INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-285/89 ( *1 )
I. Hechos y fase escrita
1. Normativa comunitaria aplicable
a)
El Reglamento (CEE) n° 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61), completó este último con un artículo 5 quater. Dicha disposición estableció, durante cinco períodos consecutivos de doce meses, comenzando el 1 de abril de 1984, una tasa suplementaria a cargo de los productores o de los compradores de leche de vaca, cuyo objetivo es controlar el crecimiento de la producción lechera permitiendo al mismo tiempo las evoluciones y las adaptaciones estructurales necesarias.
Con arreglo al apartado 1 de la nueva disposición, el régimen de tasa se implantará en cada región del territorio de los Estados miembros según una de las fórmulas siguientes :
—
según la fórmula A, todo productor de leche deberá una tasa sobre las cantidades de leche que haya entregado a un comprador y que sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse (fórmula productor);
—
según la fórmula B, todo comprador de leche o de otros productos lácteos (lecherías) deberá una tasa sobre las cantidades de leche que le hayan sido entregadas por productores y que sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse. Por lo que se refiere al comprador deudor de la tasa, hará que repercuta esta última únicamente en los productores que hayan aumentado sus entregas, proporcionalmente a su contribución al rebasamiento de la cantidad de referencia del comprador (fórmula comprador).
b)
Las normas generales de aplicación de la tasa suplementaria están contenidas en el Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64), tras su modificación. Según el apartado 1 del artículo 1 de dicho Reglamento, la tasa se fijará en el 75 % del precio indicativo de la leche, en caso de aplicación de la fórmula A (fórmula productor) y en el 100 % del precio indicativo de la leche, en caso de aplicación de la fórmula B (fórmula comprador).
El Reglamento n° 857/84 fija, además, la cantidad de referencia contemplada en el Reglamento de base n° 856/84, es decir, la cantidad exenta de tasa suplementaria. Esta es, en principio, la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada por un productor (fórmula A) o comprada por un comprador (fórmula B) durante el año civil de 1981, aumentada en un 1 % (apartado 1 del artículo 2).
No obstante, los Estados miembros podrán prever que en su territorio la cantidad de referencia sea igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada o comprada durante el año civil de 1982 o el año civil de 1983 afectada por un porcentaje establecido de manera que no sobrepase la cantidad garantizada. Dicho porcentaje podrá modularse en función del nivel de los suministros de determinadas categorías de deudores, de la evolución de los suministros en determinadas regiones entre 1981 y 1983 o de la evolución de los suministros de determinadas categorías de deudores de la tasa durante el mismo período (apartado 2 del artículo 2).
Hay que mencionar también los artículos 3, 4 y 4 bis del Reglamento n° 857/84, que permiten a los Estados miembros tomar en cuenta determinadas situaciones particulares para la determinación de las cantidades de referencia o conceder cantidades de referencia específicas o suplementarias.
Más concretamente, el artículo 3 establece:
«Para la determinación de las cantidades de referencia contempladas en el artículo 2 y en el marco de aplicación de las fórmulas A y B, se tomarán en cuenta determinadas situaciones particulares en las condiciones siguientes :
1)
[...]
2)
[...]
3)
Los productores cuya producción lechera, durante el año de referencia tenido en cuenta en aplicación del artículo 2, se hubiera visto sensiblemente afectada por acontecimientos excepcionales ocurridos antes o en el transcurso de dicho año, obtendrán, si así lo solicitaren, que se les tome en cuenta otro año civil de referencia comprendido dentro del período 1981 a 1983.
El primer párrafo podrá aplicarse en las siguientes situaciones:
—
una catástrofe natural grave que afecte de manera importante a la explotación del productor;
—
la destrucción accidental de los recursos forrajeros o de los edificios del productor destinados a la cría del ganado lechero;
—
una epizootia que afecte a la totalidad o a parte del ganado lechero.
Los Estados miembros informarán a la Comisión de los casos de aplicación del párrafo primero. La lista de las situaciones contempladas en el párrafo segundo podrá completarse según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Reglamento (CEE) n° 804/68.»
c)
Las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria se fijaron mediante el Reglamento (CEE) n° 1371/84 de la Comisión, de 16 de mayo de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 (DO L 132, p. 11; EE 03/30, p. 208), tras su modificación.
El artículo 3 de dicho Reglamento está redactado en los siguientes términos:
«La lista de las situaciones que pueden justificar la consideración de otro año civil de referencia, de acuerdo con el punto 3 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 857/84 se completará de la siguiente manera:
—
la expropiación de una parte importante de la superficie agrícola útil de la explotación del productor que haya provocado una reducción temporal de la superficie forrajera de la explotación,
—
[...]
—
[...]»
