Asunto C‑136/03
Georg Dörr
contra
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten
e
Ibrahim Ünal
contra
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Austria)]
«Libre circulación de personas — Orden público — Directiva 64/221/CEE — Artículos 8 y 9 — Prohibición de estancia y decisión de expulsión motivadas por infracciones penales — Recurso judicial que se circunscribe a la legalidad de la medida por la que se pone fin a la estancia del interesado — Carencia de efectos suspensivos de dicho recurso — Derecho del interesado a invocar consideraciones de oportunidad ante una autoridad llamada a emitir un dictamen — Acuerdo de Asociación CEE-Turquía — Libre circulación de los trabajadores — Artículos 6, apartado 1, y 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación»
Conclusiones del Abogado General Sr. M. Poiares Maduro, presentadas el 21 de octubre de 2004
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 2 de junio de 2005
Sumario de la sentencia
1. Libre circulación de personas — Excepciones — Decisiones en materia de policía de extranjeros — Decisión de expulsión — Garantías jurisdiccionales — Procedimiento de recurso que se circunscribe a la legalidad de la medida y que no tiene efectos suspensivos — Improcedencia si no se instituye una autoridad competente distinta de la facultada para adoptar la decisión
(Directiva 64/221/CEE del Consejo, art. 9, ap. 1)
2. Libre circulación de personas — Excepciones — Decisiones en materia de policía de extranjeros — Garantías jurisdiccionales — Ámbito de aplicación personal — Trabajadores turcos y miembros de su familia contemplados en los artículos 6 y 7 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación CEE-Turquía — Inclusión
(Directiva 64/221/CEE del Consejo, arts. 8 y 9; Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación CEE-Turquía, arts. 6 y 7)
1. El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 64/221, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública, prevé, cuando no exista posibilidad de recurso judicial contra una decisión de expulsión, o cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión, o cuando el recurso no tenga efectos suspensivos, la intervención, salvo en caso de urgencia, de una autoridad competente distinta de la facultada para adoptar la decisión.
Por consiguiente, dicha disposición debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual los recursos judiciales interpuestos contra una decisión de expulsión del territorio de ese Estado, adoptada contra un nacional de otro Estado miembro, carezcan de efectos suspensivos automáticos y en virtud de la cual, al examinarse tales recursos, la decisión de expulsión únicamente pueda ser objeto de una apreciación de legalidad, sin examinar exhaustivamente la oportunidad de la medida, siempre que no se haya instituido ninguna autoridad competente en el sentido de la referida disposición.
(véanse los apartados 42, 47, 51 y 57 y el punto 1 del fallo)
2. Las garantías procesales que amparan a los nacionales de los demás Estados miembros contra una decisión denegatoria de la renovación del permiso de estancia o de expulsión del territorio establecidas en los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública, se aplican a los nacionales turcos cuya situación jurídica se define en los artículos 6 o 7 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación CEE-Turquía.
Para garantizar la eficacia de la tutela judicial de los derechos individuales en materia de empleo y de estancia que el artículo 6, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 reconoce a los trabajadores turcos, siempre que reúnan los requisitos establecidos en dicho artículo, resulta indispensable, en efecto, que a dichos trabajadores se les reconozcan las mismas garantías procesales que el Derecho comunitario concede a los nacionales de los Estados miembros. Dicha interpretación también es aplicable a los miembros de su familia que se encuentren comprendidos en el artículo 7 de la Decisión nº 1/80.
(véanse los apartados 66 a 69 y el punto 2 del fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 2 de junio de 2005 (*)
«Libre circulación de personas – Orden público – Directiva 64/221/CEE – Artículos 8 y 9 – Prohibición de estancia y decisión de expulsión motivadas por infracciones penales – Recurso judicial que se circunscribe a la legalidad de la medida por la que se pone fin a la estancia del interesado – Carencia de efectos suspensivos de dicho recurso – Derecho del interesado a invocar consideraciones de oportunidad ante una autoridad llamada a emitir un dictamen – Acuerdo de asociación CEE-Turquía – Libre circulación de trabajadores – Artículos 6, apartado 1, y 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación»
En el asunto C‑136/03,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Verwaltungsgerichtshof (Austria), mediante resolución de 18 de marzo de 2003, recibida en el Tribunal de Justicia el 26 de marzo de 2003, en los procedimientos entre:
Georg Dörr
y
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten,
y entre
Ibrahim Ünal
y
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. A. Rosas (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. A. Borg Barthet, S. von Bahr, J. Malenovský y U. Lõhmus, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Poiares Maduro;
Secretaria: Sra. M. Múgica Arzamendi, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de septiembre de 2004;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
– en nombre de los Sres. Dörr y Ünal, por los Sres. W. Weh, Rechtsanwalt, y M. Alge;
– en nombre del Gobierno austriaco, por los Sres. H. Dossi y M. Burgstaller, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno alemán, por la Sra. A. Tiemann, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. M. Condou-Durande y por los Sres. D. Martin y H. Kreppel, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 21 de octubre de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36), y de los artículos 6 y 7 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación (en lo sucesivo, «Decisión nº 1/80»). El Consejo de Asociación fue instituido mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963 por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad en virtud de la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18; en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación»).
