Asunto C‑511/03
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
contra
Ten Kate Holding Musselkanaal BV y otros
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Hoge Raad der Nederlanden)
«Policía sanitaria — Protección contra la encefalopatía espongiforme bovina (enfermedad de las vacas locas) — Alimentación de rumiantes con proteínas derivadas de especies no rumiantes — Responsabilidad de un Estado miembro por los daños causados a los particulares por infracciones del Derecho comunitario que le son imputables — Derecho aplicable — Obligación de interponer un recurso por omisión contra la Comisión»
Conclusiones de la Abogado General Sra. C. Stix-Hackl, presentadas el 17 de febrero de 2005
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 20 de octubre de 2005
Sumario de la sentencia
1. Derecho comunitario — Recurso de anulación o por omisión — Obligación de un Estado miembro de interponer un recurso de este tipo en beneficio de uno de sus ciudadanos — Inexistencia — Existencia de tal obligación y responsabilidad del Estado en virtud del Derecho nacional — Procedencia — Límites
(Arts. 10 CE, 230 CE y 232 CE)
2. Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Controles veterinarios y zootécnicos en los intercambios intracomunitarios de animales vivos y de productos de origen animal — Medidas de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina — Decisión 94/381/CE — Sistema para distinguir las proteínas de rumiantes de las de especies no rumiantes — Solicitud de autorización de un Estado miembro para permitir la alimentación de rumiantes con proteínas derivadas de especies no rumiantes — Obligación de la Comisión de someter una propuesta al Consejo — Inexistencia — Requisitos
(Directivas del Consejo 89/662/CEE, art. 17, y 90/425/CEE, art. 17; Decisión 94/381/CE de la Comisión, art. 1, ap. 2)
1. El Derecho comunitario no contiene ninguna obligación, para un Estado miembro, de interponer un recurso de anulación, de conformidad con el artículo 230 CE, o por omisión, de conformidad con el artículo 232 CE, en beneficio de uno de sus ciudadanos. No obstante, no se opone, en principio, a que un Derecho nacional contenga una obligación de ese tipo o prevea la responsabilidad del Estado miembro por no haber actuado de esa forma.
A este último respecto, no se evidencia de qué modo podría infringirse el Derecho comunitario si un Derecho nacional contuviera una obligación de este tipo que previera la responsabilidad del Estado miembro en un caso como el expuesto. Sin embargo, un Estado miembro podría incumplir la obligación de cooperación leal prevista en el artículo 10 CE si no se concediera un margen de apreciación en cuanto a la oportunidad de interponer un recurso, con el riesgo de sobrecargar al órgano jurisdiccional comunitario con recursos, una parte de los cuales resultarían obviamente no fundados, poniendo así en peligro el buen funcionamiento de dicha institución.
(véanse los apartados 31 y 32 y el punto 1 del fallo)
2. El artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381, sobre medidas de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina y la utilización como alimento de proteínas derivadas de mamíferos, en relación con lo establecido en el artículo 17 de la Directiva 90/425, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior, y en el artículo 17 de la Directiva 89/662, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior, debe interpretarse en el sentido de que, si los elementos de los que dispone la Comisión no permiten acreditar que los controles practicados en el marco de un sistema que permite distinguir las proteínas animales derivadas de especies rumiantes de las de especies no rumiantes, sometidos a su apreciación a efectos de una autorización por un Estado miembro, ofrecen garantías suficientes respecto a la protección de la salud pública y si se ha sometido al Comité veterinario permanente la solicitud de dicho Estado miembro, pero no ha tomado posición, en particular, debido a nueva información que modifica la percepción del riesgo para la salud pública, la Comisión no está obligada a someter al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse.
