INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-344/89 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1. Contexto jurídico
A tenor del apartado 1 del artículo 51 del Reglamento (CEE) n° 574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familiares que se desplacen dentro de la Comunidad (DO L 74, p. 1; EE 05/01, p. 156):
«1.
Cuando un beneficiario, especialmente de:
a)
prestaciones por invalidez,
b)
prestaciones por vejez, concedidas en caso de incapacidad para el trabajo,
c)
prestaciones por vejez, concedidas en caso de incapacidad para el trabajo, [léase prestaciones por vejez, concedidas a trabajadores de edad avanzada en desempleo]
d)
prestaciones por vejez, concedidas en caso de cese de la actividad profesional,
e)
prestaciones por supervivencia, concedidas en los casos de invalidez o de incapacidad para el trabajo,
f)
prestaciones concedidas a condición de que los recursos del beneficiario no superen un determinado límite prescrito,
se halle o resida en el territorio de un Estado miembro distinto de aquél donde radique la institución deudora, el control administrativo y médico será ejercido, a requerimiento de la institución mencionada, por la institución del lugar de estancia o de residencia del beneficiario según las normas establecidas en la legislación aplicada por esta última institución. No obstante, la institución deudora conservará la facultad de disponer que un médico designado por ella controle al beneficiario.»
De la resolución de remisión se desprende que, según la legislación de los Países Bajos, la determinación del derecho a una prestación en dicho país por pérdida de salario en caso de enfermedad o incapacidad laboral depende esencialmente de si el interesado es incapaz por causa de enfermedad de efectuar su propio trabajo, independientemente del hecho de que, en su caso, pueda desempeñar otro trabajo.
Al término de las cincuenta y dos semanas durante las cuales el interesado puede solicitar una prestación de enfermedad, procede decidir si tiene derecho a una prestación de incapacidad laboral con arreglo a la legislación de los Países Bajos. La Bedrijfsvereniging competente [en el presente caso, la Bedrijfsvereniging voor de Koopvaardij (Asociación Profesional de la Marina Mercante), con sede en La Haya; en lo sucesivo, «BVK»] adopta la resolución de conceder, suprimir o reducir la prestación de que se trate; para tal fin, dicha Asociación debe recabar el dictamen del Gemeenschappelijke Medische Dienst (en lo sucesivo, «GMD»), único organismo competente para hacer examinar al trabajador interesado, en el lugar que indique y por el especialista que designe.
En el caso de que, sin causa justificada, el interesado no acuda a una convocatoria del GMD, la BVK, previa consulta al GMD, resuelve sobre la concesión o denegación, total o parcial, provisional o permanente, de la prestación de que se trate.
En el marco de su función consultiva, el GMD examina desde el punto de vista médico si el interesado, cuando no se encuentra afectado de incapacidad laboral total y permanente, aún está en condiciones de efectuar su antiguo trabajo y, en caso negativo, qué limitaciones de carácter médico se aplican al desarrollo de actividades profesionales, limitaciones que generalmente se plasman en lo que se ha dado en llamar un «patrón de capacidad de esfuerzo» que sirve para determinar las actividades adecuadas para el interesado.
Ni el carácter ni el alcance de las limitaciones de carácter médico son determinantes para el derecho a una prestación de incapacidad laboral, sino que lo que se computa es en qué grado disminuyen los ingresos correspondientes a un trabajo adecuado en relación con lo que se ha dado en llamar el sueldo medio (generalmente, el último sueldo cobrado antes de sobrevenir la incapacidad laboral). Si dicha diferencia es inferior a un determinado porcentaje, el interesado no puede solicitar dicha prestación.
En el caso de un beneficiario no residente en los Países Bajos, que haya pasado un reconocimiento médico en dicho país previa convocatoria por parte del GMD, la subsiguiente verificación de los trabajos que, en su caso, puedan ser adecuados, se efectúa por regla general sin la presencia del interesado, el cual, la mayoría de las veces, ha regresado a su país de residencia.
Si el reconocimiento que efectúa el GMD culmina con un dictamen en el que se aconseja la disminución o cese de la prestación de que se trate a partir de una fecha determinada, el dictamen se notifica por escrito al interesado, con una relación de las funciones adecuadas que podría ejercer en los Países Bajos.
2. Hechos del procedimiento principal
El Sr. Martínez, nacional español, trabajó desde 1963 como marinero al servicio de empresas neerlandesas.
A finales de abril de 1979, tuvo que cesar en su trabajo por estar aquejado de dolores de espalda, sin que haya podido reanudar el trabajo. Regresó a su país de origen poco después del inicio de su enfermedad. En un primer momento el Sr. Martínez disfrutó de una prestación de enfermedad con arreglo a la Ley neerlandesa sobre el seguro de enfermedad (Ziektewet) y, posteriormente, a partir del 25 de abril de 1980, percibió una prestación de incapacidad laboral con arreglo a la Ley sobre el Seguro de Incapacidad Laboral (Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering) de los Países Bajos, así como con arreglo a la Ley sobre el Régimen General de Incapacidad Laboral (Algemene Arbeidsongeschiktheidswet) de los Países Bajos, calculada según un grado de incapacidad del 80 al 100 %.
