Asunto C‑121/03
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Reino de España
«Incumplimiento de Estado — Directivas 75/442/CEE y 91/156/CEE — Concepto de residuos — Directivas 85/337/CEE y 97/11/CE — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente — Directiva 80/68/CEE — Protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas — Directiva 80/778/CEE — Calidad de las aguas destinadas al consumo humano»
Conclusiones de la Abogado General Sra. C. Stix-Hackl, presentadas el 26 de mayo de 2005
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 8 de septiembre de 2005
Sumario de la sentencia
1. Medio ambiente — Residuos — Directiva 75/442/CEE — Concepto — Sustancia de la que se desprende su poseedor — Estiércol — Exclusión — Requisitos — Cadáveres de animales de cría que han muerto en la explotación — Inclusión
[Directiva 75/442/CEE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, art. 1, letra a)]
2. Medio ambiente — Residuos — Directiva 75/442/CEE — «Otra legislación» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b) — Legislación comunitaria o nacional — Requisitos
[Directiva 75/442/CEE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, art. 2, ap. 1, letra b)]
3. Medio ambiente — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente — Directiva 85/337/CEE — Sujeción a evaluación de los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el anexo II — Facultad de apreciación de los Estados miembros — Alcance y límites
[Directiva 85/337/CEE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE, arts. 2, ap. 1, y 4, ap.2, y anexo II]
4. Medio ambiente — Protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura — Directiva 91/676/CEE — Ámbito de aplicación — Estiércol — Inclusión — Uso de estiércol como fertilizante agrícola — Exclusión del régimen de protección de las aguas subterráneas establecido en la Directiva 80/68/CEE
(Directivas del Consejo 80/68/CEE, art. 5, y 91/676/CEE)
1. El ámbito de aplicación del concepto «residuo», en el sentido de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156, depende del significado del término «desprenderse», empleado en el artículo 1, letra a), párrafo primero, de dicha Directiva.
A este respecto, en determinadas circunstancias, un bien, un material o una materia prima que resulta de un proceso de fabricación o de extracción que no está destinado principalmente a producirlo puede constituir no un residuo, sino un subproducto del que la empresa no desea «desprenderse», en el sentido de dicha disposición, pero que tiene la intención de explotar o comercializar en circunstancias que le sean ventajosas, en un proceso ulterior sin operación de transformación previa. En este supuesto, los bienes, materiales o materias primas que tienen económicamente el valor de productos, y que, como tales, están sometidos a la legislación aplicable a dichos productos, no están sometidos a las disposiciones de dicha Directiva, cuya finalidad es regular la eliminación o valorización de residuos, siempre que su reutilización no sólo sea posible, sino segura, sin transformación previa, y sin solución de continuidad del proceso de producción.
Por consiguiente, el estiércol, en las mismas circunstancias, puede no constituir un residuo, si se utiliza como abono en el marco de una práctica legal de aplicación en terrenos bien identificados y si su almacenamiento se limita a las necesidades de tales operaciones de abono. El hecho de que dicho estiércol no sea utilizado en los terrenos pertenecientes a la misma explotación agraria que ha generado dicho estiércol, sino para las necesidades de otros operadores económicos, carece de relevancia a este respecto.
Por el contrario, los cadáveres de animales de cría, cuando dichos animales han muerto en la explotación y no han sido sacrificados para el consumo humano, no pueden ser utilizados en ningún caso de modo que no queden cubiertos por la definición de residuos a efectos de dicha Directiva. El poseedor de dichos cadáveres está sometido a la obligación de desprenderse de ellos, por lo que se ha de considerar que estas materias constituyen residuos.
(véanse los apartados 57, 58, 60 a 62 y 64)
2. El concepto de «otra legislación», que figura en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156, puede referirse tanto a una legislación comunitaria como a una legislación nacional que cubran una categoría de residuos mencionada en dicha disposición, si tal legislación, comunitaria o nacional, regula la gestión de los citados residuos como tales y si conduce a un nivel de protección del medio ambiente por lo menos equivalente al que persigue la citada Directiva.
(véase el apartado 69)
3. El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 97/11, prevé que los Estados miembros determinen, mediante un estudio caso por caso o mediante umbrales o criterios que establezcan, si los proyectos mencionados en el anexo II de dicha Directiva deben someterse a una evaluación de sus repercusiones. Esta disposición tiene esencialmente el mismo alcance que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, en su versión inicial. No modifica la regla general, establecida en el artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva, de que los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente.
(véanse los apartados 91 y 92)
4. El régimen de protección de las aguas contra la contaminación producida por el estiércol no se basa en la Directiva 80/68, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas, sino en la Directiva 91/676, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura, cuyo objeto es precisamente luchar contra la contaminación de las aguas causada por la propagación o el vertido de residuos procedentes de la ganadería y por el uso excesivo de fertilizantes y que establece medidas de gestión que los Estados miembros deben imponer a los agricultores y ganaderos. Ahora bien, si el artículo 5 de la Directiva 80/68 se interpretara en el sentido de que los Estados miembros han de someter la utilización como abono agrícola del estiércol a una investigación previa, que también incluiría un estudio hidrogeológico de la zona considerada, el régimen de protección establecido por la Directiva 80/68 reemplazaría parcialmente al de la Directiva 91/676.
(véanse los apartados 101 y 102)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 8 de septiembre de 2005 (*)
«Incumplimiento de Estado – Directivas 75/442/CEE y 91/156/CEE – Concepto de residuos – Directivas 85/337/CEE y 97/11/CE – Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente – Directiva 80/68/CEE – Protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas – Directiva 80/778/CEE – Calidad de las aguas destinadas al consumo humano»
En el asunto C‑121/03,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 19 de marzo de 2003,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. G. Valero Jordana, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. A. Rosas, Presidente de Sala, y los Sres. J.-P. Puissochet (Ponente), S. von Bahr, U. Lõhmus y A. Ó Caoimh, Jueces;
Abogado General: Sra. C. Stix-Hackl;
Secretaria: Sra. M.M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 15 de diciembre de 2004;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de mayo de 2005;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que:
– al no haber adoptado las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, 9 y 13 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32) (en lo sucesivo, «Directiva 75/442»), al no haber tomado las medidas necesarias para garantizar que los residuos procedentes de las instalaciones porcinas ubicadas en la zona del Baix Ter, provincia de Gerona, sean eliminados o valorizados sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente y por no contar gran parte de dichas instalaciones con la autorización exigida por esta Directiva, ni efectuar los controles periódicos necesarios a dichas instalaciones;
– al no haber realizado una evaluación de impacto previa a la construcción o modificación de los proyectos de las citadas instalaciones porcinas, contrariamente a lo exigido por los artículos 2 y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9; en lo sucesivo, «Directiva 85/337, en su versión inicial») o de esta Directiva en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (DO L 73, p. 5) (en lo sucesivo, «Directiva 85/337»);
– al no haber realizado los estudios hidrogeológicos necesarios en la zona afectada por la contaminación, en relación con las explotaciones porcinas objeto del presente recurso, contrariamente a lo exigido por los artículos 3, letra b), 5, apartado 1, y 7 de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas (DO 1980, L 20, p. 43; EE 15/02, p. 162);
– al haber sobrepasado, en varias redes públicas de distribución de agua del área del Baix Ter, la concentración máxima admisible del parámetro «nitratos» establecida en el anexo I, cuadro C, número 20, de la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO L 229, p. 11; EE 15/02, p. 174), contrariamente a lo exigido por el artículo 7, apartado 6, de dicha Directiva,
el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las mencionadas Directivas.
