SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta)
de 21 de mayo de 2008 ( *1 )
«Contratos públicos de servicios — Procedimiento comunitario de licitación — Error material manifiesto — Concesión a la oferta económicamente más ventajosa — Oferta anormalmente baja — Artículo 139, apartado 1, del Reglamento (CE, Euratom) no 2342/2002 — Excepción de ilegalidad — Pliego de condiciones — Admisibilidad»
En el asunto T-495/04,
Belfass SPRL, con domicilio social en Forest (Bélgica), representada por el Sr. L. Vogel, abogado,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. B. Driessen y A. Vitro, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto, por una parte, un recurso de anulación de la decisión del Consejo de la Unión Europea de 13 de octubre de 2004, por la que se desestiman las dos ofertas presentadas por la demandante en el marco del procedimiento de licitación UCA-033/04 y, por otra parte, una pretensión de indemnización del perjuicio supuestamente sufrido por la demandante como consecuencia del comportamiento del Consejo,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Quinta),
integrado por el Sr. M. Vilaras, Presidente, y las Sras. M. E. Martins Ribeiro y K. Jürimäe (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. J. Plingers, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 21 de junio de 2007;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1
La adjudicación de los contratos de servicios del Consejo de la Unión Europea se rige por las disposiciones del Título V de la primera parte del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento financiero»), y por las disposiciones del Reglamento (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento financiero (DO L 357, p. 1; en lo sucesivo, «normas de desarrollo»). Estas disposiciones siguen el modelo de las Directivas comunitarias en la materia, en particular, de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1), de la Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro (DO L 199, p. 1), y de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 199, p. 54), en sus versiones modificadas.
2
El artículo 97 del Reglamento financiero dispone:
«1. En los documentos de la convocatoria de licitación habrán de definirse y precisarse previamente los criterios de selección que permitan valorar la capacidad de los candidatos o licitadores, así como los criterios de adjudicación que permitan valorar el contenido de las ofertas.
2. El contrato podrá ser otorgado por adjudicación, o por concesión a la oferta económicamente más ventajosa.»
3
El artículo 99 del Reglamento financiero prevé:
«Durante el transcurso de cualquier procedimiento de contratación pública, toda comunicación entre el órgano de contratación y los candidatos o licitadores deberá llevarse a cabo en condiciones que garanticen la transparencia e igualdad de trato. Esta comunicación no podrá conducir a la modificación de las condiciones del contrato ni de los términos de la oferta inicial.»
4
El artículo 100, apartado 2, del Reglamento financiero dispone:
«2. El órgano de contratación informará a los candidatos o licitadores no seleccionados de los motivos por los que se hubiere desestimado su candidatura u oferta y a los licitadores que hubieren presentado una oferta admisible, siempre y cuando éstos lo soliciten por escrito, de las características y ventajas de la oferta seleccionada y del nombre del adjudicatario.
No obstante, podrá omitirse la comunicación de determinados datos en aquellos casos en que pudiere obstaculizar la aplicación de las leyes, ser contraria al interés público, causar perjuicio a los intereses comerciales legítimos de empresas públicas o privadas o ir en detrimento de una competencia leal entre éstas.»
5
El artículo 101, apartado 1, del Reglamento financiero establece:
«1. Mientras no se haya firmado el contrato, el órgano de contratación podrá renunciar al contrato o anular el procedimiento de adjudicación, sin que los candidatos o licitadores puedan exigir por ello ningún tipo de indemnización.»
6
El artículo 122, apartado 2, segundo párrafo, de las normas de desarrollo, en su versión aplicable en el momento de los hechos, disponía que la licitación:
«[…] será restringida, cuando todos los operadores económicos pueden solicitar participar, pero únicamente pueden presentar una oferta los candidatos que reúnan los criterios de selección establecidos en el artículo 135, y sean invitados a ello, simultáneamente y por escrito, por los órganos de contratación.»
7
El artículo 128, apartados 1 y 3, de las normas de desarrollo, que tiene por objeto el procedimiento restringido de convocatoria de manifestación de interés, en particular, prevé:
«1. La convocatoria de manifestación de interés constituye un método de preselección de candidatos, a los que se invitará a presentar ofertas en futuros procedimientos de licitación restringidos […];
3. Con motivo de un determinado contrato, el órgano de contratación podrá invitar a presentar ofertas sea a todos los candidatos inscritos en la lista, sea sólo a algunos de ellos, en función de los criterios de selección, objetivos y no discriminatorios, consustanciales al contrato.»
8
El artículo 130, apartado 1, de las normas de desarrollo, en su versión aplicable en el momento de los hechos, preveía:
«1. Los documentos propios de toda de licitación serán:
a)
la invitación a licitar o negociar;
b)
el pliego de condiciones adjunto a dicha invitación, en el que figura anejo el pliego de condiciones generales aplicables a los contratos;
c)
el modelo de contrato.
[…]»
9
El artículo 130, apartado 3, letras a) y b), de las normas de desarrollo, en su versión aplicable en el momento de los hechos, establecía:
«3. En el pliego de condiciones se precisará:
a)
los criterios de selección y exclusión aplicables al contrato, salvo si se trata de un procedimiento restringido o de los procedimientos negociados con publicación previa de un anuncio contemplados en el artículo 127; en estos casos, los criterios figurarán únicamente en el anuncio de contrato o de convocatoria de manifestación de interés;
b)
los criterios de adjudicación del contrato y la ponderación relativa de los mismos, si ésta no figura en el anuncio de contrato;
c)
las especificaciones técnicas contempladas en el artículo 131;
[…].»
10
El artículo 138 de las normas de desarrollo, en su versión aplicable en el momento de los hechos, disponía:
«1. Los contratos podrán ser otorgados de dos formas posibles:
a)
por adjudicación, en cuyo caso el contrato se otorga a la oferta con el precio más bajo de entre todas las ofertas regulares y conformes;
b)
por concesión a la oferta económicamente más ventajosa.
2. La oferta económicamente más ventajosa es la que presenta la mejor relación entre la calidad y el precio, teniendo en cuenta, en particular, los criterios justificados por el objeto del contrato, tales como el precio propuesto, el valor técnico, el carácter estético y funcional, las características medioambientales, el coste de utilización, la rentabilidad, el plazo de ejecución o de entrega, el servicio de posventa y la asistencia técnica.
3. El órgano de contratación precisará, en el anuncio de contrato o en el pliego de condiciones, la ponderación relativa que otorga a cada criterio elegido para determinar la oferta económicamente más ventajosa.
