INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-169/89 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1. Contexto normativo
La Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125), dispone en particular:
«Artículo 1
1) La presente Directiva se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado. Tendrá como objetivo la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación.
2) La presente Directiva se aplicará a las aves, así como a sus huevos, nidos y hábitats.
3) [...]
Artículo 6
1) Sin perjuicio de los apartados 2 y 3, los Estados miembros prohibirán, en lo que respecta a todas las especies de aves contempladas en el artículo 1, la venta, el transporte para la venta, la retención para la venta, así como el poner en venta aves vivas o muertas al igual que cualquier parte o producto obtenido a partir del ave, fácilmente identificables.
2) En lo que respecta a las especies contempladas en la parte 1 del anexo III, las actividades contempladas en el apartado 1 no estarán prohibidas, siempre que se hubiere matado o capturado a las aves de forma lícita o se las hubiere adquirido lícitamente de otro modo.
3) Los Estados miembros podrán autorizar en su territorio, en lo que respecta a las especies mencionadas en la parte 2 del anexo III, las actividades contempladas en el apartado 1 y a tal fin prever unas limitaciones siempre que se haya matado o capturado a las aves de forma lícita o se las haya adquirido lícitamente de otro modo. Los Estados miembros que deseen conceder dicha autorización consultarán previamente a la Comisión, con la cual examinarán si la comercialización de los especímenes de la especie de que se trata no pone en peligro o corre el riesgo de poner en peligro, según todos los indicios, el nivel de población, de distribución geográfica o la tasa de reproducción de la especie en el conjunto de la Comunidad. Si de este examen resultase, de acuerdo con el dictamen de la Comisión, que la autorización contemplada lleva o podría llevar a uno de los peligros antes mencionados, la Comisión dirigirá una recomendación debidamente motivada al Estado miembro desaprobando la comercialización de la especie de que se trate. Cuando la Comisión considere que no existe dicho peligro, informará al Estado miembro en consecuencia. La recomendación de la Comisión será publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. El Estado miembro que conceda una autorización en virtud del presente apartado comprobará a intervalos regulares si se siguen cumpliendo las condiciones exigidas para la concesión de dicha autorización.
4 [...]
Artículo 14
Los Estados miembros podrán tomar medidas de protección más estrictas que las previstas por la presente Directiva.»
Entre las especies mencionadas en la parte 1 del anexo III de la Directiva figura en el apartado 2 el lagópodo escandinavo {Lagopus lagopus scoticus et hibemicus,«red grouse»). El lagópodo escandinavo es un ave de plumaje rojizo, que mide aproximadamente entre 38 y 41 cm y que vive principalmente en las islas Británicas. En dichas regiones, esta ave no está considerada como una especie rara. No está amparada por una protección especial y su caza se considera un deporte. El lagópodo escandinavo no existe en los Países Bajos.
El Reglamento (CEE) n° 3626/82 del Consejo, de 3 de diciembre de 1982, relativo a la aplicación en la Comunidad del Convenio sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (DO L 384, p. 1; EE 15/04, p. 21), en la version modificada por el Reglamento (CEE) n° 2384/85 de la Comisión, de 30 de julio de 1985 (DO L 231, p. 1; EE 15/06, p. 28), no incluye al lagópodo escandinavo en su ámbito de aplicación.
El artículo 15 de este Reglamento está redactado como sigue:
«1)
Por lo que se refiere a las especies a las que se aplica el presente Reglamento, los Estados miembros podrán mantener o tomar medidas más estrictas, respetando el Tratado y especialmente su artículo 36, por una o varias de las causas siguientes:
a)
mejora de las condiciones de supervivencia de los especímenes que vivan en los países destinatarios;
b)
conservación de las especies indígenas;
c)
conservación de una especie o de una población de una especie en el país de origen.
Cuando un Estado miembro adopte, con arreglo al presente apartado, medidas de este tipo, que en ningún caso podrán estar motivadas por consideraciones de política comercial, éstas habrán de aplicarse igualmente a los intercambios con países terceros.
2)
Si un Estado miembro tuviere intención de recurrir al apartado 1, habrá de informar inmediatamente a la Comisión de las medidas que se proponga adoptar.
