Asunto C‑453/08
Panagiotis I. Karanikolas y otros
contra
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon
y
Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Symvoulio tis Epikrateias)
«Política pesquera común — Pesca en el Mediterráneo — Reglamento (CE) nº 1626/94 — Artículo 1, apartados 2 y 3 — Prohibición de utilizar determinados tipos de redes de pesca — Medidas complementarias o que amplíen los requisitos mínimos establecidos en dicho Reglamento, adoptadas con anterioridad a la entrada en vigor de éste — Requisitos de validez»
Sumario de la sentencia
Pesca — Conservación de los recursos marinos — Medidas técnicas de conservación — Pesca en el Mediterráneo — Reglamento (CE) nº 1626/94
[Reglamento (CE) nº 1626/94, art. 1, aps. 2 y 3]
El artículo 1, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1626/94, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo, en su versión modificada por el Reglamento nº 2550/2000, debe interpretarse en el sentido de que, por un lado, la entrada en vigor del citado Reglamento carece de efecto sobre la validez de una medida nacional complementaria de prohibición adoptada antes de dicha entrada en vigor y, por otro lado, no se opone a tal medida, siempre que la prohibición que ésta contenga sea conforme a la política pesquera común, que la medida en cuestión no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido y que no vulnere el principio de igualdad de trato.
(véanse el apartado 58 y el fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 2 de septiembre de 2010 (*)
«Política pesquera común – Pesca en el Mediterráneo – Reglamento (CE) nº 1626/94 – Artículo 1, apartados 2 y 3 – Prohibición de utilizar determinados tipos de redes de pesca – Medidas complementarias o que amplíen los requisitos mínimos establecidos en dicho Reglamento, adoptadas con anterioridad a la entrada en vigor de éste – Requisitos de validez»
En el asunto C‑453/08,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Symvoulio tis Epikrateias (Grecia), mediante resolución de 3 de septiembre de 2008, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de octubre de 2008, en el procedimiento entre
Panagiotis I. Karanikolas y otros
e
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis,
en el que participa:
Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia),
Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. J.N. Cunha Rodrigues, Presidente de Sala, y la Sra. P. Lindh (Ponente) y los Sres. A. Rosas, A. Ó Caoimh y A. Arabadjiev, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Mazák;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 19 de noviembre de 2009;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Sr. Karanikolas y otros, por la Sra. A. Charokopou, dikigoros;
– en nombre de la Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia), por la Sra. M. Filippidou, dikigoros;
– en nombre del Gobierno helénico, por el Sr. I. Chalkias y la Sra. A. Vasilopoulou, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. I. Bruni, en calidad de agente, asistida por el Sr. F. Arena, avvocato dello Stato;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por las Sras. E. Tserepa-Lacombe y A. Szmytkowska, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 29 de abril de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 1, apartados 2 y 3, del Reglamento (CE) nº 1626/94 del Consejo, de 27 de junio de 1994, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo (DO L 171, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2550/2000 del Consejo, de 17 de noviembre de 2000 (DO L 292, p. 7) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1626/94»).
2 Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Karanikolas y otros 18 pescadores, así como la cooperativa de pescadores de bajura de Kavala, por un lado, y el Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministerio de Agricultura y Alimentación) y el Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis (Administración provincial de Drama-Kavala-Xanthi), por otro lado, relativo a la negativa a expedir licencias de pesca basada en una normativa nacional que prohíbe la expedición de tales licencias cuando se utilicen redes de cerco pequeñas.
Marco jurídico
Normativa de la Unión
Reglamento (CE) nº 2371/2002
3 El artículo 1 del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común (DO L 358, p. 59), denominado «Ámbito de aplicación», tiene la siguiente redacción:
«1. La política pesquera común regulará la conservación, gestión y explotación de los recursos acuáticos vivos, la acuicultura y la transformación y comercialización de los productos de la pesca y la acuicultura, cuando tales actividades se realicen en el territorio de los Estados miembros o en aguas comunitarias o las lleven a cabo buques pesqueros comunitarios o, sin perjuicio de la responsabilidad última del Estado del pabellón, nacionales de los Estados miembros.
2. La política pesquera común establecerá medidas coherentes sobre:
a) la conservación, gestión y explotación de los recursos acuáticos vivos;
b) la limitación de efectos medioambientales de la pesca;
c) condiciones de acceso a las aguas y recursos;
d) política estructural y gestión de la capacidad de la flota;
e) control y observancia de las normas;
f) acuicultura;
g) organización común de los mercados, y
h) relaciones internacionales.»