La ponderación relativa del criterio del precio en relación con los demás criterios no deberá neutralizar el criterio de precio en la elección del adjudicatario del contrato.
Si en casos excepcionales no es técnicamente posible efectuar una ponderación, en particular, debido al objeto del contrato, el órgano de contratación precisará solamente el orden decreciente de importancia en la aplicación de los criterios.»
11
El artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo, en su versión aplicable en el momento de los hechos, disponía:
«1. Si las ofertas presentadas para un determinado contrato parecen anormalmente bajas, el órgano de contratación, antes de rechazarlas meramente por esta razón, solicitará por escrito las precisiones que considere convenientes sobre la composición de la oferta, que comprobará a continuación contradictoriamente en función de las razones aducidas.
El órgano de contratación podrá tener en cuenta particularmente motivos atinentes:
a)
a la economía del método de fabricación, de la prestación de servicios o del método de construcción;
b)
a las soluciones técnicas adoptadas o a las condiciones excepcionalmente favorables a disposición del licitador;
c)
a la originalidad de la oferta del licitador.»
12
El artículo 148, apartados 1 y 3, de las normas de desarrollo prevé:
«1. Durante el desarrollo de un procedimiento de contratación pública, se autorizarán excepcionalmente los contactos entre el órgano de contratación y los licitadores en las condiciones previstas en los apartados 2 y 3.
3. Tras la apertura de las ofertas, en el supuesto de que se solicite aclaración sobre una oferta o si hubiere que corregir manifiestos errores materiales en la redacción de la misma, el órgano de contratación podrá tomar la iniciativa de ponerse en contacto con el licitador, sin que tal contacto pueda entrañar, en ningún caso, una modificación de los términos de la oferta.»
Hechos que originaron el litigio
13
El 4 de marzo de 2004, actuando en virtud del Reglamento financiero y de las normas de desarrollo, el Consejo publicó en el Suplemento del Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2004, S 45), una licitación, por el procedimiento restringido, cuya referencia es UCA-033/04, para la prestación de servicios de limpieza y mantenimiento de dos edificios ocupados por la Secretaría General del Consejo en Bruselas. El contrato comprendía dos lotes, cada uno de ellos correspondiente a un lugar específico de ejecución de las prestaciones, a saber, el edificio «Woluwé Heights» (lote no 1) y el edificio «Frère Orban» (lote no 2).
14
El pliego de condiciones disponía que el criterio de adjudicación elegido era el de la oferta económicamente más ventajosa. La evaluación final de las ofertas correspondientes a cada lote debía llevarse a cabo atribuyendo a cada oferta un número de puntos calculado del siguiente modo: «Número de puntos “calidad” x 100/índice de precio». La oferta que se considerase como la económicamente más ventajosa debía ser aquella que hubiese obtenido, al término de dicha evaluación final, el número mayor de puntos, siempre y cuando alcanzase el número mínimo de puntos establecido en la rúbrica «Calidad».
15
Conforme al mismo pliego de condiciones, la calidad de cada oferta debe apreciarse sobre un máximo de 100 puntos y basándose en ocho criterios. El octavo criterio, al que correspondía un máximo de 50 puntos, hacía referencia al «Número de horas de las prestaciones conforme a los datos de los totales A, B, C y D de la lista del anexo 3».
16
La atribución de los 50 puntos correspondientes a este último criterio se realizaba con arreglo a una base proporcional a la diferencia entre, por una parte, el número total de horas anuales propuestas en la oferta evaluada (Ho) y, por otra parte, la media del total de horas propuestas, para cada ejercicio anual, en cada una de las ofertas que fueron declaradas admisibles (Hm). La media Hm debía calificarse como satisfactoria, atribuyéndosele 40 puntos (es decir, el 80 % del límite máximo de 50 puntos). En virtud del pliego de condiciones, la superación de dicho umbral Hm, hasta un total de un 12,5 %, suponía la atribución de puntos adicionales, siempre dentro del límite máximo de los 50 puntos. En cambio, una disminución con respecto a este mismo umbral Hm, superior a un 12,5 %, se veía penalizada con la supresión de puntos hasta un mínimo eliminatorio de 30 puntos.
17
Asimismo, el pliego de condiciones disponía que la tarifa horaria media de cada oferta no podía, so pena de exclusión, ser inferior a la tarifa horaria media establecida por la Union générale belge de nettoyage (en lo sucesivo, «UGBN» para la categoría 1A, en precios de coste, en vigor en la fecha de presentación de la oferta. El 1 de julio de 2004, dicha tarifa horaria media era de 19,6962 euros.
18
El 23 de junio de 2004, se envió a los candidatos el pliego de condiciones relativo a la licitación de que se trata.
19
El 23 de julio de 2004, la demandante, Belfass SPRL, presentó dos ofertas relativas, respectivamente, a cada uno de los dos lotes que se iban a adjudicar en el marco de la licitación UCA-033/04. El importe total del precio anual indicado en la oferta de la demandante relativa al lote no 1 era de 234.059,67 euros.
20
Mediante escrito de 13 de octubre de 2004, el Consejo comunicó a la demandante que había desestimado sus dos ofertas por los siguientes motivos: «[…] Con respecto al lote [no] 1, el cálculo de la tarifa horaria media contenida en su oferta da un resultado inferior al mínimo de la UGBN establecido en 19,6962 euros a fecha de [1 de julio de 2004]. Con respecto al lote [no] 2, su oferta no ha obtenido, conforme a los criterios mencionados en el pliego de condiciones, el mínimo exigido de puntos relativos a la calidad que el comité de evaluación debe atribuir […].»
21
El 15 de octubre de 2004, la demandante solicitó al Consejo que le enviase información complementaria y detallada sobre las razones de la desestimación de su oferta relativa al lote no 2.
22
El 22 de octubre, el Consejo respondió a esta solicitud señalando, en particular, que:
«[…] su oferta, al incluir un número de horas inferior en un 20 % al número de horas media de todas las ofertas, ha sido, por tanto, excluida en esta fase, de acuerdo con la fórmula consignada en el página 2».
Procedimiento y pretensiones de las partes
23
Mediante demanda registrada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 23 de diciembre de 2004, la demandante interpuso el presente recurso.
24
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta) decidió iniciar la fase oral.
25
El 13 de diciembre de 2006, en respuesta a una solicitud de presentación de documentos realizada el 28 de noviembre de 2006 por el Tribunal de Primera Instancia en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, el Consejo dio traslado al Tribunal de Primera Instancia del anuncio de licitación y del pliego de condiciones relativos a la licitación UCA-033/04, así como del informe de evaluación original (versión no confidencial) referente a dicha licitación.
