SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera)
de 12 de septiembre de 2007 ( *1 )
«Ayudas de Estado — Normativa que establece medidas urgentes en favor del empleo para las empresas en crisis — Decisión por la que se declara el régimen de ayudas incompatible con el mercado común y se ordena la recuperación de la ayuda abonada»
En los asuntos acumulados T-239/04 y T-323/04,
República Italiana, representada por Sr. D. Del Gaizo, en calidad de agente,
parte demandante en el asunto T-239/04,
Brandt Italia SpA, con domicilio social en Verolanuova (Italia), representada por los Sres. M. van Empel, C. Visco y S. Lamarca, abogados,
parte demandante en el asunto T-323/04,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. V. Di Bucci y C. Giolito y la Sra. E. Righini, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión 2004/800/CE de la Comisión, de 30 de marzo de 2004, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por Italia por el que se establecen determinadas disposiciones urgentes a favor del empleo (DO L 352, p. 10),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Primera),
integrado por el Sr. R. García-Valdecasas, Presidente, y el Sr. J.D. Cooke y la Sra. I. Labucka, Jueces;
Secretaria: Sra. C. Kantza, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 19 de septiembre de 2006;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
Normativa Italiana
1
El Decreto-ley no 23, de 14 de febrero de 2003, por el que se establecen disposiciones urgentes en materia de empleo (GURI no 39, de 17 de febrero de 2003), convalidado posteriormente mediante la Ley no 81, de 17 de abril de 2003, (GURI no 91, de 18 de abril de 2003), prevé en su artículo 1, apartado 1, lo siguiente:
«Para responder a la grave crisis del empleo que ha afectado a las empresas que son objeto del procedimiento de administración extraordinaria, en los casos previstos en el artículo 63, apartado 4, del Decreto Legislativo no 270, de 8 de julio de 1999, respecto a las empresas con más de 1.000 trabajadores que son objeto de dichos procedimientos, el Ministro del Lavoro e delle politiche sociali (Ministro de Trabajo y Seguridad Social) puede conceder a los empresarios adquirientes, con un límite máximo de 550 trabajadores, las ventajas a que se refieren los artículos 8, apartado 4, y 25, apartado 9, de la Ley no 223, de 23 de julio de 19991, en el supuesto de que concurran los siguientes requisitos:
a)
que el adquiriente no tenga las características referidas en el artículo 8, apartado 4 bis, de la Ley no 223, de 23 de julio de 1991;
b)
que el traslado de los trabajadores se establezca mediante convenio colectivo celebrado no más tarde del 30 de abril de 2003, con el Ministro de Trabajo y Seguridad Social que permita reintegrar a los trabajadores.»
2
El artículo 63, apartado 4, del Decreto Legislativo no 270, de 8 de julio de 1999, por el que se regula nuevamente la administración extraordinaria de las grandes empresas que se encuentran en estado de insolvencia (GURI no 185, de 9 de agosto de 1999), establece, en caso de venta de la totalidad o de una parte de una empresa explotada por grandes empresas y que sea objeto de un procedimiento de administración extraordinario, lo siguiente:
«Con motivo de las consultas relativas a la transmisión de una empresa previstas en el artículo 47 de la Ley no 428, de 29 de diciembre de 1990, el comisario extraordinario, el adquiriente y los representantes de los trabajadores podrán acordar que el adquiriente contrate únicamente una parte de los trabajadores y otras modificaciones de las condiciones de trabajo o en virtud de las disposiciones en vigor que sean de aplicación.»
3
El artículo 8 de la Ley no 223, de 23 de julio de 1991, relativa a las normas en materia de desempleo técnico, de movilidad, de subsidios por desempleo, de ejecución de las directivas comunitarias, de colocación de mano de obra y otras disposiciones relativas al mercado laboral (suplemento ordinario del GURI no 175, de 27 de julio de 1991; en lo sucesivo, «Ley no 223/91») que regula el Intervento straordinario d’integrazione salariale (Caja de integración salarial especial; en lo sucesivo, «CIGE»), completado por el artículo 2 del Decreto-ley no 184, de 20 de mayo de 1993 (GURI no 116, de 20 de mayo de 1993), contiene algunas disposiciones cuyo objeto es favorecer la colocación de los trabajadores en régimen especial de movilidad. Establece, en particular:
«1. Para la colocación de los trabajadores en régimen de movilidad será de aplicación el derecho de prioridad de contratación […]
4. Se concederá a todo empresario que, sin estar obligado a ello en virtud del apartado 1, ocupe a tiempo completo, por duración indeterminada, a los trabajadores inscritos en la lista del régimen de movilidad, por cada salario mensual pagado a los trabajadores, una subvención mensual igual al 50 % de la indemnización del régimen de movilidad que se habría pagado al trabajador. No podrá concederse dicha subvención durante más de 12 meses y, respecto a los trabajadores de más de 50 años, no podrá concederse por más de 24 meses […]
4 bis. Queda excluido el derecho a las ventajas económicas referidas en los apartados anteriores en el caso de que los trabajadores que hayan sido colocados en régimen de movilidad, durante los 6 meses anteriores, por una empresa del mismo ramo de actividad o de otro sector que, en la fecha del despido, presente relaciones de pertenencia que correspondan esencialmente a las de la empresa contratante o que esté controlada por esta última o vinculada a ella. Al formular la solicitud de contratación, la empresa contratante debe declarar, bajo su propia responsabilidad, que no existen los obstáculos mencionados.»
4
Según el artículo 25, apartado 9, de la Ley no 223/91:
«Para cada trabajador inscrito en la lista del régimen de movilidad, empleado por una duración indeterminada, la parte de las cotizaciones a cargo del empresario ascenderá, durante los primeros 18 meses a la cantidad que prevé para los aprendices la Ley no 25, de 19 de enero de 1955, y sus modificaciones posteriores.»
5
Además, el artículo 1, apartado 1, de la Ley no 223/91, establece:
«Las disposiciones relativas a la [CIGE] se aplicarán únicamente a las empresas que hayan contratado, por término medio a más de quince personas durante el semestre anterior a la fecha de presentación de la solicitud mencionada en el apartado 2. En relación con las solicitudes presentadas antes del transcurso de 6 meses desde la transmisión de la empresa, se aplicará dicho requisito al nuevo empresario durante el período siguiente a la fecha de dicha transmisión […]»
6
En virtud del artículo 1, apartado 2, de la Ley no 223/91, la solicitud de aplicación del régimen de la CIGE deberá contener el programa, redactado según un modelo establecido, que la empresa pretenda desarrollar, y referirse a las posibles medidas previstas para responder a sus consecuencias sociales. El artículo 2 de la Ley no 223/91 establece, además, que tal régimen se otorgará mediante decreto del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, previa aprobación del programa, por el Comitato interministerale per il Coordinamento della politica industriale [Comité Interministerial para la Coordinación de la Política Industrial (CIPI)] y que el otorgamiento de la indemnización depende del desarrollo correcto de ese programa.
7
Por otra parte, el artículo 4 de la Ley no 223/91 dispone, en particular:
«1. La empresa a la que se permita acogerse al régimen de la [CIGE] que considere, durante el desarrollo del programa a que se refiere el artículo 1, que no está en condiciones de garantizar un nuevo contrato de trabajo a todos los trabajadores suspendidos y que no puede recurrir a otras medidas podrá iniciar los procedimientos de movilidad con arreglo al presente artículo.
2. Las empresas que deseen hacer uso de la posibilidad prevista en el apartado 1 estarán obligadas a comunicarlo previamente por escrito a los representantes sindicales de empresa.
3. La comunicación a que se refiere el apartado 2 deberá contener indicaciones relativas a los motivos en exceso de capacidad; a los motivos técnicos, organizativos o productivos por los que la empresa considera que no le es posible adoptar medidas que pueden paliar la situación mencionada y evitar, total o parcialmente, el régimen de movilidad; al número, a la situación en la empresa y a las profesiones de los trabajadores en exceso, así como del personal habitualmente empleado; al calendario relativo al programa de movilidad; a las posibles medidas previstas para responder a las consecuencias sociales del desarrollo de dicho programa; al método de cálculo de todos los pagos que no sean los resultantes de la normativa vigente y de los convenios colectivos. Se adjuntará a la comunicación una copia de la carta de pago al [Instituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS)], en concepto de anticipo sobre la cantidad referida en el artículo 5, apartado 4, por un importe equivalente a la indemnización máxima de la [CIGE] multiplicada por el número de trabajadores considerados en exceso […]»
8
El artículo 4 de la Ley no 223/91 dispone asimismo:
«5. Dentro de un plazo de 7 días a partir de la fecha de recepción de la comunicación a que se refiere el apartado 2, se organizará, a petición de las organizaciones sindicales de empresas y de las asociaciones respectivas, un examen conjunto entre las partes, con el fin de examinar las causas que hayan contribuido al exceso de trabajadores y las posibilidades de otros destinos de la totalidad o de una parte de ese personal en la misma empresa, incluso mediante contratos de solidaridad y formas flexibles de gestión del tiempo de trabajo. […]
[…]
7. A falta de acuerdo, el director de l’Ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazzione convocará a las partes para volver a examinar las cuestiones mencionadas en el apartado 5, incluso formulando propuestas para llegar a un acuerdo. En todo caso, dicho examen deberá haberse concluido en el plazo de 30 días a partir del momento en que l’Ufficcio provinciale del lavoro e della massima occupazione reciba de la empresa la comunicación prevista en el apartado 6.
[…]
9. Alcanzado el acuerdo sindical o al término del procedimiento a que se refieren los apartados 6, 7 y 8, la empresa podrá colocar en el régimen de movilidad a los trabajadores, los obreros y al personal directivo en exceso, comunicando por escrito a cada uno de ellos la resolución del contrato, respetando los plazos de preaviso. […]
[…]
13. Los trabajadores admitidos para beneficiarse de la [CIGE] serán reintegrados a la empresa al término del período durante el cual gocen de esa cobertura.
[…]»
9
Por último, el artículo 5, apartados 4 y 5, de la Ley no 223/91, establece:
«4. Para cada trabajador en régimen de movilidad la empresa estará obligada a pagar a las cajas de intervención, de asistencia y de apoyo a los organismos de seguridad social…, en 30 plazos mensuales, una cantidad igual a seis veces el sueldo mensual inicial pagado al trabajador en virtud del régimen de movilidad. Se reducirá dicha cantidad a la mitad cuando el exceso a que se refiere el artículo 4, apartado 9, hubiera sido objeto de un acuerdo sindical.
5. La empresa que, según los procedimientos determinados por la Commissione regionale per l’impiego [Comisión Regional para el empleo], presente ofertas de empleo por tiempo indeterminado que tengan las características previstas en el artículo 9, apartado 1, letra b), no estará obligada a pagar los plazos restantes respecto a los trabajadores que pierdan el derecho al régimen de movilidad por haber rechazado dichas ofertas o por la totalidad del período durante el cual, habiendo aceptado las ofertas de las empresas, hayan sido contratados. No podrán gozar de dicho beneficio las empresas que, con respecto a la empresa dispuesta a contratar trabajadores, se encuentren en las relaciones previstas en el artículo 8, apartado 4 bis.»
