Asunto C‑5/03
República Helénica
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«FEOGA — Exclusión de determinados gastos — Frutas y hortalizas — Naranjas — Primas por animales — Bovinos — Ovinos y caprinos»
Conclusiones del Abogado General Sr. L.A. Geelhoed, presentadas el 14 de octubre de 2004
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 7 de julio de 2005
Sumario de la sentencia
1. Agricultura — FEOGA — Liquidación de cuentas — No asunción de los gastos resultantes de irregularidades en la aplicación de la normativa comunitaria — Impugnación por el Estado miembro afectado — Carga de la prueba — Reparto entre la Comisión y el Estado miembro
[Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo]
2. Agricultura — FEOGA — Liquidación de cuentas — No asunción de los gastos resultantes de irregularidades en la aplicación de la normativa comunitaria — Corrección financiera — Requisitos — Existencia de una omisión significativa que exponga al FEOGA a un riesgo real de pérdida
[Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo]
1. En materia de financiación de la política agrícola común por el FEOGA, si bien incumbe a la Comisión, cuando se propone denegar la financiación comunitaria de determinados gastos, probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias, no está obligada a demostrar la existencia de un perjuicio real, ni a demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles practicados por las administraciones nacionales ni la irregularidad de los datos transmitidos por éstas, sino que puede limitarse a presentar indicios serios en este sentido o un medio de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a los citados controles o datos.
Cuando la Comisión ha aportado tales elementos de prueba, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción. El Estado miembro no puede invalidar las afirmaciones de ésta sin fundar sus propias alegaciones en datos que acrediten la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Incumbe al Estado miembro aportar la prueba más detallada y completa posible de la realidad de sus controles o de sus cifras y, llegado el caso, de la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión.
Esta atenuación de la carga de la prueba se explica por el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros en el marco de la política agrícola común y por el hecho de que la gestión de la financiación del FEOGA se basa principalmente en las administraciones nacionales encargadas de velar por el estricto cumplimiento de las normas comunitarias.
(véanse los apartados 36, 38 a 40, 46, 47, 62, 75 y 79)
2. En materia de liquidación de las cuentas del FEOGA, el hecho de que un procedimiento pueda mejorarse no justifica, en sí mismo, una corrección financiera. Debe existir una omisión significativa en la aplicación de las normas comunitarias terminantes y tal omisión debe exponer al FEOGA a un verdadero riesgo de pérdida o de irregularidad.
(véase el apartado 51)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 7 de julio de 2005 (*)
«FEOGA – Exclusión de determinados gastos – Frutas y hortalizas – Naranjas – Primas por animales – Bovinos – Ovinos y caprinos»
En el asunto C‑5/03,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 230 CE, el 3 de enero 2003,
República Helénica, representada por Sras. S. Charitaki y E. Svolopoulou, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. Condou-Durande, en calidad de agente, asistida por el Sr. N. Korogiannakis, dikigoros, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. A. Rosas (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. A. Borg Barthet, J.-P. Puissochet, J. Malenovský y U. Lõhmus, Jueces;
Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 15 de de septiembre de 2004;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de octubre de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la República Helénica solicita la anulación de la Decisión 2002/881/CE de la Comisión, de 5 de noviembre de 2002, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 306, p. 26), en la medida en que dicha Decisión efectuó correcciones financieras por un importe de 2.438.896,91 euros, correspondientes a los ejercicios financieros 1997 a 2001, por lo que atañe al sector de las frutas y hortalizas, por un importe de 11.352.868 euros, correspondiente a los ejercicios financieros 1999 a 2001, por lo que se refiere a las primas por los animales de la especie bovina, y por un importe de 22.969.271 euros, correspondientes a los ejercicios financieros 1998 y 1999, en lo que atañe a las primas por los animales de las especies ovina y caprina.
2 Tales correcciones financieras corresponden, en el sector de las frutas y hortalizas, a una corrección puntual del 3 %, por lo que atañe a las primas de seguro, y a una corrección a tanto alzado del 2 % por la insuficiencia de los controles. En el sector de las primas por los animales de la especie bovina y en el de las primas por los animales de las especies ovina y caprina, la citada corrección financiera corresponde a correcciones a tanto alzado del 10 y del 5 % respectivamente.
Marco normativo
Normativa general comunitaria reguladora de la financiación de la política agrícola común
3 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 729/70»), constituye la norma básica en la materia, por lo que atañe a los gastos anteriores al 1 de enero de 2000. Para los gastos posteriores a tal fecha, la norma aplicable es el Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p. 103).
