Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
En el asunto T‑260/04,
Centro di educazione sanitaria e tecnologie appropriate sanitarie (Cestas ), con domicilio social en Bolonia (Italia), representado inicialmente por los Sres. N. Amadei y C. Turk, posteriormente por los Sres. Amadei y P. Manzini, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. E. Montaguti y el Sr. F. Dintilhac, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la decisión de la Comisión (Delegación en la República de Guinea) de 21 de abril de 2004, enviada mediante carta certificada a la demandante, instándole a pagar la cantidad de 959.543.835 francos guineanos (397.126,02 euros),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Cuarta),
integrado por los Sres. V. Vadapalas, en funciones de Presidente de la Sala Cuarta, E. Moavero Milanesi y N. Wahl, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 6 de junio de 2007;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentenciaMarco jurídico
1. El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) fue creado para financiar la cooperación con los Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), en primer lugar, en un anexo al Tratado CEE, posteriormente, mediante acuerdos internos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo. Al día de hoy, ha habido nueve FED sucesivos de una duración de cinco años cada uno que se corresponden, por lo que respecta a los ocho últimos, con la duración de los diversos acuerdos y convenios por los que la Comunidad Europea y sus Estados miembros establecieron esta asociación especial con los Estados ACP. El FED no está consignado en el presupuesto general de las Comunidades Europeas, lo que explica la necesidad de adoptar Reglamentos financieros específicos para su ejecución e instituir, sobre todo, una función de contable ad hoc .
2. El principio enunciado en el artículo 133, apartado 2, del Reglamento financiero, de 27 de marzo de 2003, aplicable al noveno FED (DO L 83, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento del noveno FED») es el de que los compromisos correspondientes a los FED anteriores, efectuados antes de la entrada en vigor del Acuerdo de asociación entre los miembros del Grupo de los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra, firmado en Cotonou el 23 de junio de 2000 (DO L 317, p. 3), denominado «Acuerdo de Cotonou» seguirán realizándose de acuerdo con las normas aplicables a estos FED, excepto por lo que se refiere a la función de interventor así como a la rendición de cuentas y al procedimiento de petición de contribuciones, para los que son aplicables las disposiciones del Reglamento del noveno FED.
3. Los contratos financiados en virtud del sexto y el séptimo FED están comprendidos en las disposiciones correspondientes, a saber, el tercer Convenio ACP-CEE, firmado en Lomé el 8 de diciembre de 1984 (DO 1986, L 86, p. 3), y el cuarto Convenio ACP-CEE, firmado en Lomé el 15 de diciembre de 1989 (DO 1991, L 229, p. 3), denominados respectivamente «tercer Convenio de Lomé» y «cuarto Convenio de Lomé», que son los acuerdos internos por los que se instituyen el sexto y el séptimo FED y, en principio, habida cuenta de que los compromisos de gasto correspondientes son anteriores a la entrada en vigor del Acuerdo de Cotonou, el Reglamento financiero 86/548/CEE, de 11 de noviembre de 1986, aplicable al Sexto Fondo Europeo de Desarrollo (DO L 325, p. 42), y el Reglamento financiero 91/491/CEE, de 29 de julio de 1991, aplicable a la Cooperación para la financiación del desarrollo con arreglo al Cuarto Convenio de Lomé (DO L 266, p. 1). Sin embargo, los artículos 15 y 16 del Reglamento 86/548 y del Reglamento 91/491, relativos al cobro de créditos, exigen la intervención del interventor, función que ya no está prevista en el Reglamento del noveno FED, ni en cuanto tal dentro de la estructura organizativa de la Comisión. Por consiguiente, incluso para la recuperación de los créditos vinculados a los créditos del FED anteriores a la entrada en vigor del Acuerdo de Cotonou, la Comisión aplica las disposiciones del Reglamento del noveno FED, con arreglo al artículo 133, apartado 2, de éste.
4. El artículo 311 del cuarto Convenio de Lomé prevé que la Comisión designará al ordenador de pagos principal, que será responsable de la gestión de los recursos del FED, y que, en cuanto tal, por una parte, comprometerá, liquidará y ordenará los gastos y llevará la contabilidad de los compromisos y de las órdenes de pago y, por otra parte, velará por el cumplimiento de las decisiones de financiación y, en último lugar, en estrecha colaboración con el ordenador de pagos nacional, adoptará las decisiones de compromiso y las medidas financieras que resulten necesarias para garantizar, desde el punto de vista económico y técnico, la buena ejecución de las operaciones aprobadas.