Medida controvertida y procedimiento administrativo
10
Mediante escrito de 12 de febrero de 2003, las autoridades italianas comunicaron a la Comisión el régimen de ayudas establecido en virtud del Decreto-ley no 23/2003 (en lo sucesivo, «medida controvertida»).
11
La medida controvertida entró en vigor el 18 de febrero de 2003, sin esperar a que la Comisión se pronunciará sobre la compatibilidad de ésta con el mercado común. Por lo tanto, se inscribió en el registro de las ayudas no notificadas con la referencia NN 7/2003.
12
Mediante escrito de 12 de marzo de 2003, la Comisión pidió a la República Italiana información complementaria sobre la medida controvertida. En particular, le pidió que le indicara las grandes empresas cuya cesión estaba prevista en virtud de dicha medida, así como los nuevos adquirientes y los criterios según los cuales estos habían sido seleccionados. Tras solicitar y obtener una prórroga del plazo que le había sido concedido para responder, la República Italiana facilitó a la Comisión la información solicitada mediante escrito de 20 de mayo de 2003.
13
Mediante escrito de 15 de octubre de 2003, la Comisión informó a la República Italiana de su decisión de iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. Esta decisión fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea de 18 de diciembre de 2003 (DO C 308, p. 5). La República Italiana remitió sus observaciones a la Comisión mediante escrito de 22 de diciembre de 2003. Precisó en dicho escrito, esencialmente, por una parte, que durante todo el tiempo en que fue de aplicación la medida controvertida, sólo se había cedido una empresa según el procedimiento previsto en ella, a saber, la rama de actividad de Ocean SpA, sita en Verolanuova (Brescia), cedida a Brandt Italia SpA (en lo sucesivo, «Brandt»). Por otra parte, según la República Italiana, Brandt adquirió Ocean al precio de mercado sin disfrutar de ventaja económica directa alguna debido a la aplicación de la medida controvertida.
14
No obstante, mediante escrito de 19 de enero de 2004, la Comisión solicitó información complementaria a la República Italiana, en particular, que le confirmara que, en realidad, la única empresa a la que se había aplicado la medida controvertida era Brandt, así como algunos otros datos relativos al volumen de las ayudas pagadas sobre el particular. La República Italiana facilitó a la Comisión la información solicitada el 11 de febrero de 2004.
15
El 30 de marzo de 2004, la Comisión adoptó la Decisión 2004/800/CE, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por Italia por el que se establecen determinadas disposiciones urgentes a favor del empleo (DO L 352, p. 10; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la cual fue notificada a la República Italiana el 1 de abril de 2004.
Decisión impugnada
16
Mediante la Decisión impugnada, la Comisión declara, en primer lugar, que la medida controvertida constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
17
Según la Comisión en primer lugar, la medida controvertida favorece a algunas categorías particulares de empresas, a saber, por una parte, los adquirentes de empresas en crisis, que sean objeto de un procedimiento de administración extraordinaria y que den trabajo al menos a mil personas, que hayan celebrado un convenio colectivo con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social italiano, a más tardar el 30 de abril de 2003, para la aprobación de la transferencia de los trabajadores y, por otra, a las empresas en crisis que son objeto de un procedimiento de administración extraordinario, que den trabajo al menos a mil personas y que hayan sido objeto de una cesión. Señala que dicha medida confiere a las referidas empresas una ventaja económica, reduciendo sus costes normales y fortaleciendo su situación financiera en relación con otros competidores a los que no se les aplica el mismo régimen. Precisa que confirma, además, el carácter selectivo de la medida controvertida el hecho de que ésta sólo ha sido aplicada en un caso.
18
Manifiesta en segundo lugar, que la medida controvertida se otorga a cargo de recursos estatales, por una parte, ya que está financiada con contribuciones públicas a fondo perdido y, por otra, porque el Estado renuncia a una parte de las cargas sociales que normalmente se le adeudan.
19
En tercer lugar afirma que la medida controvertida pone en peligro los intercambios entre Estados miembros y amenaza con falsear la competencia reforzando la situación financiera de determinadas empresas en relación con sus competidores.
20
Según la Comisión, por lo tanto, la medida controvertida está prohibida, en principio, en virtud del artículo 87 CE, apartado 1, y sólo puede considerarse compatible con el mercado común si le resulta de aplicación alguna de las excepciones establecidas por el Tratado.
21
Además, la Comisión lamenta que las autoridades italianas incumplieran la obligación que les incumbía en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, ejecutando la medida controvertida antes de que fuera autorizada por la Comisión.
22
Por lo demás, en relación con la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común, la Comisión descarta que puedan aplicársele las excepciones establecidas en el Tratado.
23
Por último, la Comisión aprecia la compatibilidad de la medida controvertida a la luz de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (DO 1999, C 288, p. 2), del Reglamento (CE) no 2204/2002, de la Comisión, de 12 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de los artículos 87 [CE] y 88 [CE] a las ayudas estatales para el empleo (DO L 337, p. 3), y las directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (DO 1998, C 74, p. 9).
24
En primer lugar, en relación con la apreciación de la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común a la luz de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, la Comisión considera que debe excluirse, ya que la medida controvertida se aplica a las empresas que ocupan a más de mil personas, es decir, a las grandes empresas, mientras que dichas directrices admiten los regímenes de ayuda de salvamento y de reestructuración únicamente respecto a las pequeñas y medianas empresas.
25
En segundo lugar, en relación con el Reglamento no 2204/2002, la Comisión refuta, en particular, la alegación de la República Italiana de que las ventajas concedidas en virtud de la medida controvertida son las mismas que las procuradas con arreglo al régimen de desempleo técnico, el cual, según señala, nunca fue considerado ayuda de Estado.
26
En tercer lugar, aun cuando la República Italiana alegara que, aun suponiendo que la medida controvertida constituyera una ayuda de Estado, sería compatible con el mercado común, en el sentido del artículo 4, apartado 4, letra c), del Reglamento no 2204/2002, como ayuda a la creación de empleo, la Comisión señala que las ayudas a la creación de empleo en las regiones no asistidas se autorizan únicamente a favor de las pequeñas y medianas empresas, mientras que la medida controvertida afecta a grandes empresas.
27
En relación con la apreciación de la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común a la luz de las directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional, la Comisión considera que la medida controvertida no está comprendida en el ámbito de aplicación de dichas directrices, dado que se aplica en todo el territorio nacional y sobre todo porque el único caso en el que se ha aplicado la medida controvertida se refiere a una empresa que se encuentra en una región que no es objeto de las exenciones establecidas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c).
28
Teniendo en cuenta las anteriores apreciaciones, la Comisión considera que la medida controvertida constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, que se ejecutó ilegalmente, con infracción del artículo 88 CE, apartado 3. De ello infiere que esta medida es incompatible con el mercado común y ordena que se dé cumplimiento inmediatamente a su Decisión, lo cual implica la recuperación de las ayudas incompatibles. La Comisión precisa, no obstante, que la Decisión impugnada no empece a la posibilidad de que las ayudas individuales concedidas en virtud de la medida controvertida se consideren posteriormente, previa decisión de la Comisión, total o parcialmente compatibles con el mercado común en atención a sus características específicas.
Procedimiento y pretensiones de las partes
29
Mediante escritos presentados en la Secretaria del Tribunal de Primera Instancia el 11 de junio y el 4 de agosto de 2004, registrados con los números T-239/04 y T-323/04, respectivamente, la República Italiana y Brandt interpusieron los presentes recursos.
30
Mediante auto del Presidente de la Sala Primera del Tribunal de Primera Instancia de 19 de julio de 2006, oídas las partes, ambos asuntos fueron acumulados a efectos de la fase oral y de la sentencia, de conformidad con el artículo 50 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
31
En la vista de 19 de septiembre de 2006, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia.
32
En el asunto T 239/04, la República Italiana solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Declare la Decisión impugnada nula y sin valor ni efecto alguno.
—
Condene en costas a la Comisión.
33
En el asunto T-323/04, Brandt solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Con carácter subsidiario, en el supuesto que el Tribunal de Primera Instancia confirme la incompatibilidad de la medida controvertida con los artículos 87 CE y 88 CE, declare, con efecto en relación con Brandt, la nulidad parcial de la Decisión impugnada, limitada al artículo 3 de ésta, es decir, la nulidad de la parte en la que se ordena a la República Italiana que recupere la ayuda ilegalmente concedida.
—
Condene a la Comisión al pago de los gastos y costas del presente procedimiento.
34
En el asunto T-239/04, la Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la República Italiana.
35
En el asunto T-323/04, la Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, declare que carece de fundamento.
—
Condene en costas a Brandt.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
36
La Comisión plantea la cuestión de la admisibilidad del recurso promovido por Brandt contra la Decisión impugnada en el asunto T-323/04. Si bien, habida cuenta, en particular, de que la República Italiana impugnó la misma Decisión ante el Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-239/04, la Comisión renunció finalmente a proponer la inadmisibilidad de este recurso mediante escrito separado, sigue considerando, no obstante, que Brandt no puede alegar ningún interés individual en que se anule la Decisión impugnada y, por lo tanto, pide al Tribunal de Primera Instancia que declare la inadmisibilidad del recurso.
37
Remitiéndose, en particular, a las conclusiones del Abogado General Jacobs del asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 2005, Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (C-78/03 P, Rec. pp. I-10737 y ss., especialmente p. I-10741, puntos 138 a 142), la Comisión alega que la jurisprudencia relativa a la admisibilidad de los recursos interpuestos por competidores contra decisiones adoptadas en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, dista mucho de estar consolidada y que consideraciones totalmente análogas son de aplicación en relación con los recursos interpuestos por los beneficiarios de ayudas concedidas en el marco de un régimen de ayudas contra una decisión por la que se declara el régimen de que se trate incompatible con el mercado común y por la que se ordene la recuperación de las ayudas ya pagadas por tal concepto. La Comisión agrega que, a pesar de las fluctuaciones de la jurisprudencia, no existe razón alguna para estimar que la decisión de la Comisión por la que se declara un régimen de ayudas incompatible con el mercado común afecte individualmente a todos los beneficiarios de ayudas concedidas en virtud de ese régimen de ayudas, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, siempre que dicha institución haya apreciado en tal caso una normativa nacional general y abstracta, sin examinar los casos individuales.
38
La Comisión considera además que, en la medida en que la República Italiana concibió y le notificó un régimen general y abstracto, pudo examinar la medida controvertida como tal, aun cuando, en realidad, sólo debía aplicarse a una única empresa, a saber, Brandt. La Comisión añade que, precisamente por este motivo, la Decisión impugnada se refiere a la medida controvertida como tal, sin examinar la situación particular de Brandt, y que, por lo tanto, procede declarar la inadmisibilidad del recurso de ésta.