3)
A fin de proteger la salud y la vida de los animales y de los vegetales, los Estados miembros podrán, respecto a las especies no incluidas en el presente Reglamento, tomar medidas análogas a las previstas por este último.»
La Vogelwet (Ley neerlandesa sobre las aves, de 31 de diciembre de 1936) contiene determinadas disposiciones que aseguran la protección de las aves silvestres.
El artículo 1 de dicha Ley establece:
«A los efectos de esta Ley se considerarán:
[...]
2)
“aves protegidas”: todas las aves pertenecientes a alguna de las especies que viven en estado salvaje en Europa, a excepción de la paloma doméstica, el cisne vulgar doméstico y las aves que se mencionan en el artículo 2 de la Jachtwet (Ley de caza).»
El Lagopus lagopus scoticus et hibemkus no está mencionado en el artículo 2 de la Jachtwet.
El artículo 3 de la Vogelwet dispone:
«A efectos de la aplicación de la presente Ley, se considerarán como:
1)
“Aves”: los cadáveres de aves muertas, preparados o no [...]»
El artículo 7 de la Vogelwet establece:
«Se prohibe estar en posesión, proponer la compra, comprar, ofrecer la venta, vender, entregar, transportar, ofrecer el transporte, importar, hacer transitar o exportar aves de especies protegidas.»
El artículo 28 de la Vogelwet sanciona penalmente las infracciones a estas prohibiciones.
2. Antecedentes del litigio principal
El 21 de diciembre de 1984, los inspectores encargados de garantizar el cumplimiento de la Vogelwet solicitaron a la Gourmetterie Van den Burg, empresa dedicada al comercio de aves y caza con domicilio social en La Haya, que les entregase tres lagópodos escandinavos muertos encontrados por uno de los inspectores durante el mismo mes en dicha empresa. Un solo lagópodo escandinavo, que los inspectores reconocieron por sus patas, fue encontrado aún en dicha empresa en la misma fecha, siendo decomisado.
La Gourmetterie Van den Burg fue acusada de importación, posesión y venta, en La Haya, de aves protegidas en el sentido del apartado 2 del artículo 1 de la Vogelwet, a saber, uno o varios lagópodos escandinavos muertos, durante el período comprendido entre el 7 y el 21 de diciembre de 1984.
El 11 de noviembre de 1986, el kantonrechter de La Haya declaró culpable de la infracción a la Gourmetterie Van den Burg. El Arrondissementsrechtbank de La Haya, pronunciándose en apelación, anuló dicha sentencia mediante otra de 25 de noviembre de 1987 y condenó a la empresa al pago de una multa de 50 HFL y a la confiscación de los lagópodos escandinavos decomisados, por haber infringido el artículo 7 de la Vogelwet.
Los motivos de defensa invocados en la apelación fueron desestimados por el Arrondissementsrechtbank debido a que el lagópodo escandinavo es un ave protegida en el sentido de la Vogelwet y que, con arreglo al artículo 7 de dicha Ley, la posesión y la venta de dicha ave están prohibidas. El Arrondissementsrechtbank estimó que, si bien es cierto que el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva 79/409 establece una excepción a la medida general de protección contemplada en el apartado 1 del artículo 6 de dicha Directiva para el lagópodo escandinavo, el artículo 14 de la Directiva 79/409 permite que los Estados miembros adopten medidas de protección más estrictas que las previstas en dicha Directiva. En consecuencia, el Arrondissementsrechtbank interpretó que la protección establecida por la Vogelwet en lo relativo al lagópodo escandinavo no es contraria a los artículos 30 y 36 del Tratado dado que la finalidad de la prohibición controvertida es proteger la población de aves en Europa.
La Gourmetterie Van den Burg interpuso un recurso de casación contra dicha sentencia. Alegó que el Arrondissementsrechtbank había desconocido el hecho de que es contrario al objetivo del legislador neerlandés extender la protección que ofrece la Vogelwet a un ave de caza inglesa, que abunda en Inglaterra pero que no existe en los Países Bajos. Subrayó que el Arrondissementsrechtbank había interpretado equivocadamente que la Vogelwet no es contraria a los artículos 30 y 36 del Tratado cuando prevé la protección del lagópodo escandinavo. La Gourmetterie Van den Burg añadió que no había incurrido en responsabilidad penal según el artículo 7 de la Vogelwet por haber estado en posesión de lagópodos escandinavos, habida cuenta de que estas aves no viven en los Países Bajos y que también se encuentran en venta en otro Estado miembro, en este caso el Reino Unido.