(véanse los apartados 41 y 43 y el punto 2 del fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 20 de octubre de 2005 (*)
«Policía sanitaria – Protección contra la encefalopatía espongiforme bovina (enfermedad de las vacas locas) – Alimentación de rumiantes con proteínas derivadas de especies no rumiantes – Responsabilidad de un Estado miembro por los daños causados a los particulares por infracciones del Derecho comunitario que le son imputables – Derecho aplicable – Obligación de interponer un recurso por omisión contra la Comisión»
En el asunto C‑511/03,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Hoge Raad der Nederlanden (Países Bajos), mediante resolución de 5 de diciembre de 2003, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de diciembre de 2003, en el procedimiento entre
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
contra
Ten Kate Holding Musselkanaal BV,
Ten Kate Europrodukten BV,
Ten Kate Produktie Maatschappij BV,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. A. Rosas (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. J.-P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus y A. Ó Caoimh, Jueces;
Abogado General: Sra. C. Stix-Hackl;
Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 2 de diciembre de 2004;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
– en nombre de Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV y Ten Kate Produktie Maatschappij BV, por los Sres. H. Bronkhorst y J.A.M.A. Sluysmans, advocaten;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. H.G. Sevenster y J.G.M. van Bakel, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno francés, por los Sres. R. Abraham y E. Puisais, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. T. van Rijn, A. Bordes y H. van Vliet, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de febrero de 2005;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto esencialmente la interpretación del Derecho comunitario respecto a la responsabilidad de un Estado miembro por no haber interpuesto un recurso contra la Comisión de las Comunidades Europeas ante el Tribunal de Justicia.
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Estado neerlandés y Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV y Ten Kate Produktie Maatschappij BV (en lo sucesivo, «Ten Kate y otros»), que son sociedades productoras de proteínas que se utilizan en la fabricación de leche artificial destinada a terneros y que se obtienen mediante la transformación de grasas procedentes de cerdos. Este litigio va dirigido a que se reconozca la responsabilidad del Estado neerlandés por el perjuicio sufrido por Ten Kate y otros a causa de la imposibilidad para éstas de comercializar este tipo de proteínas.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3 La Comisión adoptó la Decisión 94/381/CE, de 27 de junio de 1994, sobre medidas de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina y la utilización como alimento de proteínas derivadas de mamíferos (DO L 172, p. 23), en el marco de la lucha contra dicha enfermedad (en lo sucesivo, «EEB»). El artículo 1 de dicha Decisión prevé:
«1. En un plazo de treinta días a partir de la notificación de la presente Decisión, los Estados miembros prohibirán la utilización de proteínas derivadas de tejidos de mamíferos en la alimentación de los rumiantes.
2. No obstante, los Estados miembros que logren establecer un sistema que permita distinguir las proteínas animales de especies rumiantes de las de especies no rumiantes serán autorizados por la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Directiva 90/425/CEE, para permitir que se utilicen en la alimentación de los rumiantes proteínas de especies no rumiantes.»
4 El artículo 17 de la Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior (DO L 224, p. 29), establece:
«En los casos en que se haga referencia al procedimiento previsto en el presente artículo, el Comité veterinario permanente, creado por la Decisión 68/361/CEE, se pronunciará con arreglo a las normas que establece el artículo 17 de la Directiva 89/662/CEE.»
5 El artículo 17 de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (DO L 395, p. 13), en su versión modificada (DO 1990, L 151, p. 40), dispone:
«1. En los casos en que se haga referencia al procedimiento definido en el presente artículo, el Comité veterinario permanente, creado por la Decisión 68/361/CEE, en adelante denominado “Comité”, será convocado sin demora por su Presidente bien a iniciativa propia, bien a petición de un Estado miembro.
2. El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de medidas. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en [un] plazo de dos días. El dictamen se emitirá según la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 148 del Tratado [actualmente artículo 205 CE, apartado 2] para la adopción de aquellas decisiones que el Consejo deba tomar a propuesta de la Comisión. En el momento de la votación en el Comité, los votos de los representantes de los Estados miembros se ponderarán de la manera definida en el artículo antes mencionado. El Presidente no tomará parte en la votación.