Marco jurídico
Normativa sobre residuos
Normativa comunitaria
2 El artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442 define residuo como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse».
3 El artículo 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 75/442 encomienda a la Comisión la elaboración de «una lista de residuos pertenecientes a las categorías enumeradas en el Anexo I». En su Decisión 94/3/CE, de 20 de diciembre de 1993, por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 (DO 1994, L 5, p. 15), la Comisión aprobó un «catálogo europeo de residuos», en el que figuran, entre los «residuos de la producción primaria agrícola», las «heces animales, orina y estiércol (incluida paja podrida), efluentes recogidos selectivamente y no tratados in situ». En la introducción del anexo de dicha Decisión se precisa que dicha lista de residuos es una lista «no exhaustiva», que «la inclusión de una sustancia en [la lista] no implica que sea un residuo en cualquier circunstancia» y que «la inclusión sólo es pertinente cuando la sustancia se ajusta a la definición de residuo».
4 El mismo artículo 1 en su letra c) define al poseedor como «el productor de los residuos o la persona física o jurídica que los tenga en su posesión».
5 El artículo 2 de la Directiva 75/442 dispone:
«1. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva:
a) los efluentes gaseosos emitidos en la atmósfera;
b) cuando ya estén cubiertos por otra legislación:
[…]
iii) los cadáveres de animales y los residuos agrícolas siguientes: materias fecales y otras sustancias naturales y no peligrosas utilizadas en el marco de la explotación agrícola;
[…]
2. Las disposiciones específicas particulares o complementarias de las de la presente Directiva, destinadas a regular la gestión de determinadas categorías de residuos, podrán establecerse mediante directivas específicas.»
6 El artículo 4 de dicha Directiva establece:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:
– sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
– sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;
– sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.
Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.»
7 Según el artículo 9 de la misma Directiva, a efectos de aplicación del artículo 4, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones de eliminación de residuos citadas en el anexo II A deberá obtener una autorización de la autoridad competente, autorización que se referirá, en particular, a los tipos y cantidades de residuos, a las prescripciones técnicas, a las precauciones que deberán tomarse en materia de seguridad, al lugar de eliminación y al método de tratamiento.
8 A tenor del artículo 13 de la Directiva 75/442:
«Los establecimientos o empresas que se ocupen de las operaciones mencionadas en los artículos 9 a 12 estarán sujetos a inspecciones periódicas apropiadas por parte de las autoridades competentes.»
Normativa nacional
9 La Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos (BOE de 22 de abril de 1998), dispone, en su artículo 2, apartado 2, que «la presente Ley será de aplicación supletoria a las materias que se enuncian a continuación en aquellos aspectos regulados expresamente en su normativa específica:
[…]
b) La eliminación y transformación de animales muertos y desperdicios de origen animal, en lo regulado en el Real Decreto 2224/1993, de 17 de diciembre, sobre normas sanitarias de eliminación y transformación de animales muertos y desperdicios de origen animal y protección frente a agentes patógenos en piensos de origen animal.
c) Los residuos producidos en las explotaciones agrícolas y ganaderas consistentes en materias fecales y otras sustancias naturales y no peligrosas, cuando se utilicen en el marco de las explotaciones agrarias, en lo regulado en el Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias y en la normativa que apruebe el Gobierno en virtud de lo establecido en la disposición adicional quinta.
[…]».
10 Dicha disposición adicional quinta establece que la utilización como fertilizante agrícola de los residuos señalados en el artículo 2, apartado 2, letra c), estará sujeta a la normativa que a estos efectos apruebe el Gobierno y a las normas adicionales que, en su caso, aprueben las Comunidades Autónomas. Según esta misma disposición adicional, en dicha normativa se fijarán los tipos y cantidades de residuos que puedan ser utilizados como fertilizante y las condiciones en las que la actividad queda dispensada de la autorización, y se establecerá que la mencionada actividad deberá llevarse a cabo sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar procedimientos o métodos que puedan perjudicar al medio ambiente, y en particular sin producir contaminación al agua. En su apartado 3, la disposición adicional establece igualmente que, si los residuos regulados en ella son utilizados en la forma señalada en la misma, se considerará que no se ha producido una operación de vertido, a los efectos establecidos en el artículo 92 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.
11 En virtud del mandato legal previsto en esta disposición adicional quinta, el Gobierno español aprobó el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas (BOE de 8 de marzo de 2000). Este Real Decreto dispone que la gestión de los estiércoles de las explotaciones porcinas podrá realizarse, entre otros procedimientos, mediante la valorización de los mismos como abono órgano-mineral, y que la cantidad máxima de estiércoles utilizada de tal modo y su contenido en nitrógeno se ajustarán a lo establecido en el Real Decreto 261/1996.
12 La Comunidad Autónoma de Cataluña aprobó, en lo que a ella respecta, la Ley 6/1993, de 15 de julio, reguladora de los residuos. El artículo 4, apartado 2, letra c), de dicha Ley excluye del ámbito de aplicación de la misma «los residuos de explotaciones agrícolas y ganaderas que no sean peligrosos y se utilicen exclusivamente en el marco de la explotación agraria». El Decreto 220/2001, de 1 de agosto, de gestión de las deyecciones ganaderas, que establece la obligación de elaborar planes de gestión y de llevar registros, ha venido a completar dicha norma. El Decreto precisa que dichas deyecciones deben gestionarse respetando lo establecido en el Código de buenas prácticas agrarias aprobado por Orden de 22 de octubre de 1998.
Normativa relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente
Normativa comunitaria
13 El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337, en su versión inicial, disponía:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones.
Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
14 Según el artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva, «los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10, cuando los Estados miembros consideren que sus características los exigen». En el anexo II, punto 1, letra f), se mencionan las instalaciones para cerdos.
15 Con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 85/337, «los proyectos enumerados en el Anexo I serán objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10».
16 En dicho anexo I, punto 17, la letra b) menciona las instalaciones para la cría intensiva de cerdos, con más de 3.000 plazas para cerdos de engorde (de más de 30 kg), y la letra c), las instalaciones con más de 900 emplazamientos para cerdas de cría.
17 El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337 dispone que, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el anexo II de esta Directiva, los Estados miembros determinarán, mediante un estudio caso por caso, o mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro, «si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10». El apartado 3 del mismo artículo 4 precisa que, «cuando se examine caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el anexo III».
18 El anexo II, punto 1, letra e), de la Directiva 85/337 menciona las «instalaciones para la cría intensiva de ganado (proyectos no incluidos en el Anexo I)» y el punto 13 del mismo anexo, «cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en el Anexo I o en el Anexo II, ya autorizados, ejecutados, o en proceso de ejecución, que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente». Los Estados miembros debían adaptar su Derecho interno a la Directiva 85/337 antes del 14 de marzo de 1999.
Normativa nacional
19 Con arreglo a la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la Comunidad Autónoma de Cataluña, de la Intervención integral de la Administración Ambiental, y a su reglamento de desarrollo, el Decreto 136/1999, de 18 de mayo, las explotaciones de más de 2.000 cerdos para engorde o 750 cerdas para cría están sometidas a la obtención previa de una autorización ambiental, que entraña obligaciones específicas de gestión de los estiércoles y de los cadáveres de animales. Las explotaciones con un número de cerdos comprendido entre 200 y 2.000 deben obtener una licencia ambiental antes de su creación. Esta misma Ley establece que las explotaciones porcinas existentes que no dispongan de autorización ambiental deben solicitar la correspondiente licencia administrativa a fin de regularizar su situación.
