SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta ampliada)
de 8 de noviembre de 2007 ( *1 )
«Recurso de anulación — Decisión 2004/1/CE — Sustancias peligrosas — Necesidad de una autorización de la Comisión para el mantenimiento de las disposiciones nacionales notificadas — Definición de postura de la Comisión sobre el alcance de la armonización — Acto impugnable — Inadmisibilidad»
En el asunto T-234/04,
Reino de los Países Bajos, representado por las Sras. H. Sevenster y J. van Bakel y por el Sr. M. de Grave, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyado por
Reino de Dinamarca, representado por el Sr. J. Molde, en calidad de agente,
parte coadyuvante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. F. Simonetti y por el Sr. M. van Beek, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión 2004/1/CE de la Comisión, de 16 de diciembre de 2003, relativa a las disposiciones nacionales sobre la utilización de parafinas cloradas de cadena corta notificadas por el Reino de los Países Bajos con arreglo al apartado 4 del artículo 95 del Tratado CE (DO 2004, L 1, p. 20), en la medida en que en esta Decisión la Comisión considera que, con arreglo al artículo 95 CE, apartado 6, su aprobación es necesaria para el mantenimiento de la normativa neerlandesa sobre el uso de parafinas cloradas de cadena corta que no figuran en la Directiva 2002/45/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002, por la que se modifica por vigésima vez la Directiva 76/769/CEE del Consejo respecto a la limitación de la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (parafinas cloradas de cadena corta) (DO L 177, p. 21),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Quinta ampliada),
integrado por el Sr. M. Vilaras, Presidente, y la Sra. Sr. M.E. Martins Ribeiro, los Sres. F. Dehousse y D. Šváby y la Sra. K. Jürimäe, Jueces;
Secretaria: Sra. C. Kristensen, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de septiembre de 2006;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
Disposiciones internacionales
1
La Comunidad Europea y algunos de sus Estados miembros eran partes contratantes del Convenio para la prevención de la contaminación marina de origen terrestre, firmado el 4 de junio de 1974 en París (en lo sucesivo, «Convenio de París»). En el marco de dicho Convenio, la Comisión de París había adoptado la Decisión 95/1 (en lo sucesivo, «Decisión Parcom 95/1»), que prevé la eliminación progresiva del uso de parafinas cloradas de cadena corta (en lo sucesivo, «PCCC»). La Comunidad Europea no es signataria de la Decisión Parcom 95/1.
2
El Convenio de París fue sustituido por el Convenio sobre protección del medio marino del Nordeste Atlántico, aprobado en nombre de la Comunidad a través de la Decisión 98/249/CE del Consejo de 7 de octubre de 1997, relativa a la firma en nombre de la Comunidad del Convenio sobre protección del medio marino del Nordeste Atlántico (DO 1998, L 104, p. 1) (en lo sucesivo, «Convenio Ospar») y una nueva Comisión (en lo sucesivo, «Comisión Ospar») sucedió a la Comisión de París.
Disposiciones comunitarias
3
El artículo 95 CE, apartados 4 y 6, dispone:
«4. Si, tras la adopción por el Consejo o por la Comisión de una medida de armonización, un Estado miembro estimare necesario mantener disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, dicho Estado miembro notificará a la Comisión dichas disposiciones así como los motivos de su mantenimiento.
[…]
6. La Comisión aprobará o rechazará, en un plazo de seis meses a partir de las notificaciones a que se refieren los apartados 4 […], las disposiciones nacionales mencionadas, después de haber comprobado si se trata o no de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior.
Si la Comisión no se hubiera pronunciado en el citado plazo, las disposiciones nacionales a que se refieren los apartados 4 […] se considerarán aprobadas.
Cuando esté justificado por la complejidad del asunto y no haya riesgos para la salud humana, la Comisión podrá notificar al Estado miembro afectado que el plazo mencionado en este apartado se amplía por un período adicional de hasta seis meses.»
4
La Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (DO L 262, p. 201), contiene disposiciones que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos.
5
Según el artículo 1, apartado l, de la Directiva 76/769, ésta afectará a las sustancias y preparados peligrosos enumerados en su anexo. El artículo 2 de dicha Directiva precisa que los Estados miembros tomarán todas las medidas que consideren necesarias para que las sustancias y preparados peligrosos mencionados en el anexo sólo puedan comercializarse o utilizarse en las condiciones previstas por éste.
6
La Directiva 76/769 ha sido modificada en numerosas ocasiones, concretamente para añadir nuevas sustancias y preparados peligrosos al anexo y para limitar, en aras de la protección de la salud humana o del medio ambiente, la comercialización o el empleo de dichas sustancias y preparados peligrosos.
7
La Directiva 2002/45/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002, por la que se modifica por vigésima vez la Directiva 76/769 respecto a la limitación de la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (parafinas cloradas de cadena corta) (DO L 177, p. 21; en lo sucesivo, «Directiva PCCC»), añadió un punto 42 al anexo de la Directiva 76/769, que fija las reglas de comercialización y utilización de las PCCC.
8
Según el punto 42.1 del anexo de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva PCCC, las PCCC «no se podrán poner en el mercado como sustancias o componentes de otras sustancias o preparados en concentraciones superiores al 1 % destinados a utilizarse en:
—
la elaboración de metales,
—
el engrasado del cuero».