26
En la vista de 21 de junio de 2007 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal de Primera Instancia.
27
La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Declare el recurso admisible y fundado.
—
Anule la decisión del Consejo de 13 de octubre de 2004, de no dar curso favorable a sus dos ofertas presentadas a raíz de la licitación UCA-033/04.
—
Condene al Consejo al pago de una indemnización por el perjuicio sufrido, evaluado en 1.481.317,65 euros, más los intereses calculados a un tipo del 7 % anual.
—
Condene al Consejo al pago de la totalidad de las costas.
28
El Consejo solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Declare la inadmisibilidad del recurso en cuanto respecta al lote no 2.
—
Declare infundado el recurso de anulación.
—
Declare infundada la pretensión de indemnización de daños y perjuicios.
—
Condene en costas a la demandante.
Sobre la admisibilidad del recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 2
Alegaciones de las partes
29
Sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad, el Consejo sostiene que el recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en lo que atañe al lote no 2, es inadmisible. Afirma que la demandante no cuestiona la decisión de excluirla de la licitación en cuanto tal, sino la legalidad de la decisión del Consejo de incluir, en el pliego de condiciones, el criterio que dio lugar a su exclusión, es decir, la media del número total de horas propuestas por los licitadores.
30
En la vista, el Consejo precisó que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprendía que una persona que considera que, tal como fueron establecidas mediante decisión de la entidad adjudicadora, las características de una licitación son discriminatorias en su perjuicio no puede esperar a la notificación de la decisión de adjudicación del contrato de que se trate para impugnarla, alegando precisamente el carácter discriminatorio de dichas características, sin menoscabar los objetivos de rapidez y eficacia de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO L 395, p. 33), en su versión modificada por la Directiva 92/50 (sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de febrero de 2004, Grossmann Air Service, C-230/02, Rec. p. I-1829, apartado 37).
31
Pues bien, el Consejo estima que al haberse enviado el pliego de condiciones de forma individual a los candidatos, y por tanto a la demandante, el 23 de junio de 2004, el plazo de dos meses establecido para poder impugnar la legalidad de la decisión de incluir en dicho pliego el criterio referido ya había expirado en el momento en que se interpuso el presente recurso.
32
Con carácter principal, la demandante sostiene que un pliego de condiciones no es un acto impugnable, en el sentido del artículo 230 CE. En efecto, a su juicio, se trata de un acto preparatorio de carácter general y, según jurisprudencia reiterada, un acto de este tipo, cualquiera que sea el momento en que entra en juego, nunca puede ser objeto de un recurso de anulación.
33
La demandante alega asimismo que un pliego de condiciones se dirige a todas las empresas que, perteneciendo a una categoría definida en términos generales y abstractos, desean presentar su candidatura para la obtención de un contrato público. En el presente asunto, según la demandante, el pliego de condiciones no era ni una decisión de la que fuera destinataria ni una decisión que le afectase directa e individualmente. De ello deduce que únicamente un recurso contra la decisión de adjudicación del contrato podía permitirle impugnar la legalidad del criterio incluido en el pliego de condiciones relativo al número total de horas propuestas por los licitadores.
34
Con carácter subsidiario, la demandante invoca, con respecto al pliego de condiciones, la aplicación de la excepción de ilegalidad en el sentido del artículo 241 CE.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
35
Con carácter preliminar, el Tribunal de Primera Instancia observa que la posición del Consejo cuestiona la admisibilidad del presente recurso en la medida en que, según dicha institución, el recurso, en realidad, se dirige únicamente contra el pliego de condiciones, que es un acto impugnable cuya legalidad no se ha cuestionado dentro del plazo establecido.
36
Sin embargo, procede observar que la anulación que persigue el presente recurso es la de la decisión del Consejo, de 13 de octubre de 2004, de no dar curso favorable a las ofertas de la demandante presentadas a raíz de la licitación, y que si la demandante cuestiona la legalidad del pliego de condiciones lo hace porque lo considera necesario a efectos del recurso de anulación y, por tanto, con carácter incidental.
37
Por consiguiente, la cuestión que se plantea no es la admisibilidad del recurso de anulación en la medida en que supuestamente va dirigido contra el pliego de condiciones, sino la admisibilidad de la excepción de ilegalidad de dicho documento invocada en el marco del presente recurso de anulación.
38
Para pronunciarse sobre esta última cuestión, es preciso determinar si un documento de invitación a una licitación, como el pliego de condiciones de que se trata, es un acto que, tal como sostiene el Consejo, puede ser objeto de un recurso directo con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, y, por consiguiente, si la demandante, basándose en dicha disposición y en el plazo de dos meses establecido en su párrafo quinto, debería haber actuado contra el pliego de condiciones.
39
En virtud del artículo 230 CE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer recurso contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente.
40
Según reiterada jurisprudencia, una persona física o jurídica distinta del destinatario de un acto sólo puede alegar su afectación individual en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, si resulta afectada por el acto del que se trata debido a ciertas cualidades que le son propias o a una situación de hecho que la caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, la individualiza de manera análoga a la de un destinatario del acto (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223; de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C-50/00 P, Rec. p. I-6677, apartado 36, y de 1 de abril de 2004, Comisión/Jégo-Quéré, C-263/02 P, Rec. p. I-3425, apartado 45).
41
En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia estima que no puede considerarse que el pliego de condiciones de que se trata afecte a la demandante de forma individual.
42
Por una parte, el Tribunal de Primera Instancia considera que, contrariamente a lo que sostiene el Consejo, el hecho de que el pliego de condiciones se enviara el 23 de junio de 2004 de forma individual a los candidatos preseleccionados y, por tanto, a la demandante, en el marco del procedimiento restringido, no puede individualizar a esta última en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto. En efecto, el pliego de condiciones, al igual que la totalidad de los documentos de licitación adoptados en el presente asunto por el Consejo y de los cuales forma parte, se aplica a situaciones objetivamente determinadas y produce efectos jurídicos respecto a categorías de personas contempladas de manera general y abstracta. Por tanto, tiene carácter general y no puede considerarse que su comunicación individual a las empresas preseleccionadas por el órgano de contratación permita individualizar, en el sentido del artículo 230 CE, cuarto párrafo, a cada una de dichas empresas en relación con cualesquiera otras personas.