39
Brandt considera que puede solicitar la anulación de la Decisión impugnada. Aunque admite que dicha Decisión se dirigió formalmente a la República Italiana, Brandt considera, en efecto, que le afecta directa e individualmente. Alega que, por una parte, la Decisión impugnada tiene un impacto directo sobre la situación de Brandt, ya que la obligación, que en ella se establece, de que la República Italiana recupere la ayuda genera, en principio, un perjuicio económico real para dicha sociedad (sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 1998, Dreyfus/Comisión, C-386/96 P, Rec. p. I-2309, apartado 43). Observa, por otra parte, que la Decisión impugnada afecta a Brandt individualmente ya que, al decir de la Comisión, es beneficiaria de la ayuda alegada y está obligada a restituir su importe en virtud del artículo 3 de la Decisión impugnada.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
40
En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia señala que, en el asunto T-239/04, en el que la República Italiana combate la Decisión impugnada, la Comisión sostiene que la medida controvertida no reviste carácter general, sino que supone una intervención limitada a un caso específico, la cual sólo beneficia a una única empresa, a saber, Brandt, e incumple los requisitos establecidos en la normativa general.
41
Además, en relación con el asunto T-323/04, Brandt tiene intereses propios que se distinguen de los de la República Italiana, en el sentido de los criterios que se aplicaron en la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1986, DEFI/Comisión (282/85, Rec. p. 2469), apartado 16. En efecto, al adoptar la medida controvertida, que originó la Decisión impugnada y, por lo tanto, los dos recursos examinados en los presentes asuntos acumulados, la República Italiana quiso evitar una crisis social que el despido de un gran número de trabajadores de empresas en crisis podía provocar, facilitando su transferencia de Ocean a Brandt. Desde el punto de vista de Brandt, esta transacción era una opción de carácter comercial, facilitada por la medida controvertida.
42
Además, aunque la medida controvertida no identifique las empresas a favor de las que se pagará la ayuda, se mencionó a Brandt durante los debates parlamentarios que precedieron a la adopción de la medida controvertida, los cuales cita la Comisión. Por último, la Comisión reconoce varias veces en la Decisión impugnada que todo el tiempo en que se aplicó la medida controvertida sólo fue cedida una empresa según el mecanismo previsto en dicha medida, a saber, Ocean, cedida a Brandt.
43
En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que, en virtud de reiterada jurisprudencia, la admisibilidad de un recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica depende del requisito de que ésta justifique un interés en ejercitar acción (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de noviembre de 2001, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Comisión, T-9/98, Rec. p. II-3367, apartado 32 y la jurisprudencia citada). En el caso de autos, no cabe duda de que si se anulara la Decisión impugnada cambiaría la situación jurídica de Brandt, dado que la recuperación de la ayuda ordenada en su artículo 3 ya no tendría base legal. De ello se deduce que Brandt tiene un interés en ejercitar la acción para conseguir que se anule la Decisión impugnada (véase, en este sentido, el auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 2 de agosto de 2001, Saxonia Edelmetalle/Comisión, T-111/01 R, Rec. p. II-2335, apartado 17).
44
En tercer lugar, en lo tocante a la afectación directa e individual de Brandt por la Decisión impugnada, el Tribunal de Primera Instancia señala que, en la medida en que el artículo 3 de ésta obliga a la República Italiana a recuperar de los beneficiarios la ayuda concedida sobre la base de la medida controvertida, debe considerarse que dicha decisión afecta a Brandt directa e individualmente (véase, en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión, C-15/98 y C-105/99, Rec. p. I-8855, apartados 35 y 36). Además, el Tribunal de Primera Instancia señala que los servicios de la seguridad social italiana ordenaron la suspensión del pago de la ayuda por importe de alrededor de 500.000 euros.
45
Tendiendo en cuenta todo cuanto antecede, procede admitir el recurso de Brandt.
Sobre el fondo
46
En relación con los tres motivos invocados en el asunto T-239/04, la República Italiana formula las siguientes imputaciones:
—
infracción del artículo 87 CE, apartado 1, y vicios sustanciales de forma;
—
con carácter subsidiario, falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, y vicios sustanciales de forma;
—
con carácter más subsidiario, infracción del artículo 88 CE, apartado 3, de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis y del Reglamento no 2204/2002, así como vicios sustanciales de forma consistentes en diversos defectos de procedimiento y faltas de motivación.
47
En el asunto T-323/04, Brandt invoca cinco motivos:
—
violación del Tratado, en particular, infracción del artículo 87 CE, y vicios sustanciales de forma, en particular, infracción del artículo 253 CE;
—
desviación de poder de la Comisión;
—
infracción del artículo 88 CE y vicios sustanciales de forma;
—
violación del Tratado y, en particular, infracción de los artículos 88 CE y 89 CE, infracción del Reglamento (CE) no 994/98 del Consejo, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos [87 CE] y [88 CE] a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales (DO L 142, p. 1), y del Reglamento no 2204/2002, así como vicios sustanciales de forma, en particular, infracción del artículo 253 CE;
—
nulidad del artículo 3 de la Decisión impugnada debido a la infracción del artículo 88 CE y a la violación de los principios generales de Derecho, en particular, del principio de protección de la confianza legítima, así como infracción de disposiciones imperativas de carácter procedimental, en particular, del artículo 253 CE.
48
Dado que varios motivos invocados y alegaciones formuladas por los demandantes en el asunto T-239/04 y en el asunto T-323/04, respectivamente, son coincidentes en muchos aspectos, el Tribunal de Primera Instancia considera oportuno examinarlos conjuntamente, por el siguiente orden:
—
calificación de la medida controvertida como ayuda de Estado;
—
calificación de la medida controvertida como ayuda existente;
—
conformidad de la Decisión impugnada con el artículo 88 CE, apartado 3, con el Reglamento no 2204/2002 y con las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis;
—
vicios sustanciales de forma, en particular, infracción del artículo 253 CE;
—
falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la aplicación del requisito del carácter selectivo;
—
falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la identificación del beneficiario de la ayuda concedida sobre la base de la medida controvertida;
—
falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con los efectos negativos de la medida controvertida sobre los intercambios comunitarios y la competencia;
—
motivación inadecuada de la Decisión impugnada en relación con la apreciación de la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común a la luz del Reglamento no 2204/2002 y de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis;
—
falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la recuperación de la ayuda;
—
recuperación de la ayuda:
—
infracción del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1);
—
violación del principio de protección de la confianza legítima.
49
Habida cuenta de la naturaleza de las alegaciones formuladas por Brandt en apoyo de una supuesta desviación de poder de la Comisión, el Tribunal de Primera Instancia considera que este motivo debe ser objeto de una nueva calificación como motivo relativo a la motivación insuficiente y contradictoria de la Decisión impugnada sobre determinados aspectos. Por lo tanto, debe examinarse en relación con la apreciación de la motivación de dicha Decisión.
Sobre la calificación de la medida controvertida como ayuda de Estado
Alegaciones de las partes
50
La República Italiana alega que la medida controvertida constituye una medida de carácter general para promover el empleo. Señala que, como tal, no falsea ni puede falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o la producción de determinados bienes y que, por lo tanto, no constituye una ayuda de Estado. Puntualiza que dicha medida amplió el alcance de régimen de la CIGE y del régimen de movilidad, ya existente con anterioridad, a algunas situaciones particulares, atribuyendo, sin perjuicio de determinadas condiciones, las mismas ventajas a los empresarios adquirientes de empresas que sean objeto de un procedimiento de administración extraordinaria. Sostiene que los verdaderos beneficiarios del régimen instaurado por la medida controvertida son los trabajadores y que la propia Comisión reconoció que ambos regímenes citados no constituyen, de por sí, ayudas de Estado.
51
La República Italiana alega que la Comisión no apreció dicha cuestión al realizar el examen preliminar de la existencia de una ayuda de Estado, sino que únicamente la abordó al apreciar la medida controvertida sobre la base del Reglamento no 2204/2002.
52
Brandt sostiene que los efectos económicos de la medida controvertida son absolutamente neutros para ella. Esta conclusión resulta de un examen comparativo entre la medida controvertida y la Ley no 223/91, que, a juicio de Brandt, debería haber realizado la Comisión. Sostiene que, a falta de la medida controvertida, Brandt habría podido obtener el mismo resultado económico conviniendo con Ocean una transferencia parcial de los trabajadores de los locales de Verolanuova, de conformidad con la normativa general existente. Por consiguiente, Brandt considera que la medida controvertida apoya a los trabajadores de la empresa que es objeto de un procedimiento de administración extraordinaria (es decir, en el caso de autos, los trabajadores de Ocean) favoreciendo su transferencia al adquiriente, sin ser colocados bajo el régimen de la CIGE ni inscritos en las listas de movilidad. De ello infiere Brandt que si el Tribunal de Primera Instancia confirmara la Decisión impugnada y, en particular, la obligación que en ella se establece de que la República Italiana recupere las ayudas ya pagadas, se encontraría en una situación claramente menos favorable que aquella en la que se habría encontrado si la medida controvertida nunca se hubiera adoptado.
53
Brandt recuerda además que, para que sea aplicable el artículo 87 CE, el beneficiario de una medida debe haber sacado de ella una ventaja de carácter económico o financiero. Pone de relieve a este respecto que adquirió Ocean a raíz de una puesta en competencia con otros adquirientes potenciales y que, por lo tanto, el precio que pagó era el precio de mercado. Afirma que, además, el objeto de dicha adquisición fueron no sólo el ramo de actividades industriales, sino que también incluyó la totalidad de las deudas de éste. Brandt insiste en que no sacó ninguna ventaja de la medida controvertida, en particular, porque ninguna ventaja, aunque fuera indirecta o parcial, y que resultara de la aplicación de la normativa general existente, habría podido compensar los costes adicionales a los que Brandt tuvo que hacer frente a causa de dicha medida.
54
Además, remitiéndose al trigésimo primer considerando de la Decisión impugnada, Brandt alega que existe una evidente contradicción entre la afirmación de la Comisión de que las ventajas conferidas por la medida controvertida son idénticas las que ya se preveían en virtud del régimen de la CIGE y del régimen de movilidad, por una parte, y la negativa de aquella a considerar que la medida de que se trata forma parte integrante de dichos regímenes. Brandt insiste en que la medida controvertida no introdujo ninguna ventaja nueva y que supone los mismos efectos que los que ya se derivaban de las normas generales existentes, a saber, las de la Ley no 223/91. Afirma que la medida controvertida es, en este sentido, plenamente conforme al espíritu y a la estructura global del sistema de cotizaciones sociales italiano. Brandt recuerda a este respecto que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una reducción parcial de las cargas sociales que recaen sobre los empresarios de un sector industrial determinado constituye una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, si esa medida está destinada a eximir parcialmente a tales empresas de las cargas económicas que se derivan de la aplicación normal del régimen general de seguridad social, sin que tal exención encuentre justificación en la naturaleza o en la estructura de dicho régimen (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1999, Francia/Comisión, C-251/97, Rec. p. I-6639, apartado 36 y la jurisprudencia citada).