5. El artículo 317 del cuarto Convenio de Lomé define las funciones del delegado, que es el jefe de la delegación de la Comisión en el Estado ACP, y quien, en estrecha colaboración con el ordenador de pagos nacional debe, en particular, aprobar los contratos y los presupuestos en caso de ejecución estatal, las cláusulas adicionales modificativas y las autorizaciones de pago concedidas por el ordenador de pagos nacional, asegurarse de que los proyectos y programas financiados con recursos del FED administrados por la Comisión se ejecutan correctamente desde el punto de vista financiero y técnico, colaborar con las autoridades nacionales de los Estados ACP en los que represente a la Comisión en la evaluación periódica de las acciones, mantener contactos estrechos y permanentes con el ordenador de pagos nacional a fin de analizar y resolver los problemas específicos que surjan en la puesta en práctica de la cooperación para la financiación del desarrollo y comprobar, en particular, periódicamente, que las acciones se desarrollan al ritmo previsto en el calendario de previsiones que figura en la decisión de financiación.
6. Cuando se hubiesen efectuado pagos indebidos, las cantidades correspondientes deberán ser recuperadas por el ordenador de pagos nacional, en cuanto parte contratante.
7. El artículo 23 del Reglamento del noveno FED dispone:
«Cuando el Ordenador principal tenga conocimiento de problemas en el desarrollo de los procedimientos relativos a la gestión de los recursos del FED, se pondrá debidamente en contacto con el Ordenador nacional o regional con el fin de remediar la situación y adoptará, cuando proceda, todas las medidas que sean necesarias, incluida la sustitución temporal por el Ordenador principal cuando el Ordenador nacional o regional no realice o no esté en condiciones de realizar las tareas que le son confiadas por el [Acuerdo de Cotonou]. En este último caso, la Comisión podrá recibir una compensación financiera por la carga administrativa suplementaria en que incurre a cargo de los recursos asignados al Estado ACP en cuestión.
Cualquier medida adoptada por el Ordenador principal de conformidad con el párrafo primero se considerará adoptada en nombre y por cuenta del Ordenador nacional o regional interesado.»
8. Las normas relativas al cobro de los créditos de la Comisión se establecen en los artículos 43 a 47 del Reglamento del noveno FED.
9. El artículo 43 del Reglamento del noveno FED dispone:
«1. Los importes indebidamente pagados serán recuperados.
2. La Comisión determinará las condiciones en las cuales se deberán intereses de demora a la Comunidad.»
10. El artículo 44 del Reglamento del noveno FED establece:
«1. El ordenamiento de los cobros es el acto mediante el cual el Ordenador competente da al Contable, mediante la emisión de una orden de cobro, la instrucción de cobrar un crédito que haya comprobado.
2. Sin perjuicio de las responsabilidades de los Estados ACP o de los PTU, la Comisión podrá formalizar la comprobación de un crédito a cargo de personas y no de Estados en una decisión que constituirá título ejecutorio con arreglo a las mismas condiciones que establece el artículo 256 [CE].»
11. El artículo 45 del Reglamento del noveno FED dispone:
«Todo crédito identificado como cierto, líquido y exigible en el marco de la ejecución de los recursos del FED, deberá ser comprobado por una orden de ingreso dada al contable, seguida de una nota de adeudo dirigida al deudor, ambas emitidas por el ordenador competente. La orden de ingreso irá acompañada de justificantes que certifiquen los derechos comprobados. Al elaborar la orden de cobro, el Ordenador competente se asegurará de:
a) la exactitud de la imputación contable;
b) la regularidad y la conformidad de la orden de cobro con respecto a las disposiciones aplicables;
c) la regularidad de los justificantes;
d) la exactitud de la designación del deudor;
e) la fecha del vencimiento;
f) la conformidad con el principio de buena gestión financiera contemplado en el artículo 4;
g) la exactitud del importe que debe cobrarse y de la divisa de cobro.
Estas órdenes de cobro serán objeto de registro por parte del contable.»
12. El artículo 46 del Reglamento del noveno FED es del siguiente tenor:
«1. El contable aceptará las órdenes de cobro de los créditos debidamente expedidas por el ordenador competente. Está obligado a actuar con la diligencia debida con el fin de garantizar, en los vencimientos previstos en las órdenes de cobro, la entrada de los ingresos del FED y deberá velar por la conservación de los correspondientes derechos de las Comunidades.