4 El artículo 2 del mismo Reglamento, titulado «Objetivos», precisa lo siguiente:
«1. La política pesquera común garantizará una explotación de los recursos acuáticos vivos que facilite unas condiciones económicas, medioambientales y sociales sostenibles.
Con este fin, la Comunidad aplicará el criterio de precaución al adoptar medidas concebidas para proteger y conservar los recursos acuáticos vivos, procurar su explotación sostenible y reducir al mínimo los efectos de las actividades pesqueras en los ecosistemas marinos. Procurará aplicar progresivamente a la gestión pesquera un planteamiento basado en los ecosistemas. Asimismo procurará contribuir a la eficacia de las actividades pesqueras en un sector de la pesca y la acuicultura económicamente viable y competitivo, que proporcione un nivel de vida justo para quienes dependen de las actividades pesqueras y tenga en cuenta los intereses de los consumidores.
2. La política pesquera común se guiará por los principios siguientes de la buena gestión:
a) una definición clara de las competencias a escala comunitaria, nacional y local;
b) un proceso de toma de decisiones basado en un asesoramiento científico sólido que ofrezca resultados en el momento oportuno;
c) una participación amplia de los interesados en todas las fases de la política, desde la concepción a la aplicación;
d) coherencia con las demás políticas comunitarias, en particular con las de medio ambiente, social, regional, de desarrollo, sanitaria y de protección de los consumidores.»
5 El artículo 4, apartado 1, del mismo Reglamento tiene la siguiente redacción:
«Para alcanzar los objetivos mencionados en el apartado 1 del artículo 2, el Consejo establecerá medidas comunitarias que regulen el acceso a las aguas y los recursos y la realización sostenible de las actividades pesqueras».
Reglamento nº 1626/94
6 Los considerandos segundo, cuarto y octavo del Reglamento nº 1626/94 afirman lo siguiente:
«Considerando que, no obstante, ha llegado el momento de poner remedio a los problemas que padecen actualmente los recursos del Mediterráneo introduciendo un sistema de gestión armonizada adaptado a la realidad mediterránea que, teniendo en cuenta las normativas nacionales vigentes en la región, aporte, de forma equilibrada y, en su caso, progresivamente, las adaptaciones necesarias para proteger las poblaciones;
[...]
Considerando que conviene prohibir las artes de pesca cuya utilización en el Mediterráneo contribuya de manera excesiva a la degradación del medio marino o a la del estado de las poblaciones; que es conveniente reservar una parte de la banda costera para las artes más selectivas utilizadas por los pescadores artesanales; […]
[…]
Considerando que es oportuno conservar la posibilidad de que se apliquen medidas nacionales que complementen o amplíen los requisitos mínimos del régimen establecido en el presente Reglamento o que regulen las relaciones entre los distintos operadores del sector de la pesca, y de que tales medidas puedan mantenerse o adoptarse con la condición de que la Comisión examine su compatibilidad con el Derecho comunitario y su conformidad con la política pesquera común».
7 El artículo 1 del mismo Reglamento tiene la siguiente redacción:
«1. El presente Reglamento se aplicará a toda actividad pesquera o relacionada con la pesca realizada en el territorio o en las aguas marítimas del Mediterráneo al este del meridiano 5º 36’ oeste, sometidos a la soberanía o jurisdicción de los Estados miembros con excepción de las lagunas y albuferas. Se aplicará también a dichas actividades cuando sean realizadas en el Mediterráneo fuera de esas aguas por buques comunitarios.
2. Los Estados miembros ribereños del Mediterráneo podrán legislar en los ámbitos cubiertos por el apartado 1, incluso en materia de pesca no profesional, adoptando medidas complementarias o que amplíen los requisitos mínimos del sistema instaurado por el presente Reglamento, siempre que éstas sean compatibles con el Derecho comunitario y conformes a la política pesquera común.
Al adoptar estas medidas, los Estados miembros velarán por la conservación de las especies y medios vulnerables o amenazados […]
3. La Comisión será informada […] de todo plan tendente a introducir o modificar medidas nacionales de conservación y gestión de los recursos […].»
8 El artículo 2, apartado 3, del mismo Reglamento precisa:
«Queda prohibido el uso de redes de cerco y de arrastre largadas con ayuda de una embarcación y maniobradas desde la costa (artes de playa) a partir del 1 de enero de 2002, salvo si el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y a la vista de datos científicos que demuestran que su utilización no repercute de forma negativa en los recursos, decide otra cosa.»