20 A nivel nacional, la Ley 6/2001, de 8 de mayo, por la que se modifica el Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio de 1986, de evaluación de impacto ambiental (BOE de 9 de mayo de 2001), obliga a someter a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental las nuevas instalaciones de ganadería intensiva que superen las 2.000 plazas para cerdos de engorde y las 750 plazas para cerdas de cría.
Normativa sobre protección de las aguas subterráneas
Normativa comunitaria
21 El artículo 3 de la Directiva 80/68 dispone:
«Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para:
[…]
b) limitar la introducción en las aguas subterráneas de sustancias de la lista II con el fin de evitar la contaminación de estas aguas por dichas sustancias.»
22 El punto 3 de dicha lista II menciona las «sustancias que tengan un efecto perjudicial en el sabor y/o el olor de las aguas subterráneas, así como los compuestos que puedan originar dichas sustancias en las aguas, volviéndolas no aptas para el consumo humano».
23 El artículo 5 de la Directiva 80/68 dispone que los Estados miembros someterán a una investigación previa los vertidos de sustancias de la lista II y podrán conceder una autorización siempre que se cumplan todas las precauciones técnicas para evitar la contaminación de las aguas subterráneas por dichas sustancias.
24 Con arreglo al artículo 7 de la Directiva 80/68, «las investigaciones previas contempladas en los artículos 4 y 5 deberán constar de un estudio de las condiciones hidrogeológicas de la zona afectada, del eventual poder depurador del suelo y del subsuelo, de los riesgos de contaminación y de alteración de la calidad de las aguas subterráneas por el vertido y determinar si, desde el punto de vista medioambiental, el vertido en esas aguas constituye una solución adecuada».
Normativa nacional
25 En el marco de presente asunto no se ha comunicado al Tribunal de Justicia ninguna norma jurídica nacional que tenga por objeto específicamente garantizar la adaptación del Derecho interno a la Directiva 80/68.
Normativa sobre calidad de las aguas destinadas al consumo humano
Normativa comunitaria
26 El artículo 2 de la Directiva 80/778 dispone:
«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por aguas destinadas al consumo humano todas las aguas utilizadas para tal fin, ya sea en su estado original, ya sea después de tratamiento, sea cual fuere su origen:
– bien sean aguas destinadas al consumo
o
– bien sean aguas:
– utilizadas en una empresa alimentaria para fines de fabricación, de tratamiento, de conservación o de comercialización de productos o substancias destinadas al consumo humano
y
– que afecten a la salubridad del producto alimenticio final.»
27 A tenor del artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva:
«Los Estados miembros fijarán los valores aplicables a las aguas destinadas al consumo humano para los parámetros que figuran en el Anexo I.»
28 El apartado 6 del mismo artículo dispone que «los Estados miembros habrán de adoptar las disposiciones necesarias a fin de que las aguas destinadas al consumo humano sean al menos conformes a las exigencias especificadas en el Anexo I».
29 Dicho anexo I establece, en el número 20 del cuadro C, que la concentración máxima admisible para el parámetro «nitratos» es de 50 mg/l.
Normativa nacional
30 La zona a la que hace referencia el presente recurso fue declarada zona vulnerable por el Decreto 283/1998, de 21 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Cataluña. En ejecución de dicha norma se aprobó el Decreto 167/2000, de 2 de mayo, de medidas excepcionales en materia de fuentes de abastecimiento públicas afectadas por nitratos, con objeto de garantizar la calidad de las aguas destinadas al consumo humano.
Procedimiento administrativo previo
31 En el año 2000, la Comisión recibió una denuncia sobre la contaminación del acuífero del Baix Ter, situado en la parte final del río Ter, en la provincia de Gerona, así como de las aguas suministradas a un gran número de municipios del Empordà, en la misma provincia. El denunciante afirmaba que dicha contaminación, producida por diversas sustancias y en especial por los nitratos, se debía principalmente al desarrollo de las explotaciones porcinas intensivas, cuyo estiércol estaba siendo vertido directamente, sin control ni tratamiento, al medio acuático. El denunciante trasmitió a la Comisión los resultados de unos análisis que mostraban el contenido en nitratos de dichas aguas, al tiempo que indicaba que la Delegación de Sanidad de Gerona se había negado a facilitarle ciertas informaciones sobre la calidad de las mismas.
32 Mediante escrito de 2 de mayo de 2000, la Comisión solicitó a las autoridades españolas que presentaran sus observaciones sobre dicha denuncia y que le trasmitieran ciertas informaciones sobre las explotaciones porcinas de que se trata y el estado del acuífero del Baix Ter.
33 Mediante escrito de 13 de julio de 2000, las autoridades españolas remitieron unos informes elaborados por el Departamento de Medio Ambiente de la Generalidad de Cataluña. En su respuesta alegaban que los residuos agrícolas estaban excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 75/442 y que las actividades de este tipo no estaban sometidas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental previsto por la Directiva 85/337. Unos documentos adjuntos a dicha respuesta mostraban que se habían abierto expedientes sancionadores a raíz del control de los vertidos procedentes de explotaciones ganaderas y que la contaminación del acuífero por nitratos había aumentado, pues la mitad de las muestras tomadas en el primer trimestre de 2000 incumplían la norma de 50 mg/l. En lo que respecta a la Directiva 80/778, las autoridades españolas mencionaban el Decreto 167/2000.
34 Considerando que las autoridades españolas estaban incumpliendo las Directivas 75/442, 85/337, también en su versión inicial, 80/68 y 80/778, la Comisión envió un escrito de requerimiento al Reino de España el 25 de octubre de 2000.
35 Mediante escritos de 1 y 15 de febrero de 2001, las autoridades españolas respondieron al escrito de requerimiento remitiendo a la Comisión un informe elaborado por el Departamento de Medio Ambiente de la Generalidad de Cataluña, en el que la Administración catalana se declarara consciente de la problemática planteada por la contaminación de nitratos en el Baix Ter. Las autoridades españolas reconocieron en particular que en seis municipios del acuífero de que se trata la concentración de nitratos superaba la norma de 50 mg/l. Alegaron sin embargo que el Decreto 283/1998 había designado la zona en cuestión zona vulnerable en Cataluña, en relación con la contaminación por nitratos procedentes de fuentes agrarias, y que el Gobierno había aprobado el 3 de abril de 2000 un programa de medidas de gestión de los recursos hídricos en las zonas vulnerables a dicha contaminación. Las autoridades españolas precisaron igualmente que, en la zona de que se trata, el Código de buenas prácticas agrarias aprobado por Orden de 22 de octubre de 1998 era de obligado cumplimiento, al igual que el Decreto 205/2000, de aprobación del programa de medidas agronómicas aplicables a las zonas vulnerables. En cuanto a las Directivas 75/442 y 80/68, las autoridades españolas sostuvieron que no habían sido vulneradas, puesto que todas las instalaciones porcinas estaban sometidas a un procedimiento destinado a garantizar una correcta gestión de sus residuos.
36 Mediante escrito de 15 de marzo de 2001, las autoridades españolas trasmitieron a la Comisión un informe sanitario elaborado por el Departamento de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña que reconocía que en varios municipios del acuífero de que se trata y en gran número de pozos se superaba la concentración máxima de nitratos de 50 mg/l.
37 Estimando que tales respuestas continuaban sin ser satisfactorias, la Comisión remitió al Reino de España un dictamen motivado mediante escrito de 26 de julio de 2001, concediéndole un plazo de dos meses desde su notificación con el fin de que adoptara las medidas necesarias para atenerse al mismo.