En enero de 1980, fue operado de una hernia discal en España. El informe que al respecto redactó el Instituto Nacional de la Seguridad Social (en lo sucesivo, «INSS»), fechado el 1 de octubre de 1980, dejaba entrever que serían necesarios otros exámenes médicos y, en su caso, una nueva intervención quirúrgica.
EI INSS, que mantuvo al Sr. Martínez bajo control médico, facilitó informes complementarios en fechas 1 de marzo de 1982 y 4 de junio de 1984.
Mediante carta de 17 de abril de 1989, el GMD convocó al Sr. Martínez para que fuera a los Países Bajos a fin de someterse a un reconocimiento que debían realizar dos médicos designados por el GMD.
El Sr. Martínez no alegó que su estado de salud le impidiera desplazarse a los Países Bajos, pero se negó a acudir a la mencionada convocatoria.
En estas circunstancias, el Sr. Martínez demandó al GMD ante el Arrondissementsrechtbank de Amsterdam, con el fin de que dicho órgano jurisdiccional declarara que el primero no está obligado a volver a los Países Bajos para pasar el control médico controvertido.
Mediante resolución de 18 de octubre de 1989, el Arrondissementsrechtbank de Amsterdam decidió suspender el procedimiento con el fin de plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Puede la institución deudora de la prestación de invalidez o el organismo competente para proceder al reconocimiento médico, cuando ejerce la facultad reconocida en el apartado 1 del artículo 51 del Reglamento (CEE) n° 574/72 de disponer que un médico designado por ella examine al beneficiario de una prestación de invalidez, convocar al beneficiario de que se trate para que se desplace del Estado miembro del lugar de residencia o de estancia al Estado miembro de la institución deudora para someterse en este último a un reconocimiento médico? Está obligado el beneficiario a acudir a dicha convocatoria?
2)
a)
¿Es distinta la respuesta a la primera cuestión si se demuestra que, sin perjuicio para su salud, el beneficiario está en condiciones de viajar al Estado miembro de la institución deudora o del organismo competente para proceder al reconocimiento médico?
b)
A los efectos de la respuesta a la cuestión 2) a), ¿es relevante que sea la institución del Estado del lugar de residencia o estancia quien haya apreciado si el interesado está en condiciones de hacer el viaje o que haya apreciado dicho extremo la institución deudora o el organismo competente para proceder al reconocimiento médico?»
3. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
La resolución del Arrondissementsrechtbank de Amsterdam se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de noviembre de 1989.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, presentaron observaciones escritas el Gobierno de la República Federal de Alemania, representado por los Sres. E. Roder y G. Leibrock, en calidad de Agentes; el Gobierno de los Países Bajos, representando por el Sr. B. R. Bot, Secretario General del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente; el Gobierno español, representado por la Sra. de la Higuera González y el Sr. C. Bastarreche Sagties, en calidad de Agentes; la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. B. J. Drijber, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente; el Gemeenschappelijke Medische Dienst, representado por el Sr. R. A. A. Duk, Abogado de La Haya, y el Sr. Martínez Vidal, representado por el Sr. J. P. Smit, Abogado de Amsterdam.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
Mediante decisión de 4 de julio de 1990, el Tribunal de Justicia acordó atribuir el asunto a la Sala Tercera.
II. Resumen de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
Sobre la primera cuestión
3.1.
El Sr. Martínez, demandante en el litigio principal, recuerda ante todo la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 25 de febrero de 1986, Spruyt (284/84, Rec. p. 685), en la que éste declara:
«[...] las disposiciones del Reglamento n° 1408/71 y, más en particular, las de su Anexo VI, adoptadas en aplicación del artículo 51 del Tratado, deben ser interpretadas a la luz del objetivo de este artículo, que es el de contribuir al establecimiento de la más amplia libertad posible en el ámbito de la libre circulación de los trabajadores migrantes, principio que se inscribe en los fundamentos de la Comunidad.
El artículo 51 impone efectivamente al Consejo [la obligación de] adoptar, en el ámbito de la seguridad social, las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores, instituyendo en particular el pago de las prestaciones a las personas que residen en los territorios de los Estados miembros. El objetivo de los artículos 48 a 51 no se alcanzaría si, como consecuencia del ejercicio de su derecho de libre circulación, los trabajadores tuvieran que perder los beneficios de la seguridad social que les concede la legislación de un Estado miembro.»
A continuación subraya que el Reglamento n° 574/72, que contiene normas relativas al tipo de control y al lugar en que éste debe efectuarse, a saber, los artículos 18 (en relación con la enfermedad y maternidad), 51 (relativo a la invalidez) y 61 (referente a los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales), establece un sistema que, a su juicio, puede resumirse de la forma que más adelante se describe.