2. Si al vencimiento previsto en la orden de ingreso, no ha tenido lugar el cobro efectivo, el contable informará de ello al Ordenador competente e iniciará sin dilación el procedimiento de recuperación, por toda vía de derecho, incluido, cuando proceda, por compensación. Si esto no es posible, el contable recurrirá a la ejecución forzosa del título, bien con arreglo al apartado 2 del artículo 44, bien sobre la base de un título obtenido por vía contenciosa.
3. El contable procederá al cobro por compensación y por el debido importe de los créditos del FED o de las Comunidades frente a cualquier deudor que a su vez fuere titular de un crédito cierto, líquido y exigible respecto al FED o a las Comunidades.
[…]»
13. El artículo 47 del Reglamento del noveno FED establece:
«1. Cuando el Ordenador competente piense renunciar al cobro de un crédito comprobado, verificará que la renuncia se ajusta a las normas y al principio de buena gestión financiera y proporcionalidad según los procedimientos y de acuerdo con los criterios previamente establecidos a tal efecto por la Comisión. La decisión de renuncia deberá estar motivada. El Ordenador principal podrá delegar esta decisión sólo en las condiciones determinadas por la Comisión, en las condiciones que cita el apartado 2.
2. Las disposiciones de ejecución del Reglamento financiero general serán aplicables mutatis mutandis a efectos de la ejecución del presente artículo.»
Antecedentes del litigio
14. La organización no gubernamental (ONG) Centro di educazione sanitaria e tecnologie appropriate sanitarie (Cestas) (en lo sucesivo, «demandante»), con domicilio social en Italia ejerce sus actividades en Guinea desde 1987 a través de diversas acciones de cooperación internacional en materia sanitaria con la financiación, primero, del Ministerio de Asuntos Exteriores italiano y posteriormente con financiación comunitaria.
15. Hasta 1997, sus actividades tenían por objeto las infraestructuras y los equipamientos de los hospitales. Después de esa fecha, éstas se extendieron a la asistencia técnica en el ámbito de la planificación y la gestión.
16. Para la ejecución de dichas operaciones, en lo relativo a los proyectos financiados por la Comunidad, la demandante celebró con la República de Guinea protocolos de acuerdo y contratos de prestación de servicios, que llevaban el visto bueno del jefe de la Delegación de la Comisión en Guinea y que estaban basados en los acuerdos de financiación n os 5169/GUI y 4205/GUI, así como en un contrato de financiación por el que se preveía la creación de una cuenta de reempleo Sysmin.
17. El 14 de junio de 1993 se celebró entre la Comunidad Económica Europea, representada por la Comisión, y la República de Guinea el acuerdo de financiación nº 5169/GUI en el marco del cuarto Convenio de Lomé que tenía por objeto la mejora de las condiciones de vida en dicho país sobre la base de una financiación llevada a cabo mediante fondos del séptimo FED. El coste total de dicha financiación se elevaba a 30 millones de ecus, debiendo cubrirse dos tercios del mismo con fondos del Programa Indicativo Nacional del cuarto Convenio de Lomé y un tercio con fondos de contrapartida generados por el programa general de importación.
18. Dicho Convenio preveía la reestructuración y el apoyo de las estructuras sanitarias guineanas con la participación de seis ONGs, entre ellas la demandante, que actuaban todas en el ámbito de los servicios sanitarios públicos, tras la adjudicación de contratos públicos de servicios.
19. El programa general de importación era objeto del acuerdo de financiación nº 4205/GUI, celebrado el 30 de diciembre de 1988, entre la Comunidad Económica Europea, representada por la Comisión, y la República de Guinea, y destinado a cubrir el valor de «coste, seguro y flete» (cif) de las mercancías importadas en divisas convertibles. Dicho Convenio, que establecía expresamente la utilización de fondos de contrapartida en beneficio del sector sanitario, implicaba que se constituyeran fondos de contrapartida en francos guineanos tras las adquisiciones efectuadas en los sectores público y privado.