2 Dicha petición fue planteada en el marco de dos litigios, uno entre el Sr. Dörr, nacional alemán, y la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten y otro entre el Sr. Ünal, nacional turco, y la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg, por haber decidido estas autoridades nacionales poner término a la estancia de los interesados en territorio austriaco como consecuencia de las infracciones penales que habían cometido en dicho territorio.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
La Directiva 64/221
3 A tenor de su artículo 1, apartado 1, la Directiva 64/221 se refiere a los nacionales de un Estado miembro que residan o se desplacen a otro Estado miembro de la Comunidad, bien con vistas a ejercer una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia, bien en calidad de destinatarios de servicios.
4 Dicha Directiva tiene por objeto, según su artículo 2, apartado 1, las disposiciones relativas a la concesión o renovación del permiso de residencia, o al abandono del territorio, entre otras, que sean adoptadas por los Estados miembros, por razones de orden público, de seguridad o de salud públicas.
5 El artículo 8 de esa misma Directiva tiene la siguiente redacción:
«En relación con toda decisión sobre la admisión de entrada, la denegación de la concesión o la renovación del permiso de estancia o sobre la expulsión del territorio, la persona interesada podrá interponer los mismos recursos de que disponen los nacionales del Estado en cuestión contra los actos administrativos.»
6 A tenor del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 64/221:
«Cuando no exista la posibilidad de recurso judicial o cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión, o cuando el recurso no tenga efectos suspensivos, la decisión de denegar la renovación del permiso de estancia o de expulsar del territorio al titular de un permiso de estancia sólo podrá ser adoptada por la autoridad administrativa, salvo en caso de urgencia, previo dictamen de una autoridad competente del país de acogida ante la cual el interesado deberá poder hacer valer sus medios de defensa y hacerse asistir o representar en las condiciones de procedimiento previstas por la legislación nacional.
Esta autoridad deberá ser distinta de la facultada para tomar la decisión de denegación de la renovación del permiso de estancia o la decisión de expulsión.»
La asociación entre la Comunidad Económica Europea y la República de Turquía
7 El Acuerdo de Asociación tiene por objeto, con arreglo a su artículo 2, apartado 1, promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las Partes contratantes. Según el artículo 12 de dicho Acuerdo, tal objetivo se persigue, en particular, mediante la realización gradual de la libre circulación de trabajadores. A tenor del cuarto considerando y del artículo 28 del mismo Acuerdo, éste tiene como finalidad mejorar el nivel de vida del pueblo turco y facilitar ulteriormente la adhesión de la República de Turquía a la Comunidad.
8 El Protocolo Adicional, firmado en Bruselas el 23 de noviembre de 1970 y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad mediante el Reglamento (CEE) nº 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (DO L 293, p. 1; EE 11/01, p. 213; en lo sucesivo, «Protocolo Adicional»), adopta, a tenor de su artículo 1, las condiciones, modalidades y ritmos de realización de la fase transitoria contemplada en el artículo 4 del Acuerdo de Asociación. Según su artículo 62, dicho Protocolo forma parte integrante de este Acuerdo.
9 El Protocolo Adicional comprende un título II, bajo la rúbrica «Libre circulación de personas y servicios», cuyo capítulo I está dedicado a los trabajadores.
10 El artículo 36 del Protocolo Adicional, que forma parte de ese capítulo I, dispone:
«La libre circulación de los trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía se realizará gradualmente, con arreglo a los principios enunciados en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación, entre el final del [duodécimo] y del vigésimo segundo años siguientes a la entrada en vigor del mencionado Acuerdo.
El Consejo de Asociación decidirá las modalidades necesarias al respecto.»
11 La Decisión nº 1/80 tiene por objeto, según su tercer considerando, mejorar, en el ámbito social, el régimen de que gozan los trabajadores y los miembros de su familia.
12 Los artículos 6, 7 y 14 de la Decisión nº 1/80 figuran en su capítulo II, que lleva por rúbrica «Disposiciones sociales», sección 1, referente a las «Cuestiones relativas al empleo y a la libre circulación de los trabajadores».
13 El artículo 6, apartado 1, está redactado en los siguientes términos:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7 en relación con el libre acceso al empleo de los miembros de su familia, un trabajador turco que forma parte del mercado de trabajo legal de un Estado miembro:
– tendrá derecho, en dicho Estado miembro, después de un año de empleo legal, a la renovación de su permiso de trabajo con el mismo empresario si dispone de un empleo;
– tendrá derecho, en dicho Estado miembro, después de tres años de empleo legal y sin perjuicio de la preferencia que ha de concederse a los trabajadores de los Estados miembros de la Comunidad, a aceptar otra oferta para desempeñar la misma profesión en otra empresa de su elección, realizada en condiciones normales y registrada en los servicios de empleo de dicho Estado miembro;
– tendrá derecho, en dicho Estado miembro, después de cuatro años de empleo legal, al libre acceso a cualquier actividad laboral por cuenta ajena de su elección.»