La institución del lugar de residencia efectúa el control administrativo y médico, sin perjuicio, no obstante, de la facultad de la institución competente para designar un médico de su elección, en cuyo caso esta última deberá enviar un médico al Estado del lugar de residencia para examinar al interesado, o bien contratar los servicios de un médico del Estado del lugar de residencia (véase la sentencia de 12 de marzo de 1987, Rindone, 22/86, Rec. p. 1339). Por consiguiente, el interesado no está obligado a volver al Estado de la institución competente para someterse al reconocimiento. A falta de tal designación, la institución competente deberá atenerse a la apreciación de la institución del lugar de residencia (véase la sentencia de 11 de marzo de 1986, Deghillage, 28/85, Rec. p. 991).
En relación con la interpretación del artículo 18 del Reglamento de que se trata, el Sr. Martínez señala que, en el asunto Rindone, el Tribunal de Justicia declaró:
«El apartado 5 del artículo 18 del Reglamento n° 574/72 debe interpretarse en el sentido de que la institución competente puede someter al interesado al examen de un médico elegido por ella, que puede ser un médico del país de residencia del interesado, y que este último no está obligado a volver al Estado de la institución competente para someterse en él a una inspección médica.»
El Sr. Martínez subraya que el Tribunal de Justicia consideró que la obligación de volver al Estado de la institución competente para someterse en él a un reconocimiento médico es incompatible con el respeto que merece el estado de salud del trabajador.
Según el Sr. Martínez, el artículo 51 debe interpretarse de la misma forma. En efecto, no hay inconveniente para que el reconocimiento médico que prevé puedan efectuarlo los médicos del Estado de residencia, que disponen para ello de los modelos E 213 y E 214, mediante los cuales pueden facilitar las informaciones médicas que necesita la institución competente para adoptar una decisión correcta. Tan sólo cuando la situación médica revela que existe una determinada capacidad para el desarrollo de una actividad profesional, de conformidad con la normativa neerlandesa de referencia y sobre una base meramente teórica, se procede a un examen ergonómico para determinar si el interesado puede desempeñar algunas funciones.
El Sr. Martínez alega que cuando se trata de un trabajador residente en el extranjero, esta apreciación se efectúa en ausencia del interesado, comunicándosele por escrito.
Por otra parte considera que numerosos factores militan en favor del examen médico en el Estado del lugar de residencia. De este modo, se examina e interroga al interesado en su propia lengua y la proximidad de los médicos que le asisten le permite permanecer en contacto con ellos para someterse a reconocimientos completos y eficaces con la posibilidad de discutir sus resultados.
Por consiguiente el Sr. Martínez considera que la primera cuestión exige una respuesta negativa.
3.2.
Según el GMD, la cuestión que se plantea es si es preciso dar al artículo 51 la misma interpretación que el Tribunal de Justicia hizo en relación con el artículo 18 del mismo Reglamento en el asunto Rindone. El GMD niega que la solución que se dio en aquel asunto deba aplicarse asimismo en lo que atañe al artículo 51. Del mismo modo, no puede tenerse en cuenta la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Deghillage, a la que alude el Sr. Martínez, habida cuenta de que dicho asunto se refería al artículo 57 del Reglamento n° 1408/71, norma aplicable a las prestaciones por enfermedad profesional.
En primer lugar, según el GMD, el artículo 18 establece, de manera mucho más amplia y detallada, la función y la competencia de la institución del lugar de residencia del beneficiario. Efectivamente, en virtud de los apartados 1 a 4 del artículo 18, debe reconocerse a esta última una indudable primacía a la hora de determinar la incapacidad para el trabajo, mientras que el artículo 51 limita las funciones que, en su caso, debe desempeñar la institución del lugar de residencia al control administrativo y médico.
A continuación alega el GMD que si bien, en cuanto al establecimiento del derecho a las prestaciones de enfermedad, el concepto de incapacidad para el trabajo no difiere apreciablemente en los diversos Estados miembros, lo que permite a la institución del Estado de residencia aplicar la normativa del otro Estado miembro sin gran dificultad, el concepto de incapacidad utilizado para determinar el derecho a las prestaciones de invalidez varía considerablemente según los Estados miembros, y ello excluye que la institución del lugar de residencia del beneficiario pueda pronunciarse válidamente sobre el alcance de la invalidez.
En opinión del GMD, asimismo se desprende del objetivo que persigue el Reglamento n° 1408/71 que, en principio, la decisión relativa al alcance y duración de la invalidez de un beneficiario debe tomarla la institución competente. Según el GMD, incluso es posible preguntarse si la institución del lugar de residencia está en condiciones de reunir los datos médicos y técnicos que necesita la institución competente para pronunciarse debidamente, en la medida en que la redacción de los informes médicos y técnicos requiere un conocimiento especializado del concepto de incapacidad laboral utilizado y que, por lo general, los especialistas de referencia se encuentran en el Estado miembro de la institución competente.
Alega el GMD que, habida cuenta del criterio aplicado, relativo al trabajo efectuado en el país del régimen legal de que se trata, la apreciación del grado de invalidez depende simultáneamente de dos circunstancias locales y extremadamente complicadas, de manera que en numerosos casos le resulta totalmente imposible a la institución del lugar de residencia determinar correctamente el grado de invalidez. Aunque el modelo E 214 puede servir de ayuda para los médicos del Estado de residencia del beneficiario, la práctica ha confirmado que las dificultades que surgen en el momento de su utilización a menudo se resuelven únicamente cuando intervienen especialistas de los Países Bajos.
