Asunto C‑111/03
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Reino de Suecia
«Incumplimiento de Estado — Libre circulación de productos agrícolas — Directiva 89/662/CEE — Artículo 5 − Controles veterinarios en el Estado miembro de destino de las mercancías — Sistema nacional de notificación previa impuesta a los importadores de determinados productos de origen animal procedentes de otros Estados miembros»
Conclusiones del Abogado General Sr. P. Léger, presentadas el 12 de mayo de 2005
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 20 de octubre de 2005
Sumario de la sentencia
Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios — Directiva 89/662/CEE — Normativa nacional que mantiene en vigor un sistema de notificación previa obligatoria para las importaciones de determinados productos de origen animal — Improcedencia
(Directiva 89/662/CEE del Consejo, art. 5)
Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva 89/662, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior, el Estado miembro que mantiene en vigor un sistema de notificación previa obligatoria para las importaciones de determinados productos alimenticios de origen animal procedentes de otros Estados miembros.
En efecto, la Directiva 89/662 establece un sistema de controles veterinarios que se basa en un control completo de las mercancías en el Estado miembro de expedición, que pretende en principio sustituir al control del Estado miembro de destino y permitir la libre circulación de los productos de que se trate en condiciones análogas a las de un mercado interior mediante la supresión de los controles en las fronteras internas de la Comunidad. A este respecto, las exigencias específicas adicionales establecidas unilateralmente por un Estado miembro con motivo del paso de la frontera no pueden justificarse por consideraciones derivadas de la necesidad de proteger la salud pública. Además, la normativa nacional impugnada no es conforme con lo dispuesto en el artículo 5 de dicha Directiva.
(véanse los apartados 51 a 53, 60 y 69 y el punto 1 del fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 20 de octubre de 2005 (*)
«Incumplimiento de Estado – Libre circulación de productos agrícolas – Directiva 89/662/CEE – Artículo 5 − Controles veterinarios en el Estado miembro de destino de las mercancías – Sistema nacional de notificación previa impuesta a los importadores de determinados productos de origen animal procedentes de otros Estados miembros»
En el asunto C‑111/03,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 12 de marzo de 2003,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. L. Ström van Lier y el Sr. A. Bordes, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de Suecia, representado por el Sr. A. Kruse, en calidad de agente,
parte demandada,
apoyado por
República de Finlandia, representada por la Sra. A. Guimaraes-Purokoski, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y el Sr. R. Schintgen (Ponente), la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. P. Kūris y G. Arestis, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de mayo de 2005;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Suecia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (DO L 395, p. 13), al mantener en vigor un sistema de notificación previa obligatoria y de controles sanitarios para las importaciones de determinados productos alimenticios de origen animal procedentes de otros Estados miembros.
Marco jurídico
Normativa comunitaria pertinente
2 Con vistas a la realización del mercado interior, la Directiva 89/662 tiene por objeto regular los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios de productos de origen animal.
3 Con arreglo al artículo 1 de la referida Directiva, los controles veterinarios sobre los productos de origen animal objeto de dicha Directiva que se destinen a intercambios entre Estados miembros ya no deben efectuarse en las fronteras interiores de la Comunidad (sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6, relativo a los productos procedentes de un Estado tercero), sino que deben realizarse de conformidad con las disposiciones de la Directiva 89/662.
4 El artículo 2 de la Directiva 89/662 precisa que, a los efectos de ésta, se entenderá por «control veterinario» cualquier control físico y/o formalidad administrativa referido a los productos contemplados en dicha Directiva, destinado directa o indirectamente a garantizar la protección de la salud pública o animal.
5 El capítulo I de la citada Directiva, titulado «Controles en origen», contiene los artículos 3 y 4, que regulan los controles veterinarios en el Estado miembro de expedición.