38 Mediante escrito de 3 de diciembre de 2001, las autoridades españolas respondieron al dictamen motivado, remitiendo a la Comisión un nuevo informe elaborado por el Departamento de Medio Ambiente de la Generalidad de Cataluña. Dicho informe indicaba que se estaba llevando a cabo un proceso de regularización de la situación de las explotaciones porcinas y se estaban emitiendo informes ambientales previos al otorgamiento o denegación de la autorización. Las autoridades españolas mencionaron igualmente la existencia de un plan de inspección de las explotaciones y la apertura de expedientes sancionadores. Pusieron de relieve que todas las nuevas instalaciones de ganadería intensiva que superaran las 2.000 plazas para cerdos de engorde y 750 plazas para cerdas de cría estaban sometidas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, con arreglo a la Ley 6/2001. Reconocieron, por último, que el límite máximo de concentración de nitratos se sobrepasaba en cinco municipios de la zona en cuestión, con una población de sólo 1.424 habitantes, según un informe de 14 de septiembre de 2001 de la Dirección de Salud Pública de la Generalidad de Cataluña remitido a la Comisión.
39 Considerando que el Reino de España seguía sin adoptar las medidas necesarias para cumplir sus obligaciones, la Comisión interpuso el presente recurso ante el Tribunal de Justicia.
40 El Reino de España solicita que se desestime el recurso y se condene en costas a la Comisión.
Sobre el recurso
Sobre las imputaciones basadas en la infracción de la Directiva 75/442
Alegaciones de las partes
41 La Comisión sostiene que las explotaciones controvertidas producen una importante cantidad de residuos, en particular purines y cadáveres de animales, y que dichos residuos están sometidos a la Directiva 75/442, dado que no existe otra legislación comunitaria específica que cubra todos los riesgos para el medio ambiente generados por ellos.
42 Según la Comisión, la contaminación de las aguas del acuífero del Baix Ter, reconocida por las autoridades españolas en sus escritos de 1 y 15 de febrero de 2001, de 15 de marzo de 2001 y de 3 diciembre de 2001, se debe al vertido sin gestión ni control de un creciente volumen de purines, en contra de lo establecido en el artículo 4 de dicha Directiva. Afirma que varios análisis lo confirman y que la cantidad media de nitratos en las aguas de la unidad hidrogeológica del Baix Ter es de 61 mg/l, superior a la concentración máxima autorizada.
43 Además, la Comisión sostiene que, en la fecha fijada en el dictamen motivado, las explotaciones porcinas de que se trata funcionaban sin la autorización exigida por el artículo 9 de la misma Directiva. Asegura que las autoridades españolas así lo han reconocido al indicar que la situación de muchas de estas explotaciones estaba siendo regularizada, lo que prueba, en su opinión, que la legislación nacional invocada por dichas autoridades no se cumple.
44 La Comisión alega, por último, que las explotaciones porcinas de la zona, unas 200, no fueron sometidas a inspecciones periódicas apropiadas y efectivas por parte de las autoridades competentes, en contra de lo dispuesto en el artículo 13 de la Directiva 75/442. Las autoridades españolas se han limitado, según la Comisión, a remitir un cuadro referido al período 1994-1998 y a mencionar la existencia de un plan de inspecciones y algunas actuaciones sancionadoras.
45 El Gobierno español se opone a la calificación de residuo a efectos de la Directiva 75/442 aplicada a los purines de cerdo. Sostiene que los purines se utilizan como fertilizante orgánico-mineral de los suelos y no son por tanto un residuo, sino una materia prima. A su juicio, la normativa aplicable a los purines utilizados como materia prima es en realidad la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (DO L 375, p. 1), que pretende prevenir la contaminación producida por los nitratos procedentes de la agricultura.
46 El Gobierno español precisa además que, en cualquier caso, la Directiva 91/676 debe ser calificada de «otra legislación» a efectos del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 75/442, lo que impide aplicar esta última Directiva a los purines de cerdo. Añade que, en el supuesto de que el concepto de «otra legislación» debiera interpretarse en el sentido de que se refiere igualmente a las legislaciones nacionales, dicho concepto se aplicaría a su juicio a los Reales Decretos 261/1996 y 324/2000.
47 Con carácter subsidiario, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia estimase que los purines están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 75/442, el Gobierno español indica que la Comisión, que debe probar los hechos que alega, no ha demostrado que exista un incumplimiento de dicha Directiva. Afirma que las autoridades españolas competentes actuaron resueltamente, lo que ha permitido obtener resultados tangibles.
48 En su escrito de réplica, la Comisión sostiene en primer lugar que el concepto de «otra legislación» a efectos del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 75/442 se refiere únicamente a otra legislación comunitaria y no a normativas de los Estados miembros. Según la Comisión, el Tribunal de Justicia debería modificar la jurisprudencia establecida en su sentencia de 11 de septiembre de 2003, AvestaPolarit Chrome (C‑114/01, Rec. p. I‑8725), en la que el Tribunal de Justicia declaraba que una legislación nacional también podía constituir «otra legislación».
49 En cualquier caso, la Comisión estima que la legislación nacional existente –el Real Decreto 261/1996 y el Real Decreto 324/2000– no garantiza un nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente comparable al de la Directiva 75/442. Por otra parte, afirma que no existe otra legislación comunitaria aplicable a los purines distinta de la Directiva 75/442. La Directiva 91/676 tiene, en su opinión, un ámbito de aplicación específico que no abarca todos los daños medioambientales causados por el estiércol. En lo que respecta a los cadáveres de animales, la Comisión señala que el Gobierno español no los menciona y que la Directiva 90/667/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1990, por la que se establecen las normas veterinarias relativas a la eliminación y transformación de desperdicios animales, a su puesta en el mercado y a la protección de los agentes patógenos en los piensos de origen animal o a base de pescado, y por la que se modifica la Directiva 90/425/CEE (DO L 363, p. 51), que no contempla la totalidad de los daños causados por dichos cadáveres, tampoco puede ser calificada de «otra legislación». La Comisión llega a la conclusión de que la única Directiva aplicable a los residuos (purines y cadáveres de animales) procedentes de las explotaciones porcinas es la Directiva 75/442.
50 En segundo lugar, la Comisión impugna la tesis del Gobierno español de que los purines no constituyen un residuo, sino una materia prima. El hecho de que los purines de cerdo sean objeto de valorización y figuren en el catálogo europeo de residuos son argumentos, en su opinión, que incitan a calificar de residuo dicha sustancia. La Comisión sostiene que únicamente los purines utilizados en la misma explotación ganadera como abono y conforme a las buenas prácticas agrarias pueden ser considerados subproductos. Considera que no ocurre así en todas las explotaciones porcinas a que se refiere el recurso, pues la cantidad de purines producida es demasiado grande para destinarse en su totalidad a dicho uso.
51 Por último, la Comisión considera haber probado suficientemente que las autoridades españolas incumplían las obligaciones establecidas por la Directiva 75/442.
52 En su escrito de dúplica, el Gobierno español alega que no le parece pertinente volver a discutir la interpretación del concepto de «otra legislación» realizada por el Tribunal de Justicia en su sentencia AvestaPolarit Chrome, antes citada.
53 El Gobierno español pone de relieve que la normativa interna aplicable, en su conjunto –compuesta por una parte, a nivel nacional, por el Real Decreto 261/1996 para las zonas vulnerables y el Real Decreto 324/2000 para las no vulnerables, completados con carácter supletorio por la Ley 10/1998 y, por otra, por la muy completa normativa aprobada por la Comunidad Autónoma de Cataluña para regular las deyecciones del ganado (planes de gestión, libros de gestión, normas sobre la aplicación a la tierra de las deyecciones y su transporte fuera de la explotación, régimen de autorización, régimen sancionador, etc.)–, constituye «otra legislación» a efectos del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442 y, por tanto, esta última no es aplicable. En su opinión, la Comisión se equivoca al insistir en los cadáveres de animales en su escrito de réplica, pues el recurso se ha referido en todo momento a la contaminación de las aguas provocada por las deyecciones del ganado.