20. El 1 de febrero de 1990, la Comunidad Económica Europea, representada por la Comisión, y la República de Guinea celebraron un contrato de financiación en el que se preveía la creación de una cuenta de reempleo «Sistema de estabilización de ingresos por exportación de productos mineros (Sysmin)» en el Banco central de la República de Guinea. A raíz de dicho contrato, la demandante y la República de Guinea celebraron un protocolo de acuerdo titulado «Fondos de reempleo/CEE nº 02/96» que tenía por objeto definir los detalles técnicos, administrativos y financieros de la intervención de la demandante, financiada con fondos de reempleo, en apoyo del sector sanitario en la prefectura de Fria (Guinea).
21. A los contratos celebrados por la demandante en el marco de proyectos financiados con fondos FED se aplicará, en caso de litigio, el procedimiento previsto en las «Normas de procedimiento de conciliación y de arbitraje de los contratos financiados por el FED», establecidas en el anexo V de la Decisión nº 3/90 del Consejo de Ministros ACP-CEE, de 29 de marzo de 1990, por la que se aprueban las disposiciones generales, las condiciones generales y las normas de procedimiento para la conciliación y el arbitraje, relativos a los contratos de obras, de suministros y de servicios financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), y sobre su aplicación (DO L 382, p. 1).
22. Un control efectuado a finales del año 1998 por el Ministro de Cooperación guineano, ordenador de pagos nacional del FED (en lo sucesivo, «ordenador de pagos nacional»), reveló disfunciones en las actividades de la demandante relativas a los contratos financiados con fondos del sexto y séptimo FED (en lo sucesivo, «contratos litigiosos»), que se traducían en un grado limitado de ejecución, una capacidad técnica insuficiente, limitadas capacidades de organización y financiera, y una falta de transparencia.
23. Dicha comprobación condujo al ordenador de pagos nacional a encargar a una sociedad de auditoría la realización de una auditoría contable y financiera de los proyectos en Guinea en los que participaba la demandante.
24. El 30 de marzo de 2000, tras el informe de auditoría, el ordenador de pagos nacional envió a la demandante un escrito de requerimiento en el que le instaba no sólo a que pusiera remedio a las anomalías detectadas en diferentes proyectos por lo que respecta a la gestión contable y de personal, sino también a que restituyese la cantidad de 261.181.309 francos guineanos por los saldos de tesorería en todos los proyectos financiados con fondos de contrapartida, además de otras cantidades insuficientemente justificadas, indicadas en el informe de auditoría pero que no se cifraban en el escrito de requerimiento, lo que deberá realizarse en la forma escalonada que se convenga.
25. El 14 de abril de 2000, la demandante respondió a dicho escrito de requerimiento proporcionando aclaraciones que condujeron al ordenador de pagos nacional a solicitar a la misma sociedad de auditoría una auditoría complementaria para tener en cuenta las respuestas dadas por la demandante al citado escrito de requerimiento.
26. El 13 de agosto de 2000, a instancias del ordenador de pagos nacional, la referida sociedad de auditoría redactó un proyecto de informe de auditoría complementaria, en el que concluía que procedía reducir la deuda de la demandante, pasando ésta de 1.510.307.148 a 1.085.836.676 francos guineanos por lo que respecta al importe total de gastos no justificados mediante documentos probatorios y gastos no subvencionables.
27. En opinión de la Comisión, ésta es la razón por la que el ordenador de pagos nacional no utilizó la garantía bancaria de la que disponía y que expiraba el 15 de septiembre de 2000.
28. El 21 de marzo de 2001, tras haber realizado controles sucesivos, la misma sociedad de auditoría elaboró un informe de auditoría complementaria en el que el importe de la deuda de la demandante se redujo nuevamente para quedar en 1.006.740.345 francos guineanos, habida cuenta de la admisión de gastos justificados por importe de 79.096.331 francos guineanos.
29. Mediante escrito de 31 de julio de 2001, tras un nuevo requerimiento enviado por el ordenador de pagos nacional, la demandante, que estimaba que el importe de su deuda se limitaba a 44.278.586 francos guineanos, continuó con la impugnación de las conclusiones a las que se llegaba en dicho informe, aunque en éste ya se tenían en cuenta las observaciones presentadas por la demandante, imposibilitando así una solución amistosa del litigio.
30. A partir del verano de 2001, se redujeron los contactos entre la demandante, las autoridades guineanas y la Comisión. La demandante se quejó de no haber tenido acceso a un nuevo informe de auditoría elaborado en 2002 por la misma sociedad.