6 En virtud de la primera de estas disposiciones, el Estado miembro de expedición velará por que sólo se destinen a los intercambios intracomunitarios los productos que se hayan obtenido, controlado, marcado y etiquetado de conformidad con la normativa comunitaria para el destino de que se trate y que vayan acompañados, hasta su destinatario final, de los certificados exigidos por la normativa veterinaria comunitaria. Los establecimientos de origen realizarán un autocontrol permanente para comprobar que los productos de que se trate cumplan tales requisitos. Sin perjuicio de las tareas de control que la normativa comunitaria atribuye al veterinario oficial, la autoridad competente del Estado de expedición procederá a un control regular de toda empresa autorizada para la producción, el almacenamiento o el tratamiento de los productos en cuestión, con objeto de asegurarse de que dichos productos respondan a los requisitos comunitarios y, en caso de que éstos no se cumplan, tomará las medidas pertinentes, que podrán ir hasta la suspensión de la autorización.
7 Con arreglo al artículo 4 de la Directiva 89/662, elel Estado miembro de expedición adoptará las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de los requisitos veterinarios en todas las fases de la producción, almacenamiento, transporte y comercialización de los productos de que se trate y sancionará cualquier infracción contra la normativa comunitaria que se cometa en este contexto. En particular, velará, por una parte, por que los productos obtenidos de conformidad con las Directivas de armonización en materia veterinaria, mencionadas en el anexo A de la Directiva 89/662, sean controlados de la misma manera, desde un punto de vista veterinario, con independencia de que estén destinados a intercambios intracomunitarios o al mercado nacional, y, por otra, por que los productos no sujetos a la armonización comunitaria pero enumerados en el anexo B de la misma Directiva no sean expedidos hacia el territorio de otro Estado miembro si no pueden comercializarse en su propio territorio por motivos que se justifican por el artículo 36 del Tratado CE (actualmente artículo 30 CE, tras su modificación).
8 El capítulo II de la Directiva 89/662, titulado «Controles en destino», contiene los artículos 5 a 8.
9 El artículo 5 tiene el siguiente tenor:
«1. Los Estados miembros de destino aplicarán las medidas de control siguientes:
a) la autoridad competente podrá verificar en los lugares de destino de la mercancía mediante controles veterinarios de sondeo y de carácter no discriminatorio, el cumplimiento de los requisitos del artículo 3; podrá, además, proceder a tomas de muestras.
Además, cuando la autoridad competente del Estado miembro de tránsito o del Estado miembro de destino disponga de elementos de información que le permitan suponer que se comete una infracción, podrá también efectuar controles durante el transporte de la mercancía en su territorio incluido el control de conformidad de los medios de transporte;
[…]
3. Los agentes que reciban entregas de productos procedentes de otro Estado miembro o que procedan al fraccionamiento total de un lote de tales productos:
[…]
c) estarán obligados, a petición de la autoridad competente, a señalar la llegada de productos procedentes de otro Estado miembro en la medida necesaria para efectuar los controles contemplados en el apartado 1;
[…]
4. Las normas de desarrollo del presente artículo se aprobarán con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 18.
[…]»
10 Los artículos 7 y 8 de la Directiva 89/662 regulan las medidas que han de adoptarse y el procedimiento que debe seguirse si, al efectuar un control en el lugar de destino del envío, la autoridad competente comprueba la existencia de una enfermedad epizoótica, de cualquier nueva enfermedad grave y contagiosa o de cualquier otra causa que pueda constituir un peligro para los animales o para la salud humana. Las normas de desarrollo de estos dos artículos se aprobarán según el procedimiento establecido en el artículo 18 de la misma Directiva.
11 Los artículos 9, 17 y 18 figuran en el capítulo III de la Directiva 89/662, que lleva por rúbrica «Disposiciones comunes».
12 En caso de aparición de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana, el artículo 9 de la referida Directiva prevé que, en espera de las medidas comunitarias que deban tomarse, el Estado miembro de destino podrá, por motivos graves de protección de la salud, adoptar medidas cautelares con respecto al establecimiento de que se trate o, en caso de epizootia, con respecto a la zona de protección contemplada en la normativa comunitaria. Se comunicarán tales medidas sin demora a los demás Estados miembros y a la Comisión, que, con la mayor brevedad, procederá a un examen de la situación en el seno del Comité veterinario y que adoptará las medidas necesarias. La Comisión seguirá la evolución de la situación y modificará o derogará, en función de dicha evolución, las decisiones tomadas.