9 El artículo 3, apartados 1, 1 bis y 4, del mismo Reglamento dispone lo siguiente:
«1. Queda prohibida la utilización de redes de arrastre, de jábegas y de redes similares dentro del límite de las 3 millas náuticas costeras o de la isobata de 50 m cuando esta profundidad se alcance a menor distancia, cualquiera que sea el tipo de remolque o de halador, salvo excepción prevista por la legislación nacional en el caso de que la banda costera de 3 millas náuticas no esté dentro del límite de las aguas territoriales de los Estados miembros.
No obstante, cualquier arte de pesca empleado a una distancia de la costa inferior a la establecida en el párrafo primero y utilizado conforme a la legislación nacional vigente el 1 de enero de 1994 podrá utilizarse hasta el 31 de diciembre de 2002, salvo si el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y a la vista de datos científicos que demuestren que su utilización no repercute de forma negativa en los recursos, decide otra cosa.
1 bis. Queda prohibida la utilización de artes de pesca en las condiciones que se establecen en el párrafo segundo del apartado 1, excepto la pesca efectuada con el arte denominado gangui, salvo que el Estado miembro de que se trate haya establecido medidas que garanticen que dichas actividades pesqueras:
– no ponen en peligro la prohibición prevista en el apartado 3,
– no interfieren con las actividades de buques que utilicen artes distintas de las de arrastre, de cerco u otras redes remolcadas,
– se limitan a las especies principales no sujetas a una talla mínima de desembarque de acuerdo con el artículo 8,
– están limitadas de forma que las capturas de especies contempladas en el anexo IV sean mínimas,
– son efectuadas por buques sujetos a permisos de pesca especiales, expedidos de conformidad con el Reglamento (CE) nº 1627/94 del Consejo, de 27 de junio de 1994, por el que se establecen disposiciones generales para los permisos de pesca especiales [DO L 171, p. 7].
Estas medidas deberán ser comunicadas a la Comisión antes del 31 de diciembre de 2000.
[...]
4. Queda prohibido calar cualquier tipo de red de cerco en aguas por debajo del límite de 300 m de las costas o de la isobata de 30 m, cuando se alcance esta profundidad en menor distancia».
10 El artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 1626/94 precisa:
«Los Estados miembros establecerán las restricciones relativas a las características técnicas de los principales tipos de artes de pesca de conformidad con los requisitos mínimos enumerados en el Anexo II».
11 A tenor del anexo II del mismo Reglamento, la longitud del paño de las redes de cerco se limitará a 800 metros y la altura de caída a 120 metros.
12 El artículo 6, apartado 1, del mismo Reglamento dispone lo siguiente:
«Queda prohibida la utilización y la conservación a bordo de redes de arrastre o de redes remolcadas similares, de redes de enmalle o de redes de cerco, salvo si la malla de la parte de la red con la malla más pequeña es igual o superior a una de las mallas mínimas enumeradas en el Anexo III.
[...]»
13 El anexo III del mismo Reglamento dispone que la malla mínima de las redes de cerco deberá ser de 14 mm.
14 El Reglamento nº 1626/94 fue derogado por el Reglamento (CE) nº 1967/2006 del Consejo, de 21 de diciembre de 2006 (DO L 409, p. 11).
Normativa nacional
15 Según el órgano jurisdiccional remitente, la normativa nacional en cuestión en el litigio principal ha atravesado varias fases sucesivas.
16 El Real Decreto de 15 de agosto de 1958, por el que se aprueba el Reglamento de pesca con redes de cerco pequeñas (FEK A’ 132), autorizó la pesca de todas las especies con dichas redes, siempre y cuando se respetasen determinadas dimensiones máximas en longitud y altura de las redes, así como un tamaño mínimo de las mallas. El citado Real Decreto especificaba asimismo los períodos del año y los horarios en los que se permitía utilizar las mencionadas redes.
17 El Decreto Presidencial nº 587/1984 (FEK A’ 210) dispuso que todas las licencias de pesca concedidas a buques que utilizan redes de cerco pequeñas dejarían de tener validez a partir del 31 de diciembre de 1986.
18 El Decreto Presidencial nº 542/1985 (FEK A’ 191) derogó el Decreto Presidencial 587/1984, pero confirmó el fin de la validez de las licencias de pesca con redes de cerco pequeñas a partir del 31 de diciembre de 1986. El Decreto Presidencial nº 542/1985 prohibió también, en lo sucesivo, la concesión de licencias de pesca con redes de cerco pequeñas en buques pesqueros.