3. La Comisión adoptará las medidas previstas cuando sean conformes al dictamen del Comité.
4. Cuando las medidas previstas no sean conformes al dictamen del Comité, o a falta de dictamen, la Comisión someterá sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse.
El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada.
Si, transcurrido un plazo de quince días a partir de la fecha en que se le hubiere sometido el asunto, el Consejo no se hubiere pronunciado, la Comisión adoptará las medidas propuestas salvo en el caso en el que el Consejo se haya pronunciado por mayoría simple en contra de dichas medidas.»
6 En su resolución, el órgano jurisdiccional remitente cita la versión original del texto del artículo 17, antes de la rectificación que se produjo en 1990. Esta versión preveía, en el apartado 2:
«El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo que el Presidente podrá fijar en función de la urgencia de la cuestión de que se trate».
7 La Decisión 96/449/CE de la Comisión, de 18 de julio de 1996, por la que se autorizan sistemas alternativos de tratamiento térmico para la transformación de desperdicios animales con vistas a la inactivación de los agentes patógenos de la encefalopatía espongiforme (DO L 184, p. 43), prohibió la transformación de desperdicios animales de mamíferos con excepción de la transformación realizada de conformidad con un procedimiento determinado, en concreto, un tratamiento térmico. Para permitir a las empresas adaptar o sustituir sus instalaciones, la entrada en vigor de la Decisión 96/449 se fijó a 1 de abril de 1997.
Normativa nacional
8 De la resolución de remisión resulta que, con el fin de obtener la autorización de la Comisión prevista en el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381, el organismo profesional de Derecho público para la alimentación animal (Productschap voor veevoeder; en lo sucesivo, «Productschap»), previo acuerdo entre los operadores afectados y las autoridades competentes, estableció en un protocolo denominado «de diferenciación de proteínas» anexo al Reglamento sobre la transformación de productos animales en piensos de 1994, de 9 de noviembre de 1994 (Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1994; en lo sucesivo, «Reglamento de 1994»), un sistema de producción y de control por el que podían diferenciarse las proteínas de rumiantes de las de no rumiantes, como los cerdos.
9 Mediante escrito de 29 de noviembre de 1994, el Gobierno neerlandés solicitó a la Comisión, que se le autorizase, recurriendo al procedimiento del artículo 17 de la Directiva 90/425 de conformidad con la Decisión 94/381, a usar el protocolo de diferenciación de las proteínas.
10 En espera de la autorización de la Comisión, el Ministro competente no aprobó el Reglamento de 1994. Ten Kate y otros adaptaron sus procesos de producción al protocolo de diferenciación de proteínas. El servicio nacional de inspección del ganado y de la carne (Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees; en lo sucesivo, «RVV») les autorizó a ejercer su actividad de esa manera.
11 Mediante escrito de 18 de diciembre de 1995, el Gobierno neerlandés instó, a la Comisión a iniciar el procedimiento de autorización. Renovó su solicitud mediante escrito de 27 de junio de 1997, insistiendo en la importancia de dar una respuesta definitiva a fin de que el Reino de los Países Bajos pudiera proporcionar a las empresas información clara al respecto.
12 A consecuencia de la adopción de la Decisión 96/449, se modificó la normativa neerlandesa, por la Orden Ministerial de 25 de marzo de 1997 sobre sistemas de tratamiento térmico y productos acabados (Regeling warmtebehandelingssytemen en eindproducten, Stcrt. 1997, nº 61), que entró en vigor el 30 de julio de 1997. Habida cuenta de las considerables inversiones necesarias para el tratamiento térmico previsto por la nueva normativa y dado que aún no había señales de que la Comisión concedería una autorización con arreglo a la Decisión 94/381, Ten Kate y otros suspendieron la producción de proteínas procedentes de la grasa de cerdo.
13 Mediante escrito de 9 de marzo de 1998, el Ministro competente solicitó al Productschap que adaptara el Reglamento de 1994 a la Decisión 94/381, habida cuenta de que las instancias europeas no adoptarían una decisión a corto plazo sobre el Protocolo de diferenciación de proteínas. El Presidente del Productschap adoptó, el 30 de junio de 1998, una nueva decisión prohibiendo la producción de harinas de origen animal de conformidad con dicho protocolo.
