SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 17 de diciembre de 1981 ( *1 )
En los asuntos acumulados 197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 y 247/80,
Ludwigshafener Walzmühle Erling KG, con domicilio social en Bremen, dedicada a la explotación de una fábrica de harina de trigo duro en Ludwigshafen am Rhein (asunto 197/80);
Park-Mühlen GmbH, con domicilio social en Mannheim, donde explota una fábrica de harina de trigo duro (asunto 198/80);
Mühle Rüningen AG, con domicilio social en Rüningen-Braunschweig, donde explota una fábrica de harina de trigo duro (asunto 199/80);
Pfalzische Mühlenwerke GmbH, con domicilio social en Mannheim, donde explota una fábrica de harina de trigo duro (asunto 200/80);
Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG, con domicilio social en Hamburgo y sucursales dedicadas a la explotación de fábricas de harina de trigo duro en Mannheim y Berlín (asunto 243/80);
Wilhelm Werhahn KG, con domicilio social en Neuss am Rhein, donde explota una fábrica de harina de trigo duro (asunto 245/80), y
Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co., con domicilio social en Endersbach y dedicada a la explotación de varias fábricas de pastas alimentarias, la principal de ellas situada en Weinstadt-Endersbach (asunto 247/80),
todas ellas representadas por los Sres. Fritz Modest y Jürgen GUndisch, Abogados de Hamburgo, que designan como domicilio en Luxemburgo el despacho de la Sra. Jeanne Jansen-Housse, huissier de justice, 21, rue Aldringen,
partes demandantes,
en apoyo de Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co. (asunto 247/80) intervienen
Etablissements Joseph Soubry SA, con domicilio social en Roeselare, donde explota una fábrica de harina de trigo duro,
y
NV Bloemmolens ant. Coppens, con domicilio social en Turnhout, donde explota una fábrica de harina de trigo duro,
ambas representadas por Me A.F. de Savornin Lohman, Abogado de Bruselas, que designan como domicilio en Luxemburgo el despacho de Mc Lambert H. Dupong, 14a, rue des Bains,
partes coadyuvantes,
contra
Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. Bernhard Schloh, Consejero del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Arthur Bräutigam, Administrador del Servicio Jurídico, en calidad de Coagente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. D.J. Fontein, Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, Kirchberg,
y
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Jörn Sack, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Albrecht Stockburger, Abogado de Frankfrurt am Main, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Oreste Montalto, miembro del Servicio Jurídico, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,
partes demandadas,
apoyados por
Gobierno de la República Italiana, representado por el Sr. Arnaldo Squillante, Jefe del servizio del contenzioso diplomatico, dei trattati e degli affari legislativi, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Guido Fienga, avvocato dello Stato, que designa con domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia,
Comite français de la semoulerie industrielle, asociación profesional con sede en París,
Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France, asociación profesional con sede en París,
Association genérale des producteurs de blé et autres céréales, persona jurídica domiciliada en París;
las tres representadas por Mc Lise Funck-Brentano, Abogado de París, que designan como domicilio en Luxemburgo el despacho de Mes Joseph Hansen y Marlyse Neuen-Kauffmann, 21, rue Philippe II,
partes coadyuvantes,
que tienen por objeto unos recursos de indemnización con arreglo al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por los Sres: O. Due, Presidente de Sala; P. Pescatore y F. Grévisse, Jueces;
Abogado General: Sr. P. VerLoren van Themaat;
Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de octubre, 30 de octubre, 5 de noviembre y 6 de noviembre de 1980, respectivamente, las sociedades Ludwigshafener Walzmühle Erling KG, Park-Mühlen GmbH, Mühle Rüningen AG, Pfälzische Mühlenwerke GmbH, Kurt Kampffmeyer Mühlenvereiningung KG y Wilhelm Werhahn KG, dedicadas a la explotación de fábricas de harina de trigo duro, así como la sociedad Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co., fabricante de pastas alimentarias, en la República Federal de Alemania, interpusieron sendos recursos, con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, que tienen por objeto la asignación de sumas más adelante precisadas, para la reparación del daño que supuestamente les causaron el Consejo y la Comisión a consecuencia de la fijación del precio de umbral para el trigo duro importado de países terceros durante el año 1979, en comparación con la determinación del precio del trigo blando.