13 A tenor del artículo 17 de la Directiva 89/662, en su versión modificada (DO 1990, L 151, p. 40):
«1. En los casos en que se haga referencia al procedimiento definido en el presente artículo, el Comité veterinario permanente, creado por la Decisión 68/361/CEE, en adelante denominado “Comité”, será convocado sin demora por su Presidente bien a iniciativa propia, bien a petición de un Estado miembro.
2. El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de medidas. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo de dos días. El dictamen se emitirá según la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 148 del Tratado [actualmente artículo 205 CE, apartado 2] para la adopción de aquellas decisiones que el Consejo deba tomar a propuesta de la Comisión. En el momento de la votación en el Comité, los votos de los representantes de los Estados miembros se ponderarán de la manera definida en el artículo antes mencionado. El Presidente no tomará parte en la votación.
3. La Comisión adoptará las medidas previstas cuando sean conformes al dictamen del Comité.
4. Cuando las medidas previstas no sean conformes al dictamen del Comité, o a falta de dictamen, la Comisión someterá sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse.
El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada.
Si, transcurrido un plazo de quince días a partir de la fecha en que se le hubiere sometido el asunto, el Consejo no se hubiere pronunciado, la Comisión adoptará las medidas propuestas salvo en el caso en el que el Consejo se haya pronunciado por mayoría simple en contra de dichas medidas.»
14 El artículo 18 de la misma Directiva establece lo siguiente:
«1. En los casos en que se haga referencia al procedimiento definido en el presente artículo, el Comité veterinario permanente, constituido por la Decisión 68/361/CEE, en adelante denominado “Comité”, será convocado sin demora por su Presidente bien a iniciativa propia, bien a petición de un Estado miembro.
2. El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de medidas. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo que el Presidente podrá fijar en función de la urgencia del asunto. El dictamen se emitirá según la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 148 del Tratado para la adopción de aquellas decisiones que el Consejo deba tomar a propuesta de la Comisión. En el momento de la votación en el Comité, los votos de los representantes de los Estados miembros se ponderarán de la manera definida en el artículo antes mencionado. El Presidente no tomará parte en la votación.
3. La Comisión adoptará las medidas previstas cuando sean conformes al dictamen del Comité.
4. Cuando las medidas previstas no sean conformes al dictamen del Comité, o a falta de dictamen, la Comisión someterá sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse.
El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada.
Si, transcurrido un plazo de tres meses a partir de la fecha en que se le hubiere sometido el asunto, el Consejo no se hubiere pronunciado, la Comisión adoptará las medidas propuestas y las aplicará de inmediato salvo en el caso de que el Consejo se haya pronunciado por mayoría simple en contra de dichas medidas.»
Normativa nacional controvertida
15 El artículo 8 del Decreto de la Administración sueca de la Alimentación (Livsmedelsverket) de 15 de diciembre de 1998, relativo a los controles veterinarios de los productos alimenticios de origen animal en los intercambios intracomunitarios (SLV FS 1998, nº 39), prevé que el importador o su agente está obligado a notificar determinados productos a la autoridad de control competente del lugar donde se encuentre el primer destinatario de las mercancías, a más tardar 24 horas antes de la hora de llegada estimada.
16 Los productos en cuestión figuran en el anexo 3 del referido Decreto y son los siguientes:
– leche y productos lácteos no sometidos a tratamiento térmico (lo que implica una reacción positiva a la prueba de la fosfatasa);
– huevos de gallina destinados al consumo directo (clases A y B);
– carne fresca de todas las especies animales (incluida también la carne ultracongelada);
– preparados de carne (incluido, por ejemplo, un producto que no se haya sometido a tratamiento térmico);
– carne picada;
– cualquier otro producto que pueda implicar un riesgo para la salud y para el cual la Administración nacional de la Alimentación haya establecido, por consiguiente, la obligación de notificación previa al momento del registro.
17 Ha quedado acreditado que todos los productos antes mencionados están comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 89/662, bien de una manera directa, bien, por lo que atañe a la carne picada y a los preparados de carne, en virtud de la remisión efectuada por el artículo 10 de la Directiva 94/65/CE del Consejo, de 14 de diciembre de 1994, por la que se establecen los requisitos aplicables a la producción y a la comercialización de carne picada y preparados de carne (DO L 368, p. 10).