55
Desde un punto de vista general, la Comisión indica que examinó la medida controvertida al apreciar la existencia de una ayuda de Estado en los considerandos trigésimo y trigésimo primero de la Decisión impugnada.
56
Exponiendo globalmente la misma argumentación en ambos asuntos, la Comisión alega que la medida controvertida no reviste carácter general y que confirman esta apreciación no sólo los extractos de los trabajos preparatorios y de los debates parlamentarios que precedieron a la adopción de la medida controvertida, sino también el hecho de que la medida se haya aplicado en un caso. Además, la Comisión señala que, como se desprende del escrito del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 7 de febrero de 2003, remitido a la Comisión mediante escrito de 12 de febrero de 2003, en un primer momento las autoridades italianas habían comunicado la medida controvertida como una ayuda de Estado, aunque finalmente en la correspondencia posterior alegaran lo contrario.
57
La Comisión recuerda que el hecho de que el objetivo de la medida controvertida sea promover el empleo en nada influye en su calificación de ayuda de Estado, ya que, según reiterada jurisprudencia, el artículo 87 CE, apartado 1, define las medidas nacionales en función de sus efectos y no en función de sus causas o de sus objetivos.
58
Alega, además, que poco importa que en otros procedimientos y en una fecha posterior se pudiera conceder a Brandt algunas ventajas distintas previstas en otras disposiciones italianas, tanto si constituyen ayudas de Estado como si no. Según la Comisión, lo único que cuenta es que la medida de que se trata le otorgara ventajas específicas.
59
Por lo demás, el hecho de que Brandt diera una contraprestación por las ayudas recibidas en nada modifica su calificación (sentencia Francia/Comisión, antes citada). Según la Comisión, la tesis de la ayuda neta desarrollada por Brandt, según la cual la existencia de una contrapartida suprime la ventaja y, por lo tanto, la ayuda, es, en efecto, inconciliable con la lógica del control de las ayudas de Estado. En todo caso, los cálculos presentados por Brandt en la fase escrita nunca fueron invocados durante el procedimiento administrativo y, por ello, según reiterada jurisprudencia, no pueden tomarse en consideración para apreciar la legalidad de la Decisión impugnada.
60
Igualmente carece de fundamento en el caso de autos el recordatorio de Brandt sobre la jurisprudencia que excluye la existencia de una ventaja específica y, por lo tanto, de una ayuda, cuando la exención de exacciones obligatorias se justifica por la naturaleza o por el sistema del régimen fiscal y contributivo. Indica la Comisión a este respecto que tal demostración incumbe al Estado miembro (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Países Bajos/Comisión, C-159/01, Rec. p. I-4461, apartado 43), y observa que la República Italiana nunca formuló tal alegación. Afirma que, sobre el fondo, la medida justificada de este modo debe corresponder a la lógica interna del sistema fiscal en general (véanse las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava y otros /Comisión, T-127/99, T-129/99 y T-148/99, Rec. p. II-1275, apartado 164, y Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T-92/00 y T-103/00, Rec. p. II-1385, apartado 60 y la jurisprudencia citada), lo cual, a su juicio, es poco probable en el caso de una exención temporal.
61
Según la Comisión, el beneficio resultante de la medida controvertida radica en el hecho de que las ventajas de seguridad social, en lugar de ser concedidas al término de procedimientos complejos, como el previsto para acogerse al régimen de la CIGE o el previsto para la aplicación del régimen de movilidad, se conceden inmediatamente al empresario que adquiere la empresa. Señala que, además, el sistema establecido por la medida controvertida garantizó la continuidad funcional entre Ocean y Brandt, dando a ésta la posibilidad de contratar a los trabajadores de Ocean incluso antes de que fueran despedidos. A su juicio, dado que únicamente las empresas que cumplen los criterios establecidos por la medida controvertida pueden aprovecharse de manera anticipada de las ventajas de seguridad social, con exclusión de todas las demás empresas, ello sería, de por sí, suficiente para concluir que se trata de una medida selectiva.
62
Por último, contrariamente a lo que afirman las demandantes, la Comisión indica que nunca ha apreciado el régimen de paro técnico y el régimen especial de despido a la luz de las normas relativas a las ayudas de Estado. Por lo tanto, no debe excluirse que, en sí mismos, constituyan ayudas de Estado, y esta apreciación es igualmente válida en relación con su extensión selectiva.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
63
El Tribunal de Primera Instancia señala, en primer lugar, que, contrariamente a lo que sostiene la República Italiana, la Comisión analizó la cuestión de la existencia de una ayuda de Estado en el caso de autos en el apartado 5 de la Decisión impugnada, así como en relación con el Reglamento no 2204/2002, en los considerandos trigésimo y trigésimo primero de dicha Decisión.
64
El Tribunal de Primera Instancia considera, además, que procede admitir la alegación de la Comisión de que el beneficio que depara la medida controvertida reside en el hecho de que en lugar de ser otorgadas al término de procedimientos complejos, como el previsto para acogerse al régimen de la CIGE o el previsto para la aplicación del régimen de movilidad, las ventajas de seguridad social se conceden inmediatamente al empresario que adquiere la empresa objeto de un procedimiento de administración extraordinaria. No puede acogerse la alegación formulada por Brandt consistente en sostener que no incumbe al adquiriente seguir alguno de los procedimientos relativos a la colocación de los trabajadores bajo el régimen de movilidad. Aun suponiendo que el cedente inicia dichos procedimientos, el objetivo de éstos es la celebración de un contrato de Derecho civil, que, en principio, beneficia a ambas partes. En efecto, según el sistema establecido, el adquiriente tiene derecho a las prestaciones y a pagar cotizaciones sociales reducidas. Por lo tanto, es indudable que tiene interés en obtener rápida y fácilmente las ventajas previstas.
65
Además, la medida controvertida permitió garantizar la continuidad funcional entre Ocean y Brandt, dando a Brandt la posibilidad de contratar a los trabajadores incluso antes de que fueran despedidos, lo cual, en sí mismo, depara una ventaja competitiva.
66
En relación con el carácter selectivo de la medida controvertida, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que se adoptó el 14 de febrero de 2003, mediante el procedimiento de urgencia. Las ventajas previstas por la medida controvertida estaban supeditadas a la existencia de un convenio colectivo, que debía celebrarse el 30 de abril de 2003. Por lo tanto, podían recabarse durante un período de 2 meses y 17 días. Las ventajas previstas en la medida controvertida son las establecidas en la normativa general existente. No obstante, en virtud de dicha medida, ya no es necesario seguir los procedimientos complejos necesarios para la obtención de dichas ventajas con arreglo a la normativa general existente y el alcance de dicho régimen general se reduce considerablemente, en particular, porque la aplicación de la medida controvertida se limita únicamente a las empresas que dan trabajo a más de mil personas, contra un mínimo de sólo quince empleados exigido con arreglo al régimen general. Como consecuencia de lo anterior, la medida controvertida sólo se ha aplicado en un caso. Además, los estenogramas de los debates parlamentarios que precedieron a la adopción de la medida controvertida, presentados por la Comisión en la fase escrita, indican expresamente que la cesión de Ocean motivó la adopción de la medida controvertida. Por consiguiente, el Tribual de Primera Instancia considera probado el carácter selectivo de la medida controvertida.
67
Por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia señala que las partes están de acuerdo en que la ventaja que entraña la medida controvertida se concede mediante fondos estatales.
68
En relación con la repercusión de la medida controvertida sobre los intercambios comunitarios y la competencia, el Tribunal de Primera Instancia considera que la Comisión observa acertadamente en el vigésimo considerando de la Decisión impugnada que la medida controvertida amenaza con falsear la competencia en el sentido de que fortalece la situación económica de algunas empresa frente a sus competidores y que, en particular, amenaza con falsear la competencia y afectar a los intercambios si los beneficiarios compiten con productos procedentes de otros Estados miembros, aunque no exporten directamente su producción (sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris, 730/79, Rec. p. 2671, apartados 11 y 12, y de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, C-75/97, Rec. p. I-3671, apartados 47 y 48). El Tribunal de Primera Instancia señala además que Brandt, beneficiaria de la medida controvertida, pertenece al grupo ElcoBrandt, quinto grupo en el sector de los electrodomésticos en Europa, sector caracterizado por estar especialmente expuesto a la competencia, lo cual corrobora la conclusión de que la medida controvertida puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y falsear o amenazar con falsear la competencia en dicho sector (véase, en este sentido la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisión, T-171/02, Rec. p. II-2123, apartado 87).
69
El Tribunal de Primera Instancia considera, por lo demás, que el hecho de que el objetivo de la medida controvertida sea salvaguardar el empleo no influye en su calificación de ayuda de Estado ya que el artículo 87 CE, apartado 1, no distingue las intervenciones estatales según sus causas o sus objetivos, sino que las define en función de sus efectos [véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de agosto de 2003, P&O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión, T-116/01 y T-118/01, Rec. p. II-2957, apartado 112 y la jurisprudencia citada]. Además, la alegación de que mediante otros procedimientos y en una fecha posterior podrían haberse concedido a Brandt las mismas ventajas, en virtud de otras disposiciones italianas, tampoco es pertinente en la medida en que el criterio decisivo en el presente asunto radica en el hecho de que la medida controvertida extiende de manera selectiva dichos regímenes generales, concediendo ventajas específicas a algunas empresas y reforzando su situación financiera frente a los competidores de éstas.
70
Teniendo en cuenta lo que antecede, el Tribunal de Primera Instancia considera que la medida controvertida constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
Sobre la calificación de la medida controvertida como ayuda existente
Alegaciones de las partes
71
Brandt sostiene que la Comisión, indebidamente, no consideró que la medida controvertida era una medida existente ya que, a juicio de dicha demandante, la referida medida está comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento no 2204/2002. Brandt sostiene a este respecto que la Comisión se limitó a afirmar que la medida controvertida no estaba comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento no 2204/2002. Estima que, de este modo, mientras que el Reglamento no 2204/2002 no le confiere ninguna facultad específica en la materia, la Comisión se arrogó la facultad de suspender la aplicación del régimen de ayudas existente previsto en dicho Reglamento. Considera que, además, al proceder así, la Comisión no justificó en qué fundaba su competencia para tal suspensión, mediante una decisión individual, y por lo tanto, a su juicio, como mínimo incumplió su obligación de motivación adecuada.
72
La Comisión sostiene que Brandt expone algunas hipótesis sin verificar sus fundamentos, absteniéndose de demostrar que se cumplen los requisitos para la aplicación del Reglamento no 2204/2002, o de refutar el razonamiento expuesto por la Comisión en los considerandos vigésimo noveno a trigésimo tercero de la Decisión impugnada, los cuales, a su juicio, establecen precisamente lo contrario.
