Asunto C‑335/03
República Portuguesa
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«FEOGA — Prima a la carne de bovino — Controles — Representatividad de las muestras — Extrapolación del resultado de un control a los años anteriores — Motivación»
Conclusiones del Abogado General Sr. L.A. Geelhoed, presentadas el 18 de noviembre de 2004
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 14 de abril de 2005.
Sumario de la sentencia
1. Agricultura — Política agrícola común — Sistema integrado de gestión y de control relativo a determinados regímenes de ayudas — Reglamento (CEE) nº 3887/92 — Controles del respeto efectivo de los requisitos para la concesión de las ayudas «animales» — Ponderación o compensación de dichos controles con los realizados en el marco de otros regímenes de ayuda — Improcedencia
[Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, art. 6, aps. 1, 3 y 4]
2. Agricultura — FEOGA — Liquidación de cuentas — No asunción de los gastos resultantes de irregularidades en la aplicación de la normativa comunitaria — Impugnación por el Estado miembro afectado — Carga de la prueba — Reparto entre la Comisión y el Estado miembro
3. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión relativa a la liquidación de cuentas correspondiente a los gastos financiados por el FEOGA
(Art. 253 CE)
1. Las disposiciones del artículo 6, apartados 1, 3 y 4, del Reglamento nº 3887/92, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias, tienen todas por objeto garantizar que se cumplan los requisitos de la concesión de ayudas, en particular, de las ayudas «animales». Por tanto, sería contrario tanto al objetivo perseguido de eficacia de las comprobaciones efectuadas como al de garantizar la verdadera representatividad de las muestras controladas que determinadas categorías de ayudas pudieran escapar, total o parcialmente, a los controles previstos en dichas disposiciones so pretexto de que el porcentaje mínimo de controles puede lograrse mediante la compensación o ponderación con los controles realizados en mayor número en otros sectores o en relación con otras categorías de ayudas.
(véase el apartado 54)
2. Cuando la Comisión se niega a declarar a cargo del FEOGA determinados gastos, porque fueron provocados por infracciones a la normativa comunitaria imputables a un Estado miembro, esta institución no está obligada a probar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por dicho Estado miembro o la irregularidad de las cifras transmitidas por este último, sino que le basta con demostrar que tiene dudas serias y razonables sobre los controles efectuados por las autoridades nacionales o sobre la correcta aplicación de la normativa comunitaria vigente. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del FEOGA, y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión.
(véase el apartado 68)
3. El alcance de la obligación de motivación, contenida en el artículo 253 CE, depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en que ha sido adoptado. En el contexto concreto de la elaboración de las decisiones relativas a la liquidación de cuentas correspondiente a los gastos financiados por el FEOGA, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA.
(véanse los apartados 83 y 84)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 14 de abril de 2005 (*)
«FEOGA – Prima a la carne de bovino – Controles – Representatividad de las muestras – Extrapolación del resultado de un control a los años anteriores – Motivación»
En el asunto C‑335/03,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 230 CE, el 25 de julio de 2003,
República Portuguesa, representada por el Sr. L. Fernandes, en calidad de agente, asistido por los Sres. C. Botelho Moniz y E. Maia Cadete, advogados, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. A.M. Alves Vieira y el Sr. L. Visaggio, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. N. Castro Marques y F. Costa Leite, advogados, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y la Sra. R. Silva de Lapuerta (Ponente), y los Sres. C. Gulmann, R. Schintgen y J. Klučka, Jueces;
Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;
Secretaria: Sra. K. Sztranc, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 14 de octubre de 2004;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 18 de noviembre de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la República Portuguesa solicita la anulación, en la medida en que le afecta, de la Decisión 2003/364/CE de la Comisión, de 15 de mayo de 2003, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 124, p. 45; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
Los regímenes de primas de que se trata
2 El Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157), en su versión modificada por los Reglamentos (CEE) nº 2066/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 215, p. 49), y (CEE) nº 125/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993 (DO L 18, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 805/68») creó un régimen de primas en favor de los productores que mantengan bovinos machos y vacas nodrizas en su explotación.
3 Por lo que se refiere a los distintos tipos de primas así concedidas, el Reglamento nº 805/68 estableció una prima especial en favor de los productores de carne de bovino (artículo 4 ter), una prima adicional en relación con la prima especial (artículo 4 quater), una prima por vaca nodriza (artículo 4 quinquies) así como una prima adicional en favor de los productores que se beneficien de la prima especial y/o de la prima por vaca nodriza (artículo 4 nonies). Por lo que respecta a la República Portuguesa, se han previsto asimismo primas especiales en el Reglamento (CEE) nº 1600/92 del Consejo, de 15 de junio de 1992, sobre medidas específicas en favor de las Azores y Madeira relativas a determinados productos agrarios (DO L 173, p. 1).