9
Con arreglo al punto 42.2 del mencionado anexo, «antes del 1 de enero de 2003, la Comisión Europea, en cooperación con los Estados miembros y la Comisión OSPAR, revisará todos los restantes usos de las PCCC, teniendo en cuenta los nuevos datos científicos sobre los riesgos de las PCCC para la salud y el medio ambiente. Se informará al Parlamento Europeo del resultado de esta revisión».
10
El artículo 2, apartado 1, de la Directiva PCCC dispone que los Estados miembros adoptarán y publicarán a más tardar el 6 de julio de 2003 las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la presente Directiva, informando de ello inmediatamente a la Comisión, y que aplicarán dichas disposiciones a más tardar el 6 de enero de 2004.
Disposiciones nacionales
11
El 3 de noviembre de 1999, el Reino de los Países Bajos adoptó el Besluit houdende regels inzake het beperken van het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines (Besluit gechloreerde paraffines WMS, Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1999, p. 478) (Decreto por el que se prohíben determinados usos de las PCCC, Ley de sustancias químicas; en lo sucesivo, «Decreto») para dar cumplimiento a las obligaciones internacionales que le incumben en virtud del Convenio de París y de la Decisión Parcom 95/1. Con arreglo a su artículo 4, el Decreto entró en vigor el 31 de diciembre de 1999.
12
Según el artículo 1 del Decreto, éste se aplica a los alcanos clorados con una cadena comprendida entre 10 y 13 átomos de carbono, inclusive, y con un grado de cloración igual o superior al 48 % de su peso.
13
El artículo 2, apartado 1, del Decreto establece que está prohibido utilizar las PCCC a las que se refiere el artículo 1:
a)
como plastificantes en pinturas, revestimientos o sellantes;
b)
en líquidos para trabajar el metal;
c)
como sustancias ignífugas en caucho, plásticos o textiles.
14
No obstante, según el apartado 2 del artículo 2, las PCCC se pueden seguir utilizando hasta el 31 de diciembre de 2004 en sellantes para diques o como productos ignífugos en cintas transportadoras para su uso exclusivo en minería.
Antecedentes del litigio
15
A raíz de la adopción de la Directiva PCCC, el Gobierno neerlandés comunicó a la Comisión, mediante escrito de 17 de enero de 2003, que estimaba que el alcance de la armonización de la Directiva PCCC se limitaba a los usos de las PCCC expresamente prohibidos en el punto 42.1 del anexo de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva PCCC. Por consiguiente, en su opinión, otros usos, como los derivados de la Decisión Parcom 95/1, quedan fuera del ámbito de armonización de la Directiva PCCC, de modo que pueden ser permitidos o prohibidos por los Estados miembros, sin que sea preciso recurrir al procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6.
16
En su escrito de 17 de enero de 2003, el Gobierno neerlandés también invocó el artículo 95 CE, apartado 4, «a todos los fines para los que sea útil y en la medida en que sea necesario en Derecho», indicando, conforme a la mencionada disposición, los motivos que abogan por el mantenimiento, en su legislación nacional, de las prohibiciones contenidas en la Decisión Parcom 95/1. Por último, en el mismo escrito, manifestó «la esperanza de que la Comisión determine en breve su punto de vista en función de la opinión [del Reino] de los Países Bajos sobre el margen del que dispone para mantener la normativa nacional y que adopte una decisión favorable sobre su petición con arreglo al artículo 95 CE, apartado 4».
17
Mediante escrito de 25 de marzo de 2003, la Comisión informó al Reino de los Países Bajos de que había recibido la notificación con arreglo al artículo 95 CE, apartado 4 y que el plazo de seis meses para su comprobación había comenzado el 22 de enero de 2003, día siguiente al de la recepción de la notificación. En el mismo escrito, la Comisión indicó igualmente que se enviaría una copia de la notificación a los demás Estados miembros, con el fin de recibir sus eventuales observaciones, y que se publicaría una comunicación al respecto en el Diario Oficial.
18
En la Decisión 2003/549/CE, de 17 de julio de 2003, por la que se amplía el plazo mencionado en el apartado 6 del artículo 95 del Tratado CE en relación con las disposiciones nacionales sobre la utilización de parafinas cloradas de cadena corta notificadas por el Reino de los Países Bajos con arreglo al apartado 4 del artículo 95 (DO L 187, p. 27), la Comisión concluyó, por una parte, que la solicitud que le había notificado el Reino de los Países Bajos el 21 de enero de 2003 con objeto de obtener la aprobación de sus disposiciones nacionales sobre la utilización de las PCCC era admisible y, por otra, que a la vista de la complejidad de la cuestión y a falta de pruebas que pusieran de manifiesto un peligro para la salud humana, consideraba justificado prorrogar por un nuevo período el plazo contemplado en el artículo 95 CE, apartado 6, párrafo primero, es decir, hasta el 20 de diciembre de 2003.
19
El artículo 1 de la Decisión 2003/549 es del tenor siguiente:
«Con arreglo al tercer párrafo del apartado 6 del artículo 95 del Tratado, se amplía hasta el 20 de diciembre de 2003 el plazo a que hace referencia el primer párrafo de dicho artículo para aprobar o rechazar las disposiciones nacionales sobre PCCC notificadas por los Países Bajos el 21 de enero de 2003 de conformidad con el apartado 4 del artículo 95.»