4 En virtud de los artículos 1, apartado 2, letra b), y 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, así como de los artículos 1, apartado 2, letra b), y 2, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999, la sección de Garantía del FEOGA financiará las intervenciones cuyo objetivo sea la regularización de los mercados agrícolas, efectuadas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
5 Según el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999, la Comisión decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria si comprobare que éstos últimos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias. Al evaluar los gastos que deben excluirse, tendrá en cuenta la índole y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero irrogado a la Comunidad.
6 El Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), establece, en su anexo, que el organismo pagador efectuará el pago mediante cheque.
Normativa comunitaria reguladora de las frutas y hortalizas: las naranjas
7 El Reglamento (CE) nº 2200/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 297, p. 1).
8 El Reglamento (CE) nº 2202/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece un régimen de ayuda a los productores de determinados cítricos (DO L 297, p. 49), fundamenta dicho régimen en los contratos celebrados entre las organizaciones de productores y de transformadores así como en el control cualitativo y cuantitativo de dichos contratos por las autoridades competentes de los Estados miembros interesados.
9 El Reglamento (CE) nº 1169/97 de la Comisión, de 26 de junio de 1997, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2202/96 (DO L 169, p. 15), establece, en su artículo 15, apartado 2, que la organización de productores abonará íntegramente, y mediante transferencia bancaria o giro postal, los importes recibidos a sus miembros, en un plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la ayuda o del anticipo.
Normativa comunitaria reguladora de las primas aplicables a los animales de la especie bovina
10 El Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157), establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino.
11 La Directiva 92/102/CEE del Consejo, de 27 noviembre 1992, relativa a la identificación y al registro de animales (DO L 355, p. 32), establece, en su artículo 11, apartado 1, que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la misma por lo que respecta a los requisitos relativos a los bovinos, de manera que éstos sean objeto, desde el 1 de febrero de 1993, de un registro con arreglo a modalidades nacionales existentes que respeten los requisitos que prevé el artículo 4 y de una identificación con arreglo a las reglas existentes a que hace referencia la citada Directiva.
12 El Reglamento (CE) nº 820/97 del Consejo, de 21 de abril de 1997, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno (DO L 117, p. 1), que fue adoptado, según el noveno considerando de su exposición de motivos, en razón de la aplicación insuficiente, a este respecto, de la Directiva 92/102, es aplicable, según su artículo 22, párrafo segundo, a partir del 1 de julio de 1997.
13 El artículo 1, apartado 2, del citado Reglamento aclara que las disposiciones de la Directiva 92/102 que se refieren específicamente a los animales de la especie bovina dejarán de ser aplicables a partir de la fecha en la que dichos animales deban ser identificados con arreglo al título primero del propio Reglamento.
14 El artículo 3 del citado Reglamento dispone que el sistema de identificación y registro incluirá marcas auriculares, bases de datos informatizadas, pasaportes para animales y registros individuales llevados en cada explotación. En los artículos 4 a 7 se definen, detalladamente, todos los elementos del sistema.
15 El Reglamento (CE) nº 2629/97 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1997, por el que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 820/97 del Consejo en lo que respecta a las marcas auriculares, los registros de las explotaciones y los pasaportes en el marco del sistema de identificación y de registro de los animales de la especie bovina (DO L 354, p. 19) es aplicable, en virtud de su artículo 10, a partir del 1 de enero de 1998. Dicho Reglamento contiene aclaraciones a lo dispuesto en el Reglamento nº 820/97.
16 El Reglamento (CE) nº 2630/97 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1997, por el que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 820/97 del Consejo en lo que respecta al nivel mínimo de controles que deben realizarse en el marco del sistema de identificación y de registro de los animales de la especie bovina, (DO L 354, p. 23), es aplicable, según su artículo 6, a partir del 1 de enero de 1998. Establece los requisitos mínimos conforme a los que deben efectuarse los controles previstos en el sistema de identificación y registro de animales de la especie bovina. Más en concreto, según el artículo 2, apartado 3, del citado Reglamento, la selección de las explotaciones que deben ser inspeccionadas se realizará basándose en un análisis de riesgos. Los elementos que han de tenerse en cuenta en dicho análisis se enumeran en el apartado siguiente.
17 El Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 noviembre de 1992, establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1). El Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarios (DO L 391, p. 36), en su versión modificada, a partir del 1 de enero de 1999, por el Reglamento (CE) nº 1678/98 de la Comisión, de 29 julio de 1998 (DO L 212, p. 23; en lo sucesivo, «Reglamento nº 3887/92»), se aplica, en virtud de su artículo 1, sin perjuicio de las disposiciones especiales adoptadas en los Reglamentos sectoriales.