Gestión y control de las primas de que se trata
4 El Reglamento (CEE) nº 3886/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las disposiciones de aplicación relativas a los regímenes de primas previstos en el Reglamento nº 805/68 (DO L 391, p. 20), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2311/96 de la Comisión, de 2 de diciembre de 1996 (DO L 313, p. 9; en lo sucesivo, «Reglamento nº 3886/92»), fijó los requisitos administrativos para la concesión de dichas primas.
5 Con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 3886/92, el período de retención de los animales, es decir, el tiempo que los animales objeto de la solicitud de una prima no deben abandonar un lugar determinado en el que pueden ser controlados (generalmente, la explotación del productor), es, por lo que atañe a la prima por bovinos machos, de dos meses a partir del día siguiente al de la presentación de la solicitud. Por lo que afecta a las vacas nodrizas, según el artículo 4 quinquies, apartado 5, del Reglamento nº 805/68, en relación con el artículo 23 del Reglamento nº 3886/92, el período de retención es de seis meses a partir del día siguiente al de la presentación de la solicitud.
6 A tenor del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 729/70»), corresponde a los Estados miembros nombrar los servicios y organismos encargados del pago de los gastos soportados por la sección de Garantía del FEOGA.
7 El artículo 1, apartado 1, letra b), del Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1), dispone que cada Estado miembro debe crear un sistema integrado de gestión y control que se aplique a los regímenes de prima en favor de los productores de carne de vacuno, establecidos en los artículo 4 bis a 4 nonies del Reglamento nº 805/68. Dicho sistema es aplicable asimismo a otros regímenes de primas e indemnizaciones en los sectores de producción ovino y caprino.
8 El artículo 8 del mismo Reglamento obliga a los Estados miembros a llevar a cabo controles administrativos de las solicitudes de ayuda (apartado 1), a completar dichos controles administrativos con inspecciones sobre el terreno «de una selección de explotaciones agrarias» (apartado 2) y a nombrar una autoridad encargada de la coordinación de los referidos controles (apartado 3).
9 El Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1678/98 de la Comisión, de 29 de julio de 1998 (DO L 212, p. 23; en lo sucesivo, «Reglamento nº 3887/92»), establece los requisitos que deben cumplir las solicitudes de ayuda (título III), las disposiciones relativas a los controles (título IV) y las que afectan a la cofinanciación (título V).
10 A tenor del artículo 6 de dicho Reglamento, «los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas» (apartado 1) e incluyen, en particular, «comprobaciones cruzadas de las parcelas y los animales declarados para evitar la concesión injustificada de dobles ayudas para el mismo año natural» (apartado 2).
11 Según el apartado 3 del mismo artículo, los controles sobre el terreno han de efectuarse, como mínimo, sobre una muestra significativa de las solicitudes y esta muestra debe comprender por lo menos el 10 % de las solicitudes de ayuda relativas a los animales o de las declaraciones de participación.
12 Con arreglo al apartado 5, párrafo primero, de dicho artículo, los controles sobre el terreno se efectuarán de manera inopinada y se ejercerán sobre el conjunto de las parcelas agrícolas o de los animales comprendidos en una o varias solicitudes.
13 Se desprende del párrafo segundo del mismo apartado, que, de la muestra del 10 % de las solicitudes de ayudas relativas a los animales que deben someterse a controles sobre el terreno, al menos un 50 % de los controles mínimos de animales ha de efectuarse durante el período de retención, excepto en el caso de los animales machos de la especie bovina, para los cuales se concede una prima especial de conformidad con el artículo 8 del Reglamento nº 3886/92 en el momento del sacrificio o en el de la primera comercialización con vistas a su sacrificio.
Identificación del ganado bovino
14 El artículo 3, del Reglamento (CE) nº 820/97 del Consejo, de 21 de abril de 1997, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno (DO L 117, p. 1), dispone:
«El sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina incluirá los siguientes elementos:
a) marcas auriculares destinadas a identificar cada animal de forma individual;
b) bases de datos informatizadas;
c) pasaportes para animales;
d) registros individuales llevados en cada explotación.»
15 A tenor del artículo 4 de dicho Reglamento:
«1. Todos los animales de una determinada explotación nacidos después del 1 de enero de 1998 o que después de esta fecha se destinen al comercio intracomunitario serán identificados mediante una marca colocada en cada oreja, autorizada por la autoridad competente. Ambas marcas auriculares llevarán el mismo y único código de identificación que permita identificar de forma individual cada animal y la explotación en que haya nacido.
[…]
5. No se podrá quitar ni sustituir ninguna marca auricular sin la autorización de la autoridad competente.
6. Las marcas auriculares serán asignadas a la explotación, distribuidas y colocadas en los animales del modo determinado por la autoridad competente.»