18 El concepto de «primer destinatario» que figura en el mencionado artículo 8 del Decreto de 15 de diciembre de 1998, antes citado, se define en el artículo 2 del mismo Decreto como quien sea el primero en Suecia en recibir los productos alimenticios y en manipularlos en un lugar donde sean recibidos. Cuando se reparta un lote de mercancías durante el transporte, el destinatario de cada una de las partes del lote tendrá la consideración de primer destinatario.
Procedimiento administrativo previo
19 Tras recibir una denuncia y al estimar que la normativa sueca antes citada es incompatible con lo dispuesto en el artículo 5 de la Directiva 89/662, la Comisión requirió al Reino de Suecia, mediante escrito de 9 de julio de 1999, para que presentara sus observaciones en un plazo de dos meses.
20 Al no considerar satisfactorias las explicaciones dadas por el Gobierno sueco, la Comisión dirigió al citado Estado miembro un dictamen motivado, el 21 de diciembre de 2001, en el que le instaba a adoptar, en un plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho dictamen, las medidas necesarias para darle cumplimiento.
21 Puesto que el Gobierno sueco respondió al dictamen motivado mediante un escrito de 26 de febrero de 2002 en el que reiteraba su argumentación anterior, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
22 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 23 de julio de 2003, se admitió la intervención de la República de Finlandia en apoyo de las pretensiones del Reino de Suecia.
Sobre el recurso
23 La Comisión imputa al Reino de Suecia un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva 89/662 por haber introducido en 1998 y mantener en vigor un sistema que para determinados alimentos de origen animal procedentes de otros Estados miembros prevé, por una parte, la notificación previa obligatoria a cargo de los importadores de tales productos y, por otra, controles sanitarios realizados en el momento en que se importan dichos productos.
Sobre el objeto del recurso
24 En su escrito de réplica, la Comisión precisó que desistía de su imputación en la medida en que se refería a la existencia de controles sanitarios realizados con motivo de la importación de los productos en cuestión.
25 En estas circunstancias, sólo procede examinar si resulta fundada la imputación de la Comisión relativa a la existencia de un sistema de notificación previa obligatoria para los importadores de los productos contemplados en la normativa sueca controvertida.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
26 En apoyo de su recurso, la Comisión hace hincapié en que el artículo 5 de la Directiva 89/662 constituye una excepción al principio enunciado en la misma de que los controles veterinarios deben realizarse en el Estado miembro de origen.
27 Pues bien, al constituir dicho artículo una excepción al objetivo primordial de esta Directiva de reducir las formalidades de control en el lugar de destino de las mercancías, la Comisión entiende que debe interpretarse de forma restrictiva.
28 La Comisión añade que el mencionado artículo 5 se refiere únicamente a los controles veterinarios «de sondeo» realizados «en los lugares de destino de la mercancía» y que su apartado 3 sólo se aplica a los «agentes que reciban entregas de productos procedentes de otro Estado miembro o que procedan al fraccionamiento total» de tales productos.
29 Además, según la Comisión, el mismo artículo 5 precisa en su apartado 3, letra c), que sólo es obligatorio comunicar la llegada de los productos de que se trate «en la medida necesaria» para efectuar los controles por sondeo y de carácter no discriminatorio contemplados en el apartado 1 de dicho artículo.
30 Pues bien, por una parte, la Comisión alega que la disposición nacional controvertida se refiere a los «importadores», por lo que debe entenderse que implica controles en las fronteras, prohibidos por la Directiva 89/662.
31 Por otra parte, sostiene que los controles realizados en el lugar donde se introducen los productos en el territorio sueco son discriminatorios porque, por definición, sólo afectan a las mercancías importadas.
32 La Comisión añade que la postura del Gobierno sueco resulta contraria al objetivo y al efecto útil de la Directiva 89/662, en la medida en que no se reconocen, o no se consideran fiables, los controles realizados en el Estado miembro de expedición y en la medida en que la obligación de notificación afecta sistemáticamente a todos los importadores de los productos de que se trata.
