta tampoco convenció a la Comisión que, el 24 de octubre de 2001, remitió a la República Portuguesa un dictamen motivado en el que reiteraba su postura de que ésta no había adoptado las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento por regeneración de aceites usados, cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitían. El 20 de diciembre de 2001, la Comisión envió un dictamen motivado complementario a dicho Estado miembro en el que señalaba que, a pesar de las explicaciones dadas, persistía el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva.
11 El 7 de marzo de 2002, las autoridades portuguesas respondieron a los citados dictámenes motivados y subrayaron la persistencia de los condicionantes de orden técnico, económico y de organización que no permitían una gestión de aceites usados que diera prioridad a la regeneración.
12 En su respuesta, las autoridades portuguesas explicaban asimismo que la razón por la que la normativa nacional sobre aceites usados no se había materializado inmediatamente en la construcción de una instalación de regeneración en el territorio nacional era que el Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1), no permitía a las autoridades competentes impedir la exportación de residuos destinados a operaciones de valorización energética.
13 Al considerar que en Portugal todavía no se había dado prioridad al tratamiento por regeneración de aceites usados, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
14 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 11 de septiembre de 2003, se admitió la intervención de la República de Finlandia en apoyo de las pretensiones de la República Portuguesa.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
15 La Comisión alega que en ninguno de los textos legislativos y reglamentarios invocados por las autoridades portuguesas se da prioridad al tratamiento por regeneración de aceites usados.
16 Por lo que se refiere a la alegación de la República Portuguesa sobre el Reglamento nº 259/93, la Comisión observa que las disposiciones de éste permiten a las autoridades competentes impedir la exportación de aceites usados destinados a operaciones de valorización energética. En su opinión, las autoridades portuguesas habrían podido formular desde hace tiempo objeciones motivadas a los traslados de aceites usados para su valorización energética en otros Estados miembros si, en el plazo fijado por la Directiva, hubieran adoptado las medidas necesarias para que en Portugal se diera prioridad al tratamiento por regeneración de los aceites usados, como dispone el artículo 3, apartado 1, de la Directiva.
17 La Comisión añade que si la legislación portuguesa hubiera establecido tal prioridad, las objeciones a las operaciones de exportación habrían podido basarse en que la finalidad de los traslados de aceites usados era la combustión. Así, la Comisión considera que el legislador comunitario ha previsto que las autoridades de expedición puedan formular objeciones motivadas al traslado de residuos a otros Estados miembros alegando, en concreto, alguna de las razones enunciadas en el artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 259/93. De lo anterior, la Comisión deduce que el citado Reglamento no puede invocarse como un obstáculo para establecer la prioridad de la regeneración exigida por la Directiva.
18 La Comisión señala que, transcurridos doce años desde la expiración del plazo fijado por el artículo 2 de la Directiva 87/101 para la adaptación del Derecho interno, las autoridades portuguesas todavía no han adoptado las medidas necesarias para dar efectivamente prioridad al tratamiento por regeneración de aceites usados. En el presente caso, diversas insuficiencias jurídicas y prácticas, entre otras, en materia de control del destino de los aceites usados y de la recogida de éstos en Portugal, han contribuido decisivamente a que no concurran las condiciones que permiten dar prioridad al citado tratamiento y, en particular, han impedido crear en el territorio de dicho Estado miembro al menos una unidad de regeneración de estos aceites.
19 Por último, la Comisión considera que la publicación del documento titulado «Nueva estrategia nacional de gestión de aceites usados» carece de relevancia. Lo mismo puede decirse de las otras iniciativas anunciadas por las autoridades portuguesas.
20 El Gobierno portugués alega que la falta de textos normativos no es suficiente para constatar la existencia de una infracción del artículo 3, apartado 1, de la Directiva, puesto que, desde un punto de vista teórico, no corresponde necesariamente a la legislación nacional concretar el objetivo perseguido por dicha disposición. En su opinión, la normativa nacional define las condiciones a las que se somete la operación de regeneración de aceites en unos términos que no ponen en peligro los objetivos de la Directiva.
21 Dicho Gobierno sostiene que las cantidades de aceites usados recogidos, en concreto los de buena calidad, no alcanzan el umbral mínimo de rentabilidad económica. Además, resulta imposible prohibir la exportación de aceites usados para su valorización energética, imposibilidad que disuade a los potenciales inversores de invertir en una unidad de regeneración en el territorio nacional, ya que no tienen la garantía de que los aceites usados recogidos se destinen a dicha instalación.