16 Con arreglo al Reglamento nº 820/97, el Reglamento (CE) nº 2629/97 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1997 (DO L 354, p. 19), establece los requisitos que deben cumplir las marcas auriculares, los registros de las explotaciones y los pasaportes en el marco del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina.
17 En virtud del artículo 1, apartado 1, de este Reglamento, dichas marcas auriculares contendrán, como mínimo, el nombre, el código o el logotipo de la autoridad competente o de la autoridad competente central del Estado miembro que las haya asignado y los caracteres contemplados en el apartado 2 del mismo artículo, es decir, el código de dos letras del país, seguido de un código numérico de 12 dígitos como máximo. Además de estos datos, el artículo 2 del mismo Reglamento dispone que «las marcas auriculares tendrán las siguientes características:
a) estarán fabricadas de material plástico flexible,
b) serán inalterables y fácilmente legibles durante toda la vida del animal,
c) no serán reutilizables,
d) estarán concebidas de forma que permanezcan sujetas al animal sin dañarle,
e) incluirán únicamente inscripciones indelebles previstas en el artículo 1».
Procedimiento administrativo de liquidación de cuentas del FEOGA
18 Con arreglo al Reglamento nº 729/70 y al Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), los Estados miembros nombran a las autoridades competentes responsables de la coordinación de los gastos financiados por la sección de Garantía del FEOGA. En Portugal, el organismo competente en esta materia es, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 5 del Decreto‑ley nº 78/98, de 27 de marzo de 1998 (Diário da República I, série A, nº 73, de 27 de marzo de 1998), el Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (en lo sucesivo, «INGA»).
19 Por lo que se refiere al procedimiento aplicable en el presente caso, la Comisión, previa consulta al Comité del FEOGA, debe liquidar las cuentas de los organismos pagadores antes del 30 de abril del año siguiente al ejercicio de que se trate, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 729/70.
20 La decisión de liquidación de cuentas adoptada por la Comisión, que se tomará en función de la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas, no obsta para que se adopte una decisión ulterior, según el mismo artículo, apartado 2, letra c).
21 El artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, dispone, en particular, que «no podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente por parte de la Comisión […]».
Hechos y procedimiento administrativo previo
22 En el marco de la liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA, los servicios de la Comisión realizaron controles, entre el 18 y el 22 de septiembre de 2000, en determinadas explotaciones ganaderas ubicadas en Alentejo, Portugal, con objeto de determinar si las prácticas de dichas explotaciones se ajustaban a la normativa comunitaria aplicable al sector afectado.
23 Mediante escrito de 20 de marzo de 2001, la Comisión informó a las autoridades portuguesas, con arreglo al artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, del inicio de la investigación nº 00/10 en el sector de las primas bovinas debido a que dichas autoridades «no [habían] respetado plenamente las disposiciones de los Reglamentos (CEE) nº 805/68, nº 3886/92, nº 3508/92 y nº 3887/92 ni las de los Reglamentos (CE) nº 1254/1999 y nº 2342/1999», lo que podía justificar la exclusión de la financiación comunitaria de una parte de los gastos declarados por las referidas autoridades.
24 Los servicios de la Comisión señalaron, en particular, que no se habían alcanzado el número mínimo de controles sobre el terreno correspondientes al ejercicio 1999 en relación con la prima especial en favor de los productores de carne de bovino, puesto que «únicamente [habían] sido controladas el 4,4 % de las solicitudes durante el período de retención de dos meses», cuando el artículo 6, apartado 5, del Reglamento nº 3887/92 exigía un porcentaje mínimo del 5 %, correspondiente al 50 % de la muestra mínima del 10 % establecida en el apartado 3 del mismo artículo.
25 Los mismos servicios comprobaron, además, otras irregularidades relativas a la identificación del ganado como, por ejemplo, la falta de marcas de identificación o de pasaporte de algunos animales, la omisión de datos fundamentales en los pasaportes y en las solicitudes de primas y el uso generalizado de marcas auriculares manuscritas.
26 Mediante escrito de 28 de mayo de 2001 y en respuesta a las comprobaciones efectuadas por los servicios de la Comisión, el INGA destacó, en relación con los controles sobre el terreno relativos a las solicitudes de la prima especial en favor de los productores de carne de bovino, que, a raíz de la adopción de la solicitud integral y única para las distintas ayudas relativas a los animales, era preciso señalar que se había alcanzado el nivel mínimo del 5 % de controles sobre el terreno durante el período de retención.
27 Por lo que se refiere a la identificación de los animales, las autoridades nacionales reconocieron que coexistían varios tipos distintos de marcas, pero precisaron que las marcas manuscritas coincidían con los números de identificación oficiales y que se había empleado para sustituir a las marcas originales perdidas, lo que sucede con frecuencia en la ganadería extensiva.