18 El artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, establece un control administrativo que incluye en particular comprobaciones cruzadas relativas a los animales declarados con el fin de evitar la concesión de dobles ayudas. A partir de la modificación introducida el 1 de enero de 1999, y una vez que sea plenamente operativa la base de datos informatizada conforme al artículo 5 del Reglamento nº 820/97, el nuevo punto b) del citado artículo 6, apartado 2, prevé asimismo comprobaciones cruzadas encaminadas a garantizar que las ayudas comunitarias se concedan únicamente a favor de aquellos bovinos cuyos nacimientos, cambios y fallecimientos hayan sido debidamente notificados por el solicitante a la autoridad competente. El apartado 4 del propio artículo 6 prevé la selección de las solicitudes que vayan a ser objeto de un control sobre el terreno, principalmente a partir de un análisis de los riesgos que tenga en cuenta los elementos que en dicho precepto se enumeran.
Normativa comunitaria reguladora de las primas por los animales de las especies ovina y caprina
19 El Reglamento (CEE) nº 2700/93 de la Comisión, de 30 de septiembre de 1993, por el que se establecen disposiciones de aplicación de la prima en favor de los productores de carnes de ovino y caprino (DO L 245, p. 99), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 279/94 de la Comisión, de 8 de febrero de 1994 (DO L 37, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2700/93»), recuerda, en el primer considerando de su exposición de motivos, que, en virtud del Reglamento nº 3887/92, tanto las solicitudes de ayudas como el sistema integrado de gestión y control son aplicables al régimen de la prima por ovejas y cabras a partir de la campaña de 1994.
20 El artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2700/93 establece un período de retención durante el cual el productor se comprometerá a mantener en su explotación el número de ovejas o cabras por el que se haya solicitado el beneficio de la prima. El segundo párrafo de dicho apartado dispone que:
«Antes de que la totalidad o una parte de las ovejas o cabras por las que se haya solicitado la prima sean cedidas en régimen de pensión durante el período de retención, deberá efectuarse la identificación de estos animales. [...] deberá indicarse en la solicitud de prima el lugar o los lugares en que vaya a efectuarse esa retención o los períodos correspondientes [...].»
21 En virtud del artículo 4, apartado 1, del citado Reglamento, los controles sobre el terreno se realizarán con arreglo a las disposiciones del artículo 6 del Reglamento nº 3887/92 y el sistema de registro permanente de los movimientos del rebaño que se aplique se deberá ajustar a las normas contenidas en el artículo 4 de la Directiva 92/102.
22 El artículo 10, apartado 5, del Reglamento nº 3887/92, en su versión original, que pasó a ser a partir del 1 de enero de 1999, el artículo 10, apartado 11, dispone que en caso de que, por motivos imputables a circunstancias naturales de la vida del rebaño, el ganadero no pueda cumplir el compromiso de retener a los animales que haya notificado para una prima durante el período de retención obligatoria, se mantendrá el derecho a la prima para el número de animales efectivamente subvencionables que se hayan retenido durante el período obligatorio, a condición de que el productor se lo haya comunicado por escrito a la autoridad competente durante los diez días hábiles siguientes a la comprobación de la disminución del número de estos animales.
Sobre la corrección financiera aplicable a las frutas y hortalizas
Corrección puntual del 3 %
Alegaciones de las partes
23 El Gobierno griego manifiesta su disconformidad con la corrección puntual del 3 %, que corresponde a la deducción de las primas de seguro efectuada por las organizaciones de productores, no obstante lo dispuesto en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97. Señala que el conjunto de normas y circulares nacionales pone de manifiesto que la legislación griega no demuestra que existan diferencias con las disposiciones comunitarias, y que las autoridades griegas en ningún momento han aceptado los actos contrarios a éstas ni tampoco han seguido una práctica consistente en retener ilegalmente el importe de las primas de seguro. El reducido número de posibles infracciones que no han sido inmediatamente detectadas por dichas autoridades constituye un fenómeno de escasa importancia que se enmarca en el contexto de la aplicación de los controles necesarios y no puede en ningún caso ser posterior al final del mes de marzo de 1999, fecha en la que se realizaron las inspecciones de la Comisión.
24 La Comisión observa que el Gobierno griego no cuestiona ni la retención del 3 % del importe de las subvenciones en concepto de primas de seguro, ni tampoco niega que esta práctica es contraria al artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97. Puesto que la infracción no guarda relación ni con la realización ni con el carácter de los controles, no puede integrarse en la corrección a tanto alzado decidida por la insuficiencia de los controles. Por añadidura, las inspecciones tanto de la Comisión como del Tribunal de Cuentas habían puesto de manifiesto que las autoridades griegas toleraron la referida práctica por lo menos hasta el 31 de diciembre de 2000.