Según el GMD, el envío de dichos especialistas al Estado de residencia del interesado tampoco es una solución adecuada, en la medida en que, además de los gastos desproporcionados que ello causaría, en el lugar de residencia del interesado dichos especialistas no podrían disponer de las facilidades necesarias para proceder a sus exámenes, y el procedimiento de control se prolongaría inútilmente.
Por consiguiente, el GMD considera que, aunque en determinados casos el reconocimiento puede efectuarse convenientemente en el país de residencia, en otros muchos resulta oportuno el desplazamiento del interesado.
El GMD alega además que, cuando a propósito del artículo 18 el Tribunal de Justicia declaró en el asunto Rindone que la obligación de desplazarse era incompatible con el respeto debido al estado de salud del interesado, no se encontraba ante un caso como el de autos, en el que el interesado se encuentra ya afectado de una incapacidad para el trabajo de larga duración y a menudo está en condiciones de viajar a pesar de su dolencia. En semejante caso, en efecto, la situación del interesado por lo general se ha estabilizado entretanto mientras que el interesado a que se refiere el artículo 18 corre el riesgo de que el proceso de su curación se vea seriamente amenazado a causa de un viaje «obligado». Por lo tanto, el GMD considera inconcebible que siempre sea incompatible con el respeto debido al estado de salud del interesado convocarlo para que se desplace a otro Estado miembro con el fin de determinar el grado de incapacidad laboral (la cual se menciona explícitamente en el artículo 18, pero no en el artículo 51). Según el GMD, se trata de una cuestión que debe resolverse en función de cada caso.
El GMD agrega que la sentencia dictada en el asunto Rindone ha permitido manipulaciones con el resultado de prestaciones indebidas.
Por último el GMD puntualiza que, en la práctica, la convocatoria del interesado sólo tiene lugar cuando existen determinados indicios que hacen suponer que el asegurado de que se trate está todavía parcialmente en condiciones de trabajar, y que se excluye semejante convocatoria cuando es dudoso que el interesado esté en condiciones de viajar.
En definitiva, el GMD considera que, en principio, procede contestar afirmativamente a la primera cuestión.
3.3.
El Gobierno alemán recuerda, ante todo, que el referido artículo 51 forma parte del Capítulo 3 del Reglamento n° 574/72, que trata de las prestaciones de invalidez, vejez y muerte. Expresiones análogas a la de la segunda frase del apartado 1 de dicho artículo se encuentran en otros lugares del Reglamento. Es el caso del apartado 5 del artículo 18, inserto en el Capítulo 2 («Enfermedad y maternidad»), que regula las prestaciones en metálico en caso de residencia en un Estado miembro distinto del Estado competente, y el apartado 5 del artículo 61, inserto en el Capítulo 4 («Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales»), relativo a las prestaciones en metálico distintas de las rentas en caso de residencia en un Estado miembro distinto del Estado competente.
Según el Gobierno alemán, con arreglo al apartado 1 del artículo 51 del Reglamento n° 574/72, una institución obligada al pago de prestaciones de invalidez está facultada en principio para convocar al beneficiario a fin de que se someta a un reconocimiento médico en el Estado miembro en el que radica dicha institución. A juicio del Gobierno alemán se impone semejante interpretación, aunque sólo sea por razones prácticas. En efecto, a falta de un acuerdo recíproco entre el Estado miembro de la institución competente y el de la institución del lugar de residencia en cuanto a la valoración del grado de incapacidad o de invalidez, por regla general tan sólo los médicos al servicio de la institución deudora local pueden apreciarlo correctamente, ya que conocen el sistema de clasificación válido en el ámbito local así como sus criterios, y la profesión principal anteriormente desempeñada, además de la posibilidad de adscripción a otros empleos o la situación del mercado de trabajo y, de un modo determinante, la capacidad de obtención de ingresos del interesado.
Aunque el Gobierno alemán considera teóricamente posible enviar al Estado de la institución del lugar de residencia un médico al servicio de la institución competente, habida cuenta de la gran cantidad de personas afectadas, los gastos económicos y de personal que ello causaría superarían la capacidad de la institución competente, con la consecuencia de que, en la práctica, esta última no podría ejercer la facultad que le atribuye el apartado 1 del artículo 51, de nombrar a un médico «designado por ella», lo cual privaría a esta norma de eficacia.
En opinión del Gobierno alemán, esta interpretación tampoco es contraria a la sentencia del Tribunal de Justicia recaída en el asunto Rindone. Señala que en dicha sentencia se trataba de interpretar el artículo 18 del mismo Reglamento, que tiene por objeto las prestaciones en metálico en caso de incapacidad para el trabajo debida a una enfermedad presente, y por consiguiente, en general, de personas que no están en condiciones de viajar.
El Gobierno alemán señala que, por el contrario, el artículo 51 se refiere a la incapacidad laboral permanente, en cuyo caso es muy posible que el beneficiario no se halle impedido hasta el punto de verse privado automáticamente de toda libertad de movimiento, como en el caso en que la incapacidad se refiere solamente a la realización de trabajos físicos pesados. Por lo tanto debería dejarse a la apreciación del Juez nacional el problema de la aptitud para viajar.