28 Mediante escrito de 31 de octubre de 2001, la Comisión invitó a las autoridades portuguesas a participar en una reunión bilateral y les indicó las correcciones financieras que tenía previsto aplicar.
29 Durante la reunión, dichas autoridades manifestaron su desacuerdo con las correcciones a tanto alzado que la Comisión se proponía aplicar. Las autoridades portuguesas sostuvieron, en particular, que, durante el año 1999, los animales habían sido debidamente marcados mediante las correspondientes marcas auriculares y que la República Portuguesa había cumplido los requisitos normativos en materia de controles. La Comisión no modificó, sin embargo, su postura en relación con estas cuestiones.
30 Mediante escrito de 20 de febrero de 2002, la Comisión comunicó formalmente a dicho Estado miembro sus conclusiones que siguieron a la mencionada reunión bilateral, por si las autoridades portuguesas querían plantear el asunto ante el órgano de conciliación establecido por la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (DO L 182, p. 45).
31 El 30 de mayo de 2002, los servicios de la Comisión comunicaron oficialmente a las autoridades portuguesas, con arreglo a los artículos 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, y 1, apartado 1, letra a), de la Decisión 94/442, que tenían previsto aplicar una corrección a tanto alzado del 2 % sobre los gastos relativos a la prima en favor de los productores que mantengan vacas nodrizas y una corrección del 5 % sobre la prima especial en favor de los productores de bovinos machos. Estas correcciones debían tener como consecuencia la exclusión de la financiación de la cuantía correspondiente a dichos porcentajes de los gastos declarados con cargo al FEOGA para la campaña 1999.
32 A petición de las autoridades portuguesas, el presidente del órgano de conciliación creado por la Decisión 94/442 citó a dichas autoridades, mediante escrito de 22 de noviembre de 2002, para una audiencia fijada el 16 de diciembre de 2002, en Bruselas (Bélgica).
33 En su informe de 3 de enero de 2003, el órgano de conciliación señaló que la cuestión planteada por las autoridades portuguesas, relativa a la base sobre la que se aplica el porcentaje mínimo de controles, aún no había sido planteada por ningún Estado miembro. Observó que él mismo nunca había tenido que expresar dudas al respecto y que seguían existiendo algunas diferencias entre los servicios de la Comisión y dichas autoridades en relación con las prácticas de marcado de los animales.
34 Al término del procedimiento de conciliación, la Comisión indicó, en un escrito de 19 de febrero de 2003, que «tras haber ponderado los argumentos presentados por las autoridades portuguesas durante el procedimiento de conciliación, [sus] servicios […] [estimaban] que tales argumentos no [restaban] gravedad a las insuficiencias mencionadas en el escrito por el que se [había] notificado la corrección relativa al ejercicio 1999 […]».
35 Por último, tras consultar al comité del Fondo, que examinó el informe de síntesis elaborado por los servicios de la Comisión, esta última adoptó la Decisión controvertida.
36 En el anexo de dicha Decisión, la Comisión señala que, por lo que se refiere a la República Portuguesa, los gastos que han de excluirse afectan al sector de las «primas por animales» y ascienden a 2.446.684,20 euros, y que las correcciones a tanto alzado (2 % y 5 % según partidas presupuestarias) se justificaban por el incumplimiento de los controles fundamentales y secundarios en el marco del ejercicio financiero 1999.
Pretensiones de las partes
37 La República Portuguesa solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la Decisión controvertida.
– Condene en costas a la institución demandada.
38 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la parte demandante.
Sobre el recurso
39 En apoyo de su pretensión de que se anule la Decisión controvertida, la República Portuguesa invoca tres motivos, a saber:
– Un error de Derecho en la aplicación del artículo 6, apartado 5, del Reglamento nº 3887/92.
– Un error en la apreciación de los hechos.
– El incumplimiento del deber de motivación contenido en el artículo 253 CE.
Sobre el primer motivo, basado en un error de Derecho en la aplicación del artículo 6, apartado 5, del Reglamento nº 3887/92
Alegaciones de las partes
40 Según el Gobierno portugués, las autoridades nacionales adoptaron a partir de la campaña 1999, con arreglo a los artículos 1, apartado 1, letra b), primer guión, del Reglamento nº 3508/92 y 5 del Reglamento nº 3887/92, una solicitud integrada común a todos los regímenes de ayudas relativas a los animales existentes en el marco de la sección Garantía del FEOGA, a saber, la prima especial por bovinos machos, la prima por vaca nodriza, las indemnizaciones compensatorias y la prima en favor de los productores de carne ovina y caprina. Afirma que el índice efectivo (media ponderada) de controles efectuados durante el período de retención fue del 6,3 % para la totalidad de las primas incluidas en dicha solicitud integrada de ayudas relativas a los animales, mientras que el índice de control de las solicitudes relativas a la carne de vacuno fue del 4,4 % en el mismo período de tiempo.