73
En relación con la impugnación de las competencias de la Comisión en dicho ámbito, esta Institución considera que si, como parece desprenderse de los apartados 99 y siguientes de su recurso, Brandt opina que la Comisión no está facultada para aplicar el Reglamento no 2204/2002 y, de un modo más general, los reglamentos de exención a las decisiones individuales que adopta, su tesis es manifiestamente errónea. Puntualiza que, por una parte, el cuarto considerando del Reglamento no 2204/2002 reserva a los Estados miembros la posibilidad de notificar las ayudas al empleo y obliga a la Comisión a examinar dichas notificaciones, en particular, a la luz de los criterios establecidos en el Reglamento no 2204/2002 y el Reglamento (CE) no 70/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 [CE] y 88 [CE] a las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas (DO L 10, p. 33), o de conformidad con las directrices o la regulación comunitaria aplicables. Por otra parte, es más que evidente que, para examinar la compatibilidad de una ayuda, la Comisión está obligada a aplicar todas las disposiciones potencialmente pertinentes, ya se trate de directrices, de otras reglas o de reglamentos. Según la Comisión, si no fuera así, nunca podría adoptar decisiones negativas, ya que no estaría facultada para excluir la hipótesis de que una ayuda pudiera ser compatible con el mercado común en virtud de un reglamento de exención.
74
La Comisión añade que si, por el contrario, Brandt alega que la Comisión consideró indebidamente que la medida controvertida no está comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento no 2204/2002, el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia y el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento le obligan a desarrollar este motivo.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
75
En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que el Reglamento no 994/98 establece en su artículo 1, apartado 1, letra a), inciso iv), y letra b), que la Comisión puede, mediante reglamentos aprobados con arreglo al procedimiento definido en su artículo 8 y al artículo 87 CE, declarar compatibles con el mercado común y no sujetas a la obligación de notificación establecida en el artículo 88 CE, apartado 3, las ayudas a favor del empleo y de la formación, así como las ayudas que se ajusten al mapa aprobado por la Comisión para cada Estado miembro a efectos de la concesión de ayudas regionales.
76
La Comisión ejerció dicha competencia al adoptar el Reglamento no 2204/2002. Para gozar de la exención prevista en dicho Reglamento, una ayuda debe cumplir los requisitos de aplicación de éste, lo cual, como se señala en los apartados 93 a 96 infra, no ocurre en el caso de autos.
77
Además, en relación con la alegación formulada por Brandt de que la medida controvertida sólo es una variante insignificante del régimen de la CIGE y del régimen de movilidad que, a su juicio, son en sí mismos regímenes de ayudas de Estado existentes, el Tribunal de Primera Instancia considera que tampoco puede ser acogida. En virtud del artículo 1, del Reglamento no 659/1999, una ayuda existente puede abarcar varias situaciones. A tenor de dicha disposición, constituye, en efecto, una ayuda existente:
—
en primer lugar, toda ayuda existente ya antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro de que se trate;
—
en segundo lugar, toda ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y las ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo;
—
en tercer lugar, toda ayuda que deba considerarse que ha sido autorizada debido a que la Comisión no adoptó una decisión en un plazo de dos meses, en principio, a partir del día siguiente al de la recepción de su notificación completa y del que dispone para efectuar un examen preliminar;
—
en cuarto lugar, toda ayuda con respecto a la cual haya expirado el plazo de prescripción de 10 años en materia de recuperación;
—
en quinto lugar, toda ayuda que se considere existente al poder acreditarse que, en el momento en que entró en vigor, no constituía una ayuda, pero que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro.
78
En el caso de autos, el Tribunal de Primera Instancia señala que la más antigua de las leyes italianas por las que se establecen los regímenes de ayudas a los que se hace referencia data del año 1991. Por consiguiente, en el presente asunto debe descartarse la primera situación que permite considerar que una ayuda es una ayuda existente.
79
Además, como se ha señalado en al apartado 62 supra, la Comisión indicó que el régimen de la CIGE y el régimen de movilidad nunca le fueron notificados y que nunca los examinó a la luz de las normas relativas a las ayudas de Estado. Por lo tanto, tampoco se dan en el presente asunto las situaciones segunda y tercera que permiten considerar que una medida de ayuda es una ayuda existente.
80
Por otra parte, en el Decisión impugnada, la Comisión se limita a ordenar a la República Italiana que tome todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda concedida sobre la base de la medida controvertida. Por lo tanto, tampoco se da en el caso de autos la cuarta situación que permite considerar que una medida de ayuda es una ayuda existente.
81
Por último, el Tribunal de Primera Instancia señala que las partes no formularon ninguna alegación en el sentido de que la medida controvertida no constituía una ayuda en el momento de su entrada en vigor y que sólo habría revestido tales características debido a la evolución del mercado común. Por lo tanto, tampoco se da la quinta y última situación que permite considerar que una medida de ayuda es una ayuda existente.
82
Teniendo en cuenta lo que precede, debe considerarse que la medida controvertida no constituye una ayuda existente.
83
Por consiguiente, procede desestimar este motivo.
Sobre la conformidad de la Decisión impugnada con el artículo 88 CE, apartado 3, con el Reglamento no 2204/2002 y con las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis
Sobre la infracción del artículo 88 CE, apartado 3
— Alegaciones de las partes
84
La República Italiana alega que, contrariamente a lo que se indica en el vigésimo segundo considerando de la Decisión impugnada, no existe la supuesta ilegalidad de la medida controvertida ya que por razones de urgencia se procedió a su ejecución antes de que la Comisión se pronunciara. A su juicio, la no ejecución de dicha medida durante el procedimiento administrativo la habría, en efecto, privado de su eficacia.
85
La Comisión recuerda que el artículo 88 CE, apartado 3, impone a la notificación previa de todos los proyectos de ayudas y prohíbe la ejecución de las medidas proyectadas antes de que se dicte una decisión definitiva en el procedimiento de investigación. Ningún Estado miembro puede ignorar tales obligaciones, alegando razones de urgencia, y la fijación de un plazo de dos meses para llevar a cabo el examen preliminar responde ya a dicha exigencia (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de febrero de 2001, Austria/Comisión, C-99/98, Rec. p. I-1101, apartado 73).
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
86
El Tribunal de Primera Instancia recuerda que el artículo 88 CE, apartado 3, establece de manera clara e inequívoca que el Estado miembro interesado no puede ejecutar las medidas proyectadas antes de que haya recaído una decisión definitiva en el procedimiento de examen preliminar.
87
Además, completa dicha disposición el artículo 4, apartado 5, del Reglamento no 659/1999, el cual establece el plazo que, en principio, es de dos meses a partir del día siguiente al de la recepción de la notificación para la adopción de una decisión al término del examen preliminar de la medida notificada.
88
En relación con dicho plazo de dos meses, que inicialmente había fijado la jurisprudencia, el Tribunal de Justicia consideró en el asunto que dio lugar a la sentencia Austria/Comisión, antes citada (apartado 73), que, al inspirarse en los artículos 230 CE y 232 CE y al estimar así el plazo máximo en dos meses, el Tribunal de Justicia quiso evitar toda inseguridad jurídica que habría sido manifiestamente contraria a la finalidad de la fase del examen preliminar de las ayudas de Estado que establece el artículo 88 CE, apartado 3. En efecto, como puntualiza el Tribunal de Justicia, dicha finalidad, consistente en ofrecer al Estado miembro la seguridad jurídica necesaria informándole con rapidez sobre la compatibilidad con el Tratado de una ayuda que puede resultar urgente, se pondría en peligro si el plazo se considerara orientativo. Además, la inseguridad jurídica que ello provocaría podría verse agravada en caso de prolongación artificial de la fase de examen preliminar.
89
Por consiguiente, debe admitirse que el plazo que establece ahora el artículo 4, apartado 5, del Reglamento no 659/1999 es el plazo imperativo que vincula a todas las partes del procedimiento de examen preliminar. Por lo tanto, el Estado miembro interesado no puede ignorar dicho plazo alegando razones de urgencia. Además, como indica acertadamente la Comisión, la fijación de un plazo de dos meses para terminar el examen preliminar ya responde a tal exigencia.
90
Teniendo en cuenta lo que precede, debe desestimarse la primera parte del presente motivo.
Sobre la infracción del Reglamento no 2204/2002
— Alegaciones de las partes
91
La República Italiana critica la Decisión impugnada en la medida en que en los considerandos trigésimo segundo y trigésimo tercero se indica que puede considerarse que la medida controvertida es compatible con el mercado común, en virtud del Reglamento no 2204/2002, en particular, porque se aplica en todo el territorio nacional y afecta a la cesión de empresas que emplean a más de mil personas, es decir, principalmente la cesión de las grandes empresas. Alega que, aunque las ayudas a la creación de empleo en las regiones no asistidas están autorizadas únicamente a favor de las pequeñas y medianas empresas, en ningún caso ello puede permitir a la Comisión inferir que existe una total incompatibilidad de la medida con el mercado común, sobre la base del Reglamento, ya que no puede descartarse que la adquisición de empresas de este tipo pueda igualmente interesar a las pequeñas y medianas empresas.
92
La Comisión alega que la República Italiana demuestra que su comprensión del control de las ayudas de Estado y, en particular, de los regímenes de ayudas, es imperfecta. Señala que, para que un régimen se considere compatible, no basta que se cumplan los requisitos de compatibilidad en determinados casos de aplicación posibles. En cambio, es necesario que las ayudas concedidas sobre la base del régimen de ayudas cumplan dichos requisitos en todos los supuestos. Este principio se establece expresamente en el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento no 2204/2002. En el caso de autos, según la Comisión, la medida controvertida no excluye la posibilidad de que se concedan las ayudas a una gran empresa en una región no asistida y, por consiguiente, la Comisión concluyó acertadamente que no cumplían los requisitos establecidos en el Reglamento no 2204/2002.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
93
El Tribunal de Primera Instancia señala que del propio texto del artículo 4 del Reglamento no 2204/2002 se desprende que únicamente las pequeñas y medianas empresas pueden recibir ayudas a la creación de empleo fuera de las zonas que pueden optar a las ayudas con finalidad regional. Toda vez que la medida controvertida es aplicable a toda empresa y en todo el territorio nacional, no se cumple este requisito, como se indica en los considerandos trigésimo segundo y trigésimo tercero de la Decisión impugnada. Además, el único caso de aplicación de la medida controvertida se refiere a grandes empresas en una zona no asistida y, por consiguiente, aunque se examine como tal, la ayuda no es compatible.
94
Además, el Tribunal de Primera Instancia considera que, como observa acertadamente la Comisión, para que un régimen de ayudas se considere compatible con el mercado común en virtud del Reglamento no 2204/2002, no basta que se cumplan los requisitos que establece en determinados casos de aplicación posibles. Es necesario que las ayudas concedidas en virtud de dicho régimen cumplan los referidos requisitos en todos los supuestos. Este principio se halla expresamente consagrado en el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento no 2204/2002. En el caso de autos, la medida controvertida no descarta la posibilidad de que se concedan las ayudas a una gran empresa en una región no asistida. Por consiguiente, la Comisión decidió acertadamente que la medida controvertida no cumplía los requisitos establecidos en el Reglamento no 2204/2002.