33 En cuanto a la alegación del mencionado Gobierno de que había comprobado serios incumplimientos de algunos Estados miembros de expedición con respecto al control de la presencia de salmonelas en productos alimenticios de origen animal, de modo que los simples controles por sondeo en el lugar de destino final de tales productos no eran suficientes para proteger eficazmente la salud pública, la Comisión replica que el control de la presencia de salmonelas en los alimentos aparece regulado en normativa especial y que, de todos modos, un Estado miembro no puede justificar el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario por la circunstancia de que otros Estados miembros también incumplan sus obligaciones.
34 Además, a juicio de la Comisión, la Directiva 89/662 faculta a cada Estado miembro para adoptar las medidas pertinentes si, al tomar muestras, aprecia que se ha infringido la normativa comunitaria. En particular, su artículo 8, apartado 1, regula el procedimiento que debe seguirse a tal efecto. Además, el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva permite la adopción de medidas cautelares si se comprueba la existencia de riesgos para la salud humana.
35 El Gobierno sueco, apoyado por el Gobierno finlandés, rechaza las alegaciones de la Comisión.
36 En primer lugar, el Gobierno sueco sostiene que la exigencia de una notificación previa de algunos productos, establecida en el artículo 8 del Decreto de 15 de diciembre de 1998, antes citado, obedece a la preocupación de organizar de manera eficaz los controles por sondeo que la Directiva 89/662 prevé expresamente en el Estado miembro de destino, pues garantiza la disponibilidad de los productos para su comprobación y permite planificar la vigilancia de las autoridades competentes. A su juicio, un control en el destino final no resulta fácilmente practicable, dado que los productos de que se trata son difíciles de localizar y llegan muy rápidamente al consumidor.
37 Por otra parte, el Gobierno sueco alega que tal obligación no significa en absoluto que la autoridad nacional competente esté facultada para controlar cada lote que entre en el territorio sueco.
38 Además, según el mencionado Gobierno, la normativa que pone en tela de juicio la Comisión no se refiere necesariamente al importador, sino al primer agente al que se entreguen los productos alimenticios y que los manipule en un lugar adecuado para recibirlos (por ejemplo, en una industria de transformación, un comercio al por mayor, una instalación de congelación o un almacén de alimentos).
39 A mayor abundamiento, el Gobierno sueco alega que la referida normativa pretende dar a la autoridad nacional competente la posibilidad de realizar controles cuando existen razones para sospechar que en una fase anterior no se haya cumplido la normativa comunitaria. Sostiene, en particular, que los controles por sondeo en el lugar de destino final no son suficientes para proteger la salud pública, al haberse comprobado graves incumplimientos de los requisitos impuestos a los Estados de expedición por lo que atañe a la presencia de salmonelas en los productos alimenticios de origen animal. En efecto, según el Gobierno sueco, no todos los Estados miembros alcanzan el mismo nivel de protección en la materia y los casos de contaminación en Suecia se deben casi exclusivamente a productos «extranjeros».
40 Por lo demás, afirma el Gobierno sueco, la medida nacional a que se refiere el recurso de la Comisión no ha supuesto ningún obstáculo a los intercambios, habida cuenta de que las importaciones de carne procedente de otros Estados miembros se han incrementado desde 1997.
41 Por último, el Gobierno sueco considera que la normativa sueca controvertida es conforme al artículo 5, apartado 3, letra c), de la Directiva 89/662, que faculta a los Estados miembros para establecer un procedimiento de notificación de los productos procedentes de otro Estado miembro y les reserva cierto margen de apreciación discrecional a este respecto. Más concretamente, sostiene que tal Directiva no define el lugar de destino contemplado en su artículo 5, apartado 1, letra a). El legislador comunitario tampoco precisa el momento en que la notificación ha de realizarse ni con qué frecuencia. Del mismo modo, alega el Gobierno sueco, la referida Directiva no define lo que debe entenderse por «agentes».