22 En cuanto a la exportación de aceites usados, el Gobierno portugués alega que las posibilidades de intervención de las autoridades competentes, en virtud del artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 259/93, no constituyen un instrumento que pueda impedir la exportación de aceites usados para su valorización energética, aun cuando exista una capacidad suficiente de regeneración en el ámbito nacional. Así, este Gobierno considera que dicha disposición no permite a los Estados miembros justificar restricciones a la exportación de aceites usados destinados a la valorización energética como medidas de protección de la industria nacional de regeneración de estos aceites.
23 El Gobierno portugués observa que, al margen de los condicionantes financieros, técnicos y normativos, la dimensión del mercado portugués pone de manifiesto las dificultades encontradas al poner en práctica la regeneración de aceites usados, habida cuenta de los umbrales mínimos de referencia para rentabilizar tal procedimiento. Afirma que ha realizado verdaderos esfuerzos para minimizar los condicionantes económicos, técnicos y de organización a los que ha de enfrentarse para poner en práctica la prioridad del tratamiento por regeneración de este tipo de residuos.
24 El mismo Gobierno expone que el punto de equilibrio para una instalación de regeneración depende de los costes de suministro de aceites usados que en gran medida están en función de la coyuntura local, del precio de mercado del petróleo bruto y de la tecnología de regeneración utilizada. En su opinión, salvo que existan mercados cautivos para los aceites de base que resultan de la regeneración, las grandes instalaciones pueden resistir mejor las fuertes variaciones del precio del petróleo bruto y mantener una rentabilidad económica suficiente a largo plazo.
25 El Gobierno portugués subraya al respecto que, aunque los condicionantes técnicos, económicos y de organización hayan disuadido a los operadores del sector de crear unidades de regeneración de aceites usados, las autoridades nacionales están decididas a poner en práctica un modo de gestión de estos residuos que dé efectivamente prioridad a la regeneración.
26 El Gobierno finlandés considera, en su intervención en apoyo de las pretensiones de la República Portuguesa, que al apreciar la factibilidad y la rentabilidad de la regeneración desde el punto de vista económico, es necesario tener en cuenta, entre otras cosas, la cantidad de aceite usado producida, las distancias de transporte, los costes de producción, así como las condiciones del mercado. En consecuencia, las condiciones para la regeneración deberán examinarse caso por caso en el Estado miembro afectado. De este modo, la situación del mercado será uno de los factores que incidan en las condiciones para la regeneración.
27 En este sentido, dicho Gobierno alega que el precio del aceite de base ha sufrido importantes variaciones. Una variación de esta índole de los precios incrementa los riesgos inherentes a las inversiones efectuadas en el sector de la regeneración de aceites usados. La tendencia a la baja en el consumo de lubricantes aumenta este riesgo; esta disminución es consecuencia del uso, en la actualidad, de lubricantes sintéticos, que son de mejor calidad.
28 El Gobierno finlandés añade que, en el supuesto de que una normativa nacional estableciera una exigencia imperativa de regeneración y no hubiera instalación alguna de regeneración en el Estado miembro afectado, los aceites usados deberían ser transportados a otro Estado miembro para ser regenerados en él. En ese caso, no se tomarían en consideración los costes excesivos para el exportador como consecuencia del transporte y de la regeneración ni el hecho de que el transporte pueda ser poco razonable por sus efectos en el medio ambiente.
Apreciación del Tribunal de Justicia
29 Con carácter previo, cabe recordar, como el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 9 de septiembre de 1999, Comisión/Alemania (C‑102/97, Rec. p. I‑5051), apartado 35, que uno de los objetivos principales de la Directiva era dar prioridad al tratamiento por regeneración de los aceites usados. Este objetivo, expresado en el segundo considerando de la Directiva 87/101, se debe a que la regeneración es la forma más racional de volver a utilizar los aceites usados en vista de los ahorros de energía que pueden obtenerse.
30 En cuanto a la imputación de la Comisión de inobservancia del artículo 3, apartado 1, de la Directiva, procede señalar, de entrada, que la normativa nacional existente no contiene ninguna norma que, como prescribe la citada disposición, establezca que se dará prioridad al tratamiento de aceites usados por regeneración.