2
De los autos se desprende que los actos que, según las demandantes, originaron el daño alegado son cuatro Reglamentos por los que se fijan los precios de los cereales para las campañas 1978/1979 y 1979/1980, a saber:
—
el Reglamento n° 1255/78 del Consejo, de 12 de junio de 1978 (DO L 156, p. 2);
—
el Reglamento n° 1408/78 de la Comisión, de 26 de junio de 1978 (DO L 170, p. 28);
—
el Reglamento n° 1548/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979 (DO L 188, p. 2);
—
el Reglamento n° 1594/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979 (DO L 189, p. 44).
Admisibilidad
3
El Consejo y la Comisión, apoyados por el Gobierno italiano, cuestionan la admisibilidad de los recursos por diversos motivos. Fundamentalmente, reprochan a las demandantes una desviación procesal debido a que, por un lado, tratan de contrarrestar, mediante la utilización del recurso de responsabilidad, las condiciones restrictivas que, para el ejercicio por particulares de la acción en materia de control de la legalidad de los actos reglamentarios, impone el párrafo segundo del artículo 173 del Tratado, y, por otro, al someter el litigio directamente al Tribunal de Justicia, no han tenido en cuenta las posibilidades de recurso de que disponían a nivel nacional.
En cuanto a la excepción basada en la desviación del procedimiento previsto en el párrafo segundo del artículo 173
4
En lo referente a esta excepción, basta con recordar que, conforme a una reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha considerado que la acción de indemnización del artículo 178 y el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado se estableció como un recurso autónomo, que tiene su función particular en el marco del sistema de los recursos y está supeditado a condiciones de ejercicio concebidas para su objeto específico. Este recurso se diferencia del recurso de anulación en que se dirige no a la supresión de una medida determinada, sino a la reparación del perjuicio causado por las Instituciones en el ejercicio de sus funciones; las condiciones del recurso de responsabilidad se definen en razón de dicho objetivo y, portanto, son distintas de las del recurso de anulación (véase la sentencia de 2 de julio de 1974, Holtz & Willemsen, 153/73, Rec. p. 675, considerandos 2 a 5).
5
De ello se desprende que toda parte que opte por utilizar el recurso de indemnización debe, para que éste prospere, demostrar todas las condiciones a las que, conforme al párrafo segundo del artículo 215, se supedita la responsabilidad de la Comunidad. La coincidencia parcial de dichas condiciones con las que rigen el recurso de anulación no es, por ende, causa suficiente para calificar de desviación procesal la acción ejercitada por una parte en el marco del artículo 178 y del párrafo segundo del artículo 215.
Por consiguiente, debe desestimarse esta excepción.
En cuanto a la excepción basada en la no utilización de los recursos nacionales
7
Las Instituciones demandadas señalan, en segundo lugar, el hecho de que las demandantes hubieran podido defenderse contra el daño alegado presentando ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes una reclamación relativa a las exacciones percibidas sobre el trigo duro que importaron en la Comunidad. En efecto, la percepción de estas exacciones, basadas en el precio de umbral fijado por la Comunidad, fue lo que dio origen a la supuesta carga económica alegada en concepto de daño por las demandantes. Dicha reclamación, interpuesta ante los órganos jurisdiccionales nacionales, habría podido dar lugar a un procedimiento prejudicial con arreglo al artículo 177, permitiendo de este modo al Tribunal de Justicia proceder al examen de la validez de las disposiciones reglamentarias impugnadas por las demandantes.
8
De las diligencias de prueba practicadas sobre el asunto se desprende que las demandantes no disponían de dicha vía procesal ante sus órganos jurisdiccionales nacionales. En efecto, de las declaraciones de las demandantes, que no han sido discutidas, resulta que ninguna de ellas efectuó importaciones de trigo duro: las sociedades demandantes dedicadas a la explotación de fábricas de harina de trigo duro recurrieron a la mediación de importadores, que fueron quienes abonaron las exacciones; por lo que respecta a la sociedad Birkel, no se discute que, en su calidad de fabricante de pastas, adquirió su materia prima a las fábricas de harina.
9
En estas circunstancias, las demandantes no se encontraban en una situación que les hubiera permitido presentar ante los órganos jurisdiccionales nacionales una reclamación relativa a las exacciones percibidas sobre las importaciones de trigo duro de las que eran destinatárias. De ello resulta que no puede fundarse una excepción de inadmisibilidad en la circunstancia de que no hicieran uso de una vía jurisdiccional interna que no estaba a su alcance.