54 El Gobierno español alega que, a nivel comunitario, el reciclaje del estiércol en la agricultura se regula en la Directiva 91/676. Considera que la Directiva 90/667 no es, en cambio, aplicable a los purines, pues los excrementos animales están excluidos de su ámbito de aplicación. En su opinión, los purines constituyen en efecto un subproducto, cuando son valorizados como fertilizantes de acuerdo con las buenas prácticas agrarias. El hecho de que se comercialicen con facilidad incluso fuera de las áreas donde se producen demuestra, a su juicio, que no cabe aplicarles el concepto de residuo utilizado en la Directiva 75/442. En lo relativo a los cadáveres de animales, el Gobierno español considera que la normativa específicamente aplicable es el Reglamento (CE) nº 1774/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de octubre de 2002, por el que se establecen las normas sanitarias aplicables a los subproductos animales no destinados al consumo humano (DO L 273, p. 1).
55 Por último, el Gobierno español subraya que las autoridades catalanas han llevado a cabo una acción de formación de los agricultores para la correcta gestión de los residuos del estiércol y promovido la creación de plantas de compostado para el tratamiento de las deyecciones excedentarias. Así, doce de estas plantas se encuentran en funcionamiento actualmente y diez más en trámite de aprobación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
56 Con carácter previo, debe precisarse que la Comisión ha mencionado expresamente en su recurso los cadáveres de animales entre los residuos generados por las explotaciones porcinas controvertidas. Por tanto, las imputaciones basadas en la infracción de la Directiva 75/442 no sólo se refieren a los incumplimientos en que supuestamente han incurrido las autoridades españolas respecto de la gestión de los purines de cerdo producidos por dichas explotaciones, sino también por la no aplicación de varias disposiciones de dicha Directiva a los cadáveres de animales.
57 Hay que recordar que el alcance del concepto de «residuo», en el sentido de la Directiva 75/442, depende del significado del término «desprenderse», empleado en el artículo 1, letra a), párrafo primero, de dicha Directiva (véase la sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Rec. p. I‑7411, apartado 26).
58 En determinadas circunstancias, un bien, un material o una materia prima que resulta de un proceso de fabricación o de extracción que no está destinado principalmente a producirlo puede constituir no un residuo, sino un subproducto del que la empresa no desea «desprenderse» en el sentido del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442, pero que tiene la intención de explotar o comercializar en circunstancias que le sean ventajosas, en un proceso ulterior sin operación de transformación previa. En este supuesto no hay nada que justifique la aplicación de las disposiciones de esta Directiva, cuya finalidad es regular la eliminación o valorización de residuos, a bienes, materiales o materias primas que tienen económicamente el valor de productos, con independencia de cualquier transformación, y que, como tales, están sometidos a la legislación aplicable a dichos productos, siempre que esta reutilización no sólo sea posible, sino segura, sin transformación previa, y sin solución de continuidad del proceso de producción (véase la sentencia de 18 de abril de 2002, Palin Granit y Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Rec. p. I‑3533, apartados 34 a 36).
59 Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que la ganga y la arena residual de operaciones de enriquecimiento de mineral procedentes de la explotación de una mina no podían ser calificadas de residuos en el sentido de la Directiva 75/442 si el poseedor las utiliza legalmente para el relleno necesario de las galerías de la mina y da garantías suficientes sobre la identificación y la utilización efectivas de dichas sustancias (en este sentido, véase la sentencia AvestaPolarit Chrome, antes citada, apartado 43). El Tribunal de Justicia también ha declarado que no era un residuo a efectos de dicha Directiva el coque de petróleo producido en una refinería de petróleo de manera voluntaria o como resultado de la producción simultánea de otras sustancias combustibles petrolíferas, y que con toda certeza se utiliza como combustible para las necesidades energéticas de la refinería y las de otras industrias (auto de 15 de enero de 2004, Saetti y Frediani, C‑235/02, Rec. p. I‑1005, apartado 47).
60 Como señala certeramente el Gobierno español, el estiércol, en las mismas circunstancias, puede no constituir un residuo, si se utiliza como abono en el marco de una práctica legal de aplicación en terrenos bien identificados y si su almacenamiento se limita a las necesidades de tales operaciones de abono.
61 Contrariamente a lo defendido por la Comisión, no cabe limitar este análisis al estiércol utilizado como abono en los terrenos pertenecientes a la misma explotación agraria que ha generado dicho estiércol. Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, una sustancia puede no ser considerada un residuo en el sentido de la Directiva 75/442 si con certeza va a ser utilizada para las necesidades de otros operadores económicos distintos del que la ha producido (en este sentido, véase el auto Saetti y Frediani, antes citado, apartado 47).
62 Por el contrario, el análisis que permite considerar, en determinadas situaciones, que un residuo de producción no es un residuo sino un subproducto o una materia prima reutilizable sin solución de continuidad en el proceso de producción no puede aplicarse a los cadáveres de animales de cría, cuando dichos animales han muerto en la explotación y no han sido sacrificados para el consumo humano.
63 En efecto, tales cadáveres, por regla general, no pueden reutilizarse para el consumo humano. La normativa comunitaria, en especial la Directiva 90/667, que ha sido derogada, después de la fecha señalada en el dictamen motivado, por el artículo 37 del Reglamento nº 1774/2002, los considera «desperdicios animales» y, además, «materias de alto riesgo», que han de ser transformados en fábricas autorizadas o eliminados mediante incineración o enterramiento. La propia Directiva 90/667 establece que estas materias pueden utilizarse para la alimentación de animales que no están destinados al consumo humano, pero únicamente al amparo de autorizaciones concedidas por los Estados miembros y bajo la supervisión veterinaria de las autoridades competentes.
64 Por tanto, los cadáveres de animales muertos en las explotaciones controvertidas no pueden ser utilizados en ningún caso de modo que no queden cubiertos por la definición de residuos a efectos de la Directiva 75/442. El poseedor de dichos cadáveres está sometido sin duda a la obligación de desprenderse de ellos, por lo que se ha de considerar que estas materias constituyen residuos.
65 En el presente asunto y por lo que se refiere, en primer lugar, a los purines de las explotaciones ganaderas controvertidas, se desprende de los documentos obrantes en autos que estos purines se utilizan como abono agrícola, en el marco de normas de aplicación a la tierra conformes con las buenas prácticas agrícolas que ha dictado la Comunidad Autónoma de Cataluña. En consecuencia, las personas que dirigen dichas explotaciones no tienen la intención de desprenderse de ellos, por lo que dichos purines no constituyen residuos en el sentido de la Directiva 75/442.
66 El hecho de que en el catálogo europeo de residuos figuren, entre los «residuos de la producción primaria agrícola», las «heces animales, orina y estiércol (incluida paja podrida), efluentes recogidos selectivamente y no tratados in situ» no puede invalidar esta conclusión. En efecto, esta mención general de los efluentes no toma en consideración las condiciones en que éstos se utilizan y que son determinantes para apreciar el concepto de residuo. Además, en la introducción del anexo del catálogo europeo de residuos se precisa que dicha lista de residuos es una lista «no exhaustiva», que «la inclusión de una sustancia en [la lista] no implica que sea un residuo en cualquier circunstancia» y que «la inclusión sólo es pertinente cuando la sustancia se ajusta a la definición de residuo».