14 El artículo 7 se refiere al libre acceso al empleo de los miembros de la familia de los trabajadores turcos que hayan sido autorizados para reunirse con éstos.
15 El artículo 14, apartado 1, establece:
«Las disposiciones de la presente sección se aplican sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.»
Normativa nacional
16 El artículo 10, apartado 2, número 3, de la Ley federal sobre la entrada, la residencia y el establecimiento de los extranjeros (Fremdengesetz; en lo sucesivo, «Ley de extranjería»), en su versión vigente en el momento de los hechos del litigio principal, prevé que debe denegarse la concesión de un permiso de estancia, en particular, si la estancia del extranjero puede constituir una amenaza para la tranquilidad, el orden y la seguridad públicos.
17 En virtud del artículo 34, apartado 1, número 2, de dicha Ley, los extranjeros que residan en el territorio federal en virtud de un permiso de estancia o durante el procedimiento para la concesión de un nuevo permiso de estancia podrán ser expulsados cuando exista algún motivo de denegación que se oponga a la expedición de un nuevo permiso de estancia.
18 El artículo 36, apartado 1, números 1 y 2, de la Ley de extranjería dispone que puede dictarse una prohibición de estancia contra un extranjero cuando, en virtud de hechos concretos, esté justificado considerar que su estancia pone en riesgo la seguridad y el orden públicos o se opone a otros intereses públicos mencionados en el artículo 8, apartado 2, del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950. En virtud del apartado 2, número 1, del propio artículo 36, uno de los supuestos contemplados en el apartado 1 puede consistir en la circunstancia de que un extranjero haya sido condenado en firme por un órgano jurisdiccional nacional a una pena de privación de libertad no condicional de más de tres meses, a una pena de privación de libertad con suspensión condicional de parte de la pena, a una pena de privación de libertad con suspensión condicional de cumplimiento de la pena de más de seis meses o haya sido condenado más de una vez por actos delictivos basados en los mismos comportamientos delictivos.
19 El artículo 48, apartado 1 de la Ley de extranjería establece que sólo puede dictarse una prohibición de estancia contra un ciudadano del Espacio Económico Europeo o un nacional de un tercer Estado con un tratamiento preferencial cuando, en virtud de su comportamiento, suponga un peligro para el orden o la seguridad públicos. El apartado 3 de dicho artículo precisa que procede conceder de oficio a esas personas, que hayan sido objeto de una decisión de expulsión o de una prohibición de estancia, una suspensión de un mes para la ejecución de la Decisión, a menos que consideraciones de orden público o de seguridad nacional exijan la expulsión inmediata del interesado.
20 En virtud del artículo 88 de dicha Ley, las autoridades administrativas de distrito (Bezirksverwaltungsbehörde) son competentes para resolver, salvo disposición en contrario, sobre las prohibiciones de estancia.
21 El artículo 66 de la Ley de procedimiento administrativo (Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz), en su versión vigente en el momento de los hechos del litigio principal, dispone:
«1) Cuando deba completarse el procedimiento de instrucción, la autoridad que conozca del recurso de alzada deberá ordenárselo a una autoridad subordinada de instancia o hacerlo por sí misma.
2) Cuando los hechos sometidos a la autoridad que conozca del recurso de alzada sean tan incompletos que resulte inevitable la celebración o la repetición de una vista oral, dicha autoridad podrá anular la resolución impugnada y devolver el asunto a una autoridad subordinada de instancia para que lo tramite de nuevo y adopte una nueva resolución.
3) Sin embargo, la autoridad que conozca del recurso de alzada podrá celebrar por sí misma la vista oral y proceder a la práctica directa de la prueba cuando ello suponga un ahorro de tiempo y de costes.
4) Salvo en el caso previsto en el apartado 2, la autoridad que conozca del recurso de alzada deberá resolver siempre por sí misma sobre el fondo, en la medida en que no deba declarar la inadmisibilidad del recurso o desestimarlo por extemporáneo. Dicha autoridad estará facultada para sustituir tanto el fallo como la fundamentación de dicha autoridad subordinada por su propio criterio y, por consiguiente, para modificar la resolución impugnada en cualquier sentido.»
22 En virtud del artículo 144 de la Ley constitucional federal (Bundes-Verfassungsgesetz), el Verfassungsgerichtshof vela por el respeto de los derechos reconocidos en la Constitución.
23 El artículo 85 de la Ley relativa al Verfassungsgerichtshof (Verfassungsgerichtshofgesetz), en su versión vigente en el momento de los hechos del litigio principal, dispone:
«1) Los recursos no tendrán efectos suspensivos.
2) El Verfassungsgerichtshof, a petición del demandante, deberá reconocer los efectos suspensivos en la medida en que no existan razones imperiosas de interés general que se opongan a ello y en que, tras ponderar todos los intereses en juego, la ejecución o el ejercicio de los derechos conferidos mediante la resolución por un tercero supongan una desventaja desproporcionada para el demandante. Cuando se hayan modificado sustancialmente condiciones que resultaran determinantes para declarar los efectos suspensivos del recurso, deberá adoptarse una nueva resolución a instancia de la parte demandante, de la autoridad (artículo 83, apartado 1) o de cualquier otra parte.