El Hoge Raad consideró que la normativa nacional de que se trata excluye el ave mencionada del mercado neerlandés y que la aplicación de la Vogelwet dificulta el comercio de un ave inglesa de caza, abatida legalmente y libremente comercializada en el país de origen. El Hoge Raad también consideró que la disposición prohibitiva que establece el artículo 7 de la Vogelwet también se extiende a la importación y a la posesión de lagópodos escandinavos muertos, sacrificados en el Reino Unido según un método autorizado en dicho país, y tiene el carácter de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado. Por consiguiente, según el Hoge Raad, la apreciación del motivo del recurso de casación depende de la respuesta a la cuestión de si se puede considerar que la mencionada prohibición está justificada en el sentido del artículo 36 del Tratado por razón de la protección de la salud y de la vida de los animales.
3. Cuestión prejudicial
Mediante resolución de 25 de abril de 1989, el Hoge Raad suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Puede considerarse la prohibición vigente en los Países Bajos, en virtud del artículo 7 de la Vogelwet de 1936, de importar y estar en posesión de lagópodos escandinavos cazados y por tanto muertos en el Reino Unido, sin infringir la legislación vigente en dicho país, como una prohibición justificada en el sentido del artículo 36 del Tratado CEE por razón de la protección de la salud y de la vida de los animales, habida cuenta de que:
por un lado, la excepción que establece el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva 79/409/CEE es aplicable a los lagópodos escandinavos, designados como la especie Lagopus lagopus scoticus en la parte 1 del anexo III de dicha Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas, de 2 de abril de 1979, y
por otro lado, la finalidad de la prohibición establecida en el artículo 7 de la Vogelwet es la conservación de las aves silvestres y en particular la protección de todas las especies de aves que viven en estado salvaje en Europa, salvo excepciones entre las que no están comprendidos los lagópodos escandinavos?»
4. Procedimiento
La resolución de remisión del Hoge Raad se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de mayo de 1989.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas la Gourmetterie Van den Burg, representada por el Sr. G. Portocarero, Abogado de Amberes, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. R. Barents, en calidad de Agente.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
Mediante decisión de 6 de diciembre de 1989, el Tribunal de Justicia, conforme a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Sexta.
II. Observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia
Gourmetterie Van den Burg observa que, dado que el lagópodo escandinavo (red grouse) no vive en los Países Bajos, no le es aplicable la Jachtwet sino la Vogelwet, lo que implica que un ave legalmente sacrificada en otro Estado miembro no pueda acceder al mercado neerlandés. Estima que es falaz el argumento según el cual la prohibición que pesa sobre el lagópodo escandinavo constituye una medida de protección de todas las especies silvestres que viven en Europa. En efecto, el gallo lira (black grouse), que es una especie rara tanto en los Países Bajos como en Inglaterra, al no serle aplicable la Vogelwet sino la Jachtwet, puede ser libremente comercializado en los Países Bajos si se prueba que proviene del extranjero y que ha sido sacrificado legalmente.
Por lo tanto, Gourmetterie Van den Burg solicita que se responda a la cuestión planteada en el sentido de que la prohibición del artículo 7 de la Vogelwet es contraria al artículo 36 del Tratado CEE y no está justificada por razón de la protección de la salud y de la vida de los animales, habida cuenta de que la normativa neerlandesa somete arbitrariamente las aves a la Jachtwet o a la Vogelwet.
La Comisión destaca preliminarmente que tanto la Directiva 79/409 como el Reglamento n° 3626/82, antes citado, permiten que los Estados miembros adopten medidas más estrictas. Estas medidas no están definidas en la Directiva. En cuanto al Reglamento, prevé la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas análogas a las previstas por el Reglamento respecto a las especies no cubiertas por éste, es decir, medidas que igualmente pueden referirse a las aves de otros países.