Apreciación del Tribunal de Justicia
25 Según el tenor literal del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97, «la organización de productores abonará íntegramente […] los importes recibidos a sus miembros».
26 Ha quedado acreditado que, por lo que atañe a determinadas organizaciones de productores, no se había producido un abono íntegro de los importes de las ayudas recibidas, dado que se había retenido un 3 % de éstas en concepto de primas de seguro.
27 Por lo tanto, ha de señalarse que los pagos efectuados por dichas organizaciones de productores no se realizaron conforme a las normas comunitarias. Como consecuencia de ello, la Comisión excluyó fundadamente de la financiación comunitaria las cantidades correspondientes.
28 El Gobierno griego afirma que, en cualquier caso, la corrección puntual no se debe aplicar a los gastos posteriores al 31 de marzo de 1999.
29 Sobre este particular, debe señalarse que la Comisión, aludiendo tanto a las medidas nacionales adoptadas hasta julio de 1999 como a los controles realizados por las instituciones comunitarias en el transcurso del año 2000, afirma que la citada deducción siguió practicándose por lo menos hasta el 31 de diciembre de 2000.
30 Pues bien, el Gobierno griego no ha aportado ningún dato que contradiga el planteamiento de la Comisión.
31 Habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, no puede acogerse la alegación del Gobierno griego invocada contra la corrección puntual del 3 % correspondiente a la deducción de las primas de seguro por las organizaciones de productores.
Corrección a tanto alzado del 2 %
Alegaciones de las partes
32 El Gobierno griego manifiesta su disconformidad con la corrección a tanto alzado del 2 %, basándose en que el pago mediante cheque no lleva consigo ningún riesgo de pérdidas para el FEOGA, dado que la organización de productores que supuestamente no pagó dentro de los plazos señalados los importes de las ayudas a sus miembros es un caso aislado y no representativo, en que la negativa, con ocasión de la inspección de la Comisión, a aceptar un cargamento cuya calidad era insuficiente pone de manifiesto la aplicación correcta de las normas comunitarias y no lo contrario y en que, al no exigir las disposiciones comunitarias que se conserven los certificados de pesado, la Comisión no puede reprocharle que no procediera en tal sentido.
33 La Comisión alega que el Gobierno griego reconoce que, en contra de lo dispuesto en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97, algunos abonos se efectuaron mediante cheque y, en el caso de cuatro productores, que no se pagaron los importes de las ayudas dentro de los plazos establecidos. Por añadidura, las afirmaciones de los funcionarios encargados de los controles según las cuales se había aplicado una tolerancia del 5 % para las frutas aplastadas y del 1 % para las frutas podridas se ven reforzadas por el hecho de que durante toda la citada campaña, tan sólo se rechazaron dos cargamentos, uno de ellos el mismo día de la inspección de la Comisión. En este contexto, los certificados de pesado constituyen una herramienta de gran valor para mejorar la calidad de los controles. Sin embargo, dado que estos datos no presentan, en conjunto, más que un escaso riesgo de pérdidas para el FEOGA, la corrección a tanto alzado se limitó al 2 %.
Apreciación del Tribunal de Justicia
34 Por lo que atañe a las dos primeras imputaciones, relativas a las organizaciones de productores, conviene recordar que, según el tenor literal del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97, «la organización de productores abonará, íntegramente, en un plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la ayuda o del anticipo y mediante transferencia bancaria o giro postal, los importes recibidos a sus miembros».
35 Consta que se efectuaron varios abonos mediante cheque y que, en el caso de cuatro productores, no se pagaron los importes de las ayudas dentro de los plazos establecidos.
36 Procede señalar que los referidos gastos no se efectuaron conforme a las normas comunitarias. Por lo tanto, la Comisión excluyó fundadamente tales gastos de la financiación comunitaria.
37 Por lo que atañe al abono mediante cheque, el Gobierno griego niega que el FEOGA incurriera en un riesgo de pérdidas, invocando el Reglamento nº 1663/95, que autoriza el abono mediante cheque en el marco de los pagos efectuados por el FEOGA a los organismos pagadores de los Estados miembros.
38 Según una reiterada jurisprudencia, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias, una vez probada dicha infracción, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de julio de 1984, Luxemburgo/Comisión, 49/83, Rec. p. 2931, apartado 30, y de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, C‑153/01, Rec. p. I-0000, apartado 67).