20
Mediante su Decisión 2004/1/CE, de 16 de diciembre de 2003, relativa a las disposiciones nacionales sobre la utilización de parafinas cloradas de cadena corta notificadas por el Reino de los Países Bajos con arreglo al apartado 4 del artículo 95 del Tratado CE (DO 2004, L 1, p. 20; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión aprobó el mantenimiento parcial de las disposiciones nacionales controvertidas durante un período de tiempo limitado.
21
En la Decisión impugnada, la Comisión explicó, en primer lugar, que en la Decisión 2003/549 había concluido que la petición presentada por el Reino de los Países Bajos era admisible y se remitió a dicha Decisión sobre ese extremo, recordando no obstante los aspectos en los que las disposiciones nacionales notificadas eran incompatibles con los requisitos de la Directiva PCCC. Seguidamente, en lo que atañe al fundamento de la petición presentada por el Reino de los Países Bajos con arreglo al artículo 95 CE, apartado 4, de que se le permitiera mantener sus disposiciones nacionales que suponen una excepción a la Directiva PCCC, la Comisión estimó que algunas de ellas podían mantenerse con carácter temporal (hasta el 31 de diciembre de 2006) pero que, por motivos relativos a la protección del medio ambiente, otras no estaban justificadas y, por consiguiente, no podían mantenerse.
22
Los artículos 1 a 3 de la Decisión impugnada son del tenor siguiente:
«Artículo 1
Se aprueban las disposiciones nacionales relativas a las PCCC notificadas por [el Reino de] los Países Bajos el 21 de enero de 2003 con arreglo al apartado 4 del artículo 95 [CE], en la medida en que no se apliquen al uso de las PCCC como componentes de otras sustancias y preparados en concentraciones inferiores al 1 % destinadas a utilizarse como:
—
plastificantes de pinturas, revestimientos o sellantes,
—
productos ignífugos en caucho o textiles.
Artículo 2
La Decisión será aplicable hasta el 31 de diciembre de 2006.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.»
Procedimiento
23
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de febrero de 2004, el Reino de los Países Bajos interpuso un recurso, que fue registrado con el número C-103/04.
24
La Comisión formuló una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 91, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de mayo de 2004.
25
El Tribunal de Justicia remitió el asunto C-103/04 al Tribunal de Primera Instancia mediante auto de 8 de junio de 2004, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 de la Decisión 2004/407/CE, Euratom del Consejo, de 26 de abril de 2004, por la que se modifican los artículos 51 y 54 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia (DO L 132, p. 5), y éste fue registrado con el número T-234/04.
26
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 24 de septiembre de 2004, el Reino de Dinamarca solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo del Reino de los Países Bajos. Mediante auto de 15 de noviembre de 2004, el Presidente de la Sala Quinta del Tribunal de Primera Instancia admitió dicha intervención.
27
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 6 de julio de 2004, el Reino de los Países Bajos presentó sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
28
El 6 de junio de 2006, el Tribunal de Primera Instancia, oídas las partes, decidió atribuir el presente asunto a la Sala Quinta ampliada del Tribunal de Primera Instancia.
29
Con arreglo al artículo 114, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, la fase oral fue incoada a petición de la Comisión para que el Tribunal de Primera Instancia se pronunciara sobre la inadmisión.
30
En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia instó a las partes a que respondieran por escrito a determinadas preguntas. Las partes atendieron dicho requerimiento en los plazos señalados.
31
En la vista celebrada el 7 de septiembre de 2006 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
Pretensiones de las partes
32
En su demanda, el Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule la Decisión impugnada, en la medida en que la Comisión considera en ésta que, en virtud del artículo 95 CE, apartado 6, su aprobación es necesaria para el mantenimiento de la normativa neerlandesa relativa a las aplicaciones de las PCCC que no figuran en la Directiva PCCC.
—
Condene en costas a la Comisión.
33
En su excepción de inadmisibilidad, la Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Declare la inadmisibilidad del recurso.
—
Condene en costas al Reino de los Países Bajos.
34
En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, el Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal de Primera Instancia que desestime las pretensiones de la Comisión de que dicho Tribunal se pronuncie sobre la admisión antes de examinar el fondo del asunto.
Fundamentos de Derecho
35
En virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, previa solicitud, el Tribunal de Primera Instancia puede decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto. De conformidad con el apartado 3 del mismo artículo, salvo decisión en contrario del Tribunal de Primera Instancia, el resto del procedimiento se desarrollará oralmente.
36
Con arreglo al artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia puede examinar de oficio en cualquier momento las causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público, decidiendo al respecto conforme a lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 114 del mismo Reglamento.
Alegaciones de las partes
37
En primer lugar, la Comisión alega que, en respuesta a la notificación efectuada mediante escrito de 17 de enero de 2003, informó al Reino de los Países Bajos mediante escrito de 25 de marzo de 2003 de que había recibido dicha notificación y de que el plazo para su examen había comenzado a computarse el 22 de enero de 2003, es decir, el día siguiente al de la recepción de la notificación. Según la Comisión, del mencionado escrito se desprendía claramente que en su opinión las disposiciones nacionales notificadas estaban comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva PCCC, dado que, si no hubiera sido así, el procedimiento seguido no habría tenido razón de ser.
