Arrêt de la Cour
Asunto C-270/02
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Italiana
«Medidas de efecto equivalente – Productos alimenticios para deportistas legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros – Autorización previa a la comercialización»
Sumario de la sentencia
Libre circulación de mercancías – Restricciones cuantitativas – Medidas de efecto equivalente – Normativa nacional que somete a autorización la comercialización de productos alimenticios para deportistas – Improcedencia – Justificación – Protección de la salud pública – Protección de los consumidores – Inexistencia a menos que se demuestre la necesidad y la proporcionalidad de dicha medida
(Arts. 28 CE y 30 CE)
Incumple las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE un Estado miembro que mantiene en vigor una normativa que sujeta la comercialización de los productos alimenticios para deportistas legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros a la obligación de solicitar una autorización previa y a la incoación de un procedimiento en este sentido, sin haber acreditado el carácter necesario y proporcionado de dicha exigencia.
Corresponde a las autoridades nacionales competentes demostrar, por una parte, que su normativa es necesaria para alcanzar uno o varios de los objetivos mencionados en el artículo 30 CE, como la protección de la salud y de la vida de las personas o que obedece a exigencias imperativas, cuyo objeto es, entre otros, la defensa de los consumidores y, en su caso, que la comercialización de los productos en cuestión supone un serio riesgo para la salud pública y, por otra parte, que es conforme con el principio de proporcionalidad.
(véanse los apartados 21, 22, 26 y el fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 5 de febrero de 2004(1)
«Medidas de efecto equivalente – Productos alimenticios para deportistas legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros – Autorización previa a la comercialización»
En el asunto C-270/02,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. C.-F. Durand y el Sr. R. Amorosi, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Aiello, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE, al haber mantenido en vigor una normativa que supedita la comercialización de los productos alimenticios para deportistas legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros a la obligación de solicitar una autorización previa y a la incoación de un procedimiento en este sentido, sin haber acreditado el carácter necesario y proporcionado de dicha exigencia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),,
integrado por el Sr. C. Gulmann, en funciones de Presidente de la Sala Tercera, y el Sr. J.-P. Puissochet y la Sra. F. Macken (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. J. Mischo;
Secretario: Sr. R. Grass;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de julio de 2002, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE al haber mantenido en vigor una normativa que supedita la comercialización de los productos alimenticios para deportistas legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros a la obligación de solicitar una autorización previa y a la incoación de un procedimiento en este sentido, sin haber acreditado el carácter necesario y proporcionado de dicha exigencia.
Marco normativo
Legislación comunitaria
2 En virtud del artículo 28 CE, quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación así como todas las medidas de efecto equivalente. No obstante, según el artículo 30 CE, se autorizan las restricciones a la importación que estén justificadas, en particular, por razones de protección de la salud y vida de las personas y animales o de preservación de los vegetales, siempre que tales restricciones no constituyan ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.
3 Aun cuando la Directiva 89/398/CEE del Consejo, de 3 de mayo de 1989, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los productos alimenticios destinados a una alimentación especial (DO L 186, p. 27), en su versión modificada por la Directiva 1999/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de junio de 1999 (DO L 172, p. 38) prevé, en su artículo 4, apartado 1, así como en su anexo I, que las disposiciones específicas aplicables a los grupos de productos alimenticios entre los que se hallan los alimentos adaptados a un intenso desgaste muscular, sobre todo para los deportistas, serán adoptadas mediante Directivas específicas, hasta la fecha no se ha aprobado ninguna de tales Directivas para este tipo de alimentos.
Normativa nacional
4 En Italia, el artículo 8 del Decreto Legislativo nº 111, de 27 de enero de 1992, sobre la producción y la importación para la venta de determinados productos (suplemento ordinario al GURI nº 39, de 17 de febrero de 1992, en lo sucesivo «Decreto Legislativo nº 111/92»), entre los cuales se hallan los alimentos adaptados a un intenso desgaste muscular y destinados sobre todo a los deportistas, dispone que estarán sujetos a la autorización del Ministerio de Sanidad así como al pago de los gastos ocasionados por la tramitación administrativa de la solicitud la producción y la importación, para la venta, de los productos destinados a una alimentación especial, pertenecientes a los grupos contemplados en el Anexo I del citado Decreto. Las modalidades de este procedimiento se hallan establecidas en una norma reglamentaria aprobada posteriormente, el Decreto del Presidente de la República nº 131, de 19 de enero de 1998.
Procedimiento administrativo previo
5 Un fabricante británico de productos alimenticios para deportistas, en particular de barras energéticas y de bebidas rehidratantes, llamó la atención de la Comisión mediante la presentación de una denuncia a raíz de las supuestas dificultades a las que tuvo que hacer frente su distribuidor italiano al comercializar en Italia sus productos. Éstos estaban sujetos a la previa autorización del Ministerio italiano de Sanidad, así como al pago de los gastos administrativos ocasionados por la citada solicitud de autorización, en virtud del artículo 8 del Decreto Legislativo nº 111/92.