10
Por consiguiente, debe desestimarse también la segunda excepción de inadmisibilidad.
11
El Consejo basa una nueva causa de inadmisión en el hecho de que las demandantes alegaron un perjuicio sólo en lo que respecta al año 1979, al declarar que las sumas reclamadas constituyen únicamente una fracción del perjuicio que, según sostienen, sufrieron realmente. Habida cuenta de la posibilidad que las demandantes se reservan así de ampliar posteriormente sus reclamaciones, en especial a períodos anteriores al año 1979, el Consej o estima que debe declararse la inadmisibilidad de los recursos en la medida en que sólo se refieren a posibles daños.
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No resulta necesario examinar esta argumentación del Consejo en relación con la admisibilidad de los recursos. Las objeciones del Consejo versan, en realidad, sobre una de las condiciones sustantivas a las que está supeditada la responsabilidad de la Comunidad, a saber, la existencia de un daño. Portanto, serán apreciadas en el marco del examen del fondo del asunto.
Sobre una controversia suscitada acerca de un documento presentado por las partes coadyuvantes Soubryy Coppens
13
Durante la vista, la Comisión objetó el hecho de que las partes coadyuvantes Soubry y Coppens presentaran, en anexo a su escrito de intervención, un documento titulado: «Informe al Consejo sobre el trigo duro». Según la Comisión, se trata de un documento interno, que no se obtuvo de forma lícita y que, por ello, debe eliminarse de los autos; en realidad, dicho documento no es más que un proyecto de informe, elaborado en aquella época por los servicios de la Comisión y que, a fin de cuentas, no ha sido aprobado por ésta ni se ha remitido nunca al Consejo.
14
Según las partes coadyuvantes, el referido documento fue distribuido con ocasión de una sesión del «Comité consultivo de los cereales» creado en la Comisión, del que forman parte los representantes de los diferentes ramos interesados de la industria y del comercio. Según las partes coadyuvantes, el documento les fue comunicado a través de uno de los asistentes a esa reunión.
15
Esta explicación fue discutida por la Comisión, según la cual, en la sesión de que se trata, los asistentes recibieron un informe oral al respecto; en aquel entonces, el documento controvertido no se había sometido todavía al examen de la Comisión y, por consiguiente, no se había distribuido. La Comisión destaca, asimismo, que el ejemplar aportado al Tribunal de Justicia carece de la página de cubierta, que normalmente contiene las indicaciones relativas al origen de los documentos, su fecha y naturaleza. Interrogado por el Tribunal de Justicia, el representante de las partes coadyuvantes no pudo precisar quién le remitió el documento ni por qué éste estaba incompleto.
16
El Tribunal de Justicia señala que, por consiguiente, subsiste una duda tanto sobre la propia naturaleza del documento controvertido como sobre la cuestión de si las partes coadyuvantes lo obtuvieron por medios legítimos. En tales circunstancias, el documento debe retirarse de los autos incluyendo las citas que se contienen en el escrito de intervención.
En cuanto al Fondo
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Antes de examinar los motivos formulados por las demandantes, procede recordar los principios por los que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se rige la responsabilidad contractual de la Comunidad.
18
En su sentencia de 28 de abril de 1971, Lütticke (4/69, Rec. p. 325), posteriormente confirmada de forma reiterada (véase, especialmente, la sentencia ya citada de 2 de julio de 1974, Holtz & Willemsen, considerando 7), el Tribunal de Justicia precisó que, con arreglo al párrafo segundo del artículo 215 y a los principios generales a los que se remite esa disposición, la responsabilidad de la Comunidad supone el cumplimiento de un conjunto de requisitos sobre la ilegalidad del comportamiento reprochado a las Instituciones, la realidad del daño y la existencia de un nexo de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio invocado.
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Los actos que, en opinión de las demandantes, originaron el daño alegado son actos normativos. Con respecto a dichos actos, según una también reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la responsabilidad de la Comunidad sólo puede exigirse ante una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica superior que proteja a los particulares (sentencia de 2 de diciembre de 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Consejo 5/71, ↔ Rec. p. 975).
