SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)
14 de diciembre de 1990 ( *1 )
En el asunto T-75/89,
Anita Brems, funcionaria del Consejo de las Comunidades Europeas, con domicilio en Relegem (Bélgica), representada por Sr. Jean-Noël Louis, Abogado de Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de la Fiduciaire Myson SARL, 1, rue Glesener,
parte demandante,
contra
Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. Gijs Peeters, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. J. Käser, Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto que se anule la decisión de la Secretaría General del Consejo por la que se deniega a la demandante la asimilación de su hijo, Alessandro Tardioli, a la categoría de hijo a cargo,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera),
integrado por los Sres. C. Yeraris, Presidente; B. Vesterdorf y K. Leanerts, Jueces,
Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 27 de noviembre de 1990,
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos y procedimiento
1
La demandante, funcionaría del Consejo, percibió, por su hijo Alessandro Tardioli, nacido el 17 de junio de 1967, una asignación familiar así como una asignación por hijo a cargo hasta el año 1988, de conformidad con los artículos 1, apartado 2, letra b), y 2, apartado 3, letra b), del anexo VII del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «el anexo»). El 1 de julio de 1988, fueron suprimidas las citadas asignaciones debido a que el hijo de la demandante había dejado de recibir una educación escolar.
2
Mediante dos escritos separados, fechados el 27 de octubre de 1988, la demandante solicitó que se reanudase el pago de estas dos asignaciones debido a que su hijo, que en aquel momento estaba inscrito como demandante de empleo en el Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (Oficina de empleo), residía con ella causándole aún gastos importantes.
3
Mediante escrito de 29 de noviembre de 1988, la Administración de la Secretaría General del Consejo comunicó a la demandante que se daría una respuesta favorable a su petición de asignación familiar en cuanto se presentara un documento que acreditara la composición de su familia.
4
Por el contrario, la Administración no acogió favorablemente la petición relativa a la asignación por hijo a cargo, y precisó que la asimilación de una persona a la categoría de hijo a cargo por decisión especial de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN»), prevista por el apartado 4 del artículo 2 del anexo, sólo podía concederse «en favor de cualquier otra persona que no fuera el propio hijo a cargo».
5
En un escrito de 6 de diciembre de 1988, la demandante se dio por enterada de la respuesta favorable dada a su petición de asignación familiar, pero impugnó la denegación de su petición de asignación por hijo a cargo. En particular, la demandante alegó que su hijo ya no era considerado como hijo a su cargo en el sentido de los apartados 2 y 3 del artículo 2 del anexo, por haber superado la edad de 18 años y haber dejado de recibir una educación escolar o profesional. En estas circunstancias, ninguna disposición del Estatuto impedía, a su juicio, la asimilación de su hijo a un hijo a cargo, dado que su manutención le ocasionaba gastos importantes. La demandante añadía que, desde el 1 de noviembre de 1988, su hijo percibía una remuneración mensual de 22008 BFR.
6
Mediante escrito de 19 de diciembre de 1988, la Administración de la Secretaría General del Consejo comunicó a la demandante que el derecho a la asignación familiar se le concedería únicamente hasta el mes de octubre de 1988, en atención al cambio producido en la situación económica de su hijo. Por otra parte, y en relación con la asimilación de este último a un hijo a cargo, la Administración confirmó su postura anterior de que, con arreglo a las normas del Estatuto, un funcionario no puede solicitar la asimilación de su propio hijo a un «hijo a cargo».
7
En consecuencia, mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de marzo de 1989, la demandante solicitó que se anulara la decisión por la que se denegaba la petición de asimilación de su hijo Alessandro Tardioli a un hijo a cargo.
8
Mediante auto de 15 de noviembre de 1989, el Tribunal de Justicia atribuyó el asunto al Tribunal de Primera Instancia, de conformidad con el artículo 14 de la Decisión del Consejo de 24 de octubre de 1988 por la que se crea un Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas.
9
La demandante no presentó escrito de réplica.
10
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera) decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
Pretensiones de las partes
11
La demandante solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Acuerde la admisión del recurso y lo declare fundado.
—
En consecuencia:
a)
Declare ilegal la Decisión del Consejo, de 15 de marzo de 1976, relativa a las disposiciones generales de ejecución del apartado 4 del artículo 2 del anexo VII del Estatuto de los funcionarios y, en concreto, el artículo 3 de esta decisión.
b)
Anule la decisión de la AFPN, de 29 de noviembre de 1988, por la que se deniega la petición de asimilación del hijo de la demandante, Alessandro Tardioli, nacido el 17 de junio de 1967, a un hijo a cargo.
c)
En la medida de lo necesario, anule la decisión de la AFPN, de 19 de diciembre de 1988, que no acogió la reclamación administrativa presentada por la demandante, el 6 de diciembre de 1988, con arreglo al apartado 2 del artículo 90 del Estatuto.