38
En segundo lugar, la Comisión sostiene que, en contra de lo que afirma el Reino de los Países Bajos, en el escrito de 17 de enero de 2003 no se indica en ningún momento que dicho Estado miembro tenía intención de presentar dos peticiones específicas y diferentes que exigían dos respuestas independientes. En efecto, si bien es cierto que, en el punto 5 del escrito de 17 de enero de 2003 —que lleva por título «Conclusiones»— el Gobierno neerlandés le había pedido que se pronunciara en breve sobre el margen de apreciación del que disponía para mantener su normativa nacional, no lo es menos que le había solicitado asimismo que adoptara una decisión favorable respecto a la petición que había presentado con arreglo al artículo 95 CE, apartado 4. Así pues, la Comisión estima que, a la vista de la formulación y de la presentación del escrito de 17 de enero de 2003, era lógico llegar a la conclusión de que, con independencia de la opinión del Reino de los Países Bajos sobre el alcance de la armonización efectuada por la Directiva PCCC, dicho Estado miembro había efectuado una notificación en el sentido del artículo 95 CE, apartado 4.
39
En tercer lugar, la Comisión mantiene que respondió implícitamente a la petición relativa al alcance de la Directiva PCCC en su Decisión 2003/549, al verificar, como es habitual, la admisibilidad de la notificación. Añade que, efectivamente, expuso su opinión sobre este extremo en los considerandos 32 a 39 de dicha Decisión y que llegó a la conclusión de que la petición presentada por el Reino de los Países Bajos debía considerarse admisible. En particular, afirma que, en el considerando 34 de la Decisión 2003/549, indicó que la Directiva PCCC debía interpretarse como una medida que introdujo una armonización de todos los usos actuales de las PCCC y que por tanto, impide que los Estados miembros introduzcan o mantengan restricciones nacionales sobre la utilización de las PCCC que superen las establecidas en dicha Directiva.
40
Por consiguiente, en contra de lo que mantiene el Reino de los Países Bajos en su demanda, la Decisión 2003/549 no se limita simplemente a prorrogar el plazo señalado en el artículo 95 CE, apartado 6, extremo confirmado por el hecho de que la Comisión ya no se refirió al alcance de la armonización efectuada por la Directiva PCCC en la Decisión impugnada. En consecuencia, dicha Decisión tiene un carácter meramente confirmativo respecto de esa cuestión y no tendría en modo alguno efectos jurídicos autónomos que pudieran ser, en cuanto tales, objeto de un recurso de anulación en el sentido del artículo 230 CE.
41
Si el Reino de los Países Bajos no estaba de acuerdo con el análisis que hizo la Comisión de la apreciación de la admisibilidad de su notificación de 17 de enero de 2003, debería haber impugnado la Decisión 2003/549. Al no haberlo hecho en el plazo fijado en el artículo 230 CE, no puede impugnar ahora, según la Comisión, la postura sobre la admisibilidad expuesta por dicha institución en la mencionada Decisión haciendo uso de las posibilidades de recurso contra una Decisión ulterior de la Comisión. Ello supondría una prórroga injustificada del plazo fijado en el artículo 230 CE.
42
El Reino de los Países Bajos sostiene, en primer lugar, que la Decisión impugnada es mucho más que una mera confirmación de la Decisión 2003/549, la cual sólo se refiere a la ampliación del plazo. En efecto, el punto de vista de la Comisión de que es necesaria la aprobación con arreglo al artículo 95 CE, apartado 6, llevaría aparejado, por una parte, el que las medidas nacionales sólo podrían mantenerse durante un tiempo limitado y, por otra, que la prohibición de las PCCC prevista en la normativa neerlandesa tendría un alcance más reducido que el que contempla. Por consiguiente, según dicho Estado miembro, la Decisión impugnada modificó de forma caracterizada su situación jurídica, en la medida en que limitó el alcance y el ámbito temporal del margen de maniobra del que dispone para mantener sus disposiciones nacionales.
43
En segundo lugar, el Gobierno neerlandés recuerda que siempre indicó en sus contactos con la Comisión que consideraba que las aplicaciones de las PCCC que no figuraban en la Directiva PCCC no estaban comprendidas en el ámbito de aplicación de ésta y que, por ello, podía mantener su normativa nacional sin tener que recurrir al artículo 95 CE, apartado 4. Por tanto, alega que solicitó a la Comisión que se pronunciara sobre la necesidad de una notificación con arreglo al artículo 95 CE, apartado 4, con carácter principal, como resulta del hecho de que, en el escrito de 17 de enero de 2003 explicara, en primer lugar, las razones por las cuales en el caso de autos no era precisa una notificación con arreglo al artículo 95 CE, apartado 4, expresando su confianza en que la Comisión decidiría en breve sobre el margen del que disponía para mantener su normativa nacional y, a continuación, pidió a la Comisión que definiera su postura sobre la necesidad de dicha notificación, que tan sólo se efectuó «a todos los fines para los que sea útil y en la medida en que sea necesario en Derecho». Por tanto, sostiene que sólo pidió a la Comisión que aprobara el mantenimiento de las disposiciones nacionales en cuestión con carácter subsidiario, a saber, «en caso de que la Comisión [hubiera] estimado que las utilizaciones prohibidas por la Decisión Parcom 95/1 y que no [estaban] prohibidas también en la Directiva de 25 de junio de 2002, [estaban] comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha Directiva».