El Reglamento n° 1371/84, anteriormente citado, fue sustituido, con efecto desde el 4 de junio de 1988, por el Reglamento (CEE) n° 1546/88 de la Comisión, de 3 de junio de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 (DO L 139, p. 12), cuyo artículo 3 está redactado en idénticos términos que el artículo 3 del Reglamento n° 1371/84.
2. Normativa neerlandesa para L impkntación del régimen comunitario
El régimen de tasa suplementaria sobre la leche se implantó en los Países Bajos mediante el Beschikking superheffing (Decreto relativo a la tasa suplementaria) del Ministro de Agricultura y Pesca, de 18 de abril de 1984(Stcrt. 79), tras su modificación. Dicho Decreto opta por la fórmula A (fórmula productor) a efectos del Reglamento n° 856/84 del Consejo, anteriormente citado, y determina las cantidades de referencia de los productores sobre la base de las entregas por ellos efectuadas en 1983, sin perjuicio de que, de todas formas, en determinadas circunstancias particulares enumeradas con carácter limitativo, pueda tenerse en cuenta otro año de referencia. El artículo 12 del citado Decreto está redactado como sigue:
«Artículo 12
1. Si, como consecuencia de una circunstancia excepcional sobrevenida poco antes de 1983 o en el transcurso de 1983, la producción lechera de un productor supone, durante dicho año, menos del 90 % de la producción de 1981 o 1982, dicho productor podrá solicitar que se tome uno de esos dos años como año de referencia a efectos del apartado 1 del artículo 5, a condición de que se aplique una reducción del 8,65 %.
2. Por circunstancia excepcional a efectos del apartado 1, debe entenderse:
—
una catástrofe natural grave que afecte de manera importante a la explotación del productor;
—
la destrucción accidental de los recursos forrajeros o de los edificios del productor destinados a la cría del ganado lechero;
—
una epizootia que afecte a la totalidad o a parte del ganado lechero o cualquier otra circunstancia excepcional calificada como tal por los reglamentos comunitarios.
3. [...]»
3. El litigio principal
Los demandantes en el litigio principal, M. E. van der Laan-Velzeboer y P. C. L. van der Laan, explotan una empresa de vacas lecheras sobre una superficie de tierras cultivables de 19,4409 hectáreas.
La producción lechera de la empresa (y el número de vacas lecheras o vacas preñadas, según los datos del mes de mayo) ascendía en 1981 a 184.381 kg (44 vacas), en 1982 a 193.799 kg (45 vacas) y en 1983 a 171.385 kg (42 vacas).
Mediante unos contratos de 20 de agosto de 1982, los demandantes en el litigio principal concedieron a la NV Nederlandse Gasunie el derecho a instalar, utilizar y mantener el gasoducto Balgzand-Wieringermeer tanto sobre la superficie como bajo las tierras que formaban parte de su explotación de vacas lecheras. A cambio del citado derecho se les otorgó una indemnización de 12.267,99 HFL. Además, recibieron al menos 35.383,23 HFL por la constitución de derechos reales y en concepto de resarcimiento.
Mediante Real Decreto de 13 de diciembre de 1963 se otorgó una concesión para la instalación y mantenimiento del gasoducto de que se trata. Mediante Real Decreto n° 28, de 17 de enero de 1964, se reconoció el interés público del gasoducto de que se trata a efectos de la posible aplicación de la Belemmeringenwet Privaatrecht. ( 1 )
Basándose en el derecho a ella concedido por los demandantes en el litigio principal, la NV Nederlandse Gasunie utilizó, durante el período comprendido entre abril de 1983 y octubre de 1984, 7,2663 hectáreas de tierras cultivables pertenecientes a los demandantes en el litigio principal, lo que impidió a estos últimos explotar y cultivar dichas tierras.
Para la campaña lechera 1984/1985, se atribuyó a los demandantes en el litigio principal una cantidad de leche no sujeta a tasa, de 156.563 kg, calculada sobre la base de su producción lechera de 1983.
El 16 de junio de 1984, los demandantes en el litigio principal solicitaron al Ministro de Agricultura y Pesca, sobre la base del artículo 12 del Beschikking Superheffing, anteriormente citado, que en relación con ellos se considerara como año de referencia el año 1982.
La citada solicitud fue denegada mediante decisión del Ministro de Agricultura y Pesca de 26 de marzo de 1985, principalmente debido a que el hecho de que la Nederlandse Gasunie utilice un campo para la instalación de un gasoducto no debe considerarse como expropiación de una parte importante de la superficie agrícola útil de la explotación del productor que haya provocado una reducción temporal de la superficie forrajera de la explotación, a efectos del artículo 3 del Reglamento n° 1371/84.
Mediante su recurso interpuesto ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven, M. E. van der Laan-Velzeboer y P. C. L. van der Laan solicitan que se anule la decisión de denegación, citada más arriba, alegando que la situación de que se trata debe asimilarse a una expropiación a efectos del artículo 3 del Reglamento n° 1371/84.