43
Por otra parte, el Consejo se basa erróneamente en la sentencia Grossmann Air Service, citada en el apartado 30 supra, para demostrar que la demandante estaba legitimada para impugnar el pliego de condiciones de que se trata. En efecto, es preciso recordar que dicha sentencia del Tribunal de Justicia fue dictada en relación con una cuestión prejudicial relativa a la interpretación del artículo 1, apartado 3, y del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 89/665. Pues bien, las disposiciones de la Directiva 89/665, en su versión modificada, sólo vinculan a los Estados miembros y no a las instituciones comunitarias, circunstancia que el Consejo no cuestiona. Asimismo, tal como el Consejo reconoció durante la vista, es preciso señalar que la normativa comunitaria en materia de adjudicación de contratos de servicios por parte de las instituciones comunitarias, en la versión aplicable al caso de autos, no contiene ninguna disposición comparable a las recogidas en la Directiva 89/665. Por último, el Tribunal de Primera Instancia señala que, contrariamente a los hechos que dieron lugar al litigio principal en la sentencia Grossmann Air Service, citada en el apartado 30 supra, en el presente asunto, el criterio que figura en el pliego de condiciones y que ha sido impugnado por la demandante no le impidió participar adecuadamente en el procedimiento de adjudicación del contrato de que se trata. Por el contrario, de los elementos de los autos se desprende que la demandante, al igual que el resto de los candidatos incluidos en la lista elaborada tras la fase de preselección, pudo presentar una oferta relativa al lote no 2. Por consiguiente, no puede hacerse uso, en el marco de un razonamiento por analogía, y a efectos de apreciar la admisibilidad del presente recurso en lo que se refiere al lote no 2, de la interpretación que el Tribunal de Justicia hizo en la sentencia Grossmann Air Service, citada en el apartado 30 supra, en relación con las disposiciones de la Directiva 89/665, en su versión modificada.
44
De las consideraciones precedentes resulta que al no afectar individualmente a la demandante el pliego de condiciones de que se trata, ésta carecía de legitimación para interponer un recurso de anulación, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, contra dicho pliego de condiciones. Por tanto, el Consejo alega erróneamente el carácter supuestamente impugnable que el pliego de condiciones tendría para la demandante con el fin de oponerse al cuestionamiento, por parte de esta última, en el marco del presente recurso y con carácter incidental, de la legalidad de ese documento.
Sobre el fondo
Sobre el recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 1
Alegaciones de las partes
45
En apoyo de su recurso de anulación contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 1, la demandante formula un motivo único basado en la existencia de un error manifiesto de apreciación.
46
En esencia, la demandante sostiene que el Consejo incurrió en un error manifiesto de apreciación en la medida en que incumplió su obligación de examen atento de su oferta con respecto al lote no 1.
47
En efecto, contrariamente a la conclusión a la que llegó el Consejo, la demandante sostiene que la tarifa horaria media de su oferta ascendía a 22,123 euros y era, por tanto, superior a la tarifa horaria media mínima de 19,6962 euros, establecida por la UGBN.
48
Es cierto que la demandante reconoce que este error cometido por el Consejo esta vinculado a un error de adición que se había introducido en su oferta en lo que respecta al total de las categorías A, B, C y D (234.059,67 euros en vez de 271.811,67 euros).
49
No obstante, la demandante considera que, en virtud del principio de buena administración, al examinar su oferta, el Consejo debería haberse asegurado de que la oferta sometida a su examen no incluía un error material manifiesto de ese tipo, que hubiera podido corregir por propia iniciativa.
50
La demandante señala que una mera comprobación de cálculo habría permitido al Consejo darse cuenta de que la tarifa horaria correcta era de un importe mínimo de 20,92 euros, tal como se desprende de manera clara y precisa de la página 40 de la oferta.
51
En cualquier caso, la demandante estima que, en la medida en que el referido error era manifiesto y en que su corrección no habría modificado ni las condiciones del contrato ni la oferta inicial, el Consejo habría podido, respetando el artículo 99 del Reglamento financiero, y tal como preveía el artículo 10 del pliego de condiciones de la licitación de que se trata, hacer uso de su derecho a ponerse en contacto con ella.
52
La demandante considera que, contrariamente a lo que afirma el Consejo, las conclusiones a las que llegó el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia de 8 de mayo de 1996, Adia interim/Comisión (T-19/95, Rec. p. II-321, apartado 47), no pueden aplicarse al caso de autos. En efecto, la demandante señala que esa sentencia se refería a un error sistemático de cálculo difícilmente detectable por parte del órgano de contratación. Ahora bien, la demandante considera que, en el caso de autos, el error de que se trata es un mero error de adición de las categorías A, B, C y D, error que el Consejo habría podido fácilmente detectar y corregir.
53
Asimismo, la demandante afirma que el Consejo no puede pretender no haberse dado cuenta de dicho error, ya que el precio total correcto, y, por tanto, corregido, figura en las evaluaciones comparativas «ordinaria» y «teórica» de su oferta adjuntas a su escrito de contestación a la demanda.
54
Además, la demandante sostiene que el principio general deducido por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 13 de julio de 1972, Bernardi/Parlamento (90/71, Rec. p. 603, apartado 10), en virtud del cual una parte no puede invocar ante el Tribunal de Justicia las irregularidades que pueden haber sido consecuencia de su propio comportamiento, tampoco es aplicable al caso de autos. En efecto, la demandante señala que su comportamiento no era doloso y tampoco era la causa del error cometido por el Consejo. Asimismo, añade que no tenía ningún interés en que su error, que era, de hecho, un mero error de cálculo involuntario, no fuese corregido.
55
Por lo demás, en repuesta a la argumentación del Consejo, la demandante sostiene que, si la comunicación prevista en el artículo 100 del Reglamento financiero confiere a los licitadores no seleccionados el derecho a llamar la atención del órgano de contratación acerca de la existencia de eventuales errores de apreciación que hubieran podido viciar la evaluación de su oferta, los principios de buena administración y de transparencia obligan al órgano de contratación a informar expresamente al destinatario, en dicha comunicación, acerca de la existencia de dicho derecho. Pues bien, la demandante estima que el Consejo, en su escrito de 13 de octubre de 2004, no le informó en modo alguno de la existencia de dicho derecho. A su juicio, ello da lugar a una vulneración del principio de igualdad de trato.
56
La demandante deduce de lo anterior que el error cometido por el Consejo en lo que se refiere al cálculo de la tarifa horaria media de su oferta relativa al lote no 1 se debe a que este último no llevó a cabo un examen atento de dicha oferta y que, por consiguiente, la decisión final de desestimación de la oferta adolece de un error manifiesto de apreciación particularmente grave.