20
Los recursos deben apreciarse teniendo en cuenta estas exigencias. Desde esta perspectiva, procede examinar por separado, por una parte, si la fijación, mediante actos del Consejo y de la Comisión, del precio de umbral del trigo duro para el período considerado adolece de una ilegalidad que responda a los criterios antes indicados y, por otra, si las demandantes pueden acreditar un daño que guarde una relación causal con los actos impugnados.
En cuanto a los motivos de impugnación formulados a propósito de la fijación del precio de umbral del trigo duro para el año 1979
21
Las demandantes alegan, a este respecto, un conjunto de consideraciones económicas y jurídicas destinadas a demostrar que el Consejo y la Comisión violaron, en varios aspectos, las normas del ordenamiento jurídico comunitario al fijar el precio de umbral del trigo duro en la época considerada, en comparación con el precio del trigo blando.
22
Recuerdan que, en el pasado, el precio de importación del trigo duro se aproximaba al precio del trigo blando hasta el momento en que, en 1974, una clara alza de los precios en el mercado mundial condujo al Consejo a elevar sustancialmente el precio de umbral del trigo duro, situándose en aquel entonces la relación del precio del trigo blando con el del trigo duro en 100:151,2. A pesar de la circunstancia de haberse aproximado posteriormente los precios en el mercado mundial, hasta una proporción que no sobrepasaba, aproximadamente, la relación de 100:110, el Consejo no redujo sino muy lentamente la diferencia entre los dos precios, situándose ambos en la Comunidad, en la época considerada, en 100:138,5. Esta discordancia de los precios dio lugar, en la fabricación de las pastas alimentarias, a una tendencia hacia la sustitución del trigo duro por trigo blando, que tuvo como consecuencia una notable reducción del volumen de producción de las fábricas de harina de trigo duro y un deterioro de la calidad de las pastas alimentarias, lo que hizo que se debilitara la posición competitiva de los fabricantes alemanes en el mercado. Esta tendencia fue más notable en la medida en que los fabricantes alemanes tuvieron que afrontar en el mercado una competencia cada vez más intensa procedente de los fabricantes de pastas de otros Estados miembros, y especialmente de los fabricantes italianos, cuyos centros de producción, próximos a las zonas de cultivo del trigo duro en la Comunidad, podían abastecerse a precios cercanos al de intervención, mientras que los alemanes se abastecían exclusivamente de sémola procedente del trigo duro de origen americano, importado al precio de umbral.
23
Desde el punto de vista jurídico, las demandantes exponen cuatro motivos, basados en la violación de la política de precios establecida en el Reglamento de base n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1 ; EE 03/09, p. 13), en la infracción de la norma de no discriminación establecida en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, en la violación de los principios de la fijación de los precios agrícolas tal como se encuentran establecidos en el párrafo tercero del apartado 3 del artículo 40 y, por último, en la violación del «principio de proporcionalidad».
24
En primer lugar, las demandantes señalan que, en el Reglamento de base n° 2727/75, el Consejo reconoció, en el octavo considerando de la exposición de motivos, la relación existente normalmente en el mercado mundial entre los precios del trigo duro y los del trigo blando, por razón de las posibilidades de sustitución de los productos. En su opinión, esta política se siguió de forma efectiva durante un dilatado período y sólo como consecuencia del alza coyuntural de 1974, posteriormente reabsorbida en el mercado mundial, el Consejo siguió una nueva política, consistente en mantener una diferencia anormal entre los dos precios de que se trata, provocando así un efecto de sustitución considerado anormal por el Reglamento. Las demandantes estiman que el Consejo estaba obligado a hacer todo lo necesario para que se reabsorbiese dicha diferencia anormal.
25
Según las demandantes, el Tribunal de Justicia reconoció la justificación de este razonamiento en su sentencia de 13 de noviembre de 1973, Werhahn y otros (asuntos acumulados 63/72 a 69/72, Rec. p. 1229), en la que se expresó en los términos que siguen:
«Considerando que existe una relación entre los precios de coste del trigo duro y del trigo blando, dado que el precio de coste del primero, por regla general, es aproximadamente un 20 % superior al del segundo;
que, so pena de que se produzcan interferencias indeseables en el mercado de estos cereales, esta relación debe tenerse en cuenta en la fijación de sus respectivos precios de umbral.»