19 La referida prohibición fue objeto de una excepción de carácter temporal. En efecto, el Decreto Presidencial nº 526/1988 (FEK A’ 237) excluyó de las disposiciones del Decreto Presidencial nº 542/1985 las licencias de pesca con redes para la pesca de la aguja. Dichas licencias únicamente se concedían para la pesca de la aguja (Belone belone) y de la parpada (Scomberesox saurus saurus), siempre que se cumplieran ciertas condiciones referidas a las características de las redes y a los períodos de pesca. Posteriormente, el Decreto Presidencial nº 320/1997 (FEK A’ 224) derogó el Decreto Presidencial nº 526/1988 con efectos a partir del 31 de diciembre de 1998 y dispuso que quedaba prohibida en lo sucesivo la concesión de licencias de pesca con redes para la pesca de la aguja y que todas las licencias de pesca con dicho arte dejarían de tener validez con posterioridad a la citada fecha.
20 Según el órgano jurisdiccional remitente, de la mencionada normativa resulta que la concesión de licencias para utilizar redes de cerco pequeñas está prohibida desde el 1 de enero de 1987 para todas las especies de peces y que la concesión de licencias únicamente fue posible respecto de las agujas y parpadas, y ello únicamente entre el 26 de octubre de 1988 y el 31 de diciembre de 1998.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
21 El arte de pesca a que se refiere la normativa nacional consiste en una red de cerco pequeña. Este tipo de red se utiliza para pescar especies pelágicas de pequeño tamaño, tales como arenques o sardinas. La técnica consiste en rodear el banco de peces con la red y cerrar la parte inferior valiéndose de una corredera para transformarla en una bolsa con el fin de retener en ella a la totalidad de los peces rodeados. Al parecer, los pescadores en Grecia utilizan varios tipos de redes de cerco pequeñas, a saber, redes para sardinas y sábalos y redes para agujas y parpadas. Las segundas son menos largas, menos altas y tienen mallas más pequeñas. Por otra parte, existen grandes jábegas usadas para pescar sardinas, denominadas «gri-gri», que no son objeto de la prohibición.
22 El 20 de mayo de 2003, el Sr. Karanikolas y otros 18 pescadores profesionales y propietarios de buques pesqueros, residentes en Kavala, así como la cooperativa de pescadores de bajura de Kavala, de la que aquéllos eran socios, solicitaron que se les concedieran licencias para la pesca de la sardina valiéndose de redes de cerco pequeñas, dentro de los límites y conforme a las características técnicas previstos en el Reglamento nº 1626/94.
23 Dicha solicitud fue presentada ante la Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas, Kavalas, Xanthis, órgano que recabó ante el Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon información acerca de la posibilidad de conceder las mencionadas licencias. Mediante resolución nº 172603, de 8 de agosto de 2003, la Dirección de Pesca Marítima de ese Ministerio manifestó que no era posible dar curso favorable a la referida solicitud, habida cuenta de la prohibición de que trata el litigio principal, prohibición que constituía una medida de pesca complementaria en el sentido del Reglamento nº 1626/1994.
24 Dicha resolución fue notificada a los demandantes en el litigio principal mediante escrito nº 19/760, de 29 de agosto de 2003, de la referida Administración provincial.
25 Los demandantes en el litigio principal interpusieron recurso contencioso-administrativo ante el órgano jurisdiccional remitente, solicitando la anulación de la resolución no 172603 y del escrito nº 19/760.
26 La Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia) (Cooperativa de Pesca de los propietarios de buques denominados «gri-gri» de la provincia de Kavala) y la Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA) (Unión panhelénica de armadores de pesca de bajura) intervinieron en el procedimiento.
27 El Symvoulio tis Epikrateias considera que los Estados miembros pueden adoptar medidas complementarias más rigurosas que las establecidas en el Reglamento nº 1626/94 en las zonas marítimas bajo su soberanía respectiva, con el objeto de proteger especies vulnerables o amenazadas de la fauna marina. Tales medidas no se limitan al establecimiento de criterios técnicos más restrictivos sobre las artes de pesca o los períodos de autorización de ésta, sino que también incluyen la prohibición absoluta de utilizar determinadas artes de pesca. Por otra parte, dicho órgano jurisdiccional estima que las prohibiciones de utilizar determinadas artes de pesca establecidas mediante una disposición de Derecho nacional antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1626/94 no resultan afectadas por disposiciones ulteriores de dicho Reglamento, incluso en el caso de que éste permita el uso de las artes de pesca en cuestión.
28 No obstante, al albergar dudas sobre la correcta interpretación del Reglamento nº 1626/94, el Symvoulio tis Epikrateias decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1626/94 […], ¿puede un Estado miembro adoptar medidas complementarias consistentes en la prohibición absoluta de utilizar artes de pesca cuyo uso está en principio permitido conforme a las disposiciones del mencionado Reglamento?