3) Las resoluciones adoptadas en virtud del apartado 2 deberán notificarse al demandante, a la autoridad […] y al resto de las partes. En caso de que se reconozcan los efectos suspensivos, la autoridad deberá suspender la ejecución del acto administrativo impugnado y adoptar las medidas necesarias al efecto; el beneficiario de la resolución impugnada no podrá ejercer los derechos que ésta le confiere.
4) Cuando no se reúna el Verfassungsgerichtshof, las resoluciones a que se hace referencia en el apartado 2 deberán ser adoptadas a instancia del ponente, por el Presidente del Verfassungsgerichtshof.»
24 En virtud del artículo 87, apartado 1, de esta misma Ley, el Verfassungsgerichtshof debe declarar si se ha producido una violación de derechos constitucionalmente garantizados o si se han lesionado los derechos del demandante debido a la aplicación de un reglamento ilegal, de una ley inconstitucional o de un tratado ilegal y, en su caso, anular el acto administrativo impugnado.
25 El artículo 30 de la Ley relativa al Verwaltungsgerichtshof (Verwaltungsgerichtshofgesetz), en su versión vigente en el momento de los hechos del litigio principal, dispone:
«1) Los recursos no tendrán efectos suspensivos en virtud de la Ley […]
2) Sin embargo, a solicitud de la parte demandante, el Verwaltungsgerichtshof debe reconocer los efectos suspensivos en la medida en que no existan razones imperiosas de interés general que se opongan a ello y en que, tras ponderar todos los intereses en juego, la ejecución o el ejercicio del derecho conferido mediante la resolución por parte de un tercero supongan una ventaja desproporcionada para el demandante […]
3) Las resoluciones adoptadas en virtud del apartado 2 deberán notificarse a todas las partes. En caso de reconocimiento de los efectos suspensivos, la autoridad deberá aplazar la ejecución del acto administrativo impugnado y adoptar las medidas necesarias al efecto; el beneficiario de la resolución impugnada no podrá ejercer los derechos que ésta le confiere.»
26 El artículo 41, apartado 1, de dicha Ley prevé que incumbe al Verwaltungsgerichtshof examinar la resolución impugnada sobre la base de los hechos comprobados por la autoridad demandada.
27 El artículo 42, apartado 1, de la misma Ley establece que corresponde al Verwaltungsgerichtshof resolver cada litigio dictando una resolución. Dicha resolución debe, en principio, bien desestimar el recurso por infundado, o bien anular la resolución impugnada.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
28 El Sr. Dörr es un nacional alemán casado. Reside desde 1992 en Austria, a partir de 1995 con su familia, y ejerce en este país una actividad profesional. Fue condenado a dieciocho meses de prisión, doce de ellos en libertad condicional, por un delito de estafa con agravantes, entre otros.
29 Mediante resolución de 1 de octubre de 1998 de la Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt (autoridad administrativa de primera instancia de Klagenfurt), se dictó contra el Sr. Dörr una prohibición de estancia por un período de diez años, con arreglo a los artículos 48, apartados 1 y 3, y 36, apartado 1, número 1, de la Ley de extranjería.
30 Al haber sido desestimado mediante resolución de 4 de diciembre de 1998 su recurso ante la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, el Sr. Dörr recurrió ante el Verwaltungsgerichtshof con arreglo al artículo 66, apartado 4, de la Ley de procedimiento administrativo.
31 El Sr. Ünal es un nacional turco. Desde hace varios años reside legalmente en Austria, donde trabaja por cuenta ajena. Fue condenado en tres ocasiones a penas de multa, dos de ellas por riña y otra por infracción de la Ley sobre el permiso de conducción (Führerscheingesetz).
32 Mediante resolución de 23 de marzo de 2001, la Bezirkshauptmannschaft Dornbirn (autoridad administrativa de primera instancia de Dornbirn) ordenó la expulsión del Sr. Ünal, de conformidad con el artículo 34, apartado 1, número 2, en relación con el artículo 10, apartado 2, número 3, de la Ley de extranjería.
33 Al ser desestimado mediante resolución de 3 de octubre de 2001 su recurso ante la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg, el Sr. Ünal interpuso asimismo un recurso ante el Verwaltungsgerichtshof con arreglo al artículo 66, apartado 4, de la Ley de procedimiento administrativo.
34 El Verwaltungsgerichtshof acumuló los dos procedimientos a efectos de una deliberación y una resolución comunes. Dicho órgano se interroga, por una parte, sobre la compatibilidad de la tutela judicial prevista por el ordenamiento jurídico austriaco con las exigencias de la Directiva 64/221 y, por otra, sobre la aplicabilidad de tales exigencias a los trabajadores turcos cuya situación jurídica viene definida por la Decisión nº 1/80.