14 El 22 de febrero de 1999, el Secretario de Estado de Agricultura, Patrimonio Natural y Pesca adoptó la Orden Ministerial que establece la prohibición del uso de harinas de origen animal en piensos (Regeling verbod diermelen in diervoeders, Stcrt. 1999, nº 37), que entró en vigor el 1 de marzo de 1999.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
15 El 24 de febrero de 1998, Ten Kate y otros interpuso, ante el Rechtbank te ‘s-Gravenhage, un recurso con objeto de que se condenase al Estado neerlandés a indemnizar el prejuicio que sufrieron a causa de que ya no producen proteínas a partir de grasas de cerdo desde el 30 de julio de 1997 y de que las existencias constituidas antes del 30 de julio de 1997 ya no podían venderse después de dicha fecha. En apoyo de este recurso, alegan culpa del Estado en cuanto a las medidas que debió adoptar para asegurar que la Comisión emitiese la autorización solicitada. Sostienen especialmente que el Estado debía haber interpuesto contra la Comisión un recurso por omisión basado en el artículo 175 del Tratado CE (actualmente artículo 232 CE).
16 El órgano jurisdiccional de primera instancia desestimó la referida demanda. En apelación, el Gerechtshof te ‘s-Gravenhage la estimó.
17 Ninguna de las partes del litigio principal discute que Ten Kate y otros no pudieran interponer ellas mismas un recurso por omisión contra la Comisión, dado que no estaban afectadas individualmente. Por otro lado, un recurso de indemnización basado en el artículo 215 del Tratado CE (actualmente artículo 288 CE) no habría podido obtener que Ten Kate y otros pudiesen continuar su actividad de producción.
18 El Hoge Raad der Nederlanden se pregunta sobre la facultad de apreciación del Estado respecto a la interposición de un recurso por omisión. Señala que, en circunstancias dentro del ámbito de la política de las relaciones internacionales, el Estado dispone de una amplia facultad de apreciación. El órgano jurisdiccional remitente estima que, para apreciar la responsabilidad del Estado, es preciso, en primer lugar, decidir si hay que aplicar las normas del Derecho nacional neerlandés o las del Derecho comunitario. Lo que aboga a favor de esta última solución es que una decisión basada en normas del Derecho nacional podría llevar a una desigualdad jurídica entre los ciudadanos de los diferentes Estados miembros en situaciones en las que precisamente están en juego derechos y pretensiones de los citados Estados –e indirectamente de sus ciudadanos– frente a órganos de la Comunidad Europea.
19 El citado órgano jurisdiccional se pregunta asimismo sobre la existencia de un derecho de iniciativa exclusivo de la Comisión para someter un proyecto de medidas al Comité veterinario permanente, según el procedimiento previsto por las disposiciones del artículo 17 de la Directiva 90/425 en relación con el artículo 17 de la Directiva 89/662. La existencia de un derecho de este tipo implicaría, en efecto, que la Comisión no estaría obligada a actuar y que un recurso por omisión no podría prosperar.
20 En estas circunstancias, el Hoge Raad der Nederlanden decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) La cuestión de si el Estado, en un caso como el presente, está obligado para con un ciudadano, como Ten Kate, que tenga interés en ello, a hacer uso de sus posibilidades de recurso reconocidas respectivamente en el artículo 175 del Tratado CE [...] y en el artículo 173 del Tratado CE (actualmente [tras su modificación] artículo 230 CE) y si, en caso de incumplimiento de esta obligación, está obligado a reparar el daño sufrido por el ciudadano en cuestión, ¿debe responderse sobre la base de las normas del Derecho neerlandés o de las normas del Derecho comunitario?