39 Además, la Comisión no tiene la obligación de demostrar la existencia de un perjuicio real, sino que puede limitarse a presentar indicios serios en este sentido (véase la sentencia España/Comisión, antes citada, apartado 66). Esta atenuación de la carga de la prueba se explica por el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, C‑48/91, Rec. p. I‑5611, apartado 17, y de 1 de octubre de 1998, Irlanda/Comisión, C‑238/96, Rec. p. I‑5801, apartado 29).
40 Efectivamente, la gestión de la financiación del FEOGA se basa principalmente en las administraciones nacionales encargadas de velar por el estricto cumplimiento de las normas comunitarias (véase la sentencia Irlanda/Comisión, antes citada, apartado 30).
41 Como se ha señalado en los apartados 34 a 36 de la presente sentencia, el pago mediante cheque se efectuó en contra de lo dispuesto en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97. La Comisión afirma, por un lado, que la finalidad de esta disposición es lograr que los beneficiarios perciban personalmente el importe de la ayuda que se les adeuda y, por otro lado, que aparece la misma firma para varias personas, lo cual prueba que los beneficiarios no habían percibido formalmente los importes de la ayuda en cuestión y que existía un riesgo de pérdidas para el FEOGA.
42 La referencia que hace el Gobierno griego al hecho de que, en otros contextos, se admite esta modalidad de pago no basta para invalidar las afirmaciones de la Comisión en cuanto a la probabilidad de un riesgo de pérdidas para el FEOGA.
43 Por consiguiente, no pueden aceptarse las dos primeras imputaciones del citado Gobierno.
44 En lo que se refiere a las imputaciones tercera y cuarta, relativas a los transformadores, procede destacar que su finalidad es demostrar que la Comisión afirmó indebidamente que el sistema helénico de control de las frutas y hortalizas carecía de fiabilidad y de eficacia y excluyó los correspondientes gastos de la financiación comunitaria.
45 Mediante su tercera imputación, el Gobierno griego reprocha a la Comisión que se basara no en la aceptación ilegal de un cargamento cuya calidad no se ajustaba a la normativa reguladora de esta materia, sino en el rechazo del citado cargamento, con arreglo a la mencionada normativa.
46 Según se ha señalado en el apartado 38 de la presente sentencia, incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias (véanse, asimismo, en este sentido, las sentencias de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión, C‑281/89, Rec. p. I‑347, apartado 19, y de 28 octubre de 1999, Italia/Comisión, C‑253/97, Rec. p. I‑7529, apartado 6).
47 Ahora bien, según una reiterada jurisprudencia, la Comisión no está obligada a demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles practicados por las administraciones nacionales ni la irregularidad de los datos transmitidos por éstas, sino que debe aportar un medio de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a los citados controles o datos (véanse, en este sentido, las sentencias Países Bajos/Comisión, antes citada, apartado 17, y de 4 de marzo de 2004, Alemania/Comisión, C‑344/01, Rec. p. I‑2081, apartado 58).
48 Por lo tanto, ha de comprobarse si la Comisión ha presentado un conjunto de hechos convergentes que generen dicha duda seria y razonable. En el caso de autos, ésta se ha basado, en primer lugar, en el hecho de que únicamente se rechazaron dos cargamentos de frutas presentados durante la campaña de que se trata (el segundo precisamente cuando se hallaban presentes dos auditores de la Comisión) y, en segundo lugar, en distintas afirmaciones de los representantes del Gobierno griego según las cuales se había aplicado un porcentaje de tolerancia del 5 % y del 1 % para las frutas aplastadas y las podridas, respectivamente.
49 Como señala con razón el Abogado General en el punto 30 de sus conclusiones, de tales hechos, ninguno de los cuales indica la existencia de irregularidades, no se desprende que existan dudas en cuanto al carácter exhaustivo y profundo de los controles efectuados por el Estado miembro de que se trata. Por lo tanto, la Comisión no ha cumplido su obligación de presentar una prueba de la duda seria y razonable que alberga en cuanto a los citados controles.
50 Mediante su cuarta imputación, el Gobierno griego cuestiona que se tuviera en cuenta, en orden a la apreciación del riesgo de pérdidas para el FEOGA, el hecho de que los transformadores no conservaran los certificados de pesado correspondientes a la campaña 1997/1998, cuando ninguna norma comunitaria exigía dicha conservación.
51 A este respecto, debe señalarse que el hecho de que un procedimiento pueda mejorarse no justifica, en sí mismo, una corrección financiera. Debe existir una omisión significativa en la aplicación de las normas comunitarias terminantes y tal omisión debe exponer al FEOGA a un verdadero riesgo de pérdida o de irregularidad (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de febrero de 2005, Países Bajos/Comisión, C‑318/02, no publicada en la Recopilación, apartado 34).