41 Contrariamente a lo que afirma la Comisión en la Decisión controvertida, el Gobierno portugués estima que se cumplió la norma establecida en el artículo 6, apartado 5, del Reglamento nº 3887/92 durante el ejercicio 1999, dado que los solicitantes de ayudas relativas a los animales y los controles correspondientes deben interpretarse y examinarse desde el punto de vista del principio de unidad de la explotación, es decir, teniendo en cuenta globalmente la totalidad de los regímenes de dichas ayudas.
42 En apoyo de sus alegaciones, dicho Gobierno invoca el artículo 6, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento nº 3887/92, en virtud del cual los controles sobre el terreno se efectuarán de manera inopinada y se ejercerán sobre el conjunto de los animales comprendidos en una o varias solicitudes.
43 El Gobierno portugués opina que dicha disposición no implica que los controles deban efectuarse para cada régimen aisladamente. Al contrario, considera que el tenor de esta norma permite llegar a la conclusión de que los controles y los requisitos que estos últimos han de cumplir, a saber, en particular la exigencia de realizar un porcentaje mínimo de controles durante el período de retención, deben referirse a la totalidad de las solicitudes relativas a los distintos regímenes de ayudas relativas a los animales.
44 Asimismo, el Gobierno portugués considera que las disposiciones del apartado 5, párrafo segundo, en relación con el apartado 3 del artículo 6 ilustran aún mejor este extremo, puesto que obligan a que, durante el período de retención, el «50 % de los controles mínimos de animales» se efectúe sobre una muestra de, al menos, el «10 % de las peticiones de ayuda “animales” o de las declaraciones de participación».
45 Por otra parte, dicho Gobierno recuerda que el artículo 6, apartado 5, párrafo tercero, del Reglamento nº 3887/92 dispone que «los controles sobre el terreno realizados en virtud del presente Reglamento se podrán llevar a cabo al mismo tiempo que cualquier otra inspección establecida por la normativa comunitaria».
46 Por último, el Gobierno portugués impugna lo que considera una aplicación retroactiva de normas de reciente adopción, que resultan de la modificación de las disposiciones de que se trata por el Reglamento (CE) nº 2801/1999 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1999 (DO L 340, p. 29). Dicho Gobierno reconoce que, a raíz de esta modificación, el artículo 6, apartado 5, del Reglamento nº 3887/92 exige que el 5 % de los controles sobre el terreno que deben efectuarse durante el período de retención, han de realizarse en el marco de cada régimen de ayuda.
47 Considera que, a tenor del artículo 2 del Reglamento nº 2801/1999, dicha modificación se aplica únicamente a las «a las solicitudes presentadas […] a partir del 1 de enero de 2000» y no a la campaña 1999. En su opinión, de lo anterior se desprende que, en la Decisión controvertida, la Comisión aplicó un régimen jurídico que no estaba en vigor en la época en que se produjeron los hechos.
48 La Comisión rechaza esta interpretación que, a su juicio, no se aviene ni con el espíritu ni con el tenor de las medidas de que se trata.
49 Por lo que se refiere a la primera parte del primer motivo, basada en la posibilidad de contabilizar la totalidad de los controles efectuados en el ámbito de las primas por animales, la Comisión estima que el tenor del artículo 6, apartados 3 y 5, del Reglamento nº 3887/92, no permite considerar en absoluto que el índice de controles exigidos durante el período de retención pueda lograrse mediante la suma de los controles efectuados en relación con varios regímenes de ayudas.
50 Según la Comisión, una interpretación de esta índole es contraria a los objetivos establecidos en dicho Reglamento, puesto que bastaría que un Estado miembro lograra, durante el período de retención, índices de control del 10 %, por ejemplo, en relación con la prima por vaca nodriza y con la prima en favor de los productores de carne ovina y caprina, para obtener una media ponderada del 6,66 % y, por consiguiente, poder considerar que ha rebasado el índice del 5 % de controles que requiere el artículo 6, apartados 3 y 5, del mismo Reglamento, aun sin haber efectuado control alguno sobre la prima especial en favor de los productores de carne bovina.
51 Por lo que atañe a la segunda parte de dicho motivo, basada en la supuesta aplicación retroactiva del Reglamento nº 2801/1999, la Comisión, tomando como referencia el intercambio de correspondencia y documentación entre las partes del litigio, considera que esta alegación carece de todo fundamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
52 La primera parte del primer motivo se basa en la supuesta posibilidad de lograr el porcentaje mínimo de controles durante el período de retención en el marco de las primas especiales en favor de los productores de carne de bovino mediante la suma de los controles efectuados en relación con otras primas por animales.