31. Mediante escrito de 24 de julio de 2003, dirigido a la demandante, la Comisión lamentaba no poder convencer al ordenador de pagos nacional de que adoptase una postura oficial respecto de cómo debía proseguir el litigio, al considerar el ordenador que la elección de la vía contenciosa únicamente debía contemplarse como último recurso.
32. El 24 de septiembre de 2003, se celebró en Bruselas una reunión entre la demandante y la Comisión para resolver la controversia sin que se llegara a solución alguna.
33. Mediante escrito de 24 de marzo de 2004, que la demandante no recibió hasta el 26 de abril de 2004, el jefe de la Delegación de la Comisión en Guinea informó a la demandante de que en breve se emitiría una orden de cobro.
34. El 21 de abril de 2004, mediante envío certificado con acuse de recibo, cuyo sobre contenía también la carta de 24 de marzo de 2004 y que, por lo tanto, la demandante también recibió el 26 de abril de 2004, el jefe de la Delegación de la Comisión en Guinea hizo llegar a ésta una nota de adeudo por importe de 959.543.835 francos guineanos (397.126,02 euros) (en lo sucesivo, «acto impugnado»), fijando como fecha de vencimiento el 25 de mayo de 2004.
35. Al haber solicitado la demandante que se aclarase el contenido del acto impugnado, el jefe de la Delegación de la Comisión en Guinea le respondió mediante escrito de 18 de mayo de 2004, adjuntando a su respuesta el último informe de auditoría complementaria de 27 de marzo de 2002 e indicando que dicho último informe no modificaba en cuanto al fondo las comprobaciones puestas en evidencia en el primer informe de auditoría, con la excepción de la reducción del importe de los gastos declarados no subvencionables, al haber quedado éste en 988.314.134 francos guineanos.
36. Ante el silencio de la demandante, el contable del FED le envió un recordatorio mediante carta de 2 de julio de 2004 en el que se le instaba al pago de la cantidad de 959.543.835 francos guineanos hasta el 23 de julio de 2004 a más tardar.
37. El 4 de agosto de 2004, cuando la demandante ya había interpuesto el presente recurso, la Comisión le envió un segundo recordatorio instándola nuevamente al pago de la cantidad objeto del acto impugnado hasta el 6 de septiembre de 2004 a más tardar.
38. El 9 de junio de 2005, a falta de pago de la cantidad objeto del acto impugnado por parte de la demandante, la Comisión le envió un escrito de requerimiento.
39. El 20 de junio de 2005, la demandante respondió al escrito de requerimiento considerando que procedía esperar al término del presente recurso.
Procedimiento y pretensiones de las partes
40. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 23 de junio de 2004, la demandante interpuso el presente recurso.
41. Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 30 de septiembre de 2004, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia. La demandante formuló sus observaciones, sobre dicha excepción el 25 de octubre de 2004.
42. Mediante auto del Tribunal de Primera Instancia de 22 de septiembre de 2005, se decidió unir la excepción de inadmisibilidad al examen del fondo del asunto, y se reservó la decisión sobre las costas.
43. Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta) decidió iniciar la fase oral.
44. En la vista de 6 de junio de 2007 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
45. La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime la excepción de inadmisibilidad.
– Anule el acto impugnado.
– Condene en costas a la Comisión, incluso en el supuesto de que se declare la inadmisibilidad del recurso.
46. La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo declare carente de fundamento.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Alegaciones de las partes
47. La Comisión afirma que el presente recurso es inadmisible, habida cuenta de que el acto impugnado no puede considerarse un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE. En efecto, el acto impugnado constituye un acto preparatorio con vistas a un posible procedimiento contencioso o a la adopción de una decisión al amparo del artículo 256 CE.
48. En opinión de la Comisión, el acto impugnado es un acto que precede a la posible adopción de una decisión de incoar un procedimiento contencioso y no constituye, por lo tanto, un acto que produce efectos jurídicos que afecten a los intereses de la demandante, al modificar de forma caracterizada la situación jurídica de ésta.
49. La Comisión afirma que una nota de adeudo es «un último aviso antes de pasar a la etapa siguiente». Constituye una información dada al deudor, como se precisa en el artículo 78, apartado 3, del Reglamento (CE, Euratom) nº 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, EURATOM) nº 1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 357, p. 1).