Apreciación del Tribunal de Justicia
42 Para apreciar el carácter fundado del recurso de la Comisión, tal como ha quedado delimitado en el apartado 25 de la presente sentencia, procede señalar desde un principio que, según se desprende de su título y de su primer considerando, la Directiva 89/662 constituye una de las medidas destinadas a realizar el mercado interior.
43 A fin de garantizar la libre circulación de los productos agrícolas, que según el segundo considerando de la referida Directiva constituye «un elemento fundamental de las organizaciones comunes de mercado», dicha Directiva pretende eliminar los «obstáculos veterinarios que frenan el desarrollo de los intercambios intracomunitarios de los productos» de origen animal.
44 Habida cuenta del objetivo final de la Directiva 89/662, que según su cuarto considerando consiste en limitar a tal efecto los controles veterinarios al lugar de partida de los productos considerados, dicha Directiva pretende, como se desprende de su quinto considerando, «hacer hincapié en los controles que deben efectuarse en el lugar de partida» de las mercancías y organizar «los controles que puedan llevarse a cabo en el lugar de destino», solución que, según su sexto considerando, lleva a abandonar la posibilidad de efectuar los controles veterinarios en las fronteras internas de la Comunidad y que supone una mayor confianza en los controles veterinarios efectuados por el Estado miembro de expedición.
45 En consecuencia, el artículo 1 de la Directiva 89/662 prevé que los controles veterinarios de los productos de origen animal que constituyen su objeto ya no deben realizarse en las fronteras. Además, la Directiva establece una distinción fundamental entre controles en origen y controles en destino y precisa en su séptimo considerando que, en el Estado miembro de destino, los controles veterinarios en principio sólo pueden realizarse mediante sondeo en el lugar de destino de las mercancías.
46 Desde esa perspectiva, la citada Directiva, después de haber dado una definición amplia del concepto de «control veterinario», que comprende cualquier control físico y/o formalidad administrativa referido a los productos de que se trate, destinado directa o indirectamente a garantizar la protección de la salud pública o animal, regula en detalle, en sus artículos 3 y 4, los controles en origen.
47 En cuanto a los controles en destino, el artículo 5 de la misma Directiva prevé que la autoridad nacional competente podrá verificar mediante controles veterinarios el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3, con la condición expresa de que tales controles se realicen en el lugar de destino de las mercancías, sólo por sondeo, y que no sean discriminatorios. En caso de que la autoridad competente del Estado miembro de tránsito o de destino disponga de información que le permita suponer que se comete una infracción, ciertamente, también podrán realizarse controles durante el transporte de las mercancías en su territorio, pero con exclusión de cualquier control en la frontera. El apartado 4 del referido artículo 5 precisa que las normas de desarrollo de dicho artículo se aprobarán con arreglo al procedimiento comunitario previsto en el artículo 18 de la Directiva 89/662.
48 Además, los artículos 7 y 8 de la mencionada Directiva establecen el procedimiento que el Estado miembro de destino debe seguir en el supuesto de que, al efectuarse un control en el lugar de destino del envío o durante el transporte, resultara que un producto de origen animal puede dañar gravemente el objetivo de proteger la salud pública. En particular, tales disposiciones obligan a las autoridades competentes del Estado miembro de destino a ponerse en contacto sin demora con las del Estado miembro de expedición. En su caso, la Comisión puede verse obligada a adoptar las medidas oportunas para conseguir un enfoque concertado de los Estados miembros, medidas que se confirmarán o revisarán según el procedimiento comunitario establecido en el artículo 17 de la Directiva 89/662. Las normas generales de desarrollo de los citados artículos 7 y 8 se aprobarán según el procedimiento descrito en el artículo 18 de la misma Directiva.
49 Por último, de conformidad con el artículo 9 de la referida Directiva, las medidas cautelares eventualmente dispares adoptadas con urgencia por un Estado miembro en caso de peligro grave serán sustituidas por un régimen de salvaguardia comunitario, cuyo contenido se delimita en este artículo y cuyas normas de desarrollo se aprobarán igualmente según el procedimiento del artículo 18.
50 Pues bien, de los elementos referidos en los apartados 42 a 49 de la presente sentencia resulta claramente que la normativa sueca controvertida debe considerarse incompatible con lo que exige la Directiva 89/662.