El Gobierno alemán entiende que, en principio, el apartado 1 del artículo 51 no es óbice para que la institución competente convoque al beneficiario a fin de que se someta a un reconocimiento en el Estado miembro de la institución.
3.4.
El Gobierno de los Países Bajos alega, en primer lugar, que en el caso de autos el interesado tiene derecho a prestaciones de invalidez en virtud de lo dispuesto en la Sección 1 del Capítulo 2 del Título III del Reglamento n° 1408/71. Más concretamente, en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 37, el interesado tiene derecho a las prestaciones de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39. Este último establece en su apartado 1 que la institución competente debe determinar, con arreglo a la legislación nacional, si el interesado reúne las condiciones requeridas para disfrutar de las prestaciones. Conforme a su apartado 2, el interesado obtendrá las prestaciones con arreglo a lo dispuesto en la legislación que aplique la institución competente. A juicio del Gobierno de los Países Bajos, por consiguiente, la facultad de decisión en lo tocante a las prestaciones de invalidez de que se trata corresponde únicamente a la institución competente con arreglo a lo dispuesto en la legislación nacional aplicable.
En relación con el control administrativo y médico a que se refiere el apartado 1 del artículo 51 del Reglamento n° 574/72, el Gobierno de los Países Bajos subraya que, en la medida en que la institución competente conserva la facultad de nombrar a un médico de su elección, le corresponde determinar según qué modalidades debe efectuarse dicho control.
En opinión del Gobierno de los Países Bajos, es preciso explicar de qué manera se determina la incapacidad laboral de larga duración según la legislación de dicho país, para poder responder a la primera cuestión. A este respecto, puntualiza, en primer lugar, que el concepto de «incapacidad laboral» a los efectos de la Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (en lo sucesivo, «AAW») y de la Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (en lo sucesivo, «WAO») significa que el interesado no se encuentra en condiciones de ganar el equivalente de su salario anterior, ejerciendo su profesión o efectuando otro trabajo adecuado. Para apreciar la incapacidad laboral, se tiene en cuenta posteriormente la formación adquirida, la profesión ejercida habitualmente, los medios y aptitudes del interesado y su estado de salud. Estos factores permiten determinar las funciones adecuadas que el interesado aún podría desempeñar. El grado de incapacidad laboral resulta de la comparación entre los ingresos percibidos anteriormente y los que el interesado aún podría percibir desarrollando funciones adecuadas. El Gobierno de los Países Bajos señala que dicha apreciación la efectúa el personal del GMD (un médico, un técnico laboral y un asesor jurídico), órgano consultivo que asesora a la Asociación Profesional para la aplicación de la AAW y la WAO. Por último, siempre que se convoca al interesado para que se desplace a los Países Bajos a fin de someterse a un reconocimiento en dicho país, se celebran consultas sucesivas con las diferentes personas que dictaminan acerca de la incapacidad.
Según el Gobierno de los Países Bajos, visto lo anteriormente expuesto, es fácilmente comprensible que puedan existir.circunstancias que hagan necesaria la vuelta del interesado a dicho país. En efecto, los especialistas aludidos residen en los Países Bajos y, además de los posibles problemas relativos a la autorización para poder cumplir su misión cuando no están establecidos en el Estado miembro de que se trate, no existe, a juicio del Gobierno de los Países Bajos, ninguna seguridad de que en el Estado de residencia pueda disponerse del equipo necesario para proceder a los exámenes.
El Gobierno de los Países Bajos añade que, en cualquier caso, al interesado se le reembolsan los gastos de viaje y de estancia que haya efectuado.
Por otra parte el Gobierno de los Países Bajos considera que la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Rindone, en relación con el apartado 5 del artículo 18 del mismo Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que sólo puede excluirse la obligación del interesado de volver al Estado de la institución competente para someterse en el mismo a un reconocimiento médico en el caso de que lo impida su estado de salud, lo cual no ha sido alegado por el Sr. Martínez.
Por consiguiente, según el Gobierno de los Países Bajos, procede responder a la primera cuestión:
«La institución deudora de la prestación de invalidez o el organismo competente para proceder al reconocimiento médico, cuando ejerce la facultad prevista en el apartado 1 del artículo 51 del Reglamento (CEE) n° 574/72 de disponer que un médico designado por ella examine al beneficiario de una prestación de invalidez, puede convocar al beneficiario de que se trate para que se desplace del Estado miembro del lugar de residencia o estancia al Estado miembro de la institución deudora para someterse en este último a un examen médico y, en principio, el beneficiario está obligado a acudir a dicha convocatoria.»
3.5.
Según el Gobierno español, una simple lectura del apartado 1 del artículo 51 permite afirmar que en el mismo no se prevé que el control administrativo y médico del interesado deba realizarse, con carácter obligatorio, en el territorio del Estado deudor de la prestación, ni que deba realizarse por la institución competente. De acuerdo con dicho precepto, este control es, en efecto, realizado por la institución del lugar de residencia del beneficiario, y un segundo control potestativo, ejercido por un médico designado por la institución deudora de la prestación, en principio, puede ser sustitutivo del primero o concurrente con él, lo que no implica el traslado del beneficiario al Estado miembro de dicha institución.