95
Además, el Tribunal de Primera Instancia señala que la Decisión impugnada se refiere a la medida controvertida en su conjunto y prevé expresamente, en el trigésimo octavo considerando, que no impide la posibilidad de que, previa decisión de la Comisión, teniendo en cuenta sus características específicas, las ayudas concedidas con arreglo al régimen que instaura se consideren posteriormente total o parcialmente compatibles.
96
En consecuencia, habida cuenta de lo que precede, debe desestimarse la segunda parte del presente motivo.
Sobre la infracción de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis
— Alegaciones de las partes
97
La República italiana alega que, a tenor del punto 101 de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis, la Comisión debe examinar la compatibilidad con el mercado común de toda ayuda destinada al salvamento y a la reestructuración que haya sido otorgada sin su autorización previa y, por lo tanto, con infracción del artículo 88 CE, apartado 3. La República Italiana refuta a este respecto la alegación formulada por la Comisión relativa a la falta de elementos necesarios para proceder a un examen individual del caso de aplicación de la medida controvertida e indica que la Comisión debería haber solicitado formalmente de las autoridades italianas la información que necesitaba, en lugar de limitarse a evocar la posibilidad de una notificación individual.
98
La Comisión alega que del punto 64 de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis se desprende que los regímenes de ayudas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis sólo pueden ser autorizados a favor de pequeñas y medianas empresas en el sentido de la definición comunitaria. Contrariamente a lo que afirma la República Italiana, el punto 101 de dichas directrices no obliga a la Comisión a examinar la compatibilidad con el mercado común de toda medida de ayuda destinada al salvamento y a la reestructuración de empresas en crisis que hayan sido concedidas sin autorización de la Comisión. Se trata tan sólo de una disposición que regula la aplicación en el tiempo de las diferentes normas que se han sucedido en la materia, que no obliga ciertamente a la Comisión a examinara individualmente todos los casos de aplicación de los regímenes no notificados.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
99
El Tribunal de Primera Instancia señala que, a tenor de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis, la Comisión puede autorizar dos tipos de medidas de ayudas al salvamento y a la reestructuración, siempre que concurran los requisitos que en ellas se establecen: las ayudas al salvamento y a la reestructuración notificadas individualmente a la Comisión para todas las empresas, independientemente de su tamaño, (puntos 22 a 63 de dichas directrices) por una parte, y los regímenes de ayuda al salvamento y a la reestructuración, únicamente para las pequeñas y medianas empresas, por otra (puntos 64 a 69 de dichas directrices).
100
En el caso de autos, de conformidad con el Decreto-ley no 23/2003, la medida controvertida se aplica a todas las empresas, independientemente de su tamaño. Además, sólo fue aplicado una vez con motivo de la adquisición de una gran empresa, a saber, Ocean, por otra gran empresa, a saber, Brandt.
101
Como ya se ha indicado en el apartado 94 supra en relación con el Reglamento no 2204/2002, para que un régimen de ayudas pueda considerarse compatible para el mercado común, no basta que se cumplan los requisitos en determinados casos de aplicación posibles. Es necesario que las ayudas concedidas sobre la base de ese régimen cumplan tales requisitos en todos los supuestos. Por consiguiente, en el caso de autos, la posibilidad meramente teórica de que, en el contexto de la medida controvertida, el cedente potencial pueda ser una pequeña o una mediana empresa no basta para considerar que la ayuda notificada de este modo es compatible con el mercado común, en virtud de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis.
102
Habida cuenta de que la medida controvertida no cumple los requisitos relativos al ámbito de aplicación establecidos por las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, no procede examinar si se han cumplido los requisitos de carácter procesal.
103
Por consiguiente, procede desestimar la tercera parte del presente motivo.
104
Teniendo en cuenta lo que precede, el Tribunal de Primera Instancia considera que la medida controvertida no puede reputarse compatible con el mercado común con arreglo a alguna de las disposiciones comunitarias invocadas. Por lo tanto, procede desestimar este motivo en su totalidad.
Sobre la infracción del artículo 253 CE
105
En relación con la falta de motivación de la Decisión impugnada alegada por las demandantes en lo que atañe a la calificación de la medida controvertida como ayuda de Estado, el Tribunal de Primera Instancia considera que la motivación expuesta en el apartado 5 de la Decisión impugnada es clara y suficiente para justificar la posición de la Comisión, coincidiendo el razonamiento que se sigue en dicho apartado con el adoptado por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 63 a 70 supra.
Alegaciones de las partes
— Sobre la falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la aplicación del requisito del carácter selectivo
106
La República Italiana alega falta de motivación de la apreciación de la Comisión, expuesta en el decimoctavo considerando de la Decisión impugnada, a tenor de la cual la medida controvertida no es de carácter general, sino que confiere una ventaja económica a empresas específicas, reduciendo los costes normales y reforzando la situación financiera de éstas en relación con otras competidoras a las que no se aplican las mismas medidas, lo cual confirma además, a juicio de la demandada, el hecho de que la medida sólo se aplicara en un caso. Considera que esta apreciación resulta de una aplicación errónea del requisito del carácter selectivo establecido en el Tratado, que exige que la medida favorezca a determinadas empresas o producciones. Afirma que, en efecto, no se cumple este requisito cuando, como en el caso de autos, la medida controvertida no tiene por objeto ni por efecto favorecer a determinadas empresas o producciones, ya que, según sostiene, se aplica a personas muy definidas, según criterios objetivos, sin posibilidad alguna de modificar discrecionalmente su alcance. En relación con la duración limitada y el único caso de aplicación de la medida controvertida que, según la Comisión, demuestran su carácter selectivo, la República Italiana señala que, en realidad, lo que cuenta es el carácter general y abstracto de la disposición que la establece, la cual, a su juicio, a efectos de un control a priori, como debería ser el de la Comisión, no debería haber permitido a ésta excluir de la aplicación de la medida controvertida a otros beneficiarios en los que concurran los requisitos.
107
La Comisión alega que, aun cuando una medida determine su ámbito de aplicación con arreglo a criterios objetivos, a pesar de todo, puede tener carácter selectivo (sentencias de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T-127/99, T-129/99 y T-148/99 antes citada, apartado 163, y Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T-92/00 y T-103/00, antes citada, apartado 58). Considera que la gran precisión de sus criterios de aplicación, como la duración muy breve de ésta, de la que, según afirma, resulta una aplicación limitada a un único caso, demuestra que el carácter general y abstracto de la medida controvertida, alegado por la República Italiana, no es más que mera apariencia. Observa que, además, habida cuenta de que la Decisión impugnada se refiere a la medida controvertida en su totalidad, basta que sea selectiva para una sola de las dos categorías de beneficiarios. Además, respondiendo a las observaciones formuladas por la República Italiana en cuanto a la pertinencia de la jurisprudencia citada, la Comisión recuerda que no es necesario que una ventaja se conceda de manera discrecional para estimar que es selectiva. Recuerda que su carácter selectivo puede sin lugar a dudas resultar de una aplicación de los criterios previstos para su atribución automática (sentencia Bélgica/Comisión, antes citada, apartados 27 a 31). Por último, la Comisión alega que el hecho de que sólo se haya aplicado una sola vez confirma el carácter selectivo de la medida controvertida.
— Sobre la falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la identificación del beneficiario de la ayuda concedida sobre la base de la medida controvertida
108
La República Italiana afirma que la Decisión impugnada adolece asimismo de falta de motivación, por cuanto identifica entre los beneficiarios de la medida controvertida a las empresas en crisis sujetas a un procedimiento de administración extraordinaria, que dan trabajo a más de mil personas y que son objeto de cesión, fundándose en la mera apreciación de que el beneficiario efectivo de la medida controvertida depende, en efecto, de una serie de factores que las autoridades italianas no han especificado, y ello sin precisar cuáles serían pertinentes para tal identificación ni por qué razón.
109
La Comisión observa que la medida controvertida podría a todas luces constituir una ayuda aun cuando únicamente el cedente o el adquiriente fuera su beneficiario. A este respecto, la Comisión recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, los beneficiarios de una medida no se corresponden necesariamente con las personas a las que el Estado concede directamente prestaciones positivas o desgravaciones (sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C-156/98, Rec. p. I-6857, apartados 22 a 28). Manifiesta que, en el caso de autos es, por ejemplo, perfectamente posible que una empresa que es objeto de un procedimiento de administración extraordinario y de una cesión de alguna de sus ramas de actividad siga desarrollando otras actividades. Puntualiza que, en tal caso, la medida mitiga las cargas que tal empresa debe normalmente soportar, es decir, los salarios y las indemnizaciones relacionadas con los despidos y las demás cotizaciones de diversa índole, en particular, las pagadas para la gestión de la CIGE. Alega que, por último, pueden derivarse otras ventajas del hecho de que una medida adoptada por el Estado permita la cesión de una empresa que de otro modo no podría tener lugar o que podría tenerlo en condiciones distintas, por ejemplo, a un precio superior.
— Sobre la falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con los efectos negativos de la medida controvertida sobre los intercambios comunitarios y la competencia
110
La República Italiana considera que la Decisión impugnada tampoco está motivada en lo tocante a la apreciación de los requisitos de aplicación tercero y cuarto del artículo 87 CE, apartado 1, relativos a la afectación de los intercambios entre Estados miembros y a los efectos negativos sobre la competencia, respectivamente, ya que la Comisión se limita a realizar tal apreciación en su vigésimo considerando, únicamente mediante una afirmación apodíctica sobre tales extremos.
111
Brandt formula las mismas críticas sosteniendo que, en el vigésimo considerando de la Decisión impugnada, la Comisión se remite en términos muy generales al fortalecimiento de la situación financiera de algunas empresas en relación con sus competidoras. Afirma que, por lo tanto, la Comisión no evalúa ni demuestra el impacto de la medida controvertida sobre el comercio entre los Estados miembros, como tampoco el perjuicio que dicha medida causa, en principio, a la competencia. Señala que, por lo tanto, la Comisión incumplió su obligación, recordada en la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión (296/82 y 318/82, Rec. p. 809), apartados 22 a 24, de fundamentar los motivos de sus decisiones adoptadas en materia de ayudas de Estado con un mínimo de indicaciones útiles, que permitan, al menos, determinar el mercado pertinente, la situación en ese mercado de las empresas interesadas, los flujos comerciales de los productos de que se trata entre los Estados miembros y las exportaciones de la empresa supuestamente beneficiaria de la ayuda.
112
La Comisión alega que, en el caso de ayudas concedidas ilegalmente, no está obligada a demostrar el efecto real que estas ayudas hayan tenido sobre la competencia y sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros [sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C-301/87, Rec. p. I-307, apartado 33; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 29 de septiembre de 2000, CETM/Comisión, T-55/99, Rec. II-3207, apartado 103, y P&O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión, antes citada, apartado 142].