53 A este respecto, es preciso recordar que el artículo 6, apartado 3, del Reglamento nº 3887/92 establece que «los controles sobre el terreno se efectuarán, como mínimo, sobre una muestra significativa de las solicitudes. Esta muestra debe comprender por lo menos […] el 10 % de las peticiones de ayuda “animales”». El artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento dispone, por otra parte, que los controles se efectuarán «de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas». Por último, a tenor del apartado 4 del mismo artículo, «la autoridad competente determinará las solicitudes que vayan a ser objeto de controles sobre el terreno, principalmente a partir de un análisis de riesgos, así como de la representatividad de las solicitudes de ayuda presentadas».
54 Se desprende de forma inequívoca de la lectura conjunta de dichas disposiciones que todas ellas tienen por objeto garantizar que se cumplan los requisitos de la concesión de ayudas. En efecto, sería contrario tanto al objetivo perseguido de «eficacia» de las comprobaciones efectuadas como al de garantizar la verdadera «representatividad» de las muestras controladas que determinadas categorías de ayudas pudieran escapar, total o parcialmente, a los controles so pretexto de que el porcentaje mínimo de controles puede lograrse mediante la compensación o ponderación con los controles realizados en mayor número en otros sectores o en relación con otras categorías de ayudas.
55 En estas circunstancias, es preciso descartar la interpretación que sugiere el Gobierno portugués. En efecto, de acogerse una interpretación de esta índole, la consecuencia podría ser no solamente que algunos regímenes pudieran escapar al control de eficacia, sino también que no fueran objeto de control alguno, puesto que bastaría lograr un porcentaje suficientemente elevado de controles en relación con uno de los regímenes de ayudas para compensar la falta de controles relativos a otro régimen. Resulta obvio que semejante consecuencia sería contraria a los objetivos que persigue el Reglamento nº 3887/92.
56 Por lo que se refiere, además, a la segunda parte del primer motivo, basada en la supuesta aplicación retroactiva del Reglamento nº 2801/1999, basta señalar que la Decisión controvertida y las comunicaciones que la precedieron no contienen referencia alguna a éste. La corrección financiera efectuada no se basa en la aplicación de dicho Reglamento, sino en la del Reglamento nº 3887/92 en la versión anterior a la modificación introducida por el Reglamento nº 2801/1999, cuya interpretación es objeto del presente litigio. En estas circunstancias, dado que dicho Reglamento no constituye el fundamento de la Decisión controvertida, procede desestimar la alegación basada en la aplicación retroactiva de dicha norma.
57 Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, procede desestimar el primer motivo invocado por el Gobierno portugués.
Sobre el segundo motivo, basado en un error en la apreciación de los hechos
Alegaciones de las partes
58 En el marco de su segundo motivo, basado en un error en la apreciación de los hechos, la República Portuguesa formula tres alegaciones: la primera se refiere a la fecha en que se comprobaron las irregularidades; la segunda afecta a la pertinencia de las comprobaciones efectuadas; la tercera atañe a la representatividad de la muestra.
59 Por lo que respecta a la fecha en que se constataron las irregularidades, el Gobierno portugués alega que las comprobaciones que llevaron a la Comisión a señalar las supuestas deficiencias de los medios de identificación de los animales se efectuaron entre el 18 y el 22 de septiembre de 2000. Ahora bien, a su juicio, no se podían invocar las comprobaciones realizadas durante ese mes para justificar las correcciones relativas a la campaña 1999.
60 La Comisión refuta esta alegación e invoca el tenor del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70.
61 Por lo que atañe a la pertinencia de dichas comprobaciones, el Gobierno portugués alega que todos los medios de identificación utilizados en Portugal cumplen plenamente los requisitos establecidos en el Reglamento nº 2629/97, incluso las marcas auriculares sustitutivas que incluyen un número de identificación escrito a mano con tinta indeleble.
62 La Comisión niega esta alegación remitiéndose al informe de síntesis que señala los incumplimientos relativos a la identificación de los animales que ponían gravemente en peligro la fiabilidad del sistema de identificación. Además, la Comisión observa que, con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 3887/92, los controles tienen por objeto «[…] la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas», lo que no puede predicarse de los controles efectuados en el caso de autos.
63 Finalmente, por lo que se refiere a la representatividad de la muestra, la República Portuguesa sostiene que la Comisión incurrió en un error en la apreciación de los hechos en relación con los gastos realizados en 1999 en el marco de la prima por mantener vacas nodrizas, al haberse basado únicamente en la región de Alentejo, que posee características propias que la distinguen del resto del país, para compensar la muestra representativa de todo el país y al no haber tenido en cuenta el hecho de que la ganadería en dicha región tiene carácter extensivo, lo que provocó que los propietarios afectados encontraran mayores dificultades para controlar a los animales.