—
Condene en costas al demandado, con arreglo al apartado 2 del artículo 69, o bien al amparo del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, así como al pago de los gastos necesarios efectuados con motivo del procedimiento, en especial los gastos de domiciliación, de desplazamiento y estancia y los honorarios de Abogado, con arreglo a la letra b) del artículo 73 del mismo Reglamento.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que :
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la demandante.
Sobre el fondo
12
La demandante invoca dos motivos en apoyo de su recurso. Por una parte, la infracción del apartado 4 del artículo 2 del anexo y, por otra, la utilización de procedimiento inadecuado y la desviación de poder en que incurrió la Administración al promulgar la Decisión del Consejo, de 15 de marzo de 1976, por la que se adoptan las disposiciones generales de ejecución del apartado 4 del artículo 2 del anexo.
13
Antes de presentar las alegaciones expuestas por las partes, procede citar el conjunto de disposiciones del Estatuto que constituyen el marco jurídico del presente litigio.
14
El artículo 2 del anexo define en sus apartados 2 a 5 las condiciones en que el funcionario tiene derecho a una asignación por cada hijo a su cargo. Estas disposiciones rezan de la siguiente forma:
«2.
Serán considerados hijos a su cargo, los legítimos, naturales o adoptivos del funcionario o de su cónyuge cuando sean mantenidos efectivamente por el funcionario. Se considerará asimismo como hijo a su cargo aquél que haya sido objeto de una solicitud de adopción y cuyo procedimiento de adopción haya sido iniciado.
3.
La asignación será concedida:
a)
de oficio, por los hijos que no hubieren alcanzado aún la edad de 18 años;
b)
mediante petición motivada del funcionario interesado, por los hijos entre los 18 y 26 años que estuvieren recibiendo educación escolar o profesional.
4.
Excepcionalmente podrán ser asimilados a hijos a su cargo, mediante decisión especial motivada de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, adoptada sobre la base de documentos fehacientes, las personas respecto a las cuales el funcionario tenga la obligación legal de dar alimentos y cuyo mantenimiento le imponga gastos importantes.
5.
El derecho a la asignación por hijos a su cargo será prorrogable sin limitación de edad si el hijo se encontrare afectado por una incapacidad o enfermedad.»
15
Este marco jurídico se completa con la Decisión del Consejo, de 15 de marzo de 1976, por la que se adoptan las disposiciones generales de ejecución del apartado 4 del artículo 2 del anexo VII del Estatuto de los funcionarios (en lo sucesivo, «disposiciones generales de ejecución»). Esta decisión, adoptada en virtud del párrafo primero del artículo 110 del Estatuto, dispone, en su artículo 1, que excepcionalmente una persona podrá ser asimilada a un hijo a cargo, con arreglo aļ apartado 4 del artículo 2 del anexo en las condiciones que fija a continuación.
16
El artículo 3 de la decisión enumera algunas de estas condiciones de la siguiente forma:
«Lá persona cuya asimilación se solicita deberá:
—
tener más de 60 años, si se trata de.un hombre, y más de 55 años, si es una mujer, o
—
tener menos de 18 años, pudiendo ampliarse este límite de edad hasta los 26 años, si la persona estuviere recibiendo educación escolar o profesional, o
—
padecer una enfermedad o incapacidad que le impida subvenir a sus necesidades» (traducción no oficial).
Por último, el artículo 7 de la citada decisión precisa que :
«Podrá concederse la asimilación cuando:
a)
por una parte, se cumplan las condiciones previstas en los artículos 2 a 4;
b)
por otra, la cuantía de los gastos de manutención [...] sea superior a [...]» (traducción no oficial).
17
La demandante alega que los apartados 2 y 3 del artículo 2 del anexo atribuyen una competencia reglada a la AFPN, la cual está obligada a conceder la asignación por hijo a cargo cuando compruebe que se cumplen las condiciones previstas por esta disposición (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de enero de 1984, Erdini contra Consejo, apartado 19, 65/83, Rec. 1984, p. 211). Por el contrario, el apartado 4 del artículo 2 del anexo confiere a la AFPN un margen de apreciación. Para evitar una total discrecionalidad, e incluso arbitrariedad, en las apreciaciones, la demandante reconoce la oportunidad de fijar, en el marco de las disposiciones generales de ejecución, los criterios de aplicación del apartado 4 del artículo 2, principalmente mediante la determinación del umbral por encima del cual los gastos son considerados suficientemente importantes para justificar la asimilación y, por consiguiente, la concesión de la asignación por persona a cargo.