A continuación, la Comisión observa que, si bien el Derecho comunitario derivado autoriza la adopción de medidas especialmente estrictas, tales disposiciones, como la prevista por el artículo 7 de la Vogelwet, deben no obstante ser conformes con el artículo 36 del Tratado, es decir, que deben estar justificadas por razones de protección de la salud y de la vida de los animales. El artículo 36 del Tratado no determina expresamente que sólo puedan adoptarse medidas en caso de amenaza de extinción de determinadas especies. La Comisión explica que el objetivo perseguido por la Vogelwet, al otorgar a los lagópodos escandinavos una protección superior a la prevista por la Directiva, debe considerarse justificado y que carece de importancia que el lagópodo escandinavo no constituya una especie amenazada.
En lo que respecta a la aplicabilidad del artículo 36 del Tratado cuando se trata de animales que no viven en el Estado miembro de importación, la Comisión estima que el propio texto de dicha disposición indica que la posibilidad de excepción también es válida para tal prohibición.
Sobre este tema, la Comisión expone que el artículo 36 del Tratado se refiere a la justificación de las restricciones a la importación y a la exportación. Las restricciones a la exportación de animales, por ejemplo los controles sanitarios y veterinarios a la exportación, justificadas por razones de protección de la salud y de la vida de estos animales, están vinculados especial o exclusivamente con la salud y la vida de los animales en el país al que se destina la exportación. Por lo tanto, el artículo 36 del Tratado también se refiere a la protección de los intereses de que se trata en otros Estados miembros distintos del Estado miembro que adopta las medidas cuestionadas.
La Comisión alega que, visto el carácter transfronterizo de la protección de las aves, expresamente reconocido por la Directiva 79/409, es compatible con el artículo 36 del Tratado que un Estado miembro adopte medidas para proteger las aves no sólo en su propio territorio, sino también fuera de éste.
En cuanto a la cuestión de si la medida establecida por la Vogelwet es proporcionada al objetivo de la protección del lagópodo escandinavo, la Comisión subraya que, habida cuenta de que el lagópodo escandinavo no existe en los Países Bajos, la única medida que puede adoptarse en dicho Estado miembro es la prohibición de importación y de venta. Dicha medida permite evitar en los Países Bajos cualquier incitación posible o real al sacrificio de esta ave en otros Estados miembros en los que no goza de protección alguna o en los que tiene una menor protección.
En consecuencia, la Comisión propone responder a la cuestión planteada en la siguiente forma:
En lo que respecta al lagópodo escandinavo, una prohibición como la establecida por el artículo 7 de la Vogelwet está justificada por razón de la protección de la salud y de la vida de los animales en el sentido del artículo 36 del Tratado.
III. Fase oral
En la vista de 7 de febrero de 1990 el Gobierno neerlandés también se ha pronunciado en el presente asunto.
El Gobierno neerlandés considera, en primer lugar, que la finalidad de la prohibición de que se trata es la protección de las aves, de acuerdo con el interés mundial reconocido, como resulta de los convenios internacionales sobre la protección de las aves. Éstos, por su carácter general, raramente contienen una diferenciación entre las especies de aves.
El Gobierno neerlandés pone de relieve que la Directiva 79/409 se aplica a todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros y que poco importa dónde viven tales aves, si son especies raras, poco raras o frecuentes.
El Gobierno neerlandés considera que en efecto la legislación neerlandesa va más allá de lo que prevé el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva, pero que esta protección reforzada de las aves está comprendida entre las competencias que el artículo 14 de la Directiva concede a los Estados miembros.
A su juicio, del artículo 14 de la Directiva, que permite tomar medidas más severas que las previstas por la Directiva, se deduce que la protección de las aves no ha sido exhaustivamente regulada en el plano comunitario.
En cuanto al artículo 36 del Tratado, el Gobierno neerlandés afirma que la inexistencia del lagópodo escandinavo en los Países Bajos no impide que se aplique dicha disposición, ya que el tercer considerando de la Directiva 79/409 subraya la importancia del patrimonio comunitario. Por consiguiente, en lo que respecta a los animales, su vida y su supervivencia, no puede apreciarse el artículo 36 del Tratado en un contexto nacional, sino que debe interpretarse a la luz del carácter transfronterizo que tiene el interés de que se trata.
M. Diez de Velasco
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: neerlandés.
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