50. La Comisión alega a este respecto que, en el caso de autos, podría enviar aún una última solicitud al ordenador de pagos nacional para que éste decida cómo proceder en materia de la controversia con la demandante. Ahora bien, en el estado actual de los autos, la Comisión no ha adoptado aún decisión alguna respecto de los siguientes pasos que le reserva en su calidad de garante de los intereses financieros del FED.
51. En este sentido, la Comisión explica que su decisión definitiva podría eventualmente consistir en una decisión al amparo del artículo 256 CE, en una decisión de compensación o en una decisión de sumisión del asunto a los órganos jurisdiccionales competentes en aplicación del artículo 46, apartado 2, del Reglamento del noveno FED. En este último caso, se trataría de los órganos jurisdiccionales italianos competentes, ya que al no ser la Comisión parte en los contratos litigiosos, ésta no podría recurrir al procedimiento de arbitraje previsto en los referidos contratos, que únicamente podrían utilizar las autoridades guineanas.
52. La Comisión alega que si el Tribunal de Primera Instancia considerara que el acto impugnado es susceptible de recurso en virtud del artículo 230 CE, anticiparía la decisión definitiva de la Comisión, que podría no adoptarse nunca si el ordenador de pagos nacional actuara antes de que lo hiciera ésta.
53. La Comisión se opone a las observaciones de la demandante según las cuales el acto impugnado es una verdadera decisión, basándose en que, en primer lugar, se trata de la aplicación del artículo 44, apartado 2, del Reglamento del noveno FED, en segundo lugar, la naturaleza de título ejecutivo de dicha «decisión» resulta confirmada por su tenor literal y, en tercer lugar, el segundo escrito recordatorio confirma dicho análisis y, por consiguiente, dichos escritos producen respecto a ella efectos jurídicos que pueden perjudicar sus intereses y modificar su situación jurídica en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
54. La Comisión alega que, de conformidad con el artículo 44, apartado 2, del Reglamento del noveno FED, «podrá formalizar el devengo de títulos de crédito a cargo de personas distintas de los Estados en una decisión que constituirá título ejecutivo a tenor del artículo 256 [CE]». De ello resulta que ni el acto impugnado ni ningún otro escrito dirigido posteriormente a la demandante constituyen título ejecutivo en el sentido del artículo 256 CE.
55. Además, según la Comisión, los citados escritos no se enmarcan en modo alguno en el ejercicio de sus prerrogativas de poder público, de suerte que no pueden estar dotados de fuerza ejecutiva.
56. La Comisión considera que la fórmula que empleó en el segundo escrito recordatorio dirigido a la demandante el 4 de agosto de 2004, a saber, la fórmula «De no recibir información de su parte, la Comisión proseguirá, por cualquier vía jurisdiccional, el procedimiento de ejecución forzosa contra usted tanto por lo que respecta al capital como a los intereses», únicamente tiene por objeto remitirse a la fase de ejecución.
57. En este sentido, según la Comisión, el empleo del futuro «proseguirá» en tal fórmula significa que aún no existe una decisión en el sentido del artículo 249 CE. De los escritos antes mencionados se desprende que la Comisión únicamente podía adoptar una decisión basada en el artículo 256 CE en un momento posterior.
58. La Comisión alega que, en cualquier caso, en el marco del régimen jurídico del FED, normalmente procede al cobro el ordenador de pagos nacional, sujeto distinto y dotado de autoridad propia. En el caso de autos, la Comisión se muestra siempre confiada a este respecto, puesto que, en el marco de la estrecha cooperación instituida por el régimen del cuarto Convenio de Lomé, el ordenador de pagos nacional procederá de nuevo a cumplir con sus funciones en la materia.
59. La Comisión subraya que el hecho de que hubiese dirigido a la demandante dos recordatorios y un escrito de requerimiento después de haberle dirigido el acto impugnado confirma que este último no podía interpretarse como una decisión definitiva susceptible de recurso.
60. Además, la Comisión recuerda que en el momento de los hechos las decisiones al amparo del artículo 256 CE eran adoptadas por la Comisión en cuanto órgano colegiado siguiendo un procedimiento particular y tenían diferente presentación que los escritos dirigidos a la demandante en el marco de la fase preparatoria del cobro.