51 En efecto, el sistema armonizado de controles veterinarios establecido en dicha Directiva, que se basa en un control completo de las mercancías en el Estado de expedición, pretende en principio sustituir al control del Estado miembro de destino y debe permitir la libre circulación de los productos de que se trate en condiciones análogas a las de un mercado interior. A este respecto, las exigencias específicas adicionales establecidas unilateralmente por un Estado miembro con motivo del paso de la frontera, como la obligación de notificación previa impuesta por la normativa sueca controvertida a los importadores de productos de origen animal procedentes de otros Estados miembros, no pueden justificarse por consideraciones derivadas de la necesidad de proteger la salud pública.
52 Dado que la mencionada Directiva tiene por objeto regular en detalle los controles veterinarios que deben realizarse en el lugar de partida de las mercancías, para limitar al máximo los controles que puedan efectuarse en el lugar de destino y, con mayor motivo, para suprimir los controles en las fronteras internas de la Comunidad a fin de realizar gradualmente el mercado interior, debe entenderse dicha Directiva en el sentido de que delimita de manera clara y precisa la facultad de los Estados miembros para establecer los controles sanitarios que puedan realizarse todavía en el lugar de destino.
53 En este contexto, el artículo 5 de la Directiva 89/662 no puede autorizar una normativa nacional como la impugnada por la Comisión en el presente procedimiento, en contra de lo que alega el Gobierno sueco.
54 Así, de manera general, al tratarse de una excepción a la finalidad esencial de la Directiva 89/662 de reducir los controles y formalidades en el lugar de destino de los productos de origen animal, dicho artículo 5 debe interpretarse en sentido estricto.
55 Más concretamente, según se desprende del tenor de dicha disposición, ésta se refiere sólo a los controles veterinarios «de sondeo y de carácter no discriminatorio» realizados «en los lugares de destino de la mercancía» para «verificar […] el cumplimiento de los requisitos del artículo 3».
56 Además, su apartado 3 se aplica únicamente a «los agentes que reciban entregas de productos procedentes de otro Estado miembro o que procedan al fraccionamiento total de un lote de tales productos» y, con arreglo al mismo apartado, letra c), tales agentes «estarán obligados, a petición de la autoridad competente, a señalar la llegada de productos procedentes de otro Estado miembro en la medida necesaria para efectuar los controles» delimitados en el apartado anterior de la presente sentencia.
57 En cambio, la normativa nacional a la que se opone la Comisión, en primer lugar, se refiere expresamente a los «importadores», concepto que no coincide con el que figura en el artículo 5, apartado 3, primera frase, de la Directiva 89/662 y que no sólo implica que los únicos productos a los que se aplica la formalidad controvertida son los procedentes del extranjero, con exclusión de los originarios de Suecia, sino que también puede dar lugar a controles con motivo del paso de la frontera, lo que dicha Directiva prohíbe. En cualquier caso, el texto de la normativa sueca controvertida no garantiza en absoluto que se realicen los controles en el propio lugar de destino de las mercancías, como exige el artículo 5 de la Directiva 89/662, y, además, el Gobierno demandado ha hecho alusión a dificultades prácticas, supuestamente inherentes al control en el lugar de destino final.
58 Por otra parte, la obligación de notificación previa establecida en la referida normativa es de carácter general y no puede excluirse que dé lugar a comprobaciones que vayan más allá de un mero control por sondeo, como autoriza el artículo 5.
59 Por último, la misma normativa no cumple los requisitos estrictos establecidos en el artículo 5, apartado 3, letra c), de la Directiva 89/662, que indican claramente que la obligación de comunicar la llegada de productos procedentes de otro Estado miembro no debe ser sistemática, sino que depende de una petición específica en ese sentido de la autoridad competente, únicamente en el supuesto de que tal medida resulte indispensable para que se realicen correctamente los controles contemplados en el apartado 1 del referido artículo.
60 En estas circunstancias, la normativa sueca impugnada por la Comisión no puede considerarse conforme con lo dispuesto en el artículo 5 de la Directiva 89/662.