26
Conforme a estas afirmaciones del Tribunal de Justicia, en el presente asunto habría que definir la relación de precios «justa» entre el trigo duro y el blando; de conformidad con los principios reconocidos en los considerandos del Reglamento de base n° 2727/75, dicha relación debería establecerse, en la medida de lo posible, según la relación observada en el mercado mundial.
27
En segundo lugar, las demandantes exponen que la fijación del precio de umbral para el trigo duro a un nivel excesivo implica una infracción del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, a tenor del cual la organización común de los mercados «deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad». Ahora bien, añaden, al fijar el precio de umbral del trigo duro a un nivel excesivamente elevado, el Consejo creó dicha discriminación en contra de los fabricantes de harina y de pastas alimentarias situados en los Estados miembros que no producen trigo duro; según las demandantes, estos productores tuvieron que importar de países terceros, la totalidad del trigo duro que necesitaban, mientras que los fabricantes de harina de trigo duro y de pastas de los países productores, Francia e Italia, podían adquirir su materia prima en sus mercados nacionales a un precio claramente inferior.
28
En tercer lugar, las demandantes alegan que la fijación del precio de umbral para el trigo duro a un nivel excesivamente elevado es contraria a los principios por los que se rige la fijación de los precios, tal como se encuentran establecidos en el párrafo tercero del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, a tenor del cual cualquier política común de precios «deberá basarse en criterios comunes y en métodos uniformes de cálculo». Recuerdan además, en este contexto, la letra c) del apartado 1 del artículo 39, en la que se indica que la Política Agrícola Común tiene por objeto, entre otras cosas, «estabilizar los mercados». En su opinión, estas disposiciones obligaban al Consejo a fijar los precios según «puntos de vista racionales», en lugar de determinarlos de forma arbitraria, en función de consideraciones estrictamente políticas, con objeto de favorecer a determinados grupos de productores dentro de la Comunidad en perjuicio de otros grupos, como el que integran las demandantes.
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Por último, las demandantes estiman que el Consejo violó el «principio de proporcionalidad», desde el momento en que, en lugar de recurrir a una fijación artificialmente elevada del precio de umbral, habría podido alcanzar el objetivo que perseguía por otros medios menos desventajosos para las demandantes, como por ejemplo una regionalización de los precios de umbral o, incluso, una ampliación de las ayudas a los productores de la Comunidad, para atenuar, en lo que se refiere a las demandantes, el efecto resultante de la reducción del precio de umbral.
30
El Consejo y la Comisión, apoyados por el Gobierno italiano, subrayan, con carácter general, la amplia potestad de apreciación de que disponen las Instituciones comunitarias en materia de política agrícola y en la adaptación de dicha política en función de las circunstancias, habida cuenta del conjunto de las orientaciones definidas en el artículo 39 del Tratado.
31
En respuesta al primer motivo formulado por las demandantes, las Instituciones demandadas señalan que existe una diferencia fundamental entre el mercado mundial y el comunitario, en el sentido de que el primero se rige por el libre juego de la oferta y la demanda, mientras que el mercado comunitario está provisto de una organización común, destinada a mantener los niveles de precios en función de los objetivos políticos determinados por las Instituciones de la Comunidad en el marco del Tratado. Opinan que en este caso hay que tener en cuenta que el mercado comunitario es, de manera crónica, excedentário en la producción de trigo blando y deficitario en la de trigo duro. La política aplicada por las Instituciones consiste, por tanto, en favorecer el desarrollo de la producción de trigo duro, mediante una política de precios apropiada, sin dejar de apoyar, en proporciones razonables, la producción de trigo blando.
32
Por lo que respecta a los motivos de impugnación basados en la existencia de discriminación y en la infracción de las normas relativas a la fijación de los precios agrícolas, a efectos de los párrafos segundo y tercero del apartado 3 del artículo 40, las Instituciones demandadas indican que la fijación de los precios de los cereales tiene lugar en un contexto de libre circulación tanto de las materias primas como de los productos derivados y que, por consiguiente, desde el punto de vista del Derecho comunitario, nada impide a los productores alemanes abastecerse en los restantes Estados miembros de la Comunidad. Señalan que ni el mercado francés ni el italiano son autosuficientes y que los productores de estos Estados deben utilizar también, en una apreciable proporción, trigo duro importado de países terceros, lo cual, en su opinión, ha creado en los Estados productores una tendencia de los precios de la producción nacional dirigida hacia el precio de umbral y no, como afirman las demandantes, hacia el precio de intervención.