61. La Comisión considera que el acto impugnado, al igual que los dos escritos recordatorios y el escrito de requerimiento, constituyen en el caso de autos actos que se inscriben en la fase preparatoria de cobro que no se enmarcan en el ejercicio de las prerrogativas de poder público de la Comisión y no pueden, por consiguiente, ser impugnados al amparo del artículo 230 CE. De este modo, al no haberse adoptado una postura definitiva, no se había procedido aún a la fase de ejecución del cobro.
62. La demandante alega que la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión debe desestimarse, habida cuenta de que el acto impugnado constituye un acto definitivo, una verdadera decisión formal que produce efectos ejecutorios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 256 CE.
63. Considera que dicha conclusión se ve apoyada por el propio tenor del acto impugnado, en el que se precisó que «a falta de pago en la fecha de vencimiento, la Comisión […] se reserva el derecho de ejecutar cualquier garantía financiera anteriormente prestada y, en su caso, de proceder a la ejecución forzosa de conformidad con el artículo 256 [CE]». En efecto, se trata de una amenaza de proceder directamente a la ejecución forzosa en caso de falta de pago.
64. La demandante destaca que esta conclusión resulta confirmada además por la «intimación» que se le había dirigido mediante carta certificada con acuse de recibo, de 4 de agosto de 2004, cuando el presente recurso ya había sido interpuesto, y por la que la Comisión la había instado nuevamente a pagar la cantidad de 959.543.835 francos guineanos, especificando que en caso de incumplimiento «la Comisión [proseguiría], por cualquier vía jurisdiccional, el procedimiento de ejecución forzosa contra [ella] tanto por lo que respecta al capital como a los intereses».
65. La demandante sostiene que la formulación utilizada en el acto impugnado no da lugar a confusión, habida cuenta de que, en su opinión, hace referencia a la iniciación de medidas de ejecución forzosa sin que sea necesario adoptar otros actos eventualmente definitivos. Por consiguiente, dicha decisión va dirigida a producir efectos jurídicos obligatorios.
66. La demandante considera que la Comisión incurre en una confusión entre «fuerza ejecutoria» de un acto y acto de «ejecución forzosa». De este modo, la fórmula «De no recibir información de su parte, la Comisión proseguirá, por cualquier vía jurisdiccional, el procedimiento de ejecución forzosa contra usted tanto por lo que respecta al capital como a los intereses», que se utiliza en el escrito de 4 de agosto de 2004 no corresponde al anuncio de un acto futuro que tenga el carácter de decisión y posea, por lo tanto, fuerza ejecutoria, como pretende la Comisión, sino que se trata más bien de un requerimiento de pago, lo que supone que ya se haya adoptado una decisión definitiva tanto en lo relativo a la existencia de la deuda como a su importe.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
67. Para apreciar la admisibilidad del presente recurso procede recordar, en primer lugar, que, según jurisprudencia reiterada, únicamente las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando de forma caracterizada la situación jurídica de éste, constituyen actos que pueden ser objeto de recurso de anulación en el sentido del artículo 230 CE (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 9, y auto del Tribunal de Justicia de 4 de octubre de 1991, Bosman/Comisión, C‑117/91, Rec. p. I‑4837, apartado 13; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de enero de 2003, Philip Morris International/Comisión, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 y T‑272/01, Rec. p. II‑1, apartado 81).
68. Asimismo, es jurisprudencia reiterada que hay que atenerse al contenido esencial de la medida cuya anulación se solicita para determinar si puede ser objeto de un recurso; la forma en que se adopte es, en principio, indiferente a este respecto (sentencias del Tribunal de Justicia IBM/Comisión, antes citada, apartado 9, y de 28 de noviembre de 1991, Luxemburgo/Parlamento, C‑213/88 y C‑39/89, Rec. p. I‑5643, apartado 15; véase asimismo la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de marzo de 1994, Air France/Comisión, T‑3/93, Rec. p. II‑121, apartados 43 y 57).
69. Cuando se trata de actos o Decisiones cuya elaboración se efectúa en varias fases, principalmente al finalizar un procedimiento interno, de esta misma jurisprudencia se deduce que, en principio, sólo constituyen actos que pueden impugnarse las medidas que fijan definitivamente la postura de la Comisión al finalizar dicho procedimiento, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva (sentencias IBM/Comisión, antes citada, apartado 10, y del Tribunal de Primera Instancia de 7 de marzo de 2002, Satellimages TV5/Comisión, T‑95/99, Rec. p. II‑1425, apartado 32).