2) Con arreglo a las disposiciones de dicho Reglamento, ¿está permitido utilizar en la zona marítima de un Estado miembro ribereño del Mediterráneo artes de pesca no incluidas entre las indicadas como prohibidas en principio por los artículos 2, apartado 3, y 3, apartados 1 y 1 bis, del Reglamento y cuyo uso había sido prohibido antes de la entrada en vigor del Reglamento por la normativa nacional del Estado miembro?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
29 Mediante las cuestiones planteadas, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pide en lo sustancial que se dilucide si el artículo 1, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1626/94 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida nacional, como la controvertida en el litigio principal, que prohíbe el uso de redes de cerco pequeñas, cuando se da la circunstancia, por un lado, de que dicha medida ha sido adoptada antes de la entrada en vigor del citado Reglamento y, por otro, de que éste no prohíbe el uso del tipo de redes de que se trata.
30 A fin de responder a las cuestiones prejudiciales, procede dilucidar, en un primer momento, si las disposiciones del Reglamento nº 1626/94 permiten mantener «medidas complementarias o que amplíen los requisitos mínimos del sistema», instauradas por dicho Reglamento, en el sentido del artículo 1, apartado 2, de éste. En caso de respuesta afirmativa, deberá verificarse, en un segundo momento, si la medida nacional sobre la que versa el litigio principal cumple los requisitos que establece el citado artículo 1, apartado 2.
31 En lo que atañe, en primer lugar, a la posibilidad de mantener medidas complementarias con posterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 1626/94, el artículo 1, apartado 3, de este Reglamento precisa que la Comisión será informada de todo plan tendente a introducir o modificar medidas nacionales de conservación y gestión de los recursos. De una interpretación literal de dicha disposición se desprende que la obligación de informar a la Comisión se refiere únicamente a las medidas nacionales adoptadas o modificadas con posterioridad a la fecha de entrada en vigor del citado Reglamento, y no a las medidas que existían antes de dicha fecha.
32 Tal como el Abogado General indica en el punto 31 de sus conclusiones, esa interpretación queda respaldada por el hecho de que el segundo considerando del Reglamento nº 1626/94 afirma que es oportuno introducir «un sistema de gestión armonizada en el Mediterráneo que tenga en cuenta las normativas nacionales vigentes en la región».
33 Del octavo considerando del citado Reglamento resulta ciertamente que pueden mantenerse medidas nacionales que complementen o amplíen los requisitos mínimos del régimen establecido, con la condición de que la Comisión examine su compatibilidad con el Derecho de la Unión y su conformidad con la política pesquera común.
34 No obstante, de las observaciones de la Comisión se desprende, por un lado, que, al preparar el Reglamento nº 1626/94, dicha institución tuvo en cuenta las medidas nacionales existentes y, por otro, que la entrada en vigor del citado Reglamento no afectó a la aplicación de la prohibición sobre la que versa el litigio principal. Tal como indica el Abogado General en el punto 32 de sus conclusiones, en la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento (CEE) del Consejo, de 11 de diciembre de 1992, por el que se armonizan algunas medidas técnicas vigentes en el Mediterráneo [COM(92) 533 final, DO 1993, C 5, p. 6], cuyo resultado fue la adopción del Reglamento nº 1626/94, se afirmaba que, «basándose en unos 400 textos legislativos comunicados por los cuatro Estados miembros mediterráneos, la Comisión había procedido a estudiar comparativamente las disposiciones aplicadas en materia de pesca en el Mediterráneo, con objeto de extraer la base normativa que debiera aplicarse a escala comunitaria».
35 Por consiguiente, el artículo 1, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1626/94 debe interpretarse en el sentido de que la entrada en vigor de ese Reglamento carece de efecto sobre la validez de una medida nacional complementaria adoptada antes de dicha entrada en vigor. No obstante, es necesario que tales medidas cumplan los requisitos exigidos en el citado artículo 1, apartado 2.
36 En lo que atañe, en segundo lugar, a la calificación de una medida nacional como «medida complementaria» en el sentido del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1626/94, del tenor literal de dicha disposición resulta que los Estados miembros ribereños del Mediterráneo podrán adoptar medidas complementarias o que amplíen los requisitos mínimos del sistema instaurado por ese mismo Reglamento, siempre que éstas sean compatibles con el Derecho de la Unión y conformes a la política pesquera común. Al adoptar tales medidas, los Estados miembros velarán por la conservación de las especies y medios vulnerables o amenazados.