64 La Comisión recuerda el carácter general y abstracto del marco normativo y considera que deben cumplirse los requisitos establecidos por la normativa comunitaria, aun cuando la región en la que se practiquen los controles presente características particulares.
Apreciación del Tribunal de Justicia
65 Por lo que respecta, en primer lugar, a la alegación del Gobierno portugués basada en que la Comisión no podía efectuar correcciones financieras a tanto alzado sobre los gastos efectuados en la campaña 1999 debido a que las comprobaciones e irregularidades alegadas habían tenido lugar durante la campaña 2000, es preciso señalar que, sobre la base de las comprobaciones efectuadas por sus servicios en septiembre de 2000, la Comisión podía estimar razonablemente que las deficiencias observadas en el sistema portugués de identificación de los animales eran anteriores al año de dicho control y, por consiguiente, afectaban ya a la campaña 1999.
66 En efecto, por una parte, varios animales adultos que habían sido controlados en septiembre de 2000 no llevaban marca auricular alguna, ni tampoco una marca oficial de identificación mientras que, con arreglo a la normativa comunitaria pertinente, este tipo de animales debían llevar marcas de esa índole en cada oreja desde su fecha de nacimiento, es decir, ya desde los años 1998 y 1999.
67 Por otra parte, las comprobaciones efectuadas por la Comisión demostraron asimismo la existencia de algunas deficiencias relativas, de manera general, tanto a los pasaportes de los animales como a los registros individuales llevados en cada explotación.
68 Pues bien, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, cuando la Comisión se niega a declarar a cargo del FEOGA determinados gastos, porque fueron provocados por infracciones a la normativa comunitaria imputables a un Estado miembro, esta institución no está obligada a probar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por dicho Estado miembro o la irregularidad de las cifras transmitidas por este último, sino que le basta con demostrar que tiene dudas serias y razonables sobre los controles efectuados por las autoridades nacionales o sobre la correcta aplicación de la normativa comunitaria vigente. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del FEOGA, y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véanse, en particular, en este sentido, las sentencias de 6 de marzo de 2001, Países Bajos/Comisión, C‑278/98, Rec. p. I‑1501, apartados 39 a 41; de 19 de septiembre de 2002, Alemania/Comisión, C‑377/99, Rec. p. I‑7421, apartado 95; de 19 de junio de 2003, España/Comisión, C‑329/00, Rec. p. I‑6103, apartado 68).
69 Dado que en el presente caso, los resultados de los controles efectuados por la Comisión, a los que se ha hecho particular referencia en los apartados 66 y 67 de la presente sentencia, podían suscitar dudas serias y razonables por parte de la Comisión en relación con los métodos de identificación del ganado que se aplicaron en Portugal durante el ejercicio 1999, incumbe al Gobierno portugués, con arreglo a la jurisprudencia mencionada en el apartado precedente, probar de manera detallada y completa la regularidad de los métodos de identificación que utilizó durante dicho ejercicio, con objeto de demostrar que las dudas de la Comisión no eran fundadas.
70 Sin embargo, en el presente caso es preciso señalar que el Gobierno portugués no ha aportado tal prueba. Dado que la Comisión había comunicado a las autoridades portuguesas el resultado de sus comprobaciones mediante escrito de 20 de marzo de 2001, estaba, por tanto, legitimada, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, para aplicar determinadas correcciones financieras relativas a la campaña 1999.
71 En estas circunstancias, procede no acoger la alegación del Gobierno portugués basada en un error temporal en la imputación de las correcciones financieras.
72 Por lo que se refiere, a continuación, a la alegación de dicho Gobierno relativa a que las comprobaciones efectuadas por la Comisión carecen de pertinencia, es preciso destacar que, en los diferentes escritos que este Gobierno envió a la referida institución a raíz de las comprobaciones que ésta había realizado en septiembre de 2000, el Gobierno portugués no ha negado la existencia de determinadas deficiencias en su sistema de identificación de animales ni, en particular, el hecho de que muchos de éstos, aun habiendo sido controlados por la Comisión, carecían de cualquier medio de identificación o de que sus marcas de identificación originales habían sido sustituidas.
73 Pues bien, por una parte, como ha señalado el Abogado General en el apartado 35 de sus conclusiones, dichas prácticas infringen claramente el tenor del artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 820/97, que establece que «todos los animales de una determinada explotación nacidos después del 1 de enero de 1998 o que después de esta fecha se destinen al comercio intracomunitario serán identificados mediante una marca colocada en cada oreja, autorizada por la autoridad competente». Más concretamente, los artículos 1 y 2, letras b) y e), del Reglamento nº 2629/97 precisan a este respecto que dichas marcas auriculares deben contener un determinado número de inscripciones indelebles relativas, en particular, a la autoridad competente del Estado miembro que las haya asignado y el código del país en que se haya identificado al animal por primera vez, y han de ser inalterables y fácilmente legibles durante toda la vida del animal.