33
En cuanto a la supuesta violación del «principio de proporcionalidad», las Instituciones señalan que las soluciones propuestas por las demandantes son impracticables: la regionalización de los precios de umbral es directamente contraria a la unidad del mercado común, mientras que la ampliación del régimen de ayudas impondría nuevas e intolerables cargas al presupuesto comunitario.
34
Por último, las Instituciones demandadas señalan que las normas jurídicas invocadas por las demandantes no pueden calificarse en ningún caso de «normas jurídicas superiores que protejan a los particulares», requisito establecido en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para los recursos de responsabilidad dirigidos contra los actos legislativos de la Comunidad.
35
Las federaciones francesas que intervienen en el procedimiento en apoyo del Consejo y la Comisión observan, especialmente, que las indicaciones aportadas por las demandantes acerca de las relaciones de precios en el mercado mundial no concuerdan con los datos reales del mismo; a su entender, en la evolución de dicho mercado influyen muchos factores diversos, de índole estructural y coyuntural. En particular, reprochan a las demandantes el haber elegido arbitrariamente los precios representativos del trigo blando y del trigo duro, con el fin de llegar a la relación de precios de 100:110 que consideran «justificada».
36
El Tribunal de Justicia estima que las alegaciones expuestas por las demandantes no pueden cuestionar la legalidad de los actos del Consejo y de la Comisión que originaron los recursos.
37
Procede recordar que, en la determinación de su política en esta materia, las Instituciones comunitarias competentes disfrutan de una amplia potestad de apreciación referente no sólo al establecimiento de las bases efectivas de su actuación, sino también a la definición de los objetivos perseguidos en el marco de las previsiones del Tratado, y a la elección de los instrumentos de actuación apropiados.
38
En cuanto al primer motivo de las demandantes, procede señalar que las exposiciones relativas al estado del mercado mundial y del mercado comunitario no permiten discernir un error manifiesto en la apreciación efectuada por la Comisión y el Consejo, por una parte, sobre los datos existentes en el mercado mundial y, por otra, sobre las condiciones de producción que caracterizan al mercado comunitario. En especial, la observación efectuada por el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 13 de noviembre de 1973, relativa a los costes de producción comparativos del trigo blando y del duro en la época de referencia no puede considerarse un dato constante.
39
En cuanto al objetivo económico perseguido por el Consejo a la hora de fijar la diferencia de precios entre el precio de umbral del trigo duro y el del trigo blando, tampoco cabe advertir ninguna superación del margen de apreciación política de las Instituciones en la determinación de la diferencia de los niveles de precios, habida cuenta del estado excedentário crónico de la producción de trigo blando y de la necesidad de fomentar la producción comunitaria de trigo duro. Dado que ésta fue la opción efectuada por el Consejo en el marco del ejercicio legítimo de su facultad de apreciación, los fabricantes de productos derivados, al igual que los diversos grupos de productores afectados, deben aceptar las repercusiones de esta opción económica.
40
El hecho de que antes de que cambiaran las circunstancias del mercado mundial, en 1974, el Consejo aplicase durante un período dilatado una política diferente no otorga a los productores y empresas transformadoras interesadas un derecho al mantenimiento de las ventajas que pudieran haber obtenido de la política establecida; este hecho tampoco constituye una limitación de la libertad que la Comisión y el Consejo tienen de adaptar su política en función de la evolución de los datos del mercado y de los objetivos perseguidos. A este respecto, basta con remitir a las sentencias de 13 de noviembre de 1973 Werhahn y otros, antes citada, apartado 12, y de 2 de junio de 1976, Kampffmeyer y otros (asuntos acumulados 56/74 a 60/74, ↔ Rec. p. 711), apartado 13. En especial, la intención manifestada en el octavo considerando de la exposición de motivos del Reglamento n° 2727/75 no puede considerarse como la expresión de una norma jurídica que, desde ese momento, debería ser observada con carácter imperativo por las Instituciones.