57
El Consejo alega que la tarifa horaria media, tal como se desprende del tenor del pliego de condiciones de la licitación, es igual al precio total de la oferta considerada, dividido entre el número total de horas que figura en dicha oferta. Señala que esa es la razón por la que se limitó a efectuar el cálculo a partir de ese precio total de referencia de 234.059,67 euros, indicado por la demandante en su oferta.
58
El Consejo aduce que no estaba obligada a llevar a cabo una verificación de la suma de las categorías A, B, C y D que figuran en la oferta de las demandante y descubrir, en el transcurso de esa operación, que el precio total correcto era 271.811,67 euros, en vez de 234.059,67 euros. Asimismo, el Consejo estima que los datos que figuran en las evaluaciones comparativas «ordinaria» y «teórica» de la oferta de que se trata, adjuntas a su escrito de contestación, no pueden utilizarse para demostrar que se había apercibido de ese error durante la fase de examen de la referida oferta. En efecto, según el Consejo, esas evaluaciones no se realizaron, en el presente asunto, hasta el momento de la preparación de su escrito de contestación.
59
El Consejo añade que el órgano de contratación sólo puede tomar la iniciativa de ponerse en contacto con un licitador para que se corrijan errores materiales manifiestos. Pues bien, en opinión del Consejo, en el caso de autos, el error era tan poco manifiesto que no pudo detectarlo.
60
Además, el Consejo alega el principio general de Derecho, reconocido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Bernardi/Parlamento, citada en el apartado 54 supra, en virtud del cual una parte no puede invocar ante el Tribunal de Justicia las irregularidades que pueden haber sido la consecuencia de su propio comportamiento.
61
Asimismo, el Consejo considera que, aun en el caso de que hubiese debido detectar el error de que trata, le habría resultado imposible, sin arriesgarse a vulnerar las disposiciones del artículo 99 del Reglamento financiero y del artículo 148, apartado 3, de las normas de desarrollo, ponerse en contacto con el licitador para corregir dicho error. En apoyo de esta consideración, se basa, en particular, en la sentencia Adia interim/Comisión, citada en el apartado 52 supra.
62
Por último, el Consejo estima que uno de los objetivos de la comunicación prevista en el artículo 100 del Reglamento financiero, que se produce tras la adjudicación del contrato y que precede su firma, es permitir a los licitadores no seleccionados llamar la atención del órgano de contratación acerca de la existencia de eventuales errores de apreciación que hubieran viciado la evaluación de la oferta. Pues bien, el Consejo señala que la demandante no reaccionó de ningún modo tras recibir el escrito de 13 de octubre de 2004 por el que se le informaba de los motivos de la desestimación de su oferta en lo que se refiere al lote no 1.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
63
Es jurisprudencia reiterada que el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación en cuanto a los elementos que hay que tener en cuenta para decidir adjudicar un contrato mediante concurso y que el control del Tribunal de Primera Instancia debe limitarse a comprobar que no existe ningún error grave y manifiesto (sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 1978, Agence européenne d’intérims/Comisión, 56/77, Rec. p. 2215, apartado 20; sentencias del Tribunal de Primera Instancia Adia interim/Comisión, citada en el apartado 52 supra, apartado 49, y de 6 de julio de 2000, AICS/Parlamento, T-139/99, Rec. p. II-2849, apartado 39).
64
Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 148 de las normas de desarrollo, tras la apertura de las ofertas, en el supuesto de que se solicite aclaración sobre una oferta o si hubiere que corregir manifiestos errores materiales en la redacción de la misma, el órgano de contratación podrá excepcionalmente tomar la iniciativa de ponerse en contacto con el licitador.
65
En el caso de autos, es preciso comprobar si el error material cometido por la demandante, a saber, un error de adición que se había introducido en su oferta en lo que respecta al total de las categorías A, B, C y D (234.059,67 euros en vez de 271.811,67 euros), era un error material manifiesto del que el Consejo tendría que haberse apercibido.
66
A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia observa, en primer lugar, que el modo de cálculo de la tarifa horaria de la oferta de los licitadores no requería que el Consejo procediese a calcular de nuevo la suma de las categorías A, B, C y D. En efecto, no se cuestiona que dicho cálculo de la tarifa horaria media deba efectuarse a partir del precio total de la oferta y del número total de horas de prestación propuestas, tal como figuran en la oferta del demandante.
67
En segundo lugar, no es posible considerar, como hace la demandante, que la tarifa horaria correcta de su oferta ascendía a un importe mínimo de 20,92 euros, importe que, según la demandante, figuraba de forma clara y precisa en la página 40 de la oferta y que, a la luz de ello, el Consejo tendría que haberse planteado la existencia de un error de cálculo probable en la tarifa horaria media de dicha oferta. En efecto, el Tribunal de Primera Instancia observa que dicho importe, indicado en la página 40 de la oferta de la demandante, estaba incluido dentro de la categoría E, que hacía referencia de forma expresa a la tarifa horaria de los trabajos complementarios, realizados, si el Consejo así lo solicitaba, por el personal de limpieza «los días laborables (de lunes a viernes) entre las 6 h 00 y las 22 h 00». Por tanto, el importe de la tarifa horaria mencionada, que ascendía a 22,92 euros, se refería a un tipo de prestaciones específicas, a saber, los trabajos complementarios, que, por consiguiente, son prestaciones distintas de las contempladas en las categorías A, B, C y D.
68
En tercer lugar, contrariamente a lo que alega la demandante, no puede considerarse que los cuadros de evaluación «ordinaria» y «teórica», presentados por el Consejo como anexo a su escrito de contestación en el presente asunto, demuestren que éste último tenía conocimiento del error cometido por la demandante. En efecto, de los escritos del Consejo se desprende claramente que éste elaboró los referidos cuadros con el fin de utilizarlos durante el presente procedimiento judicial. Además, el Tribunal de Primera Instancia señala que la demandante no ha demostrado lo contrario.