44
En tercer lugar, aun reconociendo que la admisibilidad de la notificación fue examinada en los considerandos 32 a 39 de la Decisión 2003/549, el Gobierno neerlandés subraya que la parte dispositiva de esta Decisión sólo se refiere a la ampliación del plazo mencionado en el artículo 95 CE, apartado 6, de modo que no habría sido admisible un recurso contra dicha Decisión. Las opiniones expresadas en la motivación de un acto solamente pueden ser objeto de recurso de anulación en la medida en que constituyan el soporte necesario de la parte dispositiva de dicho acto (auto del Tribunal de Justicia de 28 de enero de 2004, Países Bajos/Comisión, C-164/02, Rec. p. I-1177, apartado 21), cosa que no ocurre en el caso de autos.
45
En cuarto lugar, no hay duda de que la Decisión 2003/549 es una decisión intermedia en relación con la Decisión impugnada. Según la jurisprudencia, cuando se trata de actos o de decisiones cuya elaboración se lleva a cabo en varias fases, especialmente al final de un procedimiento interno, únicamente constituyen actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la posición de la institución al término de dicho procedimiento, con exclusión de los trámites intermedios, cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 18 de mayo de 1994, BEUC y NCC/Comisión, T-37/92, Rec. p. II-285, apartado 27, y de 22 de mayo de 1996, AITEC/Comisión, T-277/94, Rec. p. II-351, apartado 51; auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 5 de diciembre de 2001, Commerzbank/Comisión, T-219/01 R, Rec. p. II-3501, apartado 33).
46
El Reino de los Países Bajos alega asimismo que, aun suponiendo que la Decisión 2003/549 hubiera podido ser objeto de recurso, el hecho de no haberla impugnado no podría suponer un obstáculo para la admisibilidad del recurso presentado contra la Decisión impugnada. A este respecto, se apoya en la jurisprudencia que excluye que el hecho de no haber impugnado la decisión de incoar el procedimiento formal de examen de la ayuda en materia de ayudas de Estado pueda llevar a negar la admisibilidad de un recurso interpuesto contra la decisión definitiva (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 31 de marzo de 1998, Preussag Stahl/Comisión, T-129/96, Rec. p. II-609, apartado 31; de 12 de mayo de 1999, Moccia Irme y otros/Comisión, T-164/96 a T-167/96, T-122/97 y T-130/97, Rec. p. II-1477, apartado 65, y de 27 de noviembre de 2003, Regione Siciliana/Comisión, T-190/00, Rec. p. II-5015, apartado 47).
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
47
Según reiterada jurisprudencia, constituyen actos o resoluciones que pueden ser objeto de un recurso de anulación, en el sentido del artículo 230 CE, las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando de forma sustancial la situación jurídica de éste (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 9, y de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C-147/96, Rec. p. I-4723, apartado 25; auto Países Bajos/Comisión, citado en el apartado 44 supra, apartado 18; auto del Tribunal de Primera instancia de 30 de marzo de 2006, Korkmaz y otros/Comisión, T-2/04, no publicado en la Recopilación, apartado 33).
48
Sin embargo, no basta con que una institución comunitaria haya enviado un escrito a su destinatario, en respuesta a una petición formulada por éste, para que dicho escrito pueda calificarse de decisión a efectos del artículo 230 CE y se permita así la interposición de un recurso de anulación (véanse, en este sentido, el auto del Tribunal de Justicia de 27 de enero de 1993, Miethke/Parlamento, C-25/92, Rec. p. I-473, apartado 10; las sentencias del Tribunal de Primera Instancia AITEC/Comisión, citada en el apartado 45 supra, apartado 50, y de 10 de abril de 2003, Alessandrini y otros/Comisión, T-93/00 y T-46/01, Rec. p. II-1635, apartado 60; así como el auto del Tribunal de Primera Instancia de 13 de julio de 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía/Comisión, T-29/03, Rec. p. II-2923, apartado 29). Por otra parte, se ha declarado que una simple manifestación de opinión escrita que emana de una institución no puede constituir una decisión que pueda ser objeto de recurso de anulación, por cuanto no puede producir efectos jurídicos y tampoco está destinada a producir tales efectos (sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1999, Países Bajos/Comisión, C-308/95, Rec. p. I-6513, apartado 27).
49
En el caso de autos, el Gobierno neerlandés hizo dos peticiones a la Comisión en su escrito de 17 de enero de 2003. Por una parte, le pidió que definiera su postura sobre el alcance del ámbito de aplicación de la Directiva PCCC, expresando su opinión de que las utilizaciones prohibidas por la Decisión Parcom 95/1 que no estaban expresamente prohibidas por la Directiva PCCC no estaban comprendidas en el ámbito de armonización de ésta, de modo que la legislación nacional podía prohibirlas o permitirlas sin necesidad de una decisión al respecto. Por otra parte, solicitó que, si la Comisión considerara que las disposiciones nacionales notificadas estaban comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva PCCC, se pronunciara sobre su mantenimiento conforme al procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6. El hecho de que el Reino de los Países Bajos pidiera a la Comisión, en un mismo escrito, que se pronunciara sobre la necesidad de una aprobación con arreglo al artículo 95 CE, apartado 6 —extremo al que se opone— y solicitara formalmente dicha aprobación se debe —como ha explicado el Gobierno neerlandés— al hecho de que se aproximaba el fin del plazo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva PCCC y su intención era cumplir en tiempo oportuno las obligaciones que le incumbían en virtud de dicha Directiva.