35 En tales circunstancias, el Verwaltungsgerichtshof decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Deben interpretarse los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 […] en el sentido de que, salvo caso de urgencia, las autoridades administrativas no pueden adoptar –con independencia de la existencia de un procedimiento de recurso interno a la propia autoridad– la decisión de expulsión del territorio sin recabar previamente el dictamen de una autoridad competente (que no está prevista en el ordenamiento jurídico austriaco) con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Directiva, cuando contra su decisión solo quepa interponer recursos ante los órganos jurisdiccionales superiores de Derecho público con las limitaciones que a continuación se especifican: dichos recursos no tienen, en principio, efectos suspensivos; los órganos jurisdiccionales superiores no pueden adoptar una decisión basada en el principio de oportunidad y tan sólo pueden anular la resolución impugnada, y uno de los órganos jurisdiccionales (el Verwaltungsgerichtshof) debe limitar su control, en relación con la apreciación de los hechos, al examen de su coherencia interna, mientras que el otro órgano jurisdiccional (el Verfassungsgerichtshof) debe limitarlo, además, al examen de la violación de derechos constitucionalmente garantizados?
2) Las garantías de tutela judicial establecidas en los artículos 8 y 9 de la Directiva [64/221] […], ¿son aplicables a los nacionales turcos cuya situación jurídica está regulada por los artículos 6 o 7 de la Decisión [nº 1/80] […]?»
Cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión
36 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual, por una parte, al examinar los recursos judiciales interpuestos contra una decisión de expulsar de su territorio a un nacional de otro Estado miembro la decisión impugnada únicamente pueda ser objeto de un control de legalidad y, por otra, tales recursos carezcan de efectos suspensivos.
37 Dicha cuestión hace referencia a la situación del Sr. Dörr. También es pertinente, por lo que respecta a la situación del Sr. Ünal, en el supuesto de que se responda afirmativamente a la segunda cuestión.
38 Los Gobiernos austriaco y alemán consideran que la tutela judicial prevista en el ordenamiento jurídico austriaco responde a las exigencias de la Directiva 64/221. Afirman que los órganos jurisdiccionales competentes no sólo deben controlar la legalidad del acto impugnado, sino también el fundamento de la apreciación que las autoridades administrativas hacen de las pruebas. En este contexto, hay también, en cierta medida, un control en el ámbito de los hechos. Además, según dichos Gobiernos, los recursos pueden tener efectos suspensivos si así lo solicita el demandante. Señalan que, en tales circunstancias, no es necesaria la intervención de una autoridad competente en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 64/221.
39 Los demandantes en el litigio principal sostienen la tesis contraria. Según ellos, los órganos jurisdiccionales competentes no están facultados para resolver sobre el fondo, sino que únicamente ostentan un poder de casación. No tienen potestad para apreciar los hechos, ya que están vinculados por la apreciación que las autoridades administrativas hicieron de tales hechos. Los demandantes señalan que a dichos órganos les está vedado tomar en consideración elementos nuevos, y que la resolución judicial únicamente puede referirse a la situación de hecho y de Derecho tal como existía en el momento de la adopción del acto impugnado. En tales circunstancias, según ellos, el interesado debería poder invocar consideraciones de oportunidad ante la autoridad prevista en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 64/221.
40 Según la Comisión, no puede excluirse que la regulación del procedimiento administrativo vigente en Austria no sea del todo conforme con las disposiciones de los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221, puesto que no se ha establecido ninguna autoridad competente en el sentido de este último artículo.
41 A este respecto, debe señalarse primeramente que del artículo 8 de la Directiva 64/221 se desprende que todas las personas contempladas en ella deben poder interponer contra la decisión por la que se deniega la renovación del permiso de estancia o contra la decisión de expulsión del territorio, los mismos recursos de que disponen los nacionales del Estado en cuestión contra los actos administrativos (véanse las sentencias de 5 de marzo de 1980, Pecastaing, 98/79, Rec. p. 691, apartados 9 y 10, y de 18 de octubre de 1990, Dzodzi, asuntos acumulados C‑297/88 y C‑197/89, Rec. p. I‑3763, apartados 57 y 58).
42 El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 64/221, por su parte, tiene por objeto asegurar una garantía procesal mínima a los nacionales de los Estados miembros a quienes se deniega la renovación del permiso de residencia o contra quienes se adopta una medida de expulsión del territorio. Esta disposición, que se aplica en tres supuestos, a saber, cuando no exista la posibilidad de recurso judicial, cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión o cuando carezca de efectos suspensivos, prevé la intervención de una autoridad distinta de la competente para adoptar la decisión. Salvo en caso de urgencia, la autoridad administrativa únicamente podrá adoptar su decisión tras el dictamen emitido por la otra autoridad competente. El interesado deberá poder hacer valer sus medios de defensa ante esta última autoridad y hacerse asistir o representar en las condiciones de procedimiento previstas por la legislación nacional (véanse, en este sentido, las sentencias Dzodzi, antes citada, apartado 62, y de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos y Oliveri, asuntos acumulados C‑482/01 y C‑493/01, Rec. p. I‑0000, apartado 105).