— Sobre la motivación inadecuada de la Decisión impugnada en relación con la apreciación de la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común a la luz del Reglamento no 2204/2002 y de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis
113
La República Italiana aduce, junto con las alegaciones que ya se han desarrollado en los apartados 91 y 97 supra, que la Comisión motivó de forma inadecuada la Decisión impugnada cuando descartó la posibilidad de que la medida controvertida pudiera considerarse compatible con el mercado común en virtud del Reglamento no 2204/2002 y de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis.
114
La Comisión limita la respuesta reproduciendo las alegaciones ya desarrolladas en los apartados 92 y 98 supra relativas a la inaplicabilidad del Reglamento no 2204/2002 de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis en el caso de autos.
— Sobre la falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la recuperación de la ayuda
115
Brandt sostiene que la Decisión impugnada adolece de una motivación muy insuficiente en la medida en que la Comisión no hizo constar en ella las razones por las que la República Italiana estaba obligada a tomar todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda concedida a Brandt. A su juicio, en un contexto legislativo y fáctico en el que la regularidad de tal acción parecía ser al menos dudosa, la Comisión debería haber explicitado la Decisión impugnada sobre el particular, con el fin de permitir que el Tribunal de Primera Instancia y las partes interesadas manifestaran su propio punto de vista.
116
La Comisión sostiene que, en lo que atañe a Brandt, no motivó específicamente la orden conminatoria dada a la República Italiana de recuperar la ayuda concedida a Brandt sobre la base de la medida controvertida, ya que considera que la recuperación constituye una consecuencia normal y general de la declaración de incompatibilidad con el mercado común de una ayuda ilegal y porque, por lo tanto, la Comisión no estaba obligada a examinar el caso particular de Brandt.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
117
Según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivación constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues esta última pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C-17/99, Rec. p. I-2481, apartado 35, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de enero de 2005, Conféderation nationale du Crédit mutuel/Comisión, T-93/02, Rec. p. II-143, apartado 67).
118
La motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de forma que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. Esta exigencia debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular, del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por ese acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE del Tratado debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, apartado 63 y la jurisprudencia citada).
119
De dichos principios resulta, en particular, que la Comisión está obligada a demostrar que la medida constituye una ayuda de Estado y que es incompatible con el mercado común. Por el contrario, no está obligada a responder punto por punto a las alegaciones carentes de pertinencia formuladas por las autoridades nacionales interesadas o por terceros intervinientes (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid y Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisión, T-95/03, Rec. p. II-4739, apartado 108).
— Sobre la falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con el requisito del carácter selectivo
120
En relación con esta primera falta de motivación alegada de la Decisión impugnada, el Tribunal de Primera Instancia considera que la información recordada en el apartado 66 supra, que figura en dicha Decisión, es en su conjunto suficiente y clara para determinar el carácter selectivo de la medida controvertida.
121
Por consiguiente procede desestimar la primera parte del presente motivo.
— Sobre la falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la identificación del beneficiario de la ayuda concedida sobre la base de la medida controvertida
122
El Tribunal de Primera Instancia señala, en primer lugar, que la Decisión impugnada indica en el decimoctavo considerando las dos categorías de beneficiarios potenciales de la medida controvertida, a saber:
—
los adquirientes de empresas en crisis, que sean objeto de un procedimiento de administración extraordinaria y que tengan contratadas al menos mil personas, que hayan celebrado un convenio colectivo, a más tardar, el 30 de abril de 2003 con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para la aprobación de la transmisión de trabajadores, y/o;
—
las empresas en crisis que sean objeto de un procedimiento de administración extraordinaria, que tengan contratados al menos mil trabajadores y que sean objeto de cesión.
123
Además, el Tribunal de Primera Instancia considera que, contrariamente a lo que sostiene la República Italiana, la Comisión no estaba obligada a identificar en su Decisión a ningún beneficiario concreto de la ayuda concedida sobre la base de la medida controvertida y que, como hizo en el decimoctavo considerando de la Decisión impugnada, podía limitarse a indicar las dos categorías específicas de beneficiarios. Además, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que, en el único caso de aplicación de la medida controvertida, el objeto de la ayuda concedida era facilitar la cesión de una empresa en crisis. De este modo facilitó una transacción económica voluntaria entre dos partes. El Tribunal de Primera Instancia recuerda a este respecto la jurisprudencia según la cual, los beneficiarios de una medida no se corresponden necesariamente con las personas a las que el Estado concede directamente prestaciones positivas o desgravaciones (sentencia Alemania/Comisión, antes citada, apartado 28).
124
Habida cuenta de que la Comisión examinó la medida controvertida basándose únicamente en la información presentada por las autoridades italianas, la cual no contenía ningún documento específico sobre su único caso de aplicación, el Tribunal de Primera Instancia considera que son suficientes todas las indicaciones que figuran en el decimoctavo considerando de la Decisión impugnada, incluida la enumeración no exhaustiva de los factores de los que puede depender la identificación del beneficiario efectivo.
125
Por consiguiente, precede desestimar la segunda parte del presente motivo.
— Sobre la falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con los efectos negativos de la medida controvertida sobre los intercambios comunitarios y la competencia
126
El Tribunal de Primera Instancia recuerda que, según reiterada jurisprudencia, si bien en ciertos casos puede desprenderse de las propias circunstancias en las que se concede la ayuda que ésta puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y falsear o amenazar con falsear la competencia, corresponde, al menos, a la Comisión mencionar dichas circunstancias en los motivos de su decisión (véanse las sentencias Italia y Sardegna Lines/Comisión antes citada, apartado 66 y la jurisprudencia citada, y Regione autonoma della Sardegna/Comisión, antes citada, apartados 73 y 74).
127
No obstante, la Comisión no está obligada a demostrar el efecto real que las ayudas ilícitas hayan tenido sobre la competencia y sobre los intercambios entre Estados miembros. En efecto, si la Comisión tuviera que aportar tal prueba se favorecería a los Estados miembros que conceden ayudas incumpliendo el deber de notificación que impone el artículo 88 CE, apartado 3, en detrimento de los que las notifican en la fase de proyecto (véanse las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 1998, Vlaamse Gewest/Comisión, T-214/95, Rec. p. II-717, apartado 67, y de 30 de enero de 2002, Keller y Keller Meccanica/Comisión, T-35/99, Rec. p. II-261, apartado 85 y la jurisprudencia citada). Respalda, además, esta jurisprudencia el tenor del artículo 87 CE, apartado 1, según el cual son incompatibles con el mercado común no solo las ayudas que «falseen» la competencia, sino también aquellas que «amenacen» falsearla (sentencia Keller y Keller Meccanica/Comisión, antes citada, apartado 85).
128
En el caso de autos, el Tribunal de Primera Instancia señala que, en el vigésimo considerando de la Decisión impugnada, la Comisión formula las siguientes apreciaciones:
«Con arreglo a la tercera y cuarta condiciones de aplicación del apartado 1 del artículo 87 [CE], la medida deberá falsear o podrá falsear las competencia y afectar a los intercambios intracomunitarios. El régimen examinado puede llegar a falsear la competencia puesto que refuerza la posición financiera de determinadas empresas respecto de sus competidores. En particular, la medida puede falsear la competencia e incidir en los intercambios si los beneficiarios compiten con productos procedentes de otros Estados miembros, aunque ellos mismos no exporten su producción. Si las empresas beneficiarias no exportan, la producción nacional se beneficia por el hecho de que las empresas situadas en los otros Estados miembros ven reducidas sus posibilidades de exportar sus productos al mercado en cuestión.»
129
El Tribunal de Primera Instancia recuerda, por lo demás, que, como ya se ha considerado en los apartados 86 a 90 supra, la Comisión estimó acertadamente en el vigésimo segundo considerando de la Decisión impugnada, que las autoridades italianas incumplieron la obligación que les corresponde en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, al ejecutar la medida controvertida antes de que la aprobara la Comisión.
130
Por consiguiente, con arreglo a la jurisprudencia citada, el Tribunal de Primera Instancia considera que la motivación contenida en el vigésimo considerando de la Decisión impugnada es adecuada y suficiente.
131
Teniendo en cuenta lo que precede, debe desestimarse la tercera parte del presente motivo.
— Sobre la motivación inadecuada de la Decisión impugnada en relación con la apreciación de la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común en virtud del Reglamento no 2204/2002 y de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis
132
En relación con esta otra falta de motivación alegada de la Decisión impugnada, el Tribunal de Primera Instancia considera que la motivación desarrollada en los apartados 5.4 y 5.5 de la Decisión impugnada es clara y suficiente para justificar la posición de la Comisión, dado que el razonamiento que se sigue en dichos apartados coincide con el realizado por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 93 a 96 y 99 a 103 supra.
— Sobre la falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la recuperación de la ayuda
133
El Tribunal de Primera Instancia recuerda que, según reiterada jurisprudencia, la supresión de una ayuda ilegal por vía de recuperación, así como el cobro de los intereses devengados, es la consecuencia lógica de la comprobación de su incompatibilidad con el mercado común (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, C-142/87, Rec. p. I-959, apartado 66; de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C-169/95, Rec. p. I-135, apartado 47, y de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, C-110/02, Rec. p. I-6333, apartado 41).
134
En el caso de autos, la Comisión declaró en el artículo 1 de la Decisión impugnada que la medida controvertida es incompatible con el mercado común, lo cual ha confirmado el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 104 supra.
135
Por consiguiente, de conformidad con la jurisprudencia citada y teniendo en cuenta que, como se estima en los apartados 140 a 145 supra, la Comisión no estaba obligada a examinar el caso individual de Brandt, el Tribunal de Primera Instancia considera que la Comisión tampoco ha incumplido su obligación de motivación en la Decisión impugnada sobre el particular.
136
Atendido lo que precede, debe desestimarse la cuarto parte del presente motivo.
137
Por consiguiente, procede desestimar este motivo en su totalidad.
Sobre la recuperación de la ayuda
Sobre la infracción del Reglamento no 659/1999
— Alegaciones de las partes
138
Brandt alega que la Comisión dedujo la orden combinatoria, que remitió a la República Italiana de tomar todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda que Brandt había percibido individualmente sobre la base de la medida controvertida, únicamente del examen de dicha medida que, sin embargo, calificó de régimen general. Alega que, no obstante, no realizó ningún examen apropiado del caso de aplicación concreto que constituye la supuesta ayuda. Brandt considera que, por lo tanto, al ordenar a la República Italiana que recuperara dicha ayuda de la propia sociedad, ayuda que habría podido perfectamente resultar compatible con el mercado común a raíz de un examen de rutina efectuado con arreglo al Reglamento no 659/1999, la Comisión infringió, en particular, lo dispuesto en dicho Reglamento (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de octubre de 1980, Boussac, 22/80, Rec. p. 3427, y conclusiones del Abogado General Alber, presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, antes citada, Rec. p. I-2484, punto 40). Puntualiza que, si la Comisión hubiera tenido la intención de ordenar que recuperara de Brandt la supuesta ayuda, debería haber seguido el procedimiento regulado por el artículo 11 del Reglamento no 659/1999.