69
De todos modos, contrariamente a lo que alega la demandante, el Tribunal de Primera Instancia considera que no puede reprochársele al Consejo que no le informara, en la fase de la comunicación prevista en el artículo 100 del Reglamento financiero, de su derecho a llamar la atención del órgano de contratación acerca de eventuales errores de apreciación que hubieran podido viciar la evaluación de su oferta. En efecto, conforme a la jurisprudencia, a falta de disposición expresa de Derecho comunitario, no puede reconocerse la existencia de una obligación general, por parte de las autoridades administrativas o jurisdiccionales de la Comunidad, de informar a los justiciables sobre las posibilidades de recurrir, así como de las condiciones en que pueden materializarlas (auto del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1999, Guérin automobiles/Comisión, C-153/98 P, Rec. p. I-1441, apartado 15, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de febrero de 2000, ADT Projekt/Comisión, T-145/98, Rec. p. II-387, apartado 210). Pues bien, en el caso de autos, el Tribunal de Primera Instancia observa que el artículo 100 del Reglamento financiero no prevé de forma expresa una obligación de ese tipo.
70
En cualquier caso, es preciso señalar que, una vez que la demandante recibió el escrito del Consejo de 13 de octubre de 2004, si bien tomó la iniciativa de solicitar aclaraciones sobre las razones de la desestimación de su oferta relativa al lote no 2, no formuló ninguna observación referente a la existencia de un error manifiesto de calculo en su oferta relativa al lote no 1.
71
De las consideraciones precedentes se desprende que el error material cometido por la demandante no era manifiesto, en el sentido del artículo 148, apartado 3, de las normas de desarrollo. Por tanto, no cabe reprochar al Consejo que no se apercibiera de dicho error y que, posteriormente, no corrigiera o, en todo caso, no se pusiera en contacto con la demandante para permitirle rectificar el referido error.
72
Por consiguiente, el motivo único, basado en un error manifiesto de apreciación supuestamente cometido por el Consejo en la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 1, carece de fundamento. En consecuencia, debe desestimarse el recurso de anulación interpuesto contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 1.
Sobre el recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 2
Alegaciones de las partes
73
En apoyo de su recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 2, la demandante formula tres motivos basados respectivamente en la vulneración del principio general de buena administración, en un error manifiesto de apreciación y en la vulneración del principio de no discriminación. Además, en la réplica, la demandante alega un cuarto motivo, basado en que, al no haberse puesto en contacto con ella antes de excluir su oferta, el Consejo vulneró lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo.
74
La demandante sostiene, en esencia, que los tres primeros motivos, basados respectivamente en la vulneración del principio general de buena administración, del principio de no discriminación y en un error manifiesto de apreciación, tienen como fundamento el hecho de que su oferta relativa al lote no 2 fue desestimada de forma automática, sin ulterior examen, por el único motivo de que el número total de horas de trabajo que figuraba en dicha oferta era inferior en más de un 12,5 % a la media del número total de horas propuestas en las ofertas recibidas.
75
En primer lugar, la demandante considera que, por motivos similares, el criterio de selección relativo a la media del número total de horas propuestas que figura en el pliego de condiciones, en el que se basó el Consejo para desestimar su oferta sin ulterior examen, vulnera el principio de buena administración y adolece de un error manifiesto de apreciación. En efecto, dicho criterio, a su entender, da preferencia a las ofertas que prevén una cantidad de horas de prestaciones superior a lo que es realmente necesario y que, en consecuencia, son más costosas.
76
A este respecto, en primer lugar, la demandante afirma que el referido criterio empleado por el Consejo no permite evaluar de forma objetiva aquello que es necesario para llevar a cabo las prestaciones requeridas. Por una parte, la demandante recuerda que desde el 1 de enero de 1998, ella se encargaba, con plena satisfacción por parte del Consejo, de la limpieza y el mantenimiento del edificio al que se refería el lote no 2, y ello sobre la base de una cantidad total de horas equivalente a la que figura en su oferta. Pues bien, aunque reconoce que el Consejo no podía tomar en consideración dicha experiencia, la demandante estima que ésta permite simplemente demostrar, de forma objetiva, que el número total de horas necesario para realizar las prestaciones requeridas, en condiciones como mínimo equivalentes, era inferior al de la oferta finalmente seleccionada y, por consiguiente, que el criterio aplicado por el Consejo fomentaba una sobreestimación de dicha cantidad de horas.
77
Por otra parte, la demandante estima que la evaluación de la importancia de las prestaciones requeridas no puede razonablemente depender de las ofertas de los propios licitadores, ya que éstos pueden tener interés, tras haberse concertado, en aumentar artificialmente la cantidad de prestaciones ofrecidas. Por último, según la demandante, la cantidad de horas de trabajo no puede erigirse en el principal criterio a la hora de apreciar la calidad del trabajo que ha de realizarse. En relación con este último aspecto, la demandante señala que si ella hubiese aumentado artificialmente el número de horas propuestas en su oferta, ésta no habría sido automáticamente desestimada.
78
En segundo lugar, la demandante alega que el Consejo no puede invocar el hecho de que, si bien la oferta del adjudicatario era un 3,7 % más cara que la suya, en ella se proponía un número de horas superior en un 25,2 % a lo propuesto en su oferta. En efecto, por una parte, la demandante reitera su observación de que el número total de horas propuestas por el adjudicatario era superior al número de horas que efectivamente se necesitan para realizar, satisfaciendo los requisitos de calidad requeridos, el trabajo previsto en el pliego de condiciones. Por tanto, a juicio de la demandante, como consecuencia de dicha sobreestimación de las prestaciones ofrecidas por el adjudicatario, se causa un perjuicio al Consejo y a la colectividad que lo financia. Por otra parte, la demandante añade que, en realidad, el licitador seleccionado no presta la totalidad del número de horas que figura en su oferta, lo cual, a su entender, confirma que el número de horas que éste había propuesto no se correspondía con lo que era necesario para realizar la limpieza de los locales a los que se refiere el lote no 2.
79
En segundo lugar, la demandante sostiene que el criterio de selección utilizado es discriminatorio en la medida en que conduce a descartar automáticamente, sin ulterior examen, ofertas objetivamente ventajosas para el Consejo desde un punto de vista presupuestario y perfectamente satisfactorias desde un punto de vista cualitativo.
80
En tercer lugar, la demandante sostiene que el Consejo vulneró lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo. En efecto, la demandante considera que, antes de descartar su oferta, habida cuenta del carácter anormalmente bajo del número total de horas de prestaciones propuestas, el Consejo habría debido llevar a cabo una comprobación contradictoria de dicha oferta, en las condiciones establecidas por el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo. Asimismo, según la demandante, de la jurisprudencia se desprende que la exclusión automática de ofertas anormalmente bajas está prohibida cuando dicha exclusión se basa en la aplicación de un criterio matemático (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Rec. p. I-1839).
81
El Consejo recuerda que, según la jurisprudencia, la concesión de un contrato al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa no implica que la oferta seleccionada sea necesariamente la menos cara.