70. Por lo tanto, procede verificar si resulta del acto impugnado que la Comisión fijó en él definitivamente su postura frente a la demandante.
71. Es cierto que el acto impugnado está redactado de manera que puede dar la impresión de que se trata de un acto definitivo al indicar, en particular, que «a falta de pago en la fecha de vencimiento, la Comisió n […] se reserva el derecho de ejecutar cualquier garantía financiera anteriormente prestada y, en su caso, de proceder a la ejecución forzosa de conformidad con el artículo 256 CE». Asimismo, el contenido de los dos escritos recordatorios, de 2 de julio y 4 de agosto de 2004, enviados después de haberse interpuesto el presente recurso, refuerza dicha impresión.
72. Además, la propia Comisión admitió en la vista que el modelo estándar de notas de adeudo a partir del cual se elaboró el acto impugnado, utiliza una redacción en la que la naturaleza preparatoria del acto no aparece explícitamente, con el objetivo de incitar al deudor a pagar el importe adeudado.
73. Así, el Tribunal de Primera Instancia destaca que la Comisión no ha utilizado una formulación clara e inequívoca en la redacción del acto impugnado.
74. Sin embargo, pese a que el acto impugnado indica una fecha de vencimiento y las condiciones de pago, la Comisión no adopta postura alguna sobre los medios que pretende poner en práctica para recuperar la cantidad litigiosa.
75. De conformidad con la obligación que le incumbe en virtud de los artículos 42 a 47 del Reglamento del noveno FED, la Comisión emitió una nota de adeudo que, en el caso de no ser respetada por el deudor, permite a la Comisión, en aplicación del Reglamento del noveno FED, renunciar al cobro del crédito (artículo 47), proceder a una compensación (artículo 46, apartado 2) o recurrir a la ejecución forzosa (artículo 46, apartado 2), pudiendo llevarse a cabo esta última mediante una decisión ejecutiva con arreglo al artículo 256 CE (artículo 44, apartado 2) o en virtud de un título ejecutivo obtenido por vía contenciosa (artículo 46, apartado 2).
76. De dichas disposiciones se desprende que una nota de adeudo es una información que se da al deudor. Dado que el artículo 44 y el artículo 46, apartado 2, del Reglamento del noveno FED hacen mención a una decisión ejecutiva distinta y posterior a la nota de adeudo en el marco del procedimiento de cobro, evidentemente ésta no tiene carácter ejecutivo. Es un acto preparatorio que precede a la posible adopción de una decisión de la Comisión de proseguir el procedimiento de cobro, ya sea iniciando un procedimiento contencioso, o adoptando una decisión sobre la base del artículo 256 CE. El acto impugnado debe calificarse de nota de adeudo en el sentido del artículo 45 del Reglamento del noveno FED, habida cuenta de que éste indica que «la Comisión […] se reserva el derecho, previa información, de proceder a la compensación en caso de existir créditos recíprocos, ciertos, líquidos y exigibles». Por consiguiente, el acto impugnado no constituye una medida que fija definitivamente la postura de la Comisión, no produce efectos jurídicos obligatorios que afecten a los intereses de la demandante y, por lo tanto, no puede ser objeto de un recurso de anulación al amparo del artículo 230 CE.
77. En consecuencia, debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso.
Costas
78. A tenor del artículo 87, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, en circunstancias excepcionales o cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Primera Instancia podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas.
79. En el caso de autos, si bien se han desestimado las pretensiones formuladas por la demandante, el Tribunal de Primera Instancia ha considerado que, en cualquier caso, la Comisión no había utilizado una formulación clara e inequívoca en la redacción del acto impugnado. A la vista de dicha circunstancia, considera que se hace una justa apreciación de las circunstancias del caso de autos si se decide que la demandante cargará con tres quintas partes de sus propias costas y con tres quintas partes de las costas en que haya incurrido la Comisión. La Comisión, por su parte, cargará con dos quintas partes de sus propias costas y con dos quintas partes de las costas en que haya incurrido la demandante.
Parte dispositivaEn virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) El Centro di educazione sanitaria e tecnologie appropriate sanitarie (Cestas) cargará con tres quintas partes de sus propias costas. Además, cargará con tres quintas partes de las costas en que haya incurrido la Comisión.
3) La Comisión cargará con dos quintas partes de sus propias costas. Además, cargará con dos quintas partes de las costas en que haya incurrido el Cestas.
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