139
La Comisión alega que la Decisión impugnada no contiene ninguna orden conminatoria de recuperar provisionalmente la ayuda en el sentido del artículo 11 del Reglamento no 659/1999. Señala que la recuperación se ordenó únicamente sobre la base de la Decisión impugnada, con arreglo al artículo 14 de dicho Reglamento, por lo que no tienen que tomarse en consideración los requisitos de fondo y de forma del artículo 11 de éste. A su juicio, esta manera de actuar es perfectamente legítima, como se desprende de numerosas sentencias que han confirmado decisiones negativas relativas a regímenes de ayudas y en las que la Comisión había previsto precisamente la recuperación de las ayudas concedidas en virtud de tales regímenes (sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, antes citada, apartados 64 y siguientes; Alemania/Comisión, antes citada, apartados 112 y siguientes; de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C-310/99, Rec. p. I-2289, apartados 98 y siguientes; de 19 de septiembre de 2002, España/Comisión, C-114/00, Rec. p. I-7657, apartados 107 y siguientes; de 29 de abril de 2004 Italia/Comisión, C-298/00 P, Rec. p. I-4087, apartados 86 y siguientes, la cual confirma la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 2000, Alzetta y otros/Comisión, T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 y T-23/98, Rec. p. II-2319, y de 29 de abril de 2004, Grecia/Comisión C-278/00, Rec. p. I-3997, apartados 103 a 108).
— Apreciación del Tribunal de Primera instancia
140
En relación con la alegación formulada por Brandt, según la cual la Comisión estaba obligada a examinar su caso individualmente, el Tribunal de Primera Instancia recuerda, en primer lugar, que, mediante escrito de 12 de febrero de 2003, las autoridades italianas notificaron la medida controvertida. En respuesta a la solicitud de información complementaria relativa a dicha medida que le había dirigido la Comisión y durante todo el procedimiento administrativo, la República Italiana mantuvo que la medida controvertida era un régimen general que se había aplicado en un solo caso, con motivo de la adquisición de Ocean por Brandt. No obstante, la República Italiana no comunicó a la Comisión ninguna información relativa al caso individual de Brandt, tal como, por ejemplo, el plan de reestructuración.
141
El Tribunal de Primera Instancia señala, a continuación, que, como se ha recordado en el apartado 13 supra, la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea de 18 de diciembre de 2003. No obstante, a pesar de dicha publicación, Brandt no consideró necesario formular observaciones durante el procedimiento de investigación formal. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, la publicación de un anuncio en el Diario Oficial constituye un medio adecuado para dar a conocer a todos los interesados la apertura de tal procedimiento [sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión, 323/82, Rec. p. 3809, apartado 17; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 11 de mayo de 2005, Saxonia Edelmetalle/Comisión, T-111/01 y T-133/01, Rec. p. II-1579, apartado 48, y de 31 de mayo de 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comisión, T-354/99, Rec. p. II-1475, apartado 81]. No obstante, a pesar de dicha publicación, Brandt no intervino durante el procedimiento de investigación formal ni presentó a la Comisión ninguna observación adicional.
142
En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia considera que la Comisión poseía la notificación de la medida controvertida y que, por lo tanto, tenía la información suficiente para analizarla. Si bien el Tribunal de Primera Instancia admite que podía darse alguna duda en cuanto al hecho de que la medida controvertida pudiera constituir una ayuda individual, no obstante, debe considerarse que la Comisión no tenía ninguna información concreta que le permitiera inferir que, en realidad, la República Italiana reconocía que la medida controvertida sólo había dado lugar a un único caso de aplicación. El Tribunal de Primera Instancia recuerda al respecto que, ante un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, sin estar obligada a examinar cada caso concreto en que se aplique, con el fin de comprobar si ese régimen implica algunos elementos de ayuda (sentencias del Tribunal Justicia Italia y Sardegna Lines/Comisión, antes citada, apartado 51; Grecia/Comisión, antes citada, apartado 24, y de 15 de diciembre de 2005, Unicredito Italiano, C-148/04, Rec. p. I-11137, apartado 67).
143
El Tribunal de Primera Instancia señala, por lo demás, que la Decisión impugnada indica claramente, en el trigésimo octavo considerando, que se refiere a la medida controvertida y a sus casos de aplicación, pero que no prejuzga la posibilidad de que la Comisión decida que determinadas ayudas individuales concedidas en el marco del régimen sean consideradas más adelante total o parcialmente compatibles con el mercado común en función de sus características específicas.
144
Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia considera que la Comisión examinó convenientemente la medida controvertida tal como se la notificó la República Italiana y que, por lo tanto, la Comisión no causó ningún perjuicio procesal a Brandt.
145
En consecuencia, teniendo en cuenta lo que precede, debe desestimarse la primera parte del presente motivo.
Sobre la violación del principio de protección de la confianza legítima
— Alegaciones de las partes
146
En relación con la orden conminatoria de recuperación, Brandt invoca, esencialmente, el principio de protección de la confianza legítima y sostiene que no se cumplió la obligación de motivación.
147
La Comisión alega que, incluso antes de que se adoptara el Reglamento no 659/1999 e independientemente de que existiera una disposición expresa sobre el particular, el Tribunal de Justicia había admitido que la supresión, por vía de recuperación, de una ayuda concedida ilegalmente, así como de los intereses devengados por la misma, era la consecuencia lógica de la declaración de su incompatibilidad con el mercado común (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 66; de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, C-278/92 a C-280/92, Rec. p. I-4103, apartado 75; de 14 de enero de 1997, España/Comisión, antes citada, apartado 47; de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, antes citada, apartado 98, y Comisión/Consejo, antes citada, apartado 41).
148
Manifiesta que el artículo 14 del Reglamento no 659/1999 impone expresamente a la Comisión, a partir de su entrada en vigor, la obligación de prever la recuperación de las ayudas del beneficiario, excepto si se opone a ello un principio general de Derecho comunitario como el principio de protección de la confianza legítima.
149
No obstante, la Comisión sostiene que, según reiterada jurisprudencia, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden tener, en principio, confianza legítima en que la ayuda es conforme a Derecho, si ésta se ha concedido siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 88 CE. Recuerda que, en efecto, en circunstancias normales, todo agente económico diligente debe poder comprobar si ha sido observado dicho procedimiento, aun cuando el carácter ilegal de la decisión de concesión de la ayuda sea imputable al Estado interesado hasta tal punto que su revocación resulte contraria al principio de buena fe (sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, C-5/89, Rec. p. I-3437, apartado 14, y de 20 de marzo de 1997, Alcan Deutschland, C-24/95, Rec. p. I-1591, apartado 25).
150
Si bien la Comisión reconoce, por lo demás, la posibilidad de que los beneficiarios de una ayuda invoquen circunstancias excepcionales, sobre cuya base hayan podido basar su confianza legítima en cuanto a la regularidad de la ayuda y, por lo tanto, a oponerse a la restitución de ésta, señala que, según la jurisprudencia, en tal supuesto, corresponde al juez nacional que conozca del asunto valorar las referidas circunstancias, en su caso, después de haber planteado al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales de interpretación (sentencias Comisión/Alemania, antes citada, apartado 16, y de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, antes citada, apartado 103).
151
La Comisión observa que, en el caso de autos, la medida controvertida fue establecida en virtud de un Decreto-ley inmediatamente aplicable. Considera, por lo tanto, evidente que, aunque notificara dicha medida y que, a la sazón, admitiera que se trataba de un régimen de ayudas, la República Italiana no cumplió la obligación prevista en el artículo 88 CE, apartado 3, y aplicó la medida controvertida de manera ilegal, ya que la Comisión aún no se había pronunciado sobre la compatibilidad de ésta con el mercado común. Además, la Comisión sostiene que el propio escrito de notificación de 7 de febrero de 2003 le instaba a que apreciara la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común en virtud de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis.
152
Por consiguiente, es evidente que, desde el primer momento, las medidas de aplicación de la medida controvertida podían constituir ayudas de Estado y que, por ende, se había infringido el artículo 88 CE, apartado 3. Según la Comisión ello basta, en principio, para excluir todo supuesto de confianza legítima.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
153
Como se desprende de los hechos y se ha estimado en los apartado 70 y 104 supra, la medida controvertida es incompatible con el mercado común, ya que se adoptó con infracción de las normas comunitarias tanto de fondo como de forma, relativas a las ayudas de Estado.
154
El Tribunal de Primera Instancia considera que es imposible, en el caso de autos, que un agente económico diligente, como Brandt, pudiera ignorar el carácter ilegal de la medida controvertida. El Tribunal de Primera Instancia recuerda al respecto que, según reiterada jurisprudencia, habida cuenta del carácter imperativo del control de las ayudas estatales que, con arreglo al artículo 88 CE, efectúa la Comisión, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar su confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se conceda con observancia del procedimiento (sentencias Comisión/Alemania, antes citada, apartado 14, y Alcan Deutschland, antes citada, apartado 25). En efecto, en circunstancias normales, todo operador económico diligente debe poder comprobar si se ha observado dicho procedimiento, aunque el Estado interesado sea responsable de la ilegalidad de la decisión de concesión de la ayuda hasta tal punto que su revocación resulte contraria al principio de buena fe (sentencia Alcan Deutschland, antes citada, apartado 41, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de enero de 2004, Fleuren Compost/Comisión, T-109/01, Rec. p. II-127, apartado 135).
155
Por último, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que, igualmente según reiterada jurisprudencia, si a imagen de Brandt, el beneficiario de la ayuda considera que existen circunstancias excepcionales que hayan podido originar su confianza legítima en el carácter lícito de la ayuda, corresponde al juez nacional que eventualmente conozca del asunto, apreciarlo, en su caso, tras plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales de interpretación (sentencias Comisión/Alemania, antes citada, apartado 16, y de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, antes citada, apartado 103, y sentencia Fleuren Compost/Comisión, antes citada, apartado 136).
156
Por consiguiente, igualmente debe desestimarse la segunda parte del presente motivo.
157
Por consiguiente, teniendo en cuenta lo que precede, debe desestimarse este motivo en su totalidad.
Costas
158
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana en el asunto T-239/04, procede condenarla en costas, según lo solicitado por la Comisión. Por haber sido desestimados los motivos formulados por Brandt en el asunto T-323/04, procede condenarla en costas, según lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera)
decide:
1)
Desestimar los recursos.
2)
La República Italiana cargará con sus propias costas, así como con las causadas por la Comisión en el asunto T-239/04.
3)
Brandt Italia SpA cargará con sus propias costas, así como con las causadas por la Comisión en el asunto T-323/04.
García-Valdecasas
Cooke
Labucka
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de septiembre de 2007.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
J.D. Cooke
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
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