67 Por consiguiente, procede desestimar las imputaciones de infracción de la Directiva 75/442 en la medida en que se refieren a los purines.
68 Por lo que se refiere, en segundo lugar, a los cadáveres de animales producidos por las explotaciones ganaderas controvertidas, y que han de ser considerados residuos en el sentido de la Directiva 75/442, como se ha afirmado en el apartado 65 de la presente sentencia, el Gobierno español sostiene, no obstante, que dichos cadáveres ya están «cubiertos por otra legislación» y, por tanto, están excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva en virtud de su artículo 2, apartado 1, letra b), inciso iii).
69 El Tribunal de Justicia ha declarado que este concepto de «otra legislación» puede referirse tanto a una legislación comunitaria como a una legislación nacional que cubran una categoría de residuos mencionada en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, si tal legislación, comunitaria o nacional, regula la gestión de los citados residuos como tales y si conduce a un nivel de protección del medio ambiente por lo menos equivalente al que persigue la citada Directiva (véase la sentencia AvestaPolarit Chrome, antes citada, apartado 61).
70 Sin que sea necesario pronunciarse en el presente asunto sobre las críticas que la Comisión formula contra la sentencia AvestaPolarit Chrome, antes citada, debe señalarse que, en lo que atañe a los cadáveres de animales controvertidos, el legislador comunitario ha adoptado «otra legislación» comunitaria distinta de la Directiva 75/442, a efectos del artículo 2, apartado 1, letra b), de esta Directiva.
71 En efecto, la Directiva 90/667 regula, en particular, la gestión de estos cadáveres entendidos como residuos. Establece normas precisas aplicables a esta categoría de residuos y, concretamente, dispone que sean transformados en fábricas autorizadas o eliminados mediante incineración o enterramiento. Por ejemplo, define los supuestos en que estos residuos se han de incinerar o enterrar cuando no es posible transformarlos. Así, en su artículo 3, apartado 2, dispone que estos residuos pueden ser incinerados o enterrados, entre otros casos, cuando «la cantidad y la distancia que deba recorrerse no justifiquen la recogida de desperdicios» y que «el enterramiento deberá realizarse a suficiente profundidad para que los animales carnívoros no puedan tener acceso a los cadáveres o desperdicios, y en terreno adecuado para evitar la contaminación de las capas freáticas o cualquier daño al medio ambiente. Antes del enterramiento, los cadáveres o los desperdicios deberán rociarse en caso necesario con un desinfectante apropiado autorizado por la autoridad competente». Dicha Directiva establece asimismo los controles e inspecciones que han de efectuar los Estados miembros y dispone en su artículo 12 que, en determinados casos, los expertos veterinarios de la Comisión, en colaboración con las autoridades nacionales, podrán realizar controles in situ. El Reglamento nº 1774/2002 entró en vigor después de haber expirado el plazo señalado en el dictamen motivado y, por tanto, no es aplicable en el presente asunto. Adoptado a raíz de la crisis sanitaria de las «vacas locas», impone exigencias aún más precisas para el almacenamiento, tratamiento e incineración de los desperdicios animales.
72 Las disposiciones de la Directiva 90/667 regulan las repercusiones medioambientales del tratamiento de cadáveres de animales y, por su grado de precisión, establecen un nivel de protección del medio ambiente, cuando menos, equivalente al establecido por la Directiva 75/442. Por tanto, y en contra de lo alegado por la Comisión en su escrito de réplica, constituyen «otra legislación» que cubre esta categoría de residuos, lo que permite considerar que tal categoría está excluida del ámbito de aplicación de dicha Directiva, sin que sea necesario examinar si también debe considerarse que la legislación nacional invocada por el Gobierno español constituye, en sí misma, «otra legislación».
73 Por tanto, la Directiva 75/442 no es aplicable a los cadáveres de animales controvertidos. Dado que la Comisión sólo ha alegado la infracción de dicha Directiva, deben desestimarse las imputaciones basadas en su incumplimiento en la medida en que se refieren a dichos cadáveres.
74 En consecuencia, procede desestimar estas imputaciones en su totalidad.
Sobre las imputaciones basadas en la infracción de la Directiva 85/337
Alegaciones de las partes
75 La Comisión alega que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, también en su versión inicial, no concede a los Estados miembros la facultad de excluir global y definitivamente de la obligación de evaluación una o varias clases de proyectos contempladas en el anexo II de dicha Directiva. En su opinión, el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros a la hora de determinar los proyectos de dicho anexo II se encuentra limitado por la obligación de someter a un estudio de sus repercusiones todos los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización. La Comisión alega que el Tribunal de Justicia ha declarado ya que el Reino de España había incumplido las obligaciones que imponen dichas disposiciones (sentencia de 13 de junio de 2002, Comisión/España, C-474/99, Rec. p. I‑5293).
76 En el presente asunto, la Comisión considera que se deberían haber aplicado los procedimientos de evaluación previa del impacto ambiental, habida cuenta de los efectos negativos de las explotaciones porcinas sobre el medio ambiente, especialmente la contaminación de las aguas y los malos olores, del tamaño y de la enorme proliferación de dichas explotaciones en una misma zona y de la localización de las mismas en una zona declarada vulnerable en virtud de la Directiva 91/676 por las propias autoridades españolas. A su juicio, así lo reconocieron las propias autoridades españolas en su informe de 31 de octubre de 2001 de respuesta al dictamen motivado.
77 La Comisión sostiene, pues, que el Reino de España ha incumplido los artículos 2 y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, también en su versión inicial, dependiendo de que la fecha de la solicitud de autorización o de modificación de los proyectos de que se trata sea anterior o posterior al 14 de marzo de 1999, fecha de entrada en vigor de las modificaciones efectuadas por la Directiva 97/11.
78 El Gobierno español considera que la Comisión no ha precisado cuál de las dos versiones de la Directiva 85/337 era la que había sido incumplida, por lo que, a su parecer, procede declarar la inadmisibilidad de la imputación.
79 Con carácter subsidiario, dicho Gobierno sostiene que procede desestimar en cualquier caso esta imputación. Alega que en la zona del Baix Ter se han presentado, entre 2000 y 2003, doce expedientes para la autorización o licencia ambiental de explotaciones porcinas, de los cuales nueve corresponden a legalizaciones de explotaciones preexistentes, por lo que únicamente hay tres expedientes que supongan en la práctica un aumento de las capacidades ganaderas. Añade que cuatro expedientes han dado lugar a decisiones desestimatorias.
80 En su escrito de réplica, la Comisión alega haber indicado con claridad que las autoridades españolas habían incumplido la Directiva 85/337, también en su versión inicial, dependiendo de la fecha en que las instalaciones ganaderas hubieran sido abiertas o ampliadas. Por tanto, considera que su imputación es admisible. En cuanto al fondo, la Comisión indica que el Gobierno español no ha impugnado sus alegaciones en apoyo de dicha imputación.
81 En su escrito de dúplica, el Gobierno español continúa sosteniendo que las alegaciones de la Comisión son imprecisas, dado el número de explotaciones que se trata –387 en 1989–, y que, por tanto, tal imputación no es admisible.
Apreciación del Tribunal de Justicia
82 Es preciso recordar que la Comisión está obligada a indicar, en todo recurso presentado en virtud del artículo 226 CE, las imputaciones precisas sobre las que se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie, así como las razones de hecho y de Derecho en las que se basan dichas imputaciones, al menos en forma sumaria (véanse, en especial, las sentencias de 23 de octubre de 1997, Comisión/Grecia, C‑375/95, Rec. p. I‑5981, apartado 35, y de 29 de noviembre de 2001, Comisión/Italia, C‑202/99, Rec. p. I‑9319, apartado 20).