50
Procede señalar que, como resulta de los escritos enviados a la Comisión y al Consejo el 25 de junio de 2001, en el procedimiento de adopción de la Directiva PCCC el Gobierno neerlandés había expresado su preocupación respecto al hecho de que la propuesta de Directiva quedaba por debajo del nivel de protección previsto por la Decisión Parcom 95/1 y había planteado la cuestión de la oportunidad de adoptar una medida de armonización comunitaria que le impediría cumplir sus compromisos internacionales, derivados de su condición de parte en el Convenio Ospar. Esta posición se confirmó en el momento de la adopción de la Directiva PCCC, puesto que la delegación neerlandesa votó en contra y manifestó, en una explicación de voto realizada el 24 de abril de 2002, que la aplicación de una Directiva sobre las PCCC impediría al Reino de los Países Bajos cumplir sus obligaciones internacionales derivadas del Convenio de París y de la Decisión Parcom 95/1. La cuestión del respeto de esas obligaciones también se menciona en el número 6 del punto 5 del escrito de 17 de enero de 2003.
51
Al solicitar la anulación de la Decisión impugnada sólo en la medida en que la Comisión consideró que el mantenimiento de las disposiciones nacionales en cuestión necesitaba su autorización con arreglo al artículo 95 CE, apartado 6, el Reino de los Países Bajos pretende impugnar la definición de postura de la Comisión sobre su primera petición, tal y como aparece formulada en su escrito de 17 de enero de 2003, es decir, la relativa al alcance de la armonización efectuada por la Directiva PCCC. En otras palabras, la apreciación de la Comisión sobre el carácter fundado de las justificaciones ofrecidas por el Reino de los Países Bajos para mantener en vigor disposiciones nacionales notificadas no forma parte del objeto del litigio, que sólo se refiere a la interpretación de la Comisión del alcance de la armonización efectuada por la Directiva PCCC.
52
Por lo tanto, es preciso determinar si constituye un acto impugnable la definición de postura de la Comisión impugnada por el Reino de los Países Bajos, en la medida en que implicaba que para mantener en vigor las disposiciones nacionales notificadas era necesaria una autorización en el sentido del artículo 95 CE, apartado 6.
53
En primer lugar, procede recordar los términos y la razón de ser del procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6.
54
En primer lugar, el artículo 95 CE, apartado 4, prevé que, si tras la adopción de una medida de armonización, un Estado miembro estimare necesario mantener disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, dicho Estado miembro notificará a la Comisión dichas disposiciones así como los motivos de su mantenimiento.
55
Por consiguiente, del tenor de esta disposición se desprende que corresponde al Estado miembro la decisión de efectuar la notificación e incoar así el procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6, lo que supone que determine previamente si es necesaria una autorización de la Comisión para mantener en vigor las disposiciones nacionales de que se trata. Además, el hecho de que el objetivo de dicho procedimiento es que el Estado miembro de que se trate pueda obtener autorización para mantener disposiciones nacionales incompatibles con la medida de armonización resulta confirmado por las justificaciones que, según el artículo 95 CE, apartado 4, debe ofrecer el Estado miembro en apoyo de su petición.
56
En segundo lugar, la jurisprudencia corrobora esa interpretación, ya que el Tribunal de Justicia ha declarado que el procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6, no lo inicia una institución comunitaria, sino un Estado miembro, puesto que la decisión de la institución comunitaria tan sólo se adopta como reacción a dicha iniciativa. Al presentar su petición, dicho Estado goza de plena libertad para expresarse sobre la decisión cuya adopción solicita, según se desprende expresamente del artículo 95 CE, apartado 4, que obliga al Estado miembro a indicar las razones que existan para mantener las disposiciones nacionales de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 2003, Dinamarca/Comisión, C-3/00, Rec. p. I-2643, apartados 47 y 48; véase asimismo, en ese sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2005, Cindu Chemicals y otros, C-281/03 y C-282/03, Rec. p. I-8069, apartado 47).
57
Asimismo, el Tribunal de Justicia ha precisado que, tras la notificación por el Estado miembro a la Comisión de las disposiciones nacionales que establecen excepciones, el procedimiento continúa con una fase durante la cual la Comisión efectúa una apreciación de los elementos del expediente destinada a comprobar si se cumplen los requisitos exigidos y concluye mediante la decisión definitiva de la Comisión que autoriza o prohíbe dichas disposiciones nacionales. A tal efecto, corresponde a la Comisión examinar el fundamento de las justificaciones ofrecidas por el Estado miembro (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de enero de 2003, Alemania/Comisión, C-512/99, Rec. p. I-845, apartado 44). Por lo tanto, la notificación de disposiciones nacionales que establecen excepciones presupone que se trate de disposiciones diferentes de las previstas por la Directiva de armonización, lo que implica que, debido a su incompatibilidad con la medida comunitaria de armonización, el Estado miembro de que se trate deba determinar la necesidad de autorizarlas con carácter excepcional.
58
En tercer lugar, procede destacar asimismo que, como se desprende de la jurisprudencia, las disposiciones nacionales contempladas en el artículo 95 CE, apartado 4, son disposiciones preexistentes a la medida comunitaria de armonización y que, en consecuencia, el legislador comunitario conocía, pero no pudo o no quiso inspirarse en ellas para la armonización. Así pues, se consideró aceptable que el Estado miembro pueda solicitar que sus propias normas permanezcan en vigor, siempre que estén justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 CE o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente (sentencias Alemania/Comisión, citada en el apartado 57 supra, apartado 41, y Dinamarca/Comisión, citada en el apartado 56 supra, apartado 58).