18
No obstante, a juicio de la demandante, la fijación de estos criterios en las disposiciones generales de ejecución no puede conducir en modo alguno a la exclusión de una u otra categoría de personas, porque una aplicación mecánica de normas y de criterios preestablecidos sería contraria a la necesidad de apreciar situaciones de hecho, en ocasiones complejas, que caracterizan cada caso particular (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 1972, Brandau contra Consejo, apartados 13 y 14, 46/71, Rec. 1972, p. 373). Siguiendo este razonamiento, la demandante estima que el artículo 3 de las disposiciones generales de ejecución es ilegal. Según ella, esta disposición añade al apartado 4 del artículo 2 del anexo condiciones no previstas por el legislador comunitario, lo que implica automáticamente la exclusión de un número considerable de personas que han superado o no han alcanzado los límites de edad establecidos. Es el caso, entre otros, de los hijos que han superado los 18 años, que supongan para el funcionario afectado una carga económica importante por una razón distinta de la educación escolar o profesional, la enfermedad o la incapacidad. Por ùltimo, la demandante sostiene que las disposiciones generales de ejecución privan, de hecho, a la Administración del margen de apreciación que le confirió el legislador y que, en consecuencia, la decisión impugnada se limita a hacer una aplicación mecánica de una normativa a todas luces ilegal.
19
La parte demandada manifiesta, en primer lugar, que, con arreglo al apartado 4 del artículo 2 del anexo, la decisión de asimilación reviste un carácter excepcional, como se deduce del propio texto de esta disposición estatutaria: «[...] excepcionalmente [...] mediante decisión especial motivada [...] sobre la base de documentos fehacientes [...] gastos importantes [...]». Para dar mayor precisión a estos conceptos muy generales, las instituciones establecieron, en 1964, criterios objetivos que la AFPN debe respetar en el ejercicio de su facultad de apreciación. El Consejo adoptó las disposiciones generales de ejecución de que se trata a través de este procedimiento, que fue aprobado por el Tribunal de Justicia (sentencia de 7 de junio de 1972, Brandau, antes citada).
20
La institución demandada expone, en segundo lugar, su opinión de que la petición de asimilación presentada por la demandante en favor de su hijo no podía acogerse, porque el sistema del Estatuto no permite asimilar al descendiente de un funcionario a la categoría de hijo a cargo cuando el citado descendiente no reúne las condiciones que dan derecho a la asignación por hijo a cargo. Esta asimilación constituye, en opinión del Consejo, una utilización inadecuada de un procedimiento que permite eludir, recurriendo a una competencia excepcional, una disposición estatutaria aplicable a todos los hijos de funcionarios sin excepción. La Administración afirma, por otra parte, que el Consejo no ha acogido nunca peticiones de asimilación de este género y cree saber que lo mismo puede decirse de las otras instituciones.
21
La parte demandada rebate, en tercer lugar, los tres argumentos que cree distinguir en la crítica vertida por la demandante contra las disposiciones generales de ejecución. En primer lugar, la Administración pone en duda el alcance atribuido por la demandante a la sentencia de 7 de junio de 1972, Brandau, apartados 13 y 14, antes citada. En dicho asunto, las disposiciones generales de ejecución controvertidas fueron alegadas por el funcionario como condiciones máximas que imponían a la Administración la obligación de conceder la asignación familiar solicitada, sin dejarle ningún margen de apreciación. Por el contrario, en el presente litigio, las disposiciones generales de ejecución imponen únicamente condiciones mínimas y el funcionario impugna su aplicación porque no dejan ningún margen de apreciación a la Administración. Por otra parte, el Consejo niega que las disposiciones generales de ejecución añadan condiciones adicionales no previstas por el Estatuto. Y afirma que las condiciones relativas a los puntos objeto de controversia (edad comprendida entre los 18 y los 26 años y educación escolar o profesional) se basan en criterios idénticos a los previstos por el Estatuto a propósito de los hijos a cargo de los funcionarios. Por último, la parte demandada destaca que, si bien la demandante considera que el reconocimiento de un margen de apreciación responde a consideraciones de equidad, ésta no ha indicado ninguna razón de equidad. El único motivo alegado consiste en el hecho de que su hijo le supone gastos importantes. Este motivo podría alegarse para fundamentar una petición de ayuda en virtud del artículo 76 del Estatuto, pero no puede justificar, sin más, la aplicación de las normas estatutarias más allá de su letra o de su espíritu.