6 El referido fabricante informó también a la Comisión de que las autoridades italianas le habían indicado que, suprimiendo la mención «deporte» del envase, la mera comunicación de un modelo del etiquetado evitaría tener que solicitar una autorización.
7 Por considerar que el procedimiento de previa autorización representaba una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación contraria al artículo 28 CE, que dicho procedimiento no se hallaba justificado por una de las razones enumeradas en el artículo 30 CE y que no resultaba ni necesario ni proporcionado para la consecución de un objetivo legítimo, la Comisión dirigió un escrito de requerimiento a la República Italiana, el 11 de junio de 1998.
8 Al no haber recibido respuesta alguna, la Comisión notificó un dictamen motivado a la República Italiana, el 18 de diciembre de 1998, en el cual le instaba a adoptar las medidas necesarias para atenerse al citado dictamen en un plazo de dos meses contados a partir de la notificación de éste.
9 La República Italiana respondió al dictamen motivado, en primer lugar mediante escrito de 4 de febrero de 1999, afirmando que la normativa de que se trata tenía como finalidad proteger la salud del consumidor y que para tal fin se habían elaborado las directrices referentes a la expedición de la autorización y a continuación, mediante escrito de 26 de abril de 1999, adjuntando al mismo varias copias de las líneas directrices antes citadas.
10 Por entender que ni la respuesta que le habían dado las autoridades italianas el 4 de febrero de 1999 ni tampoco las explicaciones que se le habían dado con motivo de una reunión «paquete» celebrada el 2 de julio de 1999 eran satisfactorias, la Comisión envió, el 25 de julio de 2001, un dictamen motivado complementario.
11 Al no haber recibido respuesta dentro del plazo señalado, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
12 Habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los artículos 28 CE y 30 CE, la Comisión estima que no parece que pueda cuestionarse la realidad del incumplimiento.
13 En primer lugar, la Comisión alega que una normativa como la del presente caso constituye un obstáculo a la libre circulación de los productos en cuestión. Añade que la República Italiana no ha demostrado que exista un riesgo para la salud pública y una relación entre la finalidad de prevención de dicho riesgo y la normativa aprobada, ni tampoco solución alguna que permita alcanzar este mismo objetivo obstaculizando el comercio intracomunitario en una menor medida.
14 A continuación, la Comisión afirma que las directrices en las cuales se había fundado el Gobierno italiano durante el procedimiento administrativo previo no hacen sino subrayar el aspecto nutritivo e informativo del producto, sin mencionar el riesgo sanitario inherente a su uso ni distinguir las modalidades de dicha utilización y, por consiguiente, no exponen las razones de protección de la salud pública invocadas por las autoridades italianas para justificar el procedimiento de autorización previa.
15 Finalmente, según la Comisión, en el supuesto de que el objetivo de dicho procedimiento fuera garantizar una información exacta del consumidor, resulta obvio que podría alcanzarse de una forma igualmente eficaz mediante la notificación del producto a la autoridad competente, adjuntando un modelo de la etiqueta.
16 En su contestación, la República Italiana se limita a afirmar que está modificando el artículo 8 del Decreto Legislativo nº 111/92, en el sentido de que la comercialización de los citados productos no estará ya supeditada a un procedimiento de autorización previa, sino tan sólo a un procedimiento de notificación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
17 La libre circulación de mercancías entre los Estados miembros es un principio fundamental del Tratado CE que encuentra su expresión en la prohibición, recogida en el artículo 28 CE, de las restricciones cuantitativas a la importación entre los Estados miembros, así como de todas las medidas de efecto equivalente.
18 La prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, establecida en el artículo 28 CE, afecta a cualquier normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario (sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, apartado 5; de 12 de marzo de 1987, Comisión/Alemania, denominada «Ley de pureza de la cerveza», 178/84, Rec. p. 1227, apartado 27, y de 16 de enero de 2003, Comisión/España, C‑12/00, Rec. p. I‑459, apartado 71).
19 Por lo que atañe a la comercialización en un Estado miembro de productos legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro, a falta de una armonización comunitaria, una obligación como la impuesta en el presente caso por el artículo 8 del Decreto Legislativo nº 111/92, que exige que los alimentos adaptados a un intenso desgaste muscular y destinados sobre todo a los deportistas queden sujetos a un procedimiento de autorización previa, así como al pago de los gastos administrativos correspondientes, hace la comercialización de dichos alimentos más difícil y costosa (véanse en este sentido, las sentencias de 3 de junio de 1999, Colim, C‑33/97, Rec. p. I‑3175, apartado 36, y de 16 de noviembre de 2000, Comisión/Bélgica, C‑217/99, Rec. p. I‑10251, apartado 17). Por consiguiente, tal obligación obstaculiza los intercambios entre los Estados miembros y constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 28 CE.