43 A continuación, procede examinar si una normativa nacional como la vigente en Austria proporciona la garantía procesal mínima prevista en la Directiva 64/221 a los nacionales de otros Estados miembros contra quienes se adopte una resolución por la que se ponga fin a su estancia y, más concretamente, si, en las circunstancias del litigio entre el Sr. Dörr y la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, se cumple al menos una de las premisas contempladas en el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva.
44 En primer lugar, por lo que respecta al control jurisdiccional, consta en autos que, en Austria, las decisiones por las que se pone fin a la estancia de nacionales de otros Estados miembros pueden ser recurridas, por un lado, ante un Verwaltungsgerichtshof y, por otro, en caso de supuesta violación de derechos reconocidos en la Constitución, ante el Verfassungsgerichtshof.
45 En segundo lugar, por lo que se refiere al alcance de este control, la resolución de remisión parte de la premisa de que los referidos órganos jurisdiccionales no pueden pronunciarse sobre la oportunidad de los actos administrativos impugnados. No obstante, los Gobiernos austriaco y alemán no están totalmente de acuerdo con la descripción del marco jurídico nacional que se efectúa en dicha resolución.
46 A este respecto, basta recordar que el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse, en el marco de una remisión prejudicial, sobre la interpretación de las disposiciones nacionales ni para juzgar si la interpretación que hace de ellas el órgano jurisdiccional remitente es correcta (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2000, Corsten, C‑58/98, Rec. p. I‑7919, apartado 24). En efecto, al Tribunal de Justicia le incumbe, en el marco del reparto de competencias entre los órganos jurisdiccionales comunitarios y nacionales, tener en cuenta el contexto fáctico y normativo en el que se insertan las cuestiones prejudiciales, tal como lo define la resolución de remisión (véanse las sentencias de 25 de octubre de 2001, Ambulanz Glöckner, C‑475/99, Rec. p. I‑8089, apartado 10, y Orfanopoulos y Oliveri, antes citada, apartado 42).
47 Pues bien, al examinar la cuestión del alcance del control jurisdiccional en el marco normativo definido por el órgano jurisdiccional remitente, se pone de manifiesto que la aplicación de la legislación nacional no permite garantizar a los nacionales de otros Estados miembros contra quienes se adopte una resolución por la que se ponga fin a su estancia en el territorio austriaco un examen exhaustivo de la oportunidad de dicha medida, y, por lo tanto, no responde a las exigencias de una protección suficientemente eficaz (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de mayo de 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, apartado 17; de 15 de octubre de 1987, Heylens y otros, 222/86, Rec. p. 4097, apartados 14 y 15, y Orfanopoulos y Oliveri, antes citada, apartado 110).
48 En tercer lugar, por lo que se refiere al efecto de los recursos ante los órganos jurisdiccionales competentes, la redacción de la pregunta da a entender que éstos no tienen efectos suspensivos. Sin embargo, de la resolución de remisión se desprende que dichos recursos pueden, en ciertas condiciones, tener tal efecto si así lo solicita el demandante. El Gobierno austriaco afirma que, en la práctica, los órganos jurisdiccionales competentes pueden decretar sistemáticamente la suspensión de la orden de expulsión.
49 A este respecto, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, los Estados miembros deben adoptar todas las disposiciones necesarias para garantizar que cualquier nacional de otro Estado miembro contra quien se haya dictado una orden de expulsión disfrute de la protección que para él constituye el ejercicio del derecho a recurrir reconocido en la Directiva 64/221. Esta garantía sería, no obstante, ilusoria si, mediante la ejecución inmediata de dicha decisión, los Estados miembros pudieran privar al interesado de la posibilidad de beneficiarse de la estimación de los motivos alegados en su recurso (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de abril de 1976, Royer, 48/75, Rec. p. 497, apartados 55 y 56).
50 Es indiscutible que una normativa de un Estado miembro que no confiera efectos suspensivos a los recursos judiciales contra resoluciones por las que se ponga fin a la estancia de nacionales de otros Estados miembros no responde a las exigencias de la Directiva 64/221, a menos que se instituya una autoridad competente en el sentido del artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva.
51 Para que se considere que el recurso judicial de que dispongan las personas a que se refiere la Directiva 64/221 tiene efectos suspensivos en el sentido del referido artículo, sus efectos suspensivos debe ser automáticos. No basta que el órgano jurisdiccional competente esté habilitado para ordenar, a instancia del interesado y con determinados requisitos, la suspensión de la ejecución de la resolución por la que se pone fin a su estancia. La alegación del Gobierno austriaco de que, en la práctica, la suspensión de dicha resolución puede ser ordenada sistemáticamente por el órgano jurisdiccional competente no puede desvirtuar esta conclusión.
52 En efecto, el imperativo de seguridad jurídica exige que la situación jurídica resultante de la normativa nacional sea suficientemente precisa y clara para que los particulares afectados puedan conocer el alcance de sus derechos y obligaciones. Por lo que se refiere, más específicamente, a la práctica seguida por los órganos jurisdiccionales nacionales, como la descrita por el Gobierno austriaco, es importante subrayar que tal práctica, modificable por naturaleza y carente de la adecuada publicidad, no puede considerarse una ejecución válida de las obligaciones derivadas de la Directiva 64/221.