41
En cuanto al argumento basado en la letra c) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado, procede observar, en primer lugar, que, conforme a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, las Instituciones deben efectuar una conciliación de los diversos objetivos definidos en el artículo 39, que no permite aislar uno de esos objetivos, como la estabilización de determinadas situaciones, hasta el punto de imposibilitar la realización de otros fines, tales como, en el caso de autos, el desarrollo racional de la producción agrícola y la seguridad de los abastecimientos, al tratarse de un producto deficitario como es el trigo duro.
42
Por lo que respecta a los motivos segundo y tercero, basados en el principio de no discriminación y en las normas relativas a la formación de los precios agrícolas, enunciadas en el apartado 3 del artículo 40, no pueden aceptarse esas alegaciones en el contexto de una organización común de mercado basada en la libertad de las operaciones en el marco de un régimen común de precios de producción. Esta organización permite a todos los usuarios de trigo duro abastecerse en condiciones iguales, tanto de la materia prima, como de un producto derivado como la sémola, sin perjuicio de la preferencia comunitaria que queda expresada en la diferencia entre el precio de intervención y el precio de umbral. Es de destacar que esta última cuestión no es objeto de controversia en el presente procedimiento.
43
Mediante el cuarto motivo, basado en el incumplimiento del denominado principio de «proporcionalidad», las demandantes alegan que, en la determinación de los instrumentos de regulación del mercado, el Consejo eligió un medio -la fijación del precio del trigo duro al nivel indicado- que les ocasionó una desventaja indebida.
44
A este respecto, procede destacar que, en sí mismo, el hecho de recurrir a una diferenciación de los diversos precios administrados por la Comunidad parece un medio especialmente indicado para el mecanismo general de la organización de mercado y el objetivo perseguido en este caso, a saber, el desarrollo del cultivo de trigo duro con el fin de lograr una mejor estructura de conjunto en la producción comunitaria. Las Instituciones demandadas han expuesto, con razón, que las soluciones preconizadas por las demandantes son inaceptables, una de ellas -la diferenciación del precio de umbral entre el sur y el norte de la Comunidad- por ser incompatible con la unidad del mercado, y la otra -la ampliación de las ayudas al cultivo de trigo duro- por ser antinómica en un régimen de economía de mercado y, además, excesivamente onerosa para la colectividad.
45
En consecuencia, procede concluir que, lejos de haber demostrado una «infracción caracterizada de una norma jurídica superior que proteja a los particulares», las demandantes no han logrado acreditar ninguna ilegalidad imputable al Consejo o a la Comisión.
En cuanto al daño y ala relación de causalidad
46
Las demandantes reclaman de la Comunidad las siguientes sumas en concepto de indemnización de daños y perjuicios:
1.786.047,50 DM (asunto 197/80), 1.087.692,80 DM (asunto 198/80),
910.850,73 DM (asunto 199/80), 1.020.524 DM (asunto 200/80),
2.204.106,30 DM (asunto 243/80), 260.172,78 DM (asunto 245/80) y
967.750 DM (asunto 247/80).
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Calculan el perj uicio invocado multiplicando las toneladas de sémola vendidas a los fabricantes de pastas por la diferencia entre lo que consideran el «precio justo» del trigo duro y el precio de importación resultante de la aplicación de los Reglamentos comunitarios, previa deducción del margen que, según sostienen, repercutieron a sus compradores. Señalan que dicho cálculo no tiene en cuenta ni su lucro cesante ni la reducción de su actividad.
48
La demandante Birkel realiza un cálculo análogo, indicando, además, que no pudo repercutir a los compradores de sus productos el margen de precios que sobrepasaba el «precio justo».
49
Las Instituciones demandadas consideran inaceptable este método de cálculo debido a que se basa en un dato —el «precio justo» del trigo duro— elegido arbitrariamente por las demandantes. Además, y este extremo fue desarrollado más concretamente por las federaciones que han intervenido en apoyo de sus pretensiones, niegan que exista una relación de causalidad entre el supuesto daño y la fijación de los precios por el Consejo y la Comisión. Alegan que la verdadera causa de las eventuales pérdidas de las demandantes debe buscarse en la circunstancia de que, a diferencia de lo que sucede en otros Estados miembros, especialmente Francia e Italia, cuya legislación prohibe la utilización de trigo blando para la fabricación de pastas (la denominada ley «de pureza»), en la República Federal de Alemania no existe semejante prohibición, de tal manera que los fabricantes alemanes tienen libertad para sustituir a voluntad el trigo duro por el trigo blando en la fabricación de pastas alimentarias. Dado que esta sustitución produce el efecto de deteriorar la calidad de las pastas alimentarias, como se reconoce en un estudio presentado por las propias demandantes, la inexistencia de una legislación de este género en la República Federal de Alemania reduce las posibilidades de la industria alemana en su competencia con las pastas alimentarias originarias de los países en los que está vigente la «ley de pureza».