31 Asimismo, es preciso observar que la propia República Portuguesa ha reconocido que las autoridades competentes deben adoptar medidas concretas que tengan por objeto establecer dicha prioridad en textos jurídicos de carácter vinculante. En efecto, el Gobierno portugués ha señalado, en este sentido, que es necesario modificar la normativa nacional en la materia con el fin de introducir las condiciones requeridas para establecer tal prioridad y que con este objeto se elaboró el documento titulado «Nueva estrategia nacional de gestión de aceites usados».
32 Pues bien, como el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 25 de su sentencia de 15 de julio de 2004, Comisión/Reino Unido (C‑424/02, Rec. p. I‑0000), si bien resulta aceptable que los Estados miembros puedan, en un primer momento, llevar a cabo estudios y elaborar informes con el fin de definir los procedimientos de eliminación de aceites usados, para dar cumplimiento a la obligación establecida en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva es necesario, no obstante, que tales actuaciones preparatorias vayan seguidas por medidas concretas encaminadas a dar prioridad a la regeneración.
33 Por lo que se refiere a la alegación de que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 259/93, era difícil garantizar la rentabilidad de las instalaciones de regeneración de aceites usados en Portugal, basta con señalar que, en virtud de dichas disposiciones, las autoridades competentes de los Estados miembros están investidas de la facultad de formular objeciones a los traslados de residuos, incluidos los aceites usados, destinados a ser valorizados en otro Estado miembro.
34 En efecto, como ha observado acertadamente el Abogado General en el punto 52 de sus conclusiones, si la República Portuguesa hubiera establecido, tal como impone el artículo 3, apartado 1, de la Directiva, la prioridad de la regeneración de los aceites usados en su territorio, las autoridades competentes habrían podido formular, gracias a ello, objeciones al traslado de tales residuos a otros Estados miembros.
35 En cuanto a la alegación invocada por la República Portuguesa de que la creación de instalaciones de regeneración en el territorio de este Estado miembro no es rentable y que, en esas condiciones y en virtud del principio de proporcionalidad, las obligaciones de los Estados miembros afectados deben modularse en función de las circunstancias concretas existentes en ellos, procede recordar, como el Tribunal de Justicia afirmó en los apartados 35 y 43 de su sentencia Comisión/Alemania, antes citada, que uno de los objetivos principales de la Directiva era dar prioridad al tratamiento por regeneración de los aceites usados. Por consiguiente, considerar que la situación técnica, económica y de organización existente en un Estado miembro es necesariamente constitutiva de condicionantes que impiden la adopción de las medidas contempladas en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva equivaldría a privar a esta disposición de todo efecto útil, puesto que la obligación impuesta a los Estados miembros quedaría limitada por el mantenimiento del statu quo, de forma que esta disposición no impondría ninguna obligación real de adoptar las medidas necesarias en favor de un tratamiento prioritario de los aceites usados por regeneración.
36 Además, en relación con dicha prioridad, es preciso destacar, como el Tribunal de Justicia subrayó en los apartados 38 y 39 de la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, que la referencia a «condicionantes de orden técnico, económico y de organización» del artículo 3, apartado 1, de la Directiva forma parte de una disposición que expresa de forma global la obligación impuesta a los Estados miembros y que, con esta expresión, el legislador comunitario deseaba no tanto establecer excepciones limitadas a una norma de aplicación general, sino definir el ámbito de aplicación y el contenido de una obligación positiva consistente en garantizar la prioridad al tratamiento de aceites usados por regeneración.
37 De todas las consideraciones anteriores resulta que debe declararse fundado el recurso de la Comisión.
38 Por consiguiente, procede declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva, al no haber adoptado las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de aceites usados por regeneración, cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitían.
Costas
39 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Portuguesa y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas. Con arreglo al apartado 4 del mismo artículo, la República de Finlandia soportará sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados, en su versión modificada por la Directiva 87/101/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, al no haber adoptado las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de aceites usados por regeneración, cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitían.
2) Condenar en costas a la República Portuguesa.
3) La República de Finlandia soportará sus propias costas.
Firmas
1 – Lengua de procedimiento: portugués. Top
Full & Egal Universal Law Academy