61 Procede añadir que dicha normativa puede implicar un serio riesgo de que exista un control doble, control que se realizará además en el mismo momento en que el producto entra en el territorio nacional, lo que demuestra una clara falta de confianza en el carácter adecuado de los controles ya realizados en el lugar de partida.
62 En particular, las explicaciones del Gobierno demandado sobre la razón de ser de la disposición interna impugnada por la Comisión, en concreto, garantizar la eficacia de los controles sanitarios para impedir que puedan entrar en Suecia productos alimenticios infectados con salmonelas, contradicen el espíritu de la Directiva 89/662, consistente en favorecer la libre circulación de los productos agrícolas poniendo énfasis en los controles efectuados en el Estado miembro de origen.
63 Este objetivo de la referida Directiva no podría realizarse ni su efecto útil conseguirse si los Estados miembros fueran libres de ir más allá de lo dispuesto en ella, por lo que el mantenimiento o la adopción de medidas nacionales distintas de las expresamente previstas deben considerarse incompatibles con la finalidad de dicha Directiva.
64 Además, por una parte, la propia Directiva 89/662 contiene en sus artículos 7, 8 y 9 disposiciones que permiten al Estado miembro de destino tomar medidas en caso de riesgo de perjuicio grave, entre otros, para la salud pública, pero tales medidas van acompañadas de garantías procedimentales para que sean conformes con el Derecho comunitario o incluso son sólo provisionales, a la espera de que se adopten medidas comunes.
65 Por otra, como observa el Abogado General en los puntos 14, 77 y 78 de sus conclusiones, el Reino de Suecia, al igual que la República de Finlandia, consiguieron en el marco de su adhesión a la Unión Europea garantías suplementarias por lo que atañe al control de las salmonelas en la entrega de determinados productos de origen animal destinados a los citados Estados.
66 En cualquier caso, es jurisprudencia reiterada que un Estado miembro no puede alegar un posible incumplimiento del Derecho comunitario por otro Estado miembro para justificar su propio incumplimiento. Por consiguiente, un Estado miembro no puede en modo alguno sentirse autorizado para adoptar unilateralmente medidas correctoras o de defensa para prevenirse contra tal incumplimiento, sino que debe actuar en el marco de los procedimientos y recursos previstos al respecto en el Tratado (véanse, en este sentido, en particular las sentencias de 25 de septiembre de 1979, Comisión/Francia, 232/78, Rec. p. 2729, apartado 9; de 14 de febrero de 1984, Comisión/Alemania, 325/82, Rec. p. 777, apartado 11; de 9 de julio de 1991, Comisión/Reino Unido, C‑146/89, Rec. p. I‑3533, apartado 47, y de 23 de mayo de 1996, Hedley Lomas, C‑5/94, Rec. p. I‑2553, apartado 20).
67 Además, la alegación del Gobierno sueco de que las importaciones de carne procedente de otros Estados miembros no se han visto afectadas por la aplicación de la medida nacional controvertida debe desestimarse conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual la inobservancia de una obligación impuesta por una norma de Derecho comunitario es en sí misma constitutiva de incumplimiento y la consideración de que esa inobservancia no ha producido consecuencias negativas carece de pertinencia (véase la sentencia de 26 de junio de 2003, Comisión/Francia, C‑233/00, Rec. p. I‑6625, apartado 62).
68 Habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, procede considerar fundado el recurso de la Comisión.
69 En consecuencia, procede declarar que el Reino de Suecia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva 89/662 al mantener en vigor un sistema de notificación previa obligatoria para las importaciones de determinados productos alimenticios de origen animal procedentes de otros Estados miembros.
Costas
70 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Reino de Suecia y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas. Con arreglo al artículo 69, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento, la República de Finlandia, que ha intervenido como coadyuvante en el litigio, soportará sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Declarar que el Reino de Suecia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior, al mantener en vigor un sistema de notificación previa obligatoria para las importaciones de determinados productos alimenticios de origen animal procedentes de otros Estados miembros.
2) Condenar en costas al Reino de Suecia.
3) La República de Finlandia cargará con sus propias costas.
Firmas
* Lengua de procedimiento: sueco.
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