2) En caso de que deba responderse en todo o en parte a la cuestión sobre la base de las normas del Derecho comunitario:
a) ¿Puede el Derecho comunitario implicar, en determinadas circunstancias, una obligación y una responsabilidad como aquellas a las que hace referencia dicha cuestión?
b) En caso de respuesta afirmativa a la letra a) de la segunda cuestión ¿qué normas del Derecho comunitario deben aplicarse como criterio para responder a la primera cuestión en un caso concreto como el presente?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381/CE, en relación, si fuera necesario, con lo establecido en el artículo 17 de la Directiva 90/425/CEE y en el artículo 17 de la Directiva 89/662/CEE, en el sentido de que de él se desprende una obligación para la Comisión o el Consejo de conceder la autorización allí mencionada, en caso de que el sistema que el Estado miembro solicitante aplica o desea aplicar sea efectivamente apropiado para distinguir las proteínas animales de especies rumiantes de las de especies no rumiantes?
4) ¿En qué medida la respuesta a la tercera cuestión supone una restricción del derecho o, en su caso, de la obligación del Estado mencionada en la cuestión primera de actuar, en virtud del artículo 175 del Tratado CE [...], contra la omisión de conceder una autorización como la tratada en el presente asunto, o de impugnar, en virtud del artículo 173 del Tratado CE [...], la negativa a conceder esta autorización?»
21 El órgano jurisdiccional remitente precisa que la tercera cuestión tiene interés, bien se resuelva la primera cuestión con arreglo al Derecho neerlandés o al Derecho comunitario, al menos en este último caso si la respuesta a la segunda cuestión, letra a), es negativa. La cuarta cuestión sólo tiene interés como prolongación de la segunda cuestión, letra b).
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las dos primeras cuestiones
22 Mediante sus dos primeras cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente cuál es el Derecho aplicable para determinar si un Estado miembro está obligado, para con uno de sus ciudadanos, a interponer un recurso de anulación de conformidad con el artículo 230 CE o un recurso por omisión de conformidad con el artículo 232 CE y si puede incurrir en responsabilidad por no haberlo hecho. Este órgano jurisdiccional pregunta asimismo si el Derecho comunitario impone una obligación de esa índole y puede implicar la referida responsabilidad.
23 Es necesario recordar que, con arreglo al artículo 5 CE, La Comunidad actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuye el Tratado CE y de los objetivos que éste le asigna.
24 Por otro lado, el artículo 234 CE prevé que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la interpretación del Tratado, de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad y por el Banco Central Europeo y de los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo de la Unión Europea, cuando dichos estatutos así lo prevean.
25 De ello se desprende que el Tribunal de Justicia no es competente para interpretar el Derecho interno de un Estado miembro (auto de 21 de diciembre de 1995, Max Mara, C‑307/95, Rec. p. I‑5083, apartado 5; sentencia de 3 de octubre de 2000, Corsten, C‑58/98, Rec. p. I‑7919, apartado 24, y auto de 19 de enero de 2001, Colapietro, C‑391/00, Rec. p. I‑0000, apartados 8 y 9).
26 Por ello, el Tribunal de Justicia no puede responder a la cuestión de si, según las normas del Derecho neerlandés, el Estado puede estar obligado para con uno de sus ciudadanos a interponer un recurso de anulación o por omisión y si puede incurrir en responsabilidad por no haberlo hecho.
27 En cuanto a la interpretación del Derecho comunitario, en primer lugar, hay que señalar que el tenor tanto del artículo 230 CE como del artículo 232 CE no impone a un Estado miembro la obligación de interponer un recurso. Al contrario, el artículo 232 CE indica que los Estados miembros «podrán» recurrir ante el Tribunal de Justicia con el fin de que se declare la existencia de una infracción del Tratado consistente en que una de las instituciones mencionadas en el primer párrafo de dicha disposición se abstenga de pronunciarse.