Por estimar que su decisión dependía de la interpretación de una disposición de la normativa comunitaria en materia de tasa suplementaria sobre la leche, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven suspendió el procedimiento y sometió al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, la siguiente cuestión prejudicial:
«El artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1371/84 de la Comisión, de 16 de mayo de 1984 (DO L 132, p. 11; EE 03/30, p. 208), en la actualidad Reglamento (CEE) n° 1546/88 de la Comisión, de 3 de junio de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 ąuater del Reglamento (CEE) n° 804/68 (DO L 139, p. 12), ¿debe interpretarse en el sentido de que la situación por él contemplada, a saber, “la expropiación de una parte importante de la superficie agrícola útil de la explotación del productor que haya provocado una reducción temporal de la superficie forrajera de la explotación”, comprende también el caso de que el titular del derecho sobre el terreno y la empresa de obras públicas hayan concluido un acuerdo del tipo del que se prevé en el artículo 2 de la Belemmeringenwet Privaatrecht neerlandesa {Staatsblad 1927, 159), con la finalidad de evitar la imposición de una obligación de tolerar las obras públicas, como la prevista en el artículo 1 de la citada Ley, acuerdo que supuso para el productor afectado la pérdida temporal de la posibilidad de utilizar una parte importante de la superficie agrícola útil de su explotación, provocando una reducción temporal de la superficie forrajera de la explotación, efecto éste que se hubiera dado igualmente en caso de haberse impuesto la obligación de que se trata?»
En los fundamentos de Derecho de la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional señala, con carácter de apreciación provisional del litigio, que la decisión de denegación del Ministro de Agricultura y Pesca deberá anularse en caso de que el artículo 3 del Reglamento n° 1371/84 sea aplicable a los hechos referidos.
4. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de septiembre de 1989.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE presentaron observaciones escritas el Gobierno neerlandés, representado por el Sr. B.R. Bot, Secretario General del Ministerio de Asuntos Exteriores neerlandés, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico Sr. Robert Caspar Fischer, y por el Sr. Patrick Hetsch, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes.
El Tribunal de Justicia, visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, acordó, el 4 de julio de 1990, atribuir el asunto a la Sala Tercera, conforme al artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Observaciones escritas
1.
El Gobierno neerkndés comienza por explicar que la Belemmeringenwet Privaatrecht (Stb. 1927, 159) tiene por objeto posibilitar la ejecución de obras de interés general en los casos en que ello se vea obstaculizado por derechos de propiedad y otros derechos privados sobre bienes inmuebles. Como consecuencia de la aplicación de la citada ley, el titular del derecho queda sujeto a la obligación de tolerar la construcción y el mantenimiento de dichos equipamientos. La ley admite a este respecto el derecho del interesado a disfrutar de una indemnización.
El objeto de la Belemmeringenwet Privaatrecht presenta similitudes con la Onteigeninswet en la medida en que ambas leyes permiten realizar los actos y/o adoptar las medidas que sean necesarias en virtud del interés general, incluso si los derechos privados de uno o varios particulares lo impiden. La diferencia esencial es que la expropiación supone la pérdida definitiva de todo derecho sobre el bien inmueble de que se trate.
A continuación, el Gobierno neerlandés analiza el sistema de tasa suplementaria sobre la leche. En su opinión, dicho sistema parte de la idea de que la cantidad de referencia se determina en función de la cantidad que el productor haya entregado durante el año de referencia. El citado sistema no prevé una excepción con carácter general a la referida regla en caso de fuerza mayor, sino únicamente en casos específicos bien delimitados.
Según el Gobierno neerlandés, de lo anteriormente expuesto se deduce que el artículo 3 del Reglamento n° 1546/88 (artículo 3 del Reglamento n° 1371/84) debe aplicarse dentro de límites estrictos, lo que tiene como consecuencia que se excluya de su campo de aplicación cualquier situación que presente alguna diferencia (aunque sólo sea una diferencia de grado) en relación con las situaciones para las que el artículo 3 del Reglamento n° 1546/88 prevé una excepción. Sin embargo, la introducción de un nuevo matiz crearía falsas esperanzas en los explotadores de ganado lechero cuyas solicitudes hayan sido denegadas anteriormente.
En el caso presente, el descenso de la producción es consecuencia, no sólo de un acontecimiento excepcional, sino también de la decisión adoptada por la empresa, de no utilizar la indemnización obtenida de forma que la producción lechera se mantenga en el mismo nivel. Ahora bien, de la lista de situaciones que pueden ser calificadas como acontecimientos excepcionales, se desprende implícitamente que un acto o una negligencia del propio productor jamás puede considerarse como un acontecimiento excepcional.