53 Así pues, en las circunstancias que originaron el litigio entre el Sr. Dörr y la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, se cumplen el segundo y el tercer supuesto a que hace referencia el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 64/221. Por lo tanto, una normativa nacional como la vigente en Austria únicamente es conforme con las exigencias de dicha Directiva si concurre el requisito de la intervención de una autoridad independiente, en el sentido del citado artículo 9, apartado 1, antes de la adopción de la resolución definitiva por parte de las autoridades administrativas.
54 Por último, es preciso examinar si en el ordenamiento jurídico austriaco se ha instituido una autoridad competente en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 64/221.
55 Hay que recordar que la intervención de dicha autoridad debe garantizar al interesado un examen exhaustivo de todos los hechos y circunstancias, incluida la oportunidad de la medida proyectada, antes de adoptar definitivamente la decisión (sentencias de 22 de mayo de 1980, Santillo, 131/79, Rec. p. 1585, apartado 12, y de 18 de mayo de 1982, Adoui y Cornuaille, asuntos acumulados 115/81 y 116/81, Rec. p. 1665, apartado 15). El Tribunal de Justicia ha precisado asimismo que, salvo en caso de urgencia, la autoridad administrativa sólo podrá adoptar su decisión tras el dictamen emitido por la autoridad competente (sentencias, antes citadas, Pecastaing, apartado 17; Dzodzi, apartado 62, y Orfanopoulos y Oliveri, apartado 106).
56 La resolución de remisión parte de la premisa de que no se ha establecido una autoridad competente. Cabe añadir que los autos trasladados al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente no permiten apreciar ni la intervención de dicha autoridad ni que, en las circunstancias que originaron el litigio entre el Sr. Dörr y la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, existiese una situación de urgencia.
57 A la vista de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 64/221 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual los recursos judiciales interpuestos contra una decisión de expulsión del territorio de ese Estado, adoptada contra un nacional de otro Estado miembro, carezcan de efectos suspensivos y en virtud de la cual, al examinarse tales recursos, la decisión de expulsión únicamente pueda ser objeto de una apreciación de legalidad, siempre que no se haya instituido ninguna autoridad competente en el sentido de la referida disposición.
Sobre la segunda cuestión
58 Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si las garantías procesales establecidas en los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 son aplicables a los nacionales turcos cuya situación jurídica se define en los artículos 6 o 7 de la Decisión nº 1/80.
59 Los Gobiernos austriaco y alemán consideran que la respuesta a esta pregunta debe ser negativa. Si bien es cierto que los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 precisan los criterios para la aplicación de la excepción de orden público contemplada en el artículo 48, apartado 3, del Tratado CEE (posteriormente artículo 48, apartado 3, del Tratado CE; actualmente artículo 39 CE, apartado 3, tras su modificación), no es menos cierto que tales criterios no pueden deducirse directamente de esta última disposición. Ahora bien, según dichos Gobiernos, para ser aplicables a los trabajadores turcos, los referidos artículos 8 y 9 necesitarían de un acto jurídico adicional. Además, afirman que la argumentación desarrollada por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 10 de febrero de 2000, Nazli (C‑340/97, Rec. p. I‑957), se refiere fundamentalmente a la interpretación del concepto de orden público que contiene el artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 y no a los aspectos procedimentales relativos a la Directiva 64/221. Señalan que, en tales circunstancias, no se impone en absoluto la aplicación analógica de los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 a los trabajadores turcos y a los miembros de su familia.
60 Los demandantes en el procedimiento principal y la Comisión sostienen la tesis contraria. Según ellos, el Tribunal de Justicia confirmó expresamente que los principios admitidos en el marco del artículo 48 del Tratado deben aplicarse, en la medida de lo posible, a los trabajadores turcos que disfrutan de un derecho reconocido por la Decisión nº 1/80. Así pues, afirman que la protección jurídica mínima resultante de las garantías procesales establecidas en la Directiva 64/221 debería trasladarse a situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de la Decisión nº 1/80.
61 Es importante recordar que, a tenor del artículo 12 del Acuerdo de Asociación, «las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos 48, 49 y 50 del Tratado constitutivo de la Comunidad para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores». El Protocolo Adicional fija en su artículo 36 los plazos para la realización gradual de la libre circulación de los trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y la República de Turquía y dispone que «el Consejo de Asociación decidirá las modalidades necesarias al respecto». La Decisión nº 1/80, por su parte, tiene por objeto, según su tercer considerando, mejorar, en el ámbito social, el régimen de que gozan los trabajadores y los miembros de su familia.
62 El Tribunal de Justicia dedujo de la letra de estas disposiciones que los principios admitidos en el marco del artículo 48 del Tratado deben aplicarse, en la medida de lo posible, a los nacionales turcos que gozan de los derechos reconocidos por la Decisión nº 1/80 (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de septiembre de 2004, Ayaz, C‑275/02, Rec. p. I‑0000, apartado 44, y de 11 de noviembre de 2004, Cetinkaya, C‑467/02, Rec. p. I‑0000, apartado 42).