A juicio del Gobierno español, esta interpretación viene avalada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y especialmente las sentencias dictadas en los asuntos Deghillage y Rindone.
Por lo que respecta, en primer lugar, a la sentencia dictada en el asunto Deghillage, el Gobierno español alega que el Tribunal de Justicia distinguió claramente entre la fase de la decisión sobre el fondo (concesión de la prestación) y la fase previa de emisión de un informe, práctica de reconocimientos y pruebas que puede ser realizada por otros Estados miembros distintos de aquél al que pertenece la institución competente. El Gobierno español considera que esta jurisprudencia es aplicable al caso de autos, aunque se refiera a la interpretación del apartado 2 del artículo 57 del Reglamento n° 1408/71, que contempla una situación similar a la del apartado 1 del artículo 51 del Reglamento n° 574/72, y consagra la validez y la trascendencia de la actuación médica realizada en otro Estado miembro, aunque respetando la competencia de la institución deudora sobre la decisión última que haya de adoptarse en la materia.
El Gobierno español alega que, en la sentencia Rindone, el Tribunal de Justicia interpretó el apartado 5 del artículo 18 del Reglamento n° 574/72 en el sentido de que no existe obligación del beneficiario de trasladarse al Estado de la institución competente para someterse en él a un examen médico. Ahora bien, según el Gobierno español, este artículo obedece a la misma finalidad que la del artículo 51.
Sobre el particular, el Gobierno español invoca el apartado 12 de dicha sentencia, del que se deduce que la fase de control del estado de salud del interesado es competencia del Estado de residencia, sin perjuicio del ejercicio de un control potestativo por la institución competente para adoptar la última decisión en la materia.
Asimismo el Gobierno español se remite al apartado 13 de la sentencia, a tenor del cual:
«Esta interpretación se ve también corroborada por el objetivo perseguido tanto por el artículo 18 del Reglamento n° 574/72 como por el artículo 19 del Reglamento n° 1408/71. Si la institución competente no estuviera vinculada por la apreciación de la incapacidad laboral efectuada por la institución del lugar de residencia, el trabajador que, entre tanto, hubiera recuperado la aptitud para el trabajo, podría encontrarse con dificultades probatorias, como señala el órgano jurisdiccional remitente. Ahora bien, lo que pretende eliminar la normativa comunitaria considerada es, precisamente, este tipo de dificultades. Una situación semejante es inaceptable porque supone un obstáculo al “establecimiento de la más amplia libertad posible en el ámbito de la libre circulación de los trabajadores migrantes, principio que se inscribe en los fundamentos de la Comunidad” (sentencia de 25 de febrero de 1986, L. A. Spruyt, 284/84, Rec. 1986, p. 693).»
Según el Gobierno español, se deduce del apartado 21 de la misma sentencia que se presume que el trabajador declarado en situación de incapacidad laboral se halla en un estado de salud precario que hace desaconsejable su desplazamiento, sin que sea preciso comprobar la gravedad de su estado. En opinión del Gobierno español, una interpretación distinta de la sentencia acabaría por imponer al trabajador la carga de la prueba de su estado de salud. Limitaría las competencias del Estado de residencia en relación con el control de la salud del beneficiario en unos términos que no parecen queridos por el legislador y plantearía importantes obstáculos, en la práctica, para determinar, en cada caso, la conveniencia o no del desplazamiento.
En apoyo de su argumentación, el Gobierno español cita asimismo el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento n° 1408/71, a tenor del cual:
«A menos que el presente Reglamento disponga otra cosa, las prestaciones en metálico de invalidez, de vejez o de supervivencia, las rentas de accidente de trabajo o de enfermedad profesional y los subsidios de defunción adquiridos en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembros, no podrán ser objeto de ninguna reducción, modificación, suspensión, supresión o confiscación por el hecho de que el beneficiario resida en el territorio de un Estado miembro distinto de aquél en que se encuentra la institución deudora.»
A su juicio, esta disposición refleja el principio de que no debe agravarse la situación del beneficiario por razón de su residencia, lo que, sin embargo, sería el caso si se le obligara a retornar al Estado de la institución competente.
Según el Gobierno español, procede contestar a la primera cuestión:
«La institución deudora de una prestación de invalidez puede, en función de la facultad que le confiere el apartado 1 del artículo 51 del Reglamento (CEE) n° 574/72, realizar el control médico del beneficiario, disponiendo que éste sea examinado por un médico designado por ella misma; pero sin que el beneficiario esté obligado, en ningún caso, a desplazarse desde el Estado donde se halle o resida al Estado en que radique la institución deudora para ser sometido a dicho control.»
3.6.