52 En el caso de autos, la Comisión no ha indicado de qué forma el hecho de no conservar los certificados de pesado constituye una omisión significativa en la aplicación de las normas comunitarias ni tampoco ha demostrado que la conservación de estos últimos fuera necesaria para efectuar los controles de que se trata.
53 De las consideraciones precedentes se desprende que no pueden acogerse las dos primeras imputaciones del Gobierno griego, mientras que las imputaciones tercera y cuarta de éste son fundadas.
54 Sobre este particular, debe señalarse que, según el informe de síntesis AGRI‑625-2002, punto B.2.2.3.2, se había aplicado una corrección a tanto alzado del 2 % de los gastos en el sector de las frutas y hortalizas correspondiente a las campañas 1997/1998 y 1998/1999, debido a que varios controles presentan insuficiencias. Ahora bien, únicamente dos de las cuatro series de observaciones formuladas por la Comisión han revelado tales insuficiencias. Por consiguiente, la corrección a tanto alzado se basa en una justificación insuficiente.
55 En consecuencia, procede anular la Decisión 2002/881 en la medida en que excluye de la financiación comunitaria un 2 % de los gastos efectuados en el sector de las frutas y hortalizas debido a la insuficiencia de los controles.
Sobre la corrección financiera aplicable a las primas por los animales de la especie bovina
Alegación de las partes
56 El Gobierno griego manifiesta su disconformidad con la corrección a tanto alzado del 10 % aplicada por la Comisión a las primas por animales de la especie bovina e invoca para ello tres grupos de alegaciones.
57 En primer lugar, por lo que atañe a las graves carencias señaladas por la Comisión en los controles fundamentales, a saber el hecho de que no se comunicaran las modificaciones introducidas en la normativa reguladora del sistema integrado de gestión y de control por los Reglamentos nos 1678/98 y 2804/99, que no estuviera terminada la base de datos, la inexistencia de controles cruzados, que se llevaran registros de los rebaños de ganado bovino que no se ajustaban al Reglamento nº 820/97, las carencias en el marcado auricular de los bovinos, en particular por lo que atañe a los recién nacidos y la expedición de pasaportes para animales no conformes con el Reglamento nº 820/97, el Gobierno griego considera que no son suficientemente graves para justificar una corrección a tanto alzado del 10 %, habida cuenta de las medidas transitorias y de las mejoras introducidas en los procedimientos nacionales.
58 A continuación, en lo que se refiere a las graves carencias señaladas por la Comisión en los controles secundarios, relativos a la falta de separación de los cometidos, la cooperación insuficiente entre los servicios veterinarios de las autoridades competentes, el control insuficiente de las cooperativas agrícolas, el retraso en la tramitación de las solicitudes, un análisis de los riesgos no informatizado y las discrepancias entre los datos estadísticos, aun cuando el Gobierno griego niega la fundamentación de las afirmaciones de la Comisión, recuerda que el posible incumplimiento de determinados controles secundarios únicamente puede dar lugar a una corrección financiera que no sobrepase el 2 %.
59 Para terminar, el Gobierno griego alega que la Comisión sobrepasó los límites de su facultad de apreciación, en la medida en que el riesgo de pérdidas para el FEOGA no justificaba una corrección financiera del 10 %.
60 La Comisión se limita, esencialmente, a observar, que las afirmaciones en las que se basa la corrección a tanto alzado, bien han sido expresamente reconocidas, bien no han sido negadas por el Gobierno griego. Por lo que atañe a la alegación de que la Comisión sobrepasó su facultad de apreciación, considera que las comprobaciones realizadas por sus servicios demuestran carencias graves en el marco de la organización y de la aplicación del sistema de controles fundamentales, que exponen al FEOGA al riesgo de pérdidas considerables, dado que varios de dichos controles no se aplicaron o se aplicaron de manera insuficiente.
Apreciación del Tribunal de Justicia
61 En primer lugar, por lo que atañe a los controles fundamentales, procede destacar, como ha hecho la Comisión, que el Gobierno griego reconoce expresamente las afirmaciones de la Comisión, con excepción de la relativa a la falta de comunicación de las modificaciones reglamentarias introducidas el 1 de enero de 1999 y el 1 de enero de 2000, respectivamente.
62 A este respecto, ha de señalarse que, cuando la Comisión ha presentado un medio de prueba de la duda fundada y razonable, el Estado miembro no puede invalidar las afirmaciones de ésta sin fundar sus propias alegaciones en datos que acrediten la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Efectivamente, incumbe al Estado miembro aportar la prueba más detallada y completa posible de la realidad de sus controles o de sus cifras y, llegado el caso, de la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, Rec. p. I-0000, apartados 34 a 36).