59
Ahora bien, el hecho de que la razón de ser del artículo 95 CE, apartado 4, resida en que el legislador comunitario conocía las diferentes legislaciones nacionales preexistentes a la adopción de la medida de armonización, implica que los diferentes niveles de protección y las justificaciones correspondientes han sido previamente discutidos y tenidos en cuenta en el momento de adopción de dicha medida. Al haber participado en el proceso de adopción de esa medida, cada Estado miembro dispone, en principio, de todos los elementos para determinar la necesidad de incoar el procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6, y, concretamente, los que le permiten comprobar la incompatibilidad entre sus disposiciones nacionales y la medida de armonización adoptada.
60
Así pues, del tenor literal, del objeto y de la lógica interna del artículo 95 CE, apartados 4 y 6, se desprende que el inicio del procedimiento que en él se establece requiere que el propio Estado miembro aprecie la eventual incompatibilidad de sus disposiciones nacionales con una medida comunitaria de armonización y, si lo estima necesario, notifique a la Comisión dichas disposiciones con el fin de obtener una autorización únicamente para que se mantengan en vigor. Además, de cuanto precede resulta que, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6, corresponde a la Comisión examinar el fundamento de las justificaciones ofrecidas por el Estado miembro de que se trate para que se mantengan en vigor las medidas nacionales en cuestión. En efecto, el artículo 95 CE, apartado 6, sólo confiere una competencia decisoria a la Comisión para que, tras llevar a cabo el mencionado examen, ésta determine si la petición de autorización debe ser aprobada o rechazada.
61
De ello se sigue que una petición de un Estado miembro para que la Comisión adopte una decisión sobre el alcance de la armonización efectuada por una Directiva comunitaria y/o sobre la compatibilidad de una normativa nacional con dicha Directiva no puede basarse en el artículo 95 CE, apartado 4. Dado que, según la mencionada disposición, la decisión de efectuar una notificación para obtener una autorización con carácter excepcional corresponde únicamente al Estado miembro de que se trate y que, por otra parte, ninguna disposición de la Directiva PCCC confiere a la Comisión la competencia para decidir su interpretación, la definición de la postura de dicha institución sobre el ámbito de aplicación de la medida de armonización en cuestión no es más que una mera opinión, que no vincula a las autoridades nacionales competentes (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de marzo de 1980, Sucrimex y Westzucker/Comisión, 133/79, Rec. p. 1299, apartados 16 a 18, y de 27 de septiembre de 1988, Reino Unido/Comisión, 114/86, Rec. p. 5289, apartado 13; véanse, en este sentido, los autos del Tribunal de Justicia de 17 de mayo de 1989, Italia/Comisión, 151/88, Rec. p. 1255, apartado 22, y de 13 de junio de 1991, Sunzest/Comisión, C-50/90, Rec. p. I-2917, apartados 12 a 14).
62
Efectivamente, en tales circunstancias, no es la interpretación de la Directiva propuesta por la Comisión lo que puede producir efectos jurídicos, sino más bien su aplicación a una situación determinada (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 16 de julio de 1998, Regione Toscana/Comisión, T-81/97, Rec. p. II-2889, apartado 23, y Alessandrini y otros/Comisión, citada en el apartado 48 supra, apartado 61). Pues bien, de cuanto precede resulta que la aplicación de la Directiva PCCC, incluidos los aspectos relacionados con la necesidad de obtener una autorización con carácter excepcional para mantener en vigor una normativa nacional, no deriva de la interpretación propuesta por la Comisión, sino que es responsabilidad del Estado miembro de que se trate, que es el único que, si lo estima necesario, puede incoar el procedimiento de notificación previsto en el artículo 95 CE. En otra palabras, si bien es cierto que nada impide a un Estado miembro solicitar la interpretación de la Comisión sobre una medida comunitaria de armonización, no lo es menos que dicha opinión no vincula en absoluto al destinatario, en el sentido de que no le obliga a notificar sus disposiciones nacionales para obtener una aprobación con carácter excepcional, ni tampoco a suprimirlas o a modificarlas.
63
La eventual obligación para el Estado miembro de suprimir o de modificar sus disposiciones nacionales deriva directamente de la Directiva PCCC y no de la interpretación que hace la Comisión del alcance de la armonización efectuada por dicha Directiva, por lo que esa interpretación no produce ningún efecto jurídico. Este extremo resulta corroborado por el hecho de que, según la jurisprudencia aplicable en la materia, una notificación efectuada con arreglo al artículo 95 CE sólo autoriza al Estado miembro a aplicar las disposiciones nacionales después de haber obtenido de la Comisión una Decisión que las confirme, de modo que no la exonera de la obligación de dar cumplimiento, mientras tanto, a lo dispuesto en la Directiva de armonización (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de junio de 1999, Kortas, C-319/97, Rec. p. I-3143, apartados 28 y 38).
64
En segundo lugar, ha de analizarse si, con independencia del hecho de que el Reino de los Países Bajos haya formulado una petición específica destinada a obtener una respuesta formal sobre el alcance del ámbito de aplicación de la Directiva PCCC, debe considerarse que la definición de postura de la Comisión a este respecto —en la medida en que se enmarca en el examen de la admisibilidad de la notificación presentada por el Estado miembro de que se trate— forma parte integrante del procedimiento al término del cual la Comisión aprueba o rechaza la petición de que se mantengan las disposiciones nacionales notificadas y si, por ello, dicha postura constituye un acto impugnable.