28 Una obligación de esa índole tampoco puede deducirse, por otro lado, del artículo 10 CE, invocado por los demandados en el litigio principal en apoyo de su tesis. El principio expresado por dicho artículo impone a los Estados miembros y a las instituciones deberes recíprocos de cooperación leal (sentencia de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento, 230/81, Rec. p. 255, apartado 37; auto de 13 de julio de 1990, Zwartveld y otros, C‑2/88 Imm., Rec. p. I‑3365, apartado 17), pero no puede interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede estar obligado, para con uno de sus ciudadanos, a interponer un recurso de anulación o por omisión.
29 En cambio, teniendo en cuenta los requisitos de admisibilidad de los recursos previstos por los tratados y el derecho a una protección judicial efectiva, el Tribunal de Justicia ha interpretado este principio de cooperación leal en el sentido de que los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados, en toda la medida de lo posible, a interpretar y aplicar las normas procesales internas que regulan la interposición de los recursos de modo que las personas físicas y jurídicas puedan impugnar judicialmente la legalidad de cualquier resolución o de cualquier otra medida nacional por la que se les aplique un acto comunitario de alcance general, invocando la invalidez de dicho acto (sentencia de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, apartado 42). Lo mismo cabe decir cuando una persona física o jurídica invoca una abstención de pronunciarse en el sentido del artículo 232 CE que estima contraria al Derecho comunitario.
30 Aunque el Derecho comunitario no contenga ninguna obligación, para un Estado miembro, de interponer un recurso de anulación o por omisión en beneficio de uno de sus ciudadanos, no obstante, con el fin de dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, es preciso comprobar si ese Derecho se opone a un Derecho nacional que contenga una obligación de este tipo o que prevea una eventual responsabilidad de dicho Estado por no haber actuado de esta forma.
31 A este respecto, no se evidencia de qué modo podría infringirse el Derecho comunitario si un Derecho nacional contuviera una obligación de este tipo que previera la responsabilidad del Estado miembro en un caso como el expuesto. Sin embargo, un Estado miembro podría incumplir la obligación de cooperación leal prevista en el artículo 10 CE si no se concediera un margen de apreciación en cuanto a la oportunidad de interponer un recurso, con el riesgo de sobrecargar al órgano jurisdiccional comunitario con recursos, una parte de los cuales resultarían obviamente no fundados, poniendo así en peligro el buen funcionamiento de dicha institución.
32 Habida cuenta de estos elementos, procede responder a las dos primeras cuestiones que el Derecho comunitario no contiene ninguna obligación, para un Estado miembro, de interponer un recurso de anulación de conformidad con el artículo 230 CE, o por omisión, de conformidad con el artículo 232 CE, en beneficio de uno de sus ciudadanos. No obstante, no se opone, en principio, a que un Derecho nacional contenga una obligación de ese tipo o prevea la responsabilidad del Estado miembro por no haber actuado de esa forma.
Sobre la tercera cuestión
33 Mediante la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381, en relación, si fuera necesario, con lo establecido en el artículo 17 de la Directiva 90/425 y en el artículo 17 de la Directiva 89/662, debe interpretarse en el sentido de que de él se deriva una obligación para la Comisión o para el Consejo de conceder la autorización allí mencionada, en caso de que el sistema que el Estado miembro solicitante aplica o desea aplicar sea efectivamente apropiado para distinguir las proteínas animales de especies rumiantes de las de especies no rumiantes.
Observaciones presentadas al Tribunal de Justicia
34 Ten Kate y otros hacen hincapié en la expresión «serán autorizados», que figura en el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/831, expresión que a su juicio, no deja lugar a ninguna facultad de apreciación por parte de la Comisión. Esta interpretación se confirma por los términos imperativos del sexto considerando de la citada Decisión, según el cual «si un Estado miembro logra establecer un sistema que permita distinguir las proteínas de rumiantes de las de especies no rumiantes, dicho sistema será autorizado por la Comisión […]».