20 Es cierto que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa nacional que supedite a una previa autorización el uso de una sustancia nutritiva en un producto alimenticio legalmente fabricado y/o comercializado en otros Estados miembros no es, en principio, contraria al Derecho comunitario si se cumplen varios requisitos (véanse, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 1992, Comisión/Francia, C‑344/90, Rec. p. I‑4719, apartado 8, y la sentencia con fecha de hoy, Comisión/Francia, C‑24/00, Rec. p. I‑0000, apartados 26 y 27).
21 Sin embargo, una obligación como la del presente caso sólo puede verse justificada por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 30 CE, como la protección de la salud y de la vida de las personas o por una de las exigencias imperativas cuyo objeto es, entre otros, la defensa de los consumidores (véanse, en particular, las sentencias de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentral, denominada «Cassis de Dijon», 120/78, Rec. p. 649, apartado 8, y de 19 de junio de 2003, Comisión/Italia, C‑420/01, Rec. p. I‑6445, apartado 29).
22 Según reiterada jurisprudencia, corresponde a las autoridades nacionales competentes demostrar, por una parte, que su normativa es necesaria para alcanzar uno o varios de los objetivos mencionados en el artículo 30 CE o las que obedece a exigencias imperativas y, en su caso, que la comercialización de los productos en cuestión supone un serio riesgo para la salud pública y, por otra parte, que es conforme con el principio de proporcionalidad (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de noviembre de 1983, Van Bennekom, 227/82, Rec. p. 3883, apartado 40; de 13 de marzo de 1997, Morellato, C‑358/95, Rec. p. I‑1431, apartado 14; de 8 de mayo de 2003, ATRAL, C‑14/02, Rec. p. I‑4431, apartado 67, y Comisión/Italia, antes citada, apartado 30).
23 En el presente caso, el Gobierno italiano no ha demostrado que el procedimiento de autorización previa para la comercialización de los alimentos para deportistas esté justificado por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 30 CE, en particular, la protección de la salud pública y que resulte proporcionado.
24 A pesar de los requerimientos de la Comisión, el Gobierno italiano no ha demostrado que los citados productos supongan un riesgo, como el alegado, para la salud pública. Dicho Gobierno no ha aclarado en qué datos científicos o informes médicos se habían fundado las directrices adjuntas a su respuesta ni ha facilitado ninguna información general sobre dichos supuestos riesgos. Tampoco ha puesto de manifiesto la relación entre el referido procedimiento y el supuesto riesgo para la salud pública ni ha explicado las razones por las que una protección de esta índole es más eficaz que otras formas de control y por consecuencia, proporcionada a la finalidad que se persigue.
25 Por otra parte, si, como lo ha afirmado la Comisión, el procedimiento de que se trata va encaminado, en realidad, a la defensa de los consumidores, el Gobierno italiano tampoco ha demostrado de qué forma dicho procedimiento es necesario y proporcionado para la citada finalidad. En efecto, existen medidas menos restrictivas para excluir los citados riesgos residuales de engañar a los consumidores, entre los cuales figuran, en particular, la notificación por parte del fabricante o del distribuidor de la comercialización del producto en cuestión a la autoridad competente, adjuntando un modelo del etiquetado y asumiendo la obligación de aportar, en caso de duda, prueba de la exactitud material de los datos de hecho mencionados en el etiquetado (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de enero de 1999, Unilever, C‑77/97, Rec. p. I‑431, apartado 35, y de 23 de enero de 2003, Comisión/Austria, C‑221/00, Rec. p. I‑1007, apartados 49 y 52).
26 A la vista de todas las circunstancias precedentes, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE al haber mantenido en vigor una normativa que supedita la comercialización de los productos alimenticios para deportistas legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros a la obligación de solicitar una autorización previa y a la incoación de un procedimiento en este sentido, sin haber acreditado el carácter necesario y proporcionado de dicha exigencia.
Costas
27 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Italiana y al haber sido desestimados los motivos formulados por esta última, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE al haber mantenido en vigor una normativa que supedita la comercialización de los productos alimenticios para deportistas legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros a la obligación de solicitar una autorización previa y a la incoación de un procedimiento en este sentido, sin haber acreditado el carácter necesario y proporcionado de dicha exigencia.
2) Condenar en costas a la República Italiana.
Gulmann
Puissochet
Macken
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de febrero de 2004.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
V. Skouris
1 – Lengua de procedimiento: italiano. Top
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