37 A fin de determinar si la prohibición de utilizar redes de cerco, sobre la que versa el litigio principal, cumple los requisitos del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1626/94, lo primero que debe hacerse es indagar si ese tipo de redes figura o no entre aquéllas cuyo uso prohíbe el citado Reglamento. En caso negativo, deberá verificarse acto seguido si dicha prohibición constituye una medida que amplía los requisitos mínimos del sistema instaurado por el Reglamento. De ser así, será necesario, de conformidad con los términos del citado artículo 1, apartado 2, dilucidar si la referida medida es compatible con el Derecho de la Unión, si es conforme a la política pesquera común y si, al adoptarla, la República Helénica veló por la conservación de las especies y medios vulnerables o amenazados.
38 En cuanto a la cuestión de si las redes de cerco pequeñas figuran o no entre las artes de pesca cuyo uso prohíbe el Reglamento nº 1626/94, del tenor literal de sus artículos 3, 5 y 6 –estos dos últimos artículos considerados en relación con los anexos II y III del mismo Reglamento– resulta que las redes de cerco no son objeto de una prohibición absoluta, sino de meras restricciones de uso. De ello se deduce que las redes de cerco pequeñas no figuran entre las artes cuyo uso prohíbe el Reglamento nº 1626/94.
39 En cuanto a la cuestión de si la prohibición de utilizar redes de cerco pequeñas constituye una medida que amplía los requisitos mínimos del sistema instaurado por el Reglamento nº 1626/94, procede hacer constar que, según el artículo 3, apartado 4, del citado Reglamento, el uso de redes de cerco está prohibido en aguas por debajo del límite de 300 metros de la costa o de la isóbata de 30 metros, cuando se alcance esta profundidad a una distancia menor. Por otra parte, el artículo 5, apartado 1, del mismo Reglamento, en relación con el anexo II, precisa que, en lo que atañe a las redes de cerco, la longitud máxima del paño será de 800 metros y la altura de caída máxima de 120 metros. Por último, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1626/94, en relación con el anexo III del mismo Reglamento, prohíbe utilizar o llevar a bordo redes de cerco cuyas mallas sean inferiores a 14 mm.
40 De las consideraciones precedentes resulta que, en virtud del Reglamento nº 1626/94, el uso de redes de cerco estará autorizado siempre que este tipo de arte se utilice a más de 300 metros de distancia de la costa o por encima de la isóbata de 30 metros, cuando se alcance esta profundidad a una distancia menor; que la longitud máxima del paño sea de 800 metros; que la altura de caída máxima sea de 120 metros, y que las mallas sean superiores a 14 mm. Por consiguiente, la prohibición de conceder licencias para utilizar redes de cerco pequeñas, sea cual fuere el lugar donde se usen, la longitud del paño, la altura de caída o las dimensiones de las mallas, constituye una medida que amplía los requisitos mínimos del sistema instaurado por el Reglamento nº 1626/94, en el sentido del artículo 1, apartado 2, del mismo Reglamento.
41 En lo que atañe a la compatibilidad de la prohibición controvertida en el litigio principal con el Derecho de la Unión y, en particular, a su conformidad con la política pesquera común, los demandantes en el litigio principal alegan varios argumentos. En primer lugar, sostienen que las sardinas capturadas con redes de cerco pequeñas representaron únicamente entre el 6 % y el 9 % de la cantidad total de sardinas pescadas en la región de Kavala y que únicamente 30 buques utilizan tales redes en esa región. En segundo lugar, afirman que la prohibición de utilizar redes de cerco pequeñas se aplica únicamente a los buques pequeños, no así a los grandes, es decir, a los que tienen más de 14 metros de eslora. Pues bien, teniendo en cuenta que los buques pequeños únicamente pueden utilizar redes de cerco pequeñas, la prohibición controvertida privaría a estos últimos de toda posibilidad de pescar. El cuarto considerando del Reglamento nº 1626/94 afirma que es conveniente reservar una parte de la banda costera para las artes más selectivas utilizadas por los pescadores artesanales, como es el caso de las redes de cerco pequeñas. Habría sido preferible adoptar simplemente medidas que restringieran su uso. Por último, concluyen los demandantes en el litigio principal, la medida controvertida no está limitada en el tiempo, es discriminatoria para los pescadores que utilizan redes de cerco pequeñas y tiene una incidencia negativa sobre la actividad de éstos.