35 El Gobierno neerlandés y la Comisión, en cambio, estiman que, dadas las circunstancias del caso, la Comisión no estaba obligada a conceder dicha autorización. Precisan que, contrariamente a lo que da a entender el órgano jurisdiccional remitente, el expediente fue sometido al Comité veterinario permanente en su reunión de los días 7 y 8 de marzo de 1995. Sin embargo, el referido Comité no tomó posición. La Comisión tampoco dirigió una propuesta al Consejo. Destacan la evolución de los conocimientos en materia de EEB, que justifica la inexistencia de decisión. Por otro lado, el Gobierno neerlandés recuerda las sentencias de 18 de noviembre de 1999, Pharos/Comisión (C‑151/98 P, Rec. p. I‑8157, apartado 25) y de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión (C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, apartado 66), y sostiene que el legislador comunitario, a la vez que ordena a la Comisión actuar con celeridad, le ha dejado un cierto margen de maniobra y que la expresión «someterá sin demora al Consejo» depende de las circunstancias concretas.
36 La Comisión expone además que, antes de que se le sometiera la solicitud de autorización del Reino de los Países Bajos de 29 de noviembre de 1994, había planteado, mediante escrito de 11 de noviembre de 1994, determinadas cuestiones a las autoridades neerlandesas por lo que respecta a la aplicación de la Decisión 94/381. Reiteró dichas cuestiones mediante escritos de 21 de marzo de 1995 y 20 de junio de 1995, pero no recibió una respuesta satisfactoria. Por otro lado, a raíz del anuncio, el 20 de marzo de 1996, de la existencia de una posible relación entre la EEB y la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob por el Spongiform Encephalopathy Advisory Committee británico, se estableció un programa de inspecciones en los Estados miembros. Del 9 al 13 de diciembre de 1996, se realizó una inspección en los Países Bajos. De ésta resultó que los controles relativos a la aplicación de la Decisión 94/381 eran insuficientes en este país, porque, en particular, no incluían controles en laboratorio de los productos acabados. El 7 de julio de 1997, la Comisión inició un procedimiento por incumplimiento contra el Reino de los Países Bajos mediante el envío de un escrito de requerimiento, procedimiento que finalizó tras el intercambio de información que tuvo lugar hasta 1998 y 1999.
Apreciación del Tribunal de Justicia
37 Hay que recordar que la Decisión 94/381, que prohibía la utilización de proteínas derivadas de tejidos de mamíferos en la alimentación de los rumiantes, es una medida adoptada en el marco de la lucha contra la EEB, considerada en aquella época como una enfermedad que afectaba exclusivamente a los animales. El artículo 1, apartado 2, de dicha Decisión prevé que, como excepción a dicha prohibición, los Estados miembros que logren establecer un sistema que permita distinguir las proteínas animales de especies rumiantes de las de especies no rumiantes serán autorizados por la Comisión, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 17 de la Directiva 90/425, que se remite al artículo 17 de la Directiva 89/662, para permitir que se utilicen en la alimentación de los rumiantes proteínas de especies no rumiantes.
38 El artículo 17 de la Directiva 89/662 prevé la convocatoria del Comité veterinario permanente, la presentación, por la Comisión, de un proyecto de medidas, el dictamen del citado Comité, la decisión de la Comisión cuando sea conforme al referido dictamen o que la Comisión lo someta al Consejo, cuando las medidas previstas no sean conformes al mencionado dictamen o a falta de dictamen.
39 De las observaciones del Gobierno neerlandés y de la Comisión, así como de los documentos remitidos al Tribunal de Justicia, se desprende que, contrariamente a lo que creyó el órgano jurisdiccional remitente, las solicitudes de autorización de que se trata se sometieron al Comité veterinario permanente y éste las discutió en su reunión de los días 7 y 8 de marzo de 1995, pero no adoptó posición.
40 A la vista de esta circunstancia, procede reformular la cuestión en el sentido de que pretende saber si, a falta de toma de posición del Comité veterinario permanente, la Comisión está, no obstante, obligada a someter al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse.