Según el Gobierno neerlandés, del texto y del objeto del artículo 3 del Reglamento n° 1546/88 se deduce también que dicho artículo sólo puede aplicarse cuando la incidencia sobre la producción es consecuencia directa e inevitable del acontecimiento excepcional. Por lo tanto, cabe preguntarse si un productor que haya tenido la posibilidad de evitar las consecuencias negativas del acontecimiento excepcional sobre la producción lechera puede pretender la aplicación del artículo 3. En efecto, en semejante caso hay que partir de la idea de que la causa directa de la incidencia sobre la producción no es el acontecimiento excepcional, sino la decisión posterior de la empresa de no utilizar las posibilidades de que disponía para mantener la producción lechera al mismo nivel.
En el presente caso, la Belemmeringenwet Privaatrecht reconoce el derecho del productor a la indemnización. Consiguientemente, hay que considerar que el productor estaba en disposición de mantener su producción al mismo nivel mediante, por ejemplo, la toma en arrendamiento de una tierra de compensación a la compra de forraje bruto. Si no utilizó su derecho a la indemnización para dicha finalidad, la reducción de la superficie forrajera no puede considerarse como la causa directa del descenso de la producción.
Como conclusión, el Gobierno neerlandés considera que el artículo 3 del Reglamento n° 1546/88 no contempla una situación del tipo de la que aquí se trata.
2.
La Comisión considera que la cuestión prejudicial se subdivide en dos partes:
—
el concepto de «expropiación» a efectos de la disposición comunitaria considerada, (abarca también la imposición de una obligación de tolerar a efectos de la Belemmeringenwet Privaatrecht?;
—
en caso de respuesta afirmativa, ¿se aplica también la citada disposición comunitaria cuando el productor de leche y la persona encargada de la realización de las obras públicas concluyen un contrato con un alcance equivalente para evitar la imposición de dicha obligación de tolerar?
Según la Comisión, el significado del término «expropiación», utilizado en la disposición comunitaria de que se trata, debe determinarse sobre la base del alcance de dicha disposición. En los sistemas jurídicos de los Estados miembros la «expropiación» designa generalmente una medida adoptada por el poder público, mediante la cual la propiedad de un bien inmueble se cede, por motivos de interés general, para la realización por ejemplo de obras de utilidad pública, al Estado o a otras personas a quienes se haya confiado la ejecución de las obras de utilidad pública de que se trate.
Sin embargo, según la Comisión, para la aplicación de la disposición comunitaria objeto de discusión basta con que se dé una reducción temporal de la superficie forrajera de la explotación del productor de leche durante el año de referencia considerado. Por ello, resulta manifiestamente irrelevante que dicha reducción se deba a una expropiación en sentido estricto o a una medida pública menos radical, como por ejemplo una limitación permanente o temporal de la utilización del bien, como la prevista por la Bellemmeringenwet Privaatrecht.
Por lo tanto, la limitación del derecho a que se tome en cuenta otro año de referencia a los casos de expropiación en sentido estricto, es contraria al objeto de la citada disposición y es, además, discriminatoria respecto de los productores de leche cuya superficie forrajera se haya visto reducida durante el año de referencia, como consecuencia de otras medidas dimanantes del poder público. Además, una limitación del derecho a utilizar las tierras que afecte a la producción lechera en la misma medida que una expropiación completa constituye, desde este punto de vista, un acontecimiento tan «excepcional» como una expropiación propiamente dicha.
La Comisión añade que, cuando la legislación nacional relativa a la expropiación o a la utilización permanente o temporal de bienes inmuebles, por motivo de interés público, prevea que el propietario del bien inmueble puede realizar la cesión de la propiedad o del derecho a la utilización impuesta por el interés público mediante un acuerdo amistoso con los interesados, con el objeto de evitar que la citada expropiación o la cesión se impongan a través de una medida administrativa unilateral, la disposición comunitaria considerada será aplicable al referido acuerdo amistoso de igual forma que a la medida administrativa unilateral correspondiente.
Dichas soluciones amistosas son, por lo tanto, medidas de ejecución especiales y contractuales de una expropiación o de la imposición de una obligación de tolerar. Consiguientemente, en la medida en que se limiten a dicha ejecución, deben ser tratadas, por lo que se refiere a la aplicación de la disposición comunitaria considerada, de la misma forma que la propia expropiación u obligación de tolerar.
Como conclusión, la Comisión sugiere, por lo tanto, que se responda afirmativamente a la cuestión planteada.
M. Zuleeg
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: neerlandés.
( 1 ) Ley que permite a la autoridad pública que planea realizar obras de interés general en bienes inmuebles pertenecientes a un particular obligar a este a tolerar la ejecución de dichas obras a cambio de una indemnización, en caso de que no sea posible llegar a un acuerdo con el particular.
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