42 El Gobierno helénico sostiene que las redes de cerco pequeñas se utilizan en una zona costera que es una región de reproducción y desarrollo de determinados organismos acuáticos, así como el lugar de hibernación de algunas especies de peces, como las sardinas. Pues bien, el uso de redes de cerco pequeñas tiene como resultado destruir este espacio marino y los lugares de reproducción, lo que afecta a los recursos pesqueros. Algunas de las especies que viven en esas zonas se encuentran en peligro de extinción, aunque éste no sea el caso de las sardinas. El citado Gobierno precisa que la prohibición de la pesca con redes de cerco pequeñas no impide el desarrollo de la actividad pesquera, ya que ésta sigue siendo posible con otras artes para las que se han concedido licencias. Así pues, concluye el Gobierno helénico, la prohibición sobre la que versa el litigio principal está justificada, resulta apropiada y es proporcionada.
43 La Comisión sostiene que, para dilucidar si la prohibición controvertida en el litigio principal es compatible con la política pesquera común en el Mediterráneo, procede comprobar si, habida cuenta de su carácter absoluto, tal prohibición es proporcionada y resulta eficaz en cuanto al objetivo de conservación y gestión de los recursos acuáticos vivos. Para ello, es preciso considerar de un modo equilibrado los aspectos económicos, sociales y medioambientales. Habrá de comprobarse si, a la hora de establecer la prohibición controvertida en el litigio principal, se constató una grave escasez de peces en las zonas costeras, así como si la prohibición absoluta era la única posibilidad o si hubieran tenido la misma eficacia otras medidas, tales como la prevención de la pesca ilegal o la limitación de las capturas. Por último, concluye la Comisión, es conveniente comprobar si los agentes económicos, a saber, los pequeños pescadores de bajura y los que utilizan jábegas «gri-gri», han recibido igual trato. La Comisión añade que incumbe al juez nacional llevar a cabo tales comprobaciones a la luz de los datos de que disponga.
44 En la vista, la Comisión alegó que la prohibición absoluta le parecía desproporcionada habida cuenta del reducido número de buques que utilizan redes de cerco pequeñas y del escaso porcentaje de capturas obtenidas con tales redes. La Comisión considera que bastaría con limitar el uso de este tipo de redes a un pequeño número de buques y durante determinado período del año. Parece fuera de toda duda que la población de sardinas no se encuentra en peligro, pero la Comisión desconoce si otras especies de peces están amenazadas por la pesca con redes de cerco pequeñas. Por último, la Comisión observa que la prohibición controvertida en el litigio principal data del año 1985 y que sería menester examinar de nuevo la situación recabando el correspondiente asesoramiento científico.
45 Procede recordar que, a tenor del artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 2371/2002, la «política pesquera común garantizará una explotación de los recursos acuáticos vivos que facilite unas condiciones económicas, medioambientales y sociales sostenibles. Con este fin, la Comunidad aplicará el criterio de precaución al adoptar medidas concebidas para proteger y conservar los recursos acuáticos vivos, procurar su explotación sostenible y reducir al mínimo los efectos de las actividades pesqueras en los ecosistemas marinos».
46 Según el órgano jurisdiccional remitente, el Decreto Presidencial nº 587/1984 fue adoptado sobre la base del dictamen nº 75 del Consejo de Pesca, de 12 de abril de 1984. De dicho dictamen se desprende que se consideró necesario prohibir las redes de cerco pequeñas porque estas artes se usaban en una zona distante una o dos millas de la costa, zona que constituye un espacio en el que se desarrollan y multiplican los organismos acuáticos y se usan otras artes de pesca, lo que había conducido a una disminución de las poblaciones de peces. Del mismo modo, según las observaciones presentadas por el Gobierno helénico en la vista, en esta zona se reproducen y desarrollan determinados organismos acuáticos e hibernan algunas especies de peces, tales como la sardina. Pues bien, las redes de cerco pequeñas se usaban para la pesca de esta especie en la referida zona y tal uso tuvo como resultado destruir este espacio marino. Por lo tanto, concluye el órgano jurisdiccional remitente, la finalidad de la prohibición de las referidas artes era evitar la destrucción o incluso la extinción de los recursos de esa región costera.
47 De las precedentes explicaciones se deduce que la prohibición controvertida en el litigio principal no se impuso con vistas a proteger la población de sardinas, sino con el fin de preservar un medio ambiente vulnerable y salvaguardar un ecosistema marino. Así pues, el hecho de que tan sólo un reducido porcentaje del número total de sardinas capturadas en la región de Kavala lo haya sido con redes de cerco pequeñas no resulta significativo a los efectos de apreciar la validez de la prohibición de que se trata.