41 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya declaró, a propósito de un procedimiento normativo comparable al previsto por la Decisión 94/381, que debe reconocerse a la Comisión una facultad de apreciación lo suficientemente amplia como para permitirle determinar con pleno conocimiento de causa las medidas necesarias y adecuadas para la protección de la salud pública (sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/CEVA y Pfizer, C‑198/03 P, Rec. p. I‑0000, apartado 80).
42 Si, como en los hechos del asunto principal, los elementos de que dispone la Comisión no permiten acreditar que los controles practicados en el marco de un sistema que permite distinguir las proteínas animales derivadas de especies rumiantes de las de especies no rumiantes, sometidos a su apreciación a efectos de una autorización por un Estado miembro, ofrecen garantías suficientes respecto a la protección de la salud pública y si se ha sometido al Comité veterinario permanente una solicitud de un Estado miembro, pero no ha tomado posición, en particular, debido a nueva información que modifica la percepción del riesgo para la salud pública, hay que considerar que la Comisión no está obligada a someter al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse (véase, en este sentido, la sentencia Pharos/Comisión, antes citada, apartados 23 y 24). Pues bien, el Consejo sólo puede pronunciarse cuando conoce de una propuesta de la Comisión.
43 Por ello, procede responder a la tercera cuestión que el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381, en relación con lo establecido en el artículo 17 de la Directiva 90/425 y en el artículo 17 de la Directiva 89/662, debe interpretarse en el sentido de que, si los elementos de los que dispone la Comisión no permiten acreditar que los controles practicados en el marco de un sistema que permite distinguir las proteínas animales derivadas de especies rumiantes de las de especies no rumiantes, sometidos a su apreciación a efectos de una autorización por un Estado miembro, ofrecen garantías suficientes respecto a la protección de la salud pública y si se ha sometido al Comité veterinario permanente la solicitud de dicho Estado miembro, pero no ha tomado posición, en particular, debido a nueva información que modifica la percepción del riesgo para la salud pública, la Comisión no está obligada a someter al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse.
Sobre la cuarta cuestión
44 Mediante la cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en qué medida la respuesta a la tercera cuestión supone una restricción del derecho o de la obligación del Estado miembro mencionada en la primera cuestión de actuar contra la omisión de conceder una autorización como la tratada en el presente asunto o de impugnar la negativa a conceder esta autorización.
45 Habida cuenta de las respuestas dadas a las tres primeras cuestiones, no procede responder a la cuarta en lo que atañe a la interpretación del Derecho comunitario. Por otro lado, tal como se ha recordado en el apartado 25 de la presente sentencia, el Tribunal de Justicia no es competente para responder por lo que se refiere a la interpretación del Derecho nacional.
Costas
46 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1) El Derecho comunitario no contiene ninguna obligación, para un Estado miembro, de interponer un recurso de anulación, de conformidad con el artículo 230 CE, o por omisión, de conformidad con el artículo 232 CE, en beneficio de uno de sus ciudadanos. No obstante, no se opone, en principio, a que un Derecho nacional contenga una obligación de ese tipo o prevea la responsabilidad del Estado miembro por no haber actuado de esa forma.
2) El artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381/CE de la Comisión, de 27 de junio de 1994, sobre medidas de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina y la utilización como alimento de proteínas derivadas de mamíferos, en relación con lo establecido en el artículo 17 de la Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior, y en el artículo 17 de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior, debe interpretarse en el sentido de que, si los elementos de los que dispone la Comisión de las Comunidades Europeas no permiten acreditar que los controles practicados en el marco de un sistema que permite distinguir las proteínas animales derivadas de especies rumiantes de las de especies no rumiantes, sometidos a su apreciación a efectos de una autorización por un Estado miembro, ofrecen garantías suficientes respecto a la protección de la salud pública y si se ha sometido al Comité veterinario permanente la solicitud de dicho Estado miembro, pero no ha tomado posición, en particular, debido a nueva información que modifica la percepción del riesgo para la salud pública, la Comisión no está obligada a someter al Consejo de la Unión Europea una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse.
Firmas
* Lengua de procedimiento: neerlandés.
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