74 El artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 820/97 precisa, por otra parte, que «no se podrá quitar ni sustituir ninguna marca auricular sin la autorización de la autoridad competente». Pues bien, en el presente caso, el Gobierno portugués no ha probado en absoluto que se hubiera concedido una autorización de esa índole a los ganaderos afectados por las comprobaciones efectuadas por la Comisión.
75 En estas circunstancias, procede desestimar la alegación del Gobierno portugués basada en que las comprobaciones efectuadas por la Comisión carecen de pertinencia.
76 Por último, por lo que se refiere a la tercera alegación del segundo motivo, ésta se basa en la falta de representatividad de la muestra, debido a que los controles sobre el terreno solamente se llevaron a cabo en la región de Alentejo y se extrapolaron posteriormente al resto del país.
77 Sin embargo, no puede acogerse esta alegación. En primer lugar, como destaca acertadamente la Comisión, el marco normativo en este ámbito tiene carácter general y abstracto. Por consiguiente, los requisitos establecidos por la normativa comunitaria han de ser aplicables de forma general, aun cuando la región en la que se efectúen los controles tenga determinadas características particulares.
78 En segundo lugar, la Comisión ha sostenido durante el procedimiento, sin que el Gobierno portugués negase este extremo, que Alentejo es la principal zona de cría de ganado de que se trata, lo que, por otra parte, confirma el cuadro sinóptico que dicho Gobierno entregó adjunto a su recurso. Si bien dicho cuadro se refería a la prima adicional concedida a los productores que se benefician de la prima especial y/o de la prima por vaca nodriza y que cumplen determinados requisitos, indica de manera evidente la preponderancia de Alentejo sobre las demás regiones. De ello se desprende sin ningún género de dudas el carácter representativo de dicha región.
79 Por lo que atañe a la posibilidad de extrapolar datos a otras regiones de Portugal, el Tribunal de Justicia ha declarado con anterioridad que la extrapolación de datos de una región a otras no está, en principio, prohibida (véase la sentencia de 4 de marzo de 2004, Alemania/Comisión, C‑344/01, Rec. p. I‑0000, apartado 61). Sin embargo, una interpretación de este tipo siempre debe estar justificada por las circunstancias del caso. En el presente asunto, el hecho de que Alentejo constituya la principal región de cría de ganado bovino justifica esta extrapolación.
80 Habida cuenta de cuanto antecede, procede desestimar en su totalidad el segundo motivo invocado por el Gobierno portugués.
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento del deber de motivación contenido en el artículo 253 CE
Alegaciones de las partes
81 Mediante su tercer motivo, la República Portuguesa invoca la insuficiencia de motivación de la Decisión controvertida, en la medida en que ésta no señala ni los comportamientos de las autoridades portuguesas considerados contrarios al Derecho comunitario ni la normativa supuestamente infringida.
82 La Comisión, basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sostiene que tanto el intercambio de correspondencia y documentación entre las partes como el propio tenor literal de la Decisión controvertida mencionan sus bases jurídicas y los motivos que llevaron a su adopción y son suficientes, por tanto, para considerar cumplido el deber de motivación establecido por el artículo 253 CE.
Apreciación del Tribunal de Justicia
83 Según jurisprudencia reiterada, el alcance de la obligación de motivación, contenida en el artículo 253 CE, depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en que ha sido adoptado (véase, en particular, la sentencia de 22 de junio de 1993, Alemania/Comisión, C‑54/91, Rec. p. I‑3399, apartado 10).
84 En el contexto concreto de la elaboración de las decisiones relativas a la liquidación de cuentas, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA (véase, en particular, la sentencia España/Comisión, antes citada, apartado 83).
85 En el presente caso, como ha alegado la Comisión, se desprende de los documentos obrantes en autos que el Gobierno portugués estuvo asociado al proceso de elaboración de la Decisión controvertida y que la Comisión puso en conocimiento de las autoridades portuguesas en repetidas ocasiones las dudas que albergaba en relación con la aplicación del sistema de control en Portugal, por lo que dichas autoridades tuvieron conocimiento de las irregularidades que se les imputaba y pudieron formular sus observaciones.
86 En estas circunstancias, debe considerarse que la Decisión controvertida está suficientemente motivada.
87 Habida cuenta de que tampoco puede acogerse el tercer motivo, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
88 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República Portuguesa y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Portuguesa.
Firmas
* Lengua de procedimiento: portugués.
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