63 El Tribunal de Justicia consideró asimismo, por lo que respecta a la determinación del alcance de la excepción de orden público prevista en el artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80, que procede remitirse a la interpretación dada a esta excepción en materia de libre circulación de trabajadores nacionales de los Estados miembros de la Comunidad (sentencia Nazli, antes citada, apartado 56). Tal interpretación está tanto más justificada por cuanto dicha disposición está redactada en términos casi idénticos a los del artículo 48, apartado 3, del Tratado (véanse las sentencias, antes citadas, Nazli, apartado 56, y Cetinkaya, apartado 43).
64 Basándose en estos elementos, el Tribunal de Justicia declaró en los apartados 46 y 47 de su sentencia Cetinkaya, antes citada, que el artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 impone a las autoridades nacionales competentes unas limitaciones análogas a las que se aplican cuando una medida de expulsión se adopta contra un nacional de un Estado miembro y que los principios establecidos en el marco del artículo 3 de la Directiva 64/221 son aplicables a los trabajadores turcos que disfrutan de los derechos reconocidos por la Decisión nº 1/80. Así pues, los órganos jurisdiccionales nacionales deben tener en cuenta dichos principios al examinar la legalidad de una medida de expulsión adoptada contra tales trabajadores turcos.
65 Las mismas consideraciones exigen que los principios consagrados en el marco de los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 se entiendan aplicables a los trabajadores turcos que gozan de los derechos reconocidos por la Decisión nº 1/80.
66 Tal interpretación se justifica por el objetivo de realizar gradualmente la libre circulación de trabajadores turcos, enunciado en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación. Las disposiciones sociales de la Decisión nº 1/80 constituyen una etapa más hacia la consecución de dicha libertad (véanse, en particular, las sentencias de 26 de noviembre de 1998, Birden, C‑1/97, Rec. p. I‑7747, apartado 52, y de 19 de noviembre de 2002, Kurz, C‑188/00, Rec. p. I‑10691, apartado 40). En particular, el artículo 6, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 reconoce a los trabajadores migrantes turcos que reúnen los requisitos exigidos derechos concretos en materia de ejercicio de un empleo (véase la sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros, asuntos acumulados C‑317/01 y C‑369/01, Rec. p. I‑12301, apartado 78). Según se desprende de una jurisprudencia reiterada, esta última disposición, a la que se ha reconocido efecto directo, establece un derecho individual en materia de empleo y un derecho correlativo de estancia (véanse las sentencias de 20 de septiembre de 1990, Sevince, C‑192/89, Rec. p. I‑3461, apartados 29 y 31; de 16 de diciembre de 1992, Kus, C‑237/91, Rec. p. I‑6781, apartado 33; de 23 de enero de 1997, Tetik, C‑171/95, Rec. p. I‑329, apartados 26, 30 y 31, y Kurz, antes citada, apartados 26 y 27).
67 Para que tales derechos individuales sean efectivos, los trabajadores turcos deben poder invocarlos ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Con el fin de garantizar la eficacia de esta tutela judicial, resulta indispensable que a dichos trabajadores se les reconozcan las mismas garantías procesales que el Derecho comunitario concede a los nacionales de los Estados miembros y que, por lo tanto, se les permita ampararse en las garantías previstas en los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221. En efecto, como señala el Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, dichas garantías son indisociables de los derechos a los que se refieren.
68 Esta interpretación no sólo es válida para los nacionales turcos cuya situación jurídica se halla definida en el artículo 6 de la Decisión nº 1/80, sino también para los miembros de su familia cuya situación se regula en el artículo 7 de la misma Decisión. Nada justifica que a dichos nacionales que residen legalmente en el territorio de un Estado miembro se les confiera, en relación con los derechos que les reconoce la Decisión nº 1/80, un nivel de protección autónomo inferior al previsto en los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221. En efecto, como ya declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia Cetinkaya, antes citada, si el artículo 14, apartado 1, de dicha Decisión no impusiese a las autoridades nacionales competentes límites procesales análogos a los que se aplican a una medida de expulsión adoptada contra un nacional de un Estado miembro, los Estados miembros gozarían de total libertad para imposibilitar el ejercicio de los derechos que asisten a los nacionales turcos que gocen de un derecho reconocido por la Decisión nº 1/80.
69 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión que las garantías procesales establecidas en los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 se aplican a los nacionales turcos cuya situación jurídica se define en los artículos 6 o 7 de la Decisión nº 1/80.
Costas
70 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1) El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual los recursos judiciales interpuestos contra una decisión de expulsión del territorio de ese Estado, adoptada contra un nacional de otro Estado miembro, carezcan de efectos suspensivos y en virtud de la cual, al examinarse tales recursos, la decisión de expulsión únicamente pueda ser objeto de una apreciación de legalidad, siempre que no se haya instituido ninguna autoridad competente en el sentido de la referida disposición.
2) Las garantías procesales establecidas en los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 se aplican a los nacionales turcos cuya situación jurídica se define en los artículos 6 o 7 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación.
Firmas
* Lengua de procedimiento: alemán
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