82
El Consejo añade que la convocatoria regular de licitaciones tiene, en particular, como objetivo demostrar que es posible hacerlo mejor o hacer más. En un mercado competitivo, la media del número total de horas propuestas por el conjunto de los licitadores constituye con toda probabilidad, a su entender, una estimación sólida y fiable de los medios que se requieren para garantizar la buena ejecución del servicio desde un punto de vista cualitativo. En efecto, en opinión del Consejo, con un número más elevado de horas dedicadas a la limpieza, se obtiene un mayor grado de calidad. Pues bien, en el caso de autos, el Consejo señala que, si bien el adjudicatario había presentado una oferta que era un 3,7 % más cara que la de la demandante, en cambio, aquél proponía un 25,2 % más de horas de trabajo que la demandante. Además, el Consejo observa que, mientras que el criterio del precio suponía un 50 % de la calificación en la evaluación de las ofertas, el criterio impugnado relativo al número total de horas propuestas sólo equivalía a un 25 % del número total de puntos que había que atribuir. Por consiguiente, en su opinión, la oferta del adjudicatario era económicamente más ventajosa y los servicios de la demandante eran mucho más caros. Asimismo, el Consejo afirma que las fichas de control del personal del adjudicatario demuestran que las prestaciones realizadas se ajustan a las obligaciones derivadas del tenor del contrato.
83
Con respecto a las alegaciones de la demandante relativas a un riesgo de concertación entre los licitadores, ya que estos podrían ponerse de acuerdo entre ellos para aumentar artificialmente la cantidad de prestaciones, el Consejo le insta a que, en caso de que disponga de pruebas sobre esta circunstancia, se ponga en contacto con las autoridades encargadas de la competencia.
84
Con respecto al tercer motivo, basado en la vulneración del principio de no discriminación, el Consejo replica que dicho principio le prohibía tener en cuenta la calidad de los servicios anteriormente prestados por la demandante a la hora de llevar a cabo la adjudicación.
85
Por último, el Consejo sostiene que el cuarto motivo, basado en la vulneración del artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo, al haber sido formulado por la demandante en la fase de réplica, es un nuevo motivo que debe, por tanto, declararse inadmisible. En cualquier caso, el Consejo estima que la oferta de la demandante no era anormalmente baja. En efecto, el Consejo afirma, en esencia, que el respeto del procedimiento contradictorio, en caso de oferta anormalmente baja, tal como está previsto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo, sólo es obligatorio por lo que respecta al precio de dicha oferta. Pues bien, el Consejo observa que, si bien la demandante proponía en su oferta un número total de horas inferior en un 25,2 % a la oferta del adjudicatario, su precio era tan sólo inferior en un 3,7 % al propuesto por este último. Por consiguiente, el Consejo estima que los servicios de la demandante eran mucho más caros que los del adjudicatario.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
86
Antes de examinar el fundamento del recurso de anulación contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 2, es preciso, en primer lugar, pronunciarse acerca de la admisibilidad del cuarto motivo, basado en la vulneración de lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo.
— Sobre la admisibilidad del cuarto motivo, basado en la vulneración de lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo
87
Según reiterada jurisprudencia, de lo dispuesto en el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, en relación con el artículo 48, apartado 2, de dicho Reglamento, se deduce que la demanda que abre el procedimiento debe contener la cuestión objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados, y que en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, procede declarar la admisibilidad de un motivo que constituye una ampliación de un motivo invocado anteriormente, directa o implícitamente, en el escrito de demanda y que presenta un estrecho vínculo con éste (sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de septiembre de 1982, Amylum/Consejo, 108/81, Rec. p. 3107, apartado 25, y de 19 de mayo de 1983, Verros/Parlamento, 306/81, Rec. p. 1755, apartado 9; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de diciembre de 1997, Moles García Ortuzar/Comisión, T-216/95, RecFP pp. I-A-403 y II-1083, apartado 87).
88
Asimismo, según la jurisprudencia, del artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo se desprende que si la entidad adjudicadora estima que una oferta es anormalmente baja, antes de rechazarla deberá permitir al licitador especificar, es decir, justificar las características de dicha oferta (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de julio de 2005, TQ3 Travel Solutions Belgium/Comisión, T-148/04, Rec. p. II-2627, apartado 49).
89
En el caso de autos, el Tribunal de Primera Instancia observa que, en el apartado 17 de su demanda, la demandante alega, en particular, en apoyo de su recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 2, una vulneración del principio general de buena administración, del principio de no discriminación y un error manifiesto de apreciación, en la medida en que su oferta fue desestimada, sin ulterior examen, por el único motivo de que el número total de horas de trabajo que figuraba en dicha oferta era inferior en más de un 12,5 % a la media del número total de horas propuestas. Asimismo, en el apartado 26 de su demanda, la demandante sostiene que la aplicación de dicho criterio es discriminatoria en la medida en que equivale a desestimar de oficio, sin ulterior examen, ofertas objetivamente más ventajosas. De ello se desprende que la demandante, ha reprochado expresamente al Consejo, en la fase de demanda, que desestimara su oferta, sin ulterior examen, debido a su carácter anormalmente bajo.
90
De las consideraciones anteriores se deriva que si bien el cuarto motivo, basado en la vulneración del artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo, tan sólo ha sido formulado por la demandante de manera expresa en la fase de réplica, constituye, no obstante, una ampliación de los tres motivos enunciados en la demanda que abre el procedimiento, y tiene un estrecho vínculo con ellos. Por tanto, procede declarar la admisibilidad de dicho motivo.
— Sobre la fundamentación del recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 2
91
Como se ha señalado en el apartado 89 supra, los tres motivos formulados en la fase de demanda, basados respectivamente en la vulneración del principio de buena administración, en un error manifiesto de apreciación y en una vulneración del principio de no discriminación tienen, en esencia, como finalidad demostrar que el Consejo incurrió en error al no instar a la demandante, con anterioridad a la exclusión automática de su oferta como consecuencia del carácter anormalmente bajo del número de horas que proponía y de conformidad con el principio de comprobación contradictoria previsto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo, a darle una justificación que permitiese aportar la prueba de la seriedad de dicha oferta. Por consiguiente, procede examinar de entrada el cuarto motivo, basado en la vulneración del artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo.
92
A este respecto, procede, en primer lugar, determinar si el concepto de oferta anormalmente baja hace tan sólo referencia, como sostiene el Consejo, al criterio del precio de la oferta examinada por el órgano de contratación o si, como, en esencia, afirma la demandante, dicho concepto también se refiere a otros criterios de evaluación de las ofertas.