63 Pues bien, el Gobierno griego afirma, por un lado, que dichas modificaciones fueron comunicadas en su debido momento a través de los seminarios de información anuales y, por otro lado, que el hecho de que se enviaran a las autoridades de los departamentos las circulares que contienen instrucciones detalladas para la aplicación de los referidos Reglamentos con un retraso de dos y cuatro meses, respectivamente, no impidió que se aplicaran tales Reglamentos a los controles realizados en 1999 y en 2000. Sin embargo, dichas afirmaciones no bastan para invalidar la afirmación de la Comisión.
64 A continuación, por lo que atañe a los controles secundarios, debe señalarse que los datos invocados por el Gobierno griego con el fin de rebatir las alegaciones de la Comisión no bastan para disipar las dudas expresadas por esta última en cuanto a los referidos controles.
65 Efectivamente, el referido Gobierno se limita a negar, mediante afirmaciones generales, la falta de separación de los cometidos y de supervisión de las cooperativas agrícolas. No menciona más que una única circular en orden a acreditar la existencia de una cooperación adecuada entre los servicios veterinarios de las autoridades competentes. Aun admitiendo el retraso en la tramitación de las solicitudes, se limita, no obstante, a afirmar, por lo que atañe al análisis de los riesgos, que éste se efectuó manualmente y en su debido momento. Por otra parte, como señala el Abogado General en el punto 53 de sus conclusiones, las afirmaciones del Gobierno griego acerca de los datos estadísticos son difíciles de comprender y no explican de qué forma se comprueban y corrigen estos últimos. La inexistencia de cifras fiables relativas a los controles implica un elevado riesgo de perjuicio para el FEOGA.
66 Finalmente, por lo que atañe a las alegaciones del citado Gobierno según las cuales la Comisión sobrepasó su facultad de apreciación, debe observarse, como señala el Abogado General en los puntos 57 a 59 de sus conclusiones, que, habida cuenta de las consideraciones precedentes, no pueden aceptarse.
67 Efectivamente, puesto que el Gobierno griego no ha logrado rebatir las afirmaciones de la Comisión mediante datos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control, deben considerarse acreditadas las graves carencias evocadas por ésta tanto en los controles fundamentales como en los controles secundarios.
68 En consecuencia, no se puede reprochar a la Comisión haber aplicado una corrección por un importe del 10 %, conforme a las líneas directrices contenidas en el documento nº VI/5330/97, puesto que no se efectuaron uno o varios controles fundamentales o bien se efectuaron tan mal o tan insuficientemente que son ineficaces para determinar si debe acogerse una solicitud o para prevenir las irregularidades, cabe razonablemente pensar que existía un riesgo elevado de pérdidas considerables para el FEOGA.
69 Habida cuenta de todo lo anterior, debe rechazarse por infundada la alegación formulada por el Gobierno griego contra la corrección a tanto alzado del 10 % que se aplicó a las primas por animales de la especie bovina.
Sobre la corrección financiera aplicable a las primas por los animales de las especies ovina y caprina
Alegaciones de las partes
70 El Gobierno griego manifiesta su disconformidad con la corrección a tanto alzado del 5 % aplicada por la Comisión a las primas por animales de las especies ovina y caprina. En efecto, dicha corrección se basa en la practicada sobre las citadas primas para los años 1995 a 1997, también por importe de un 5 %. Pues bien, en razón de las mejoras introducidas en la forma en que el citado Gobierno aplicó el régimen durante los años 1998 y 1999, dicha corrección debe ser del 2 %.
71 La Comisión se limita, esencialmente, a señalar que no han sido negadas las afirmaciones en las que se basa la corrección financiera, a saber la inexistencia de un registro de los movimientos del rebaño, la falta de fiabilidad de las estadísticas derivadas de los controles, los retrasos en el tratamiento de los datos, el hecho de no haberse realizado un análisis de los riesgos, la indicación imprecisa del lugar de retención del rebaño, y la notificación verbal de las pérdidas. La inexistencia de mejoras netas con relación a las comprobaciones que habían llevado a la aplicación de una corrección a tanto alzado del 5 % por lo que atañe a los años 1995 a 1997 llevaron a la aplicación del mismo porcentaje de corrección para los años 1998 y 1999.
Apreciación del Tribunal de Justicia
72 Debe observarse, con carácter preliminar, que en su sentencia de 9 de septiembre de 2004 (Grecia/Comisión, C-332/01, Rec. p. I-7699, apartados 99 y siguientes) el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de la República Helénica contra la Decisión 2001/557/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 200, p. 28), en la medida en que practicaba una corrección a tanto alzado del 5 % aplicada a las primas por los animales de las especies ovina y caprina por lo que atañe a los años 1995 a 1997.