83 Así ocurre en el presente asunto.
84 En efecto, la Comisión ha indicado que sus imputaciones se referían a la no realización de una evaluación previa de las repercusiones sobre el medio ambiente de las explotaciones porcinas de la zona del Baix Ter, dando varios ejemplos precisos de explotaciones que deberían haber sido sometidas a dicha evaluación e indicando que la Directiva cuya infracción se alegaba era la Directiva 85/337 o esta Directiva en su versión inicial, dependiendo de que la fecha de la solicitud de autorización o de modificación de los proyectos de que se trata fuera anterior o posterior al 14 de marzo de 1999, fecha de entrada en vigor de las modificaciones efectuadas por la Directiva 97/11.
85 De este modo, las imputaciones han sido presentadas con precisión suficiente para que el Reino de España pueda defenderse y, por tanto, son admisibles.
86 En cuanto al fondo, y por lo que se refiere, en primer lugar, a las explotaciones establecidas o modificadas antes del 14 de marzo de 1999, la Comisión sostiene fundadamente que los proyectos de instalación o de modificación de dichas explotaciones, aun cuando figuren en el anexo II de la Directiva 85/337, en su versión inicial, debieron haber sido sometidos a una evaluación previa de sus repercusiones sobre el medio ambiente, habida cuenta de sus características, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la misma Directiva.
87 En efecto, aunque el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 85/337, en su versión inicial, confería a los Estados miembros un margen de apreciación para determinar si los proyectos de las clases enumeradas en el anexo II de esta Directiva debían ser sometidos a evaluación o para establecer criterios o umbrales, este margen de apreciación estaba limitado por la obligación, impuesta en el artículo 2, apartado 1, de la misma Directiva, de someter a una evaluación de sus repercusiones a los proyectos que pudieran tener un impacto importante sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización (en este sentido, véanse las sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartado 50; de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda, C‑392/96, Rec. p. I‑5901, apartado 64, y Comisión/España, antes citada, apartados 30 y 31). Como ha declarado el Tribunal de Justicia, los Estados miembros no podían excluir global y definitivamente de la obligación de evaluación a una o varias clases de proyectos contempladas en el anexo II (en este sentido, véase la sentencia de 2 de mayo de 1996, Comisión/Bélgica, C‑133/94, Rec. p. I‑2323, apartados 41 a 43).
88 En el presente asunto, las características de las explotaciones controvertidas hacían necesario que fueran sometidas a una evaluación de sus repercusiones. La dimensión de muchas de estas explotaciones, su situación geográfica en una zona declarada vulnerable en 1998 por las autoridades españolas con arreglo a la Directiva 91/676, su número relativamente elevado en la misma zona y los inconvenientes específicos inherentes a este tipo de explotaciones ganaderas exigían la realización de dichas evaluaciones.
89 Ahora bien, el Gobierno español no ha acreditado que se hubiera sometido a evaluación previa a las explotaciones de que se trata antes del 14 de marzo de 1999. Así, en el procedimiento administrativo previo manifestó que la normativa nacional entonces vigente no preveía que las actividades de que se trata debieran someterse a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente. De modo análogo, sus alegaciones ante el Tribunal de Justicia sólo se refieren a la aplicación en la zona del Baix Ter de disposiciones nacionales que entraron en vigor después del 14 de marzo de 1999.
90 Por consiguiente, procede estimar las imputaciones basadas en la infracción de la Directiva 85/337, en su versión inicial.
91 En lo que atañe, en segundo lugar, a las explotaciones ganaderas establecidas o modificadas después del 14 de marzo de 1999, fecha de entrada en vigor de las modificaciones efectuadas por la Directiva 97/11, hay que recordar que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337 prevé que los Estados miembros determinen, mediante un estudio caso por caso o mediante umbrales o criterios que establezcan, si los proyectos mencionados en el anexo II de dicha Directiva, entre los que figuran instalaciones para la cría intensiva de ganado que no estén incluidas en el anexo I de la misma Directiva, deben someterse a una evaluación de sus repercusiones.
92 Esta disposición tiene esencialmente el mismo alcance que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, en su versión inicial. No modifica la regla general, establecida en el artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva, de que los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente. Por consiguiente, la entrada en vigor de las modificaciones efectuadas por la Directiva 97/11 no ha afectado a la obligación de las autoridades españolas de garantizar que se realicen dichas evaluaciones en el caso de las explotaciones ganaderas controvertidas.
93 No obstante, el Gobierno español sostiene que, con arreglo a la Ley 3/1998 y a su reglamento de desarrollo, las explotaciones de más de 2.000 cerdos para engorde o 750 cerdas para cría están sometidas a la obtención previa de una autorización ambiental, que entraña obligaciones específicas de gestión de los estiércoles y de los cadáveres de animales. Las explotaciones con un número de cerdos comprendido entre 200 y 2.000 cerdos deben obtener una licencia ambiental antes de su creación. Esta misma Ley estableció que las explotaciones porcinas existentes que no dispusieran de autorización ambiental debían solicitar la correspondiente licencia administrativa a fin de regularizar su situación.
94 Según el Gobierno español, sólo tres de las solicitudes presentadas con arreglo a dicha Ley implican un aumento de las capacidades ganaderas. Alega que, por tanto, todas las instalaciones nuevas son objeto de una autorización o permiso ambiental y que las de mayor importancia se someten, sobre la base de los criterios expuestos en el apartado 93 de la presente sentencia, a una evaluación de sus repercusiones.
95 El Gobierno español señala asimismo que, en el conjunto de los municipios de la zona del Baix Ter de que se trata en el presente recurso, el número de explotaciones porcinas ha pasado de 387 en 1989 a 197 en 1999. Desde este último año, aunque el número de estas explotaciones ha aumentado ligeramente, se ha reducido significativamente el de los animales, siendo la reducción de 12.017 cabezas. La actuación de las autoridades españolas se refleja en la incoación de 63 expedientes sancionadores, con la imposición de sanciones económicas.
96 Ahora bien, la Comisión no se opone a los umbrales establecidos en la normativa adoptada por la Comunidad Autónoma de Cataluña. Además, si bien afirma que las medidas tomadas al amparo de la Ley 3/1998 no son eficaces, no demuestra que se hayan establecido o modificado determinadas explotaciones después del 14 de marzo de 1999 sin haber sido sometidas a una evaluación de sus repercusiones. En contra de lo defendido por la Comisión, las autoridades españolas no han reconocido que haya explotaciones en dicha situación. Sólo han admitido que las explotaciones establecidas antes de la entrada en vigor de la Ley 3/1998 y de su reglamento de desarrollo no se habían sometido a un estudio de repercusiones y que algunas de ellas eran objeto de procedimientos de autorización que podrían conducir a su regularización.
97 En estas circunstancias no se ha acreditado que el Reino de España haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337. Por consiguiente, procede desestimar las imputaciones basadas en la infracción de dichas disposiciones.
98 De lo anterior se desprende que las imputaciones de la Comisión basadas en el incumplimiento de la obligación de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de las explotaciones porcinas de la zona del Baix Ter sólo están fundadas en la medida en que se refieren a la infracción de los artículos 2 y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, en su versión inicial.