22
El Tribunal de Primera Instancia observa, con carácter previo, que la argumentación de las partes gravita, en esencia, en torno a una única cuestión jurídica, a saber, en qué medida las disposiciones estatutarias permiten conceder a un funcionario una asignación por hijo a cargo en favor de un hijo que haya superado la edad de 18 años, que no reciba educación escolar o profesional y que no esté aquejado de una incapacidad o enfermedad grave que le impida subvenir a sus necesidades. En otras palabras, la cuestión jurídica de la que depende la solución del presente litigio versa sobre la interpretación que ha de darse al apartado 4 del artículo 2 del anexo y, en concreto, sobre si el hijo de un funcionario está incluido en la expresión «las personas», como afirma la demandante, o si dicha fórmula debe leerse como referida a «cualesquiera otras personas» que no sean hijos de un funcionario, como pretende la parte demandada.
23
Procede destacar que el anexo, en el apartado 2 de su artículo 2, define el concepto de hijo a cargo. Es considerado como tal el hijo legítimo, natural o adoptivo del funcionario o de su cónyuge. Estos hijos dan derecho al pago de una asignación en la medida en que sean mantenidos efectivamente por el funcionario y cumplan, además, una de las condiciones enumeradas en los apartados 3 y 5 del artículo 2, a saber: a) no haber alcanzado aún la edad de 18 años, b) tener entre 18 y 26 años y estar recibiendo una educación escolar o profesional, c) padecer una incapacidad o enfermedad grave que le impida subvenir a sus necesidades. En estos tres supuestos, el Estatuto atribuye a la AFPN una competencia reglada, en el sentido de que la AFPN está obligada a conceder la asignación por hijo a cargo cuando compruebe que se cumplen las condiciones. La asignación por hijo a cargo se concede de oficio por los hijos que no han alcanzado aún la edad de 18 años y previa petición del funcionario eri los demás casos.
24
Por el contrario, el apartado 4 del artículo 2 del anexo atribuye a la AFPN una facultad discrecional para asimilar a hijos a cargo a las personas respecto de las cuales el funcionario tenga la obligación legal de dar alimentos y cuyo mantenimiento le imponga gastos importantes. La razón de ser de esu última disposición es permitir que la AFPN preste ayuda excepcionalmente a aquellos funcionarios que asuman gastos importantes en virtud de una obligación legal.
25
La diferente naturaleza de las competencias de la AFPN previstas, por una parte, en los apartados 3 y 5 del artículo 2 del anexo y, por otra, en el apartado 4 del mismo artículo, así como el alcance general de los términos utilizados por esta última disposición («las personas») —estos términos son idénticos en todas las versiones lingüísticas, a excepción de la versión italiana— permiten considerar que el legislador comunitario no pretendió excluir del ámbito de aplicación del apartado 4 del artículo 2 al hijo que no reúna las condiciones para la concesión de la asignación por hijo a cargo descritas en los apartados 3 y 5, por el sólo hecho de que sea «hijo legítimo, natural o adoptivo del funcionario o de su cónyuge» en el sentido del apartado 2 del artículo 2.
26
A falta de indicación contraria en el Estatuto, no cabe proceder a una interpretación que, al excluir a los hijos del funcionario del ámbito de aplicación de una norma general, sería contraria al principio de igualdad de trato, que prohibe las discriminaciones basadas únicamente en la condición de la persona. Esta exclusión es injustificada principalmente porque el vínculo familiar que une al funcionario y a su hijo es más fuerte que el que le une a otras personas —como los padres, los abuelos y el ex-cónyuge— a los cuales las disposiciones generales de ejecución del apartado 4 del artículo 2 del anexo adoptadas por las instituciones o la jurisprudencia del Tribunal de Justicia han reconocido la posibilidad de beneficiarse de una decisión de asimilación (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia, de 7 de junio de 1972, Brandau, antes citada; de 21 de noviembre de 1974, Moulijn contra Comisión, 6/74, Rec. 1974, p. 1287; véanse asimismo los antecedentes de hecho de las sentencias de 19 de enero de 1984, Erdini, apartado 2, antes citada, y de 23 de marzo de 1988, Mouriki contra Comisión, 248/87, apartado 2, Rec. 1988, p. 1721).