La Comisión alega, en primer lugar, que de la mera lectura del artículo 51 puede inferirse que el control médico a que el mismo se refiere debe efectuarse en el Estado de residencia del trabajador. En efecto, esta norma prevé un sistema en el cual la institución competente deudora de la prestación coopera con la institución del lugar de residencia del beneficiario. Así esta última efectúa el control médico a petición y por cuenta de la institución competente, la cual se reserva la facultad de hacer intervenir a un «médico designado por ella». Según la Comisión, la locución «médico designado por ella» sólo puede significar un médico que efectúe el control en el Estado miembro de residencia del beneficiario. Se trata, entonces, de un médico que normalmente trabaja en dicho lugar, o bien de un médico que se desplaza al mismo. A juicio de la Comisión, nada en el texto del artículo 51 permite deducir que la institución pueda disponer que efectúe dicho control médico su propio doctor en su propio país, al cual, en tal caso, se obligaría a desplazarse al interesado.
En segundo lugar, la Comisión señala que el Tribunal de Justicia sostuvo semejante interpretación en relación con el apartado 5 del artículo 18 del mismo Reglamento, relativo al examen médico de un trabajador para determinar si éste tiene derecho a una prestación de enfermedad (sentencia dictada en el asunto Rindone, la cual se sitúa en la misma línea que la dictada en el asunto Deghillage). Por consiguiente, en la medida en que, según la Comisión, el apartado 1 del artículo 51 parece cumplir la misma función que el apartado 5 del artículo 18, y considerando el texto casi idéntico de ambos preceptos, procede aplicar analógicamente al artículo 51 la interpretación que dio el Tribunal de Justicia al apartado 5 del artículo 18 en el asunto Rindone.
En opinión de la Comisión, las diferencias entre ambos preceptos, aducidas por el GMD para oponerse a una interpretación analógica, no pueden contradecir su conclusión.
La Comisión subraya, en primer lugar, que el hecho de que las disposiciones del artículo 51 sean menos detalladas que las del artículo 18 (en relación con la enfermedad) y del artículo 61 (en relación con las enfermedades profesionales) no es razón suficiente para aplicar más estrictamente el artículo 51. En efecto, el objeto del procedimiento del artículo 18 explica el carácter más pormenorizado de dichas disposiciones, puesto que, en tal caso, se trata de determinar si el interesado está enfermo, y la mayoría de casos dudosos pueden presentarse precisamente en la apreciación de la enfermedad. Por el contrario, en lo que atañe al artículo 51 se trata de determinar si persiste la incapacidad laboral ya verificada.
A continuación, contrariamente a lo que sostiene el GMD, la Comisión considera que el hecho de que normalmente los trabajadores en incapacidad laboral de larga duración estén en mejores condiciones de viajar que los enfermos de corta duración tampoco constituye una razón suficiente para obligar a los trabajadores afectados por una incapacidad laboral de larga duración a desplazarse al Estado de la institución competente con el fin de someterse a un reconocimiento médico en su territorio. La Comisión señala a este respecto que, si el beneficiario afirma que no se encuentra en condiciones de viajar, es realmente necesario que un médico compruebe sobre el terreno la veracidad de dicha afirmación, sin que se vea razón alguna que impida al mismo médico examinar tanto la incapacidad como su grado.
Por último, la Comisión tampoco considera el hecho de que en el caso del artículo 51 el control se efectúe por la institución del lugar de residencia «a requerimiento» de la institución competente como una diferencia suficientemente importante con el procedimiento del artículo 18 que permita inferir que el beneficiario está obligado a acudir a una convocatoria de la institución competente. Según la Comisión, en efecto, la inclusión de los términos «a requerimiento» en el artículo 51 se explica por el carácter periódico del control médico que únicamente tiene lugar si la institución competente lo considera necesario, habida cuenta de la aplicación de su propia normativa, contrariamente al procedimiento del artículo 18 que causa la intervención automática de la institución del lugar de residencia.
En tercer lugar, la Comisión alega que, aunque basándose en su propia normativa la institución competente debe determinar si un trabajador tiene derecho a una prestación de incapacidad laboral, ello, sin embargo, no significa que tan sólo un médico suficientemente familiarizado con los criterios de esta normativa, es decir, un médico del Estado de la institución competente, sea el más idóneo para determinar el grado de incapacidad laboral.
La Comisión señala a este respecto que, aparte de que el Tribunal de Justicia ya desestimó un razonamiento similar en relación con el asunto Rindone (apartados 8 y 9 de la sentencia), el régimen del artículo 51 sólo tiene sentido si se parte de la base de que se considera a la institución del lugar de residencia en condiciones de pronunciarse sobre el grado de incapacidad laboral del trabajador beneficiario. En lo que atañe a las dificultades que pueden plantearse a la institución del lugar de residencia en la práctica diaria para reunir la información médica y ergonómica necesaria, la Comisión considera que, para evitarlas en la medida de lo posible, la institución competente podría comunicar sus propios criterios de valoración a la institución del lugar de residencia, la cual, entonces, podrá tenerlos en cuenta al cumplimentar la declaración médica (modelo E 116). Si, no obstante, los problemas subsistieran, la institución competente en cualquier caso tendría la posibilidad de decidir el envío de un médico designado por ella. Ello ciertamente lleva consigo gastos, pero el obligar al interesado a acudir al país de la institución competente ocasiona asimismo gastos a cargo de esta última.