65
Como resulta de la práctica de la Comisión en la materia, en las decisiones adoptadas a raíz del procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6, en el marco del examen de la admisibilidad, se indican los puntos en los que las disposiciones nacionales notificadas se separan de la medida comunitaria de armonización. Dicha indicación, que no resulta en absoluto de un análisis al término del cual la Comisión declara la incompatibilidad entre las disposiciones nacionales y la medida de armonización en cuestión, constituye un simple recordatorio de los puntos en los que, de acuerdo con la notificación del Estado miembro, las mencionadas disposiciones son diferentes de las previstas en la Directiva de armonización.
66
Sin embargo, no cabe excluir, en el marco del examen de la admisibilidad, la Comisión haya de pronunciarse, por iniciativa propia o, como en el caso de autos, a petición del Estado miembro de que se trate, sobre el ámbito de aplicación de la Directiva de armonización en cuestión. La apreciación previa sobre la admisibilidad de la notificación, que puede incluir, si fuera preciso, su opinión sobre el alcance de la armonización efectuada por la Directiva de que se trate, permite a la Comisión verificar si se cumplen los requisitos exigidos para que adopte una decisión con arreglo al artículo 95 CE, apartado 6, y, de ese modo, evitar asimismo un examen superfluo e inútil de las justificaciones ofrecidas por el Estado miembro para que se mantenga en vigor la normativa nacional que notificó.
67
Por consiguiente, como consecuencia de esa apreciación, la Comisión puede llegar a la conclusión de que no es necesaria ninguna autorización para que el Estado miembro mantenga en vigor las disposiciones que notificó, precisamente porque éstas no están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva d’armonización. El hecho de que, en ese caso, la Comisión declare inadmisible la petición de autorización con carácter excepcional [véase, en este sentido, la Decisión 2002/65/CE de la Comisión, de 25 de enero de 2002, sobre las disposiciones nacionales relativas a los equipos para diagnosticar el VIH notificadas por el Reino Unido con arreglo al apartado 4 del artículo 95 del Tratado CE por lo que se refiere a la Directiva 98/79/CE sobre productos sanitarios para diagnóstico in vitro (DO L 25, p. 47)] confirma que, con independencia de que el Estado miembro realice una petición en tal sentido, dicha institución lleva a cabo un examen previo para determinar si concurren los requisitos para la adopción de una decisión basada en el artículo 95 CE, apartado 6.
68
En el marco del examen de la admisibilidad de la notificación, cuando la Comisión se limita a recordar el alcance de la armonización efectuada por la Directiva en cuestión y a confirmar que la apreciación realizada por el Estado miembro que llevó a éste a notificar las disposiciones nacionales en cuestión, como ocurre en el caso de autos en relación con la segunda petición del Gobierno neerlandés, ha de considerarse que el resultado de dicho examen no puede modificar la situación jurídica del Estado miembro de que se trate, dado que lo que inicia el procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6, es la notificación que hizo, y no la opinión de la Comisión sobre la interpretación de la Directiva de armonización en cuestión. En efecto, en el marco de ese procedimiento, dicha opinión sólo implica que se lleve a cabo el examen de las justificaciones ofrecidas por el mencionado Estado miembro para que se mantengan eventualmente las disposiciones nacionales notificadas.
69
Dado que, en el caso de autos, al proceder al examen del fundamento de las justificaciones ofrecidas por el Reino de los Países Bajos para determinar si concurrían los requisitos para conceder una autorización con carácter excepcional y al decidir conceder a dicho Estado miembro la autorización solicitada, aun siendo ésta parcial y limitada en el tiempo, la Comisión ejerció la competencia decisoria que le confiere el artículo 95 CE, apartado 6, procede concluir que la definición de postura de la Comisión impugnada por dicho Estado miembro no modificó su situación jurídica y, por consiguiente, no puede ser objeto de un recurso de anulación.
70
Por lo demás, no cabe admitir que un Estado miembro goce de plena libertad para notificar disposiciones nacionales con arreglo al artículo 95 CE, apartado 4, e impugnar seguidamente la Decisión definitiva únicamente si ésta deniega total o parcialmente la excepción solicitada, alegando que la aprobación de la Comisión no era necesaria y que, por lo tanto, ésta no debía haber examinado las disposiciones notificadas con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6. En efecto, esto equivaldría a reconocer a dicho Estado la posibilidad de obtener de la Comisión, a través de la notificación, una declaración sobre la compatibilidad de sus disposiciones con la medida comunitaria de armonización, lo cual no es objeto de ese procedimiento.
71
De cuanto precede resulta que el recurso es inadmisible, en la medida en que solicita la anulación de la supuesta Decisión de la Comisión sobre la interpretación del alcance de la armonización efectuada por la Directiva PCCC.
Costas
72
A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones del Reino de los Países Bajos, procede condenarlo al pago de las costas de la Comisión, conforme a las pretensiones de ésta.
73
Conforme al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que han intervenido en el litigio soportarán sus propias costas. Por tanto, el Reino de Dinamarca cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta ampliada)
decide:
1)
Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2)
El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas y con las costas en que haya incurrido la Comisión.
3)
El Reino de Dinamarca cargará con sus propias costas.
Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 8 de noviembre de 2007.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
M. Vilaras
( *1 ) Lengua de procedimiento: neerlandés.
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