Sobre las imputaciones basadas en la infracción de la Directiva 80/68
99 La Comisión sostiene que los purines son sustancias que tienen efectos en el sabor y en el olor de las aguas subterráneas y que, por tanto, están incluidas en la lista II de la Directiva 80/68. De lo anterior deduce que, con arreglo a los artículos 3, letra b), 5, apartado 1, y 7 de la Directiva 80/68, en las zonas afectadas por la contaminación donde se iban a instalar explotaciones porcinas se deberían haber aplicado procedimientos de autorización que incluyesen investigaciones previas y estudios hidrogeológicos. Según la Comisión, la existencia de vertidos y filtraciones incontroladas de purines queda demostrada por los procedimientos sancionadores y requerimientos incoados por las autoridades españolas contra las personas que dirigen las explotaciones controvertidas.
100 No obstante, debe señalarse, por una parte, que la utilización de purines como abono es una operación que, en la mayoría de los casos, constituye una buena práctica agrícola y no una «acción de eliminación o de depósito a fin de eliminar dichas sustancias», en el sentido del artículo 5 de la misma Directiva.
101 Por otra parte, aun suponiendo que el abono con purines tuviera efectos en el sabor o en el olor de las aguas subterráneas y que pudiera contaminar las aguas, el régimen de protección de las aguas contra la contaminación producida por el estiércol no se basa en la Directiva 80/68 sino en la Directiva 91/676. Ésta tiene por objeto específico luchar contra la contaminación de las aguas causada por la propagación o el vertido de residuos procedentes de la ganadería y por el uso excesivo de fertilizantes. El régimen de protección que establece incluye medidas de gestión precisas que los Estados miembros deben imponer a los agricultores y ganaderos y que tienen en cuenta el carácter más o menos vulnerable de las zonas receptoras del estiércol.
102 Ahora bien, si el artículo 5 de la Directiva 80/68 se interpretara en el sentido de que los Estados miembros han de someter la utilización como abono agrícola de los purines o, en general, del estiércol a una investigación previa, que también incluiría un estudio hidrogeológico, se estaría imponiendo una obligación extensa de investigación cualquiera que fuera la zona afectada. Esta obligación sería manifiestamente más rigurosa que la que el legislador comunitario ha deseado imponer a los Estados miembros en el ámbito agrícola mediante la Directiva 91/676. El régimen de protección establecido por la Directiva 80/68 reemplazaría parcialmente al establecido específicamente por la Directiva 91/676.
103 Por consiguiente, no cabe acoger tal interpretación de la Directiva 80/68.
104 Las autoridades españolas no estaban, pues, obligadas en virtud de la Directiva 80/68 a someter la utilización de los purines de las explotaciones ganaderas controvertidas al procedimiento de autorización previsto en esta Directiva ni, en estas circunstancias, a efectuar estudios hidrogeológicos en la zona afectada.
105 En consecuencia, procede desestimar las imputaciones basadas en la infracción de la Directiva 80/68.
Sobre las imputaciones basadas en la infracción de la Directiva 80/778
Alegaciones de las partes
106 La Comisión alega que en algunos municipios de la zona del Baix Ter se ha sobrepasado en varias ocasiones la concentración máxima en nitratos de 50 mg/l fijada por el anexo I, cuadro C, número 20, de la Directiva 80/778 y que así lo han reconocido las autoridades españolas en sus escritos de 13 de julio de 2000, de 1 y 15 de febrero de 2001, de 15 de marzo de 2001, de 3 de diciembre de 2001 y de 29 de enero de 2002.
107 El Gobierno español alega que la Comunidad Autónoma de Cataluña ha impulsado un Plan de corrección de la contaminación del agua por nitratos, que se ha traducido en la realización de estudios y de numerosos análisis y en la adopción de medidas de protección de las captaciones de agua por parte de la Agencia Catalana del Agua. Señala que en el área del Baix Ter se ha creado una red de control con 28 puntos de análisis que se muestrean cada tres meses, y que en 2003, un 73 % de las muestras procedentes de dicha red tenían una concentración en nitratos inferior a 50 mg/l. Según dicho Gobierno, se han realizado esfuerzos comparables para el estudio de la presencia de compuestos nitrogenados en los acuíferos de la comarca de Gerona. Alega que los resultados aún insuficientes de todas estas acciones se explican en parte por la grave sequía padecida en Cataluña estos últimos años. El Gobierno español añade que se han intensificado las inspecciones de establecimientos ganaderos y que en 2002 se iniciaron igualmente en varios municipios obras para resolver los problemas de abastecimiento público de agua potable. Según el Gobierno español, es previsible la resolución inmediata de los problemas detectados en el resto de las redes.
Apreciación del Tribunal de Justicia
108 Como ha declarado el Tribunal de Justicia, el artículo 7, apartado 6, de la Directiva 80/778 no impone un mero deber de diligencia, sino una obligación de resultado (sentencia de 14 de noviembre de 2002, Comisión/Irlanda, C‑316/00, Rec. p. I‑10527, apartado 37).
109 Ahora bien, el Gobierno español no niega que entre el 30 y el 40 % de las muestras de agua analizadas en la zona de que se trata en el presente recurso presentan una concentración en nitratos que no respeta el umbral de 50 mg/l establecido en el anexo I, cuadro C, número 20, de la Directiva 80/778. Este Gobierno reconoce, entre otros extremos, que en determinados municipios, y en particular, los de Albons, Parlavà, Rupià y Foixà, no se respetan las obligaciones que esta Directiva impone respecto del parámetro «nitratos».
110 Las medidas adoptadas por las autoridades españolas, si bien parecen haber mejorado globalmente la calidad del agua destinada al consumo humano en la zona del Baix Ter, no son suficientes para demostrar que se han respetado las obligaciones derivadas del artículo 7, apartado 6, de la Directiva 80/778.
111 Por lo que se refiere a la circunstancia, alegada por el Gobierno español, de que el riesgo para la salud se ha minimizado a través de campañas de información, ésta no exime en absoluto a las autoridades españolas de la obligación de resultado que les incumbe en virtud de la Directiva 80/778.
112 Por consiguiente, las imputaciones basadas en la infracción de la Directiva 80/778 están fundadas.
113 De todo lo anterior resulta que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 85/337, en su versión inicial, y 80/778:
– al no haber realizado una evaluación de impacto previa a la construcción o modificación de las instalaciones porcinas de la zona del Baix Ter, contrariamente a lo exigido por los artículos 2 y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, en su versión inicial,
– al haber sobrepasado, en varias redes públicas de distribución de agua del área del Baix Ter, la concentración máxima admisible del parámetro «nitratos» establecida en el anexo I, cuadro C, número 20, de la Directiva 80/778, contrariamente a lo exigido por el artículo 7, apartado 6, de dicha Directiva.
114 Procede desestimar el recurso en todo lo demás.
Costas
115 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Según el artículo 69, apartado 3, de dicho Reglamento, en circunstancias excepcionales o cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas.
116 En el presente litigio ha de tenerse en cuenta que el recurso no ha sido estimado por lo que se refiere a la totalidad del incumplimiento alegado por la Comisión.
117 Por consiguiente, procede condenar al Reino de España a abonar dos tercios del total de las costas. Se condena a la Comisión a cargar con el tercio restante.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas del Consejo 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y 80/778/CEE, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, al no haber realizado una evaluación de impacto previa a la construcción o modificación de las instalaciones porcinas de la zona del Baix Ter, contrariamente a lo exigido por los artículos 2 y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, y al haber sobrepasado, en varias redes públicas de distribución de agua del área del Baix Ter, la concentración máxima admisible del parámetro «nitratos» establecida en el anexo I, cuadro C, número 20, de la Directiva 80/778, contrariamente a lo exigido por el artículo 7, apartado 6, de dicha Directiva.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar al Reino de España a abonar dos tercios del total de las costas. Condenar a la Comisión de las Comunidades Europeas a cargar con el tercio restante.
Firmas
* Lengua de procedimiento: español.
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