50
El Tribunal de Justicia estima que, efectivamente, las demandantes no han aportado ningún elemento convincente relativo a la realidad del daño que alegan haber sufrido. Basta con decir que el método de cálculo que han utilizado se basa en un dato -el «precio justo» del trigo duro- que han elaborado a partir de consideraciones económicas estrictamente subjetivas, prescindiendo del hecho de que operan en un marco económico determinado por una organización común de mercado y no en el contexto del mercado mundial. Además, los cálculos que han efectuado a partir de ese dato inicial aplican cifras que dependen, para cada una de ellas, de su gestión individual y que, como tales, son incontrolables.
51
En cuanto a la causalidad, las demandantes no han logrado demostrar la existencia de una relación entre, por un lado, los actos del Consejo y la Comisión que, en su opinión, originaron las pérdidas sufridas por ellas, y por otro lado, el daño que alegan haber sufrido. A este respecto deben hacerse dos observaciones.
52
En primer lugar, los datos aportados por las propias demandantes para acreditar la realidad del daño sufrido muestran que el resultado económico que obtuvieron de su actividad está condicionado por una serie de factores que dependen de su propia gestión industrial y comercial y que, como tales, además de ser incontrolables, como queda dicho, no pueden imputarse a la Comunidad.
53
Por lo demás, las explicaciones facilitadas en respuesta a preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia pusieron de manifiesto que la causa real de las dificultades experimentadas por las demandantes se deriva, ante todo, de la inexistencia, en la República Federal de Alemania, de una legislación que preescriba la utilización exclusiva de trigo duro para la fabricación de pastas alimentarias. Debe recordarse que ya en el año 1968 la Comisión propuso al Consejo una Directiva a tal efecto, aunque dicha propuesta no prosperó (véase DO C 136, p. 16).
54
La adopción de una norma común de esta índole, para todos los Estados miembros, habría producido, sin duda, el efecto de garantizar a todos los productores de sémola de trigo duro un mercado más estable para su mercancía. A falta de semejante disposición en la República Federal de Alemania y en otros Estados miembros, la sustitución, en la fabricación de pastas, del trigo duro por una cierta proporción de trigo blando, con la consiguiente reducción de la actividad de las fábricas de harina de sémola de trigo duro, es consecuencia inevitable del estado de la legislación en esos Estados. La Comunidad no tiene ninguna obligación, a la hora de determinar su política de precios en materia de cereales, de fijar el nivel comparativo de los precios del trigo duro y del trigo blando de tal manera que se impida dicha sustitución allí donde se encuentre legalmente autorizada. Sólo una armonización de las legislaciones nacionales podría poner remedio a la dificultad señalada por las demandantes.
55
Bastan estas consideraciones para poner de relieve que las demandantes no han logrado demostrar la existencia de una relación de causa-efecto entre la política aplicada por las Instituciones comunitarias en materia de fijación de los precios del trigo, establecida en los Reglamentos impugnados, y el deterioro de su posición en el mercado del trigo duro o de las pastas alimentarias.
56
Del análisis que precede se desprende que las demandantes no han acreditado ninguno de los requisitos, antes recordados, a los que se supedita la responsabilidad de la Comunidad. Por consiguiente, deben desestimarse los recursos.
Costas
57
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas.
58
En consecuencia, se condena solidariamente al pago de las costas del procedimiento a las demandantes y a las partes coadyuvantes Soubry y Coppens, que han intervenido en apoyo de las pretensiones de la demandante Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
decide:
1)
Desestimar los recursos.
2)
Condenar solidariamente en costas a las partes demandantes y a las partes coadyuvantes que han apoyado a la demandante en el asunto 247/80, incluidas las costas de las partes coadyuvantes que han apoyado a las partes demandadas.
Due
Pescatore
Grévisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 17 de diciembre de 1981.
El Secretario
A. Van Houtte
El Presidente de la Sala Segunda
O. Due
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
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