La Comisión subraya que el artículo 51 se basa en el principio de la cooperación entre las instituciones de ambos Estados miembros afectados y del reconocimiento recíproco de sus conclusiones. Se trata de la mejor forma de realizar los objetivos del artículo 51 del Tratado CEE. Si en una declaración médica se hicieran constar incorrecciones patentes, imputables al interesado, que, por ejemplo, hubiera intencionadamente facilitado datos equivocados, la institución competente no estaría obligada a aceptar semejante declaración. La Comisión considera que el principio fraus omnia corrumpit resulta aplicable en semejante caso y, a este respecto, menciona, en otro contexto, la sentencia de 27 de septiembre de 1989, Van de Bijl (130/88, Rec. p. 3039).
La Comisión propone que se responda a la primera cuestión prejudicial de la siguiente manera:
«Habida cuenta de las anteriores consideraciones, la Comisión considera que un beneficiario de una prestación de incapacidad laboral no puede ser obligado a volver al Estado de la institución competente para someterse al reconocimiento médico a que se refiere el apartado 1 del artículo 51 del Reglamento (CEE) n° 574/72.»
Sobre la segunda cuestión
3.7.
El Sr. Martínez considera que, aun suponiendo que la respuesta a la primera cuestión no fuera totalmente negativa, el hecho de supeditar la obligación de un trabajador a desplazarse al Estado de la institución competente a si tal viaje es o no perjudicial para su salud complica la aplicación del sistema de que se trata.
Considera, en primer lugar, absurdo que la institución competente deba comprobar si una persona no se encuentra en condiciones de viajar, ya que para ello el interesado debería haber hecho previamente el viaje, cuando lo que se trata de apreciar es, precisamente, la imposibilidad de efectuar el desplazamiento. Pero, a juicio del Sr. Martínez, debe descartarse incluso la idea de someter a la apreciación de la institución del Estado de residencia la aptitud para hacer el viaje.
Efectivamente, el Sr. Martínez considera que al declarar, en el asunto Rindone, que una obligación de desplazarse al país de la institución competente es incompatible con el respeto debido al estado de salud del trabajador, el Tribunal de Justicia utilizó esta afirmación como base de su razonamiento, y no como criterio que deba aplicarse en cada caso individual, en el sentido de que se examine si el estado de salud del trabajador permite su desplazamiento o no.
En opinión de la misma parte, semejante interpretación deja tan sólo a la institución del lugar de residencia la función de comprobar si el interesado está en condiciones de hacer el viaje, lo cual va en contra del sistema establecido por el artículo 51 que establece que el control médico debe ejercerlo la institución del Estado de residencia.
3.8.
El GMD señala que, si el trabajador considera que se halla imposibilitado para viajar, corresponde a la institución del lugar de residencia apreciar esta situación.
3.9.
Según el Gobierno alemán, la licitud de semejante convocatoria depende del estado de salud del interesado, siendo suficiente que a instancias de éste la institución del Estado de estancia o residencia aprecie que no está en condiciones de desplazarse, apreciación a la que, en tal supuesto, debe atenerse la institución competente, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, especialmente, la sentencia de 11 de marzo de 1986, Deghillage (28/85, antes citada).
3.10.
El Gobierno de los Países Bajos, basándose en las observaciones presentadas en relación con la primera cuestión, propone que se responda a la letra a) de la segunda cuestión:
«Para responder a la primera cuestión, es importante que se haya demostrado que, sin merma para su salud, el beneficiario está en condiciones de desplazarse al Estado miembro de la institución deudora o de la institución competente para proceder al reconocimiento médico.»
Y a la letra b) de la segunda cuestión:
«En casos como el de autos, la institución del lugar de residencia o estancia puede verificar si el interesado está en condiciones de viajar, habida cuenta que no se trata de hacer constar una incapacidad laboral a efectos de la normativa nacional en materia de Seguridad Social.»
3.11.
El Gobierno español, basándose en las observaciones presentadas con respecto a la primera cuestión, propone que se conteste a la segunda cuestión:
«No puede oponerse como excepción a la conclusión anterior el hecho de que el beneficiario pueda desplazarse sin perjuicio para su salud; y ello, con el fin de evitar situaciones especialmente gravosas para el trabajador, que afectarían negativamente a la implantación del principio de libre circulación de los trabajadores y que, en definitiva, desvirtuarían los objetivos inspiradores la normativa comunitaria en materia de prestaciones de la Seguridad Social.»
Y:
«Una vez sentado que no afecta a la interpretación del apartado 1 del artículo 51 del Reglamento (CEE) n° 574/72 la existencia de una hipotética capacidad de viajar del trabajador, carece de toda trascendencia la atribución de la competencia para constatar dicha capacidad.»
3.12.
En lo que atañe a la respuesta a la letra b) de la segunda cuestión, la Comisión considera que un control de la capacidad para viajar de un trabajador sólo puede tener lugar en el Estado de la institución del lugar de residencia antes de que el interesado emprenda dicho viaje. No obstante, puede dejarse esta cuestión sin respuesta en la medida en que deba darse una respuesta negativa a la primera cuestión.
J. C. Moitinho de Almeida
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: neerlandés.
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