73 La corrección financiera que se cuestiona en el presente recurso fue aplicada debido a las negligencias generalizadas comprobadas por la Comisión en lo que se refiere a los años 1995 a 1997 y en relación con las cuales los servicios de ésta no han puesto de manifiesto ninguna mejora neta en los años 1998 a 1999.
74 Por lo tanto, han de examinarse los medios de prueba aportados por el Gobierno griego en contra de las afirmaciones de la Comisión para comprobar la existencia de posibles discrepancias con respecto a la situación tal como se presentaba cuando se efectuó la anterior corrección a tanto alzado.
75 Debe recordarse, a este respecto, como se ha señalado en el apartado 62 de la presente sentencia que, cuando la Comisión ha presentado un medio de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto al sistema de control de que se trata, incumbe, posteriormente, al Estado miembro aportar la prueba más detallada y completa de la realidad de sus controles o de la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión.
76 Como señaló el Tribunal de Justicia en el asunto que dio lugar a la citada sentencia de 9 de septiembre de 2004, Grecia/Comisión, antes citada, el Gobierno griego reconoce que aún no se había completado el registro de los movimientos del rebaño correspondiente a los años de que se trata, a pesar de lo establecido en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 2700/93. Ahora bien, el citado Gobierno no ha aportado dato alguno que permita identificar las mejoras a las que hace referencia.
77 De la misma forma, dicho Gobierno reconoce que sus autoridades aceptaron la notificación verbal de las pérdidas, contrariamente a lo que establece el artículo 10, apartado 5, del Reglamento nº 3887/92.
78 Por lo que atañe a la falta de fiabilidad de las estadísticas resultantes de los controles, el Abogado General rechaza, con razón, en el punto 66 de sus conclusiones, la referencia que hizo el Gobierno griego a la competencia profesional de sus interventores, ya que ello no basta para demostrar un recuento correcto de los animales.
79 En lo relativo al retraso en el tratamiento de los datos y al análisis de los riesgos, previsto en el artículo 6, apartado 4, del citado Reglamento, procede remitirse, como hacen las partes del litigio, a las consideraciones de hecho expuestas acerca de las primas por los animales de la especie bovina (véanse los apartados 62 y 65 de la presente sentencia). De esta forma, un Estado miembro no puede cuestionar las afirmaciones de la Comisión sin fundamentar sus propias alegaciones en datos que acrediten la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Para ello, no basta una mera remisión al hecho de que el mencionado análisis se hace manualmente (véase la sentencia de 9 de septiembre 2004, Grecia/Comisión, antes citada, apartado 128 y 129).
80 En lo que se refiere al lugar de retención de los animales, debe destacarse, como ya señaló el Tribunal de Justicia en los apartados 133 a 137 de dicha sentencia, que, habida cuenta de la sistemática y la finalidad del artículo 5, apartado 1, cuarto guión, del Reglamento nº 3887/92, debe considerarse que la indicación exigida ha de ser suficientemente clara para permitir a las autoridades de control comprobar el lugar exacto de retención de los animales.
81 Por lo tanto, no puede aceptarse la alegación del Gobierno helénico formulada contra la corrección a tanto alzado del 5 % en las primas por los animales de las especies ovina y caprina.
82 Habida cuenta del conjunto de las consideraciones precedentes, procede anular la Decisión 2002/881 en la medida en que excluye de la financiación comunitaria un 2 % de los gastos efectuados en el sector de las frutas y hortalizas. El recurso de la República Helénica debe ser desestimado en todo lo demás.
Costas
83 En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierde el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Conforme al artículo 69, apartado 3, del citado Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una u otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas. Puesto que dos de las tres imputaciones formuladas por la Comisión contra la República Helénica han sido estimadas, conviene condenar a ésta a cargar con dos terceras partes de las costas de la Comisión, de conformidad con las pretensiones de la Comisión. Al no haber formulado la República Helénica pretensiones sobre las costas, las partes cargarán con sus propias costas en todo lo demás.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1) Anular la Decisión 2002/881/CE de la Comisión, de 5 noviembre de 2002, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), en la medida en que excluye de la financiación comunitaria un 2 % de los gastos efectuados en el sector de las frutas y hortalizas.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) La República Helénica cargará con dos terceras partes de las costas de la Comisión de las Comunidades Europeas.
4) Las partes cargarán con sus propias costas en todo lo demás.
Firmas
* Lengua de procedimiento: griego.
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