48 Por consiguiente, consta que la prohibición sobre la que versa el litigio principal obedece al criterio de precaución que la Unión y los Estados miembros deben aplicar al adoptar medidas concebidas para proteger y conservar los recursos acuáticos vivos, procurar su explotación sostenible o reducir al mínimo los efectos de las actividades pesqueras en los ecosistemas marinos.
49 Ahora bien, para que la prohibición que se examina sea compatible con el Derecho de la Unión y conforme a la política pesquera común, dicha medida ha de observar los principios de proporcionalidad y no discriminación, los cuales forman parte de los principios generales del Derecho de la Unión y, en el ámbito de la agricultura, que incluye la pesca, encuentran su expresión en el artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo (véase la sentencia de 23 de marzo de 2006, Unitymark y North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, Rec. p. I‑2689, apartado 53).
50 En cuanto al principio de proporcionalidad, es necesario que la prohibición sea apta para alcanzar el objetivo perseguido y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzarlo (véase la sentencia Unitymark y North Sea Fishermen’s Organisation, antes citada, apartado 56).
51 Incumbe al juez nacional determinar si la prohibición controvertida en el litigio principal va más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido. Al tratarse de una medida que establece una prohibición general, procede dilucidar si para preservar el ecosistema de la zona costera hubieran sido suficientes medidas tales como las restricciones del uso de redes de cerco pequeñas durante determinados períodos u horarios, o como la limitación del número de licencias concedidas.
52 En cuanto al principio de no discriminación, debe recordarse que dicho principio exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que las situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (véase la sentencia de 17 de octubre de 1995, Fishermen’s Organisations y otros, C‑44/94, Rec. p. I‑3115, apartado 46).
53 Procede señalar que la prohibición controvertida en el litigio principal recae sobre las licencias para pescar con determinado tipo de red y no establece distinción alguna entre las diferentes categorías de usuarios de este arte de pesca. En este sentido, la referida prohibición no parece contener ninguna disposición directamente discriminatoria.
54 En la vista se sostuvo que los pequeños buques de pesca de bajura utilizan únicamente redes de cerco pequeñas y ningún otro arte, de modo que la prohibición controvertida les priva de hecho de toda posibilidad de pescar.
55 Sin embargo, el hecho de que una medida reglamentaria afecte con mayor intensidad a un grupo específico que a otro no implica necesariamente que sea desproporcionada o discriminatoria, desde el momento en que dicha medida pretenda resolver globalmente un problema de interés general (véase la sentencia Unitymark y North Sea Fishermen’s Organisation, antes citada, apartado 63).
56 A este respecto, tal como el Abogado General indica en el punto 47 de sus conclusiones, el hecho de que el cuarto considerando del Reglamento nº 1624/94 afirme que es conveniente reservar una parte de la banda costera para las artes más selectivas utilizadas por los pescadores artesanales no supone, a tenor de ese mismo considerando, obstáculo alguno para prohibir las artes de pesca cuya utilización contribuya de manera excesiva a la degradación del medio marino.
57 En la medida en que la prohibición controvertida en el litigio principal pudiera tener como resultado el privar de actividad pesquera a una categoría de pescadores, incumbirá al juez nacional determinar si existen diferencias objetivas entre las jábegas «gri-gri» y las redes de cerco pequeñas en cuanto a sus características y utilización y si tales diferencias justificaban la prohibición de las segundas pero no así de las primeras.
58 De las consideraciones anteriores resulta que procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 1, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1624/94 debe interpretarse en el sentido de que, por un lado, la entrada en vigor del citado Reglamento carece de efecto sobre la validez de una medida nacional complementaria de prohibición adoptada antes de dicha entrada en vigor y, por otro lado, no se opone a tal medida, siempre que la prohibición que ésta contenga sea conforme a la política pesquera común, que la medida en cuestión no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido y que no vulnere el principio de igualdad de trato, extremos todos ellos que incumbe verificar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
59 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
El artículo 1, apartados 2 y 3, del Reglamento (CE) nº 1626/94 del Consejo, de 27 de junio de 1994, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2550/2000 del Consejo, de 17 de noviembre de 2000, debe interpretarse en el sentido de que, por un lado, la entrada en vigor del citado Reglamento carece de efecto sobre la validez de una medida nacional complementaria de prohibición adoptada antes de dicha entrada en vigor y, por otro lado, no se opone a tal medida, siempre que la prohibición que ésta contenga sea conforme a la política pesquera común, que la medida en cuestión no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido y que no vulnere el principio de igualdad de trato, extremos todos ellos que incumbe verificar al órgano jurisdiccional remitente.
Firmas
* Lengua de procedimiento: griego.
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