27
Esta solución no puede dar lugar a una utilización inadecuada de procedimiento, como sostiene la parte demandada. En efecto, este argumento sería pertinente si el apartado 4 del artículo 2 del anexo se limitara a permitir la asimilación a hijos a cargo, en las mismas condiciones —de edad y demás— que las previstas en los apartados 3 y 5 del mismo artículo, de los hijos mantenidos efectivamente por un funcionario y que no tuvieran la condición de hijos legítimos, naturales o adoptivos de éste o de su cónyuge. Pero, dado que las disposiciones generales de ejecución adoptadas por las instituciones y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia han reconocido, como se ha dicho ya, que diversas categorías de personas pueden beneficiarse de una decisión de asimilación, no es de recibo que el sistema del Estatuto impida a un funcionario solicitar la asimilación de su propio hijo a la categoría de «hijo a cargo». Así pues, procede considerar que este último concepto ha sido específicamente concebido por el Estatuto (apartado 2 del artículo 2 del anexo) para determinar los tres casos en que el derecho a la asignación familiar es automático [artículo 2, apartado 3, letras a) y b), y apartado 5]. En consecuencia, el concepto de hijo a cargo no puede constituir un obstáculo a la asimilación del hijo de un funcionario a la categoría de hijo a cargo en razón de la diferencia de alcance existente entre las disposiciones de los apartados 2, 3 y 5 del artículo 2, por una parte, y del apartado 4 del artículo 2, por otra.
28
En lo que respecta a la excepción de ilegalidad propuesta por la parte demandante contra los artículos 3 y 7 de la Decisión del Consejo, de 15 de marzo de 1976, por la que se adoptan las disposiciones generales de ejecución del apartado 4 del artículo 2 del anexo, debe ser analizada a la luz de la interpretación dada con anterioridad a este artículo del anexo.
29
A este respecto, procede destacar con carácter previo que las disposiciones generales de ejecución, adoptadas de conformidad con el párrafo primero del artículo 110 del Estatuto, pueden fijar criterios para guiar a la Administración en el ejercicio de su facultad discrecional o precisar el alcance de las disposiciones estatutarias que no sean claras. No obstante, no pueden restringir el ámbito de aplicación del Estatuto precisando un término estatutario claro (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia, de 8 de julio de 1965, Willame contra Comisión, 110/63, Rec. 1965, p. 803, y de 7 de junio de 1972, Brandau, ya citada, así como la sentencia del Tribunal de Primera Instancia, de 6 de junio de 1990, Gouvras-Laycock contra Comisión, T-44/89, Rec. 1990, p. II-217).
30
En el presente caso, la expresión «las personas» contenida en el apartado 4 del artículo 2 del anexo, es clara y no requiere precisión alguna. Los artículos de las disposiciones generales de ejecución criticados, al esforzarse por precisar esta expresión, han impuesto límites de edad mínima y máxima aplicables a las personas que pueden ser asimiladas a un hijo a cargo. Así, las mencionadas disposiciones generales de ejecución excluyeron del ámbito de aplicación del apartado 4 del artículo 2 del anexo a todas las personas comprendidas entre los límites de edad impuestos, privando así a la AFPN de la posibilidad de ejercer su facultad de apreciación en cada caso concreto. Por consiguiente, los artículos de las disposiciones generales de ejecución criticados son ilegales y la excepción propuesta por la parte demandante contra los citados artículos debe considerarse fundada.
31
Del conjunto de las consideraciones anteriores se deduce que la decisión impugnada, al denegar a la demandante la asimilación de su hijo a la categoría de hijo a cargo basándose únicamente en que éste no está comprendido en el ámbito de aplicación del apartado 4 del artículo 2 del anexo, incurre en un error de Derecho y, por consiguiente, debe ser anulada.
32
De conformidad con el artículo 176 del Tratado CEE, incumbe a la AFPN adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la presente sentencia, reconsiderando la petición de la demandante a la luz de la interpretación del apartado 4 del artículo 2 del anexo que se ha dado anteriormente.
Costas
33
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable mutatis mutandis al procedimiento seguido ante el Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Consejo, procede condenarle en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)
decide :
1)
Anular la decisión de la Secretaría General del Consejo por la que se deniega a la demandante la asimilación de su hijo a la categoría de hijo a cargo.
2)
Condenar en costas al Consejo.
Yeraris
Vesterdorf
Lenaerts
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 14 de diciembre de 1990.
El Secretario
H. Jung
El Presidente
C. Yeraris
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
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