93
Según la jurisprudencia, puesto que las obligaciones que prevé el artículo 29, apartado 5, de la Directiva 71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 185, p. 5; EE 17/03, p. 9), el artículo 37, apartado 1, de la Directiva 92/50 y el artículo 30, apartado 4, de la Directiva 93/37 son sustancialmente idénticas a las que impone el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo, las consideraciones que siguen son asimismo válidas en lo que atañe a la interpretación de esta última disposición (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de noviembre de 2001, Lombardini y Mantovani, C-285/99 y C-286/99, Rec. p. I-9233, apartado 50).
94
Además, debe señalarse que, en el apartado 67 de la sentencia Lombardini y Mantovani, citada en el apartado 93 supra, el Tribunal de Justicia declaró que constaba que el artículo 30, apartado 4, de la Directiva 93/37/ no definía el concepto de oferta anormalmente baja ni determinaba, a fortiori, el modo de cálculo de un umbral de anomalía. En ese mismo asunto, el Abogado General consideró que el concepto de oferta anormalmente baja no era un concepto abstracto, sino un concepto muy preciso, que debía determinarse para cada contrato en función del objeto específico que constituía su prestación (conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia Lombardini y Mantovani, Rec. p. I-9235, citada en el apartado 93 supra, apartados 32 y 35).
95
En el caso de autos, por una parte, el Tribunal de Primera Instancia observa que ni en el Reglamento financiero ni en las normas de desarrollo se recoge ninguna definición del umbral de anomalía ni del concepto de oferta anormalmente baja, en el sentido del artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo. Por otra parte, de lo dispuesto en ese mismo artículo no se desprende de forma expresa que el concepto de oferta anormalmente baja no pueda aplicarse a otros criterios distintos del precio.
96
Por consiguiente, para definir el ámbito de aplicación ratione materiae del concepto de oferta anormalmente baja, en el sentido del artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo, es preciso, en primer lugar, basarse en el objetivo perseguido por dicha disposición.
97
Como se ha recordado en el apartado 88 supra, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo, si la entidad adjudicadora estima que una oferta es anormalmente baja, antes de rechazarla deberá permitir al licitador especificar, es decir, justificar las características de dicha oferta. Más concretamente, de la jurisprudencia se desprende que es fundamental que cada licitador sospechoso de haber presentado una oferta anormalmente baja disponga de la facultad de alegar oportunamente su punto de vista al respecto, ofreciéndosele para ello la posibilidad de aportar todo tipo de justificaciones sobre los diferentes componentes de su oferta en un momento en el que tenga conocimiento no sólo del umbral de anomalía aplicable a la correspondiente licitación y del hecho de que su oferta haya parecido anormalmente baja, sino también de los puntos precisos que hayan suscitado las dudas de la entidad adjudicadora (sentencia Lombardini y Mantovani, citada en el apartado 93 supra, apartado 53). El Tribunal de Justicia declaró, en la misma ocasión, que el hecho de que tuviese lugar ese debate contradictorio efectivo constituía una exigencia fundamental, cuyo fin es evitar la arbitrariedad de la entidad adjudicadora y garantizar una sana competencia entre las empresas (sentencia Lombardini y Mantovani, citada en el apartado 93 supra, apartado 57).
98
De las consideraciones anteriores se deriva que el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo establece una exigencia fundamental en materia de adjudicación de contratos públicos, que obliga al órgano de contratación a comprobar, de forma contradictoria, antes de desestimarla, cualquier oferta que revista un carácter anormalmente bajo, y ello habida cuenta de los elementos que la componen.
99
A continuación, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que, en virtud del artículo 97, apartado 2, del Reglamento financiero, el contrato podrá ser otorgado por adjudicación, o por concesión a la oferta económicamente más ventajosa y que, con respecto a este segundo modo de otorgamiento, el artículo 138, apartado 2, de las normas de desarrollo prevé que la oferta seleccionada será la que presente la mejor relación entre la calidad y el precio, teniendo en cuenta, en particular, los criterios justificados por el objeto del contrato, tales como el precio propuesto, el valor técnico, el carácter estético y funcional, las características medioambientales, el coste de utilización, la rentabilidad, el plazo de ejecución o de entrega, el servicio de posventa y la asistencia técnica.
100
Por tanto, el Tribunal de Primera Instancia considera que, cuando el contrato se otorga a la oferta económicamente más ventajosa, la exigencia fundamental a la que se hace referencia en el apartado 98 supra no es sólo aplicable al criterio del precio de la oferta examinada, sino también a los otros criterios contemplados en el artículo 138, apartado 2, de las normas de desarrollo, en la medida en que permitan determinar un umbral de anomalía por debajo del cual una oferta presentada en el marco de la licitación de que se trate resulte sospechosa de ser anormalmente baja, en el sentido del artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo.
101
En segundo lugar, debe apreciarse si, en el caso de autos, habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Consejo estaba obligado, como sostiene la demandante, a respetar el procedimiento de comprobación contradictoria, según lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo.
102
A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia señala que el modo de otorgamiento del contrato de que se trata era el de la concesión a la oferta económicamente más ventajosa. Asimismo, ha quedado acreditado que, entre los criterios tenidos en cuenta, el relativo a la media del número total de horas propuestas se refería al aspecto cualitativo de la oferta de la demandante y constituía uno de los diferentes componentes de la oferta en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 97 supra. Por último, conforme a las disposiciones del pliego de condiciones mencionadas en el apartado 16 supra, el antedicho criterio permitía determinar un umbral de anomalía por debajo del cual la oferta de que se tratase resultaba excluida de forma automática.
103
Pues bien, según se desprende del tenor del escrito del Consejo de 22 de octubre de 2004, y tal como el Consejo confirmó expresamente en la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal de Primera Instancia, la oferta de la demandada fue desestimada sobre la base de este último criterio, aduciéndose únicamente el carácter excesivamente bajo del número total de horas que figuraba en dicha oferta. Asimismo, es preciso señalar que el Consejo no llevó a cabo ninguna comprobación contradictoria, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo, de la oferta de la demandante, con anterioridad a su exclusión automática.
104
En tales circunstancias, el Consejo vulneró lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo.
105
Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que, tal como alega el Consejo en su escrito de dúplica, si bien el número total de horas propuesto por la demandante era inferior en un 25,2 % al del adjudicatario, su precio era, en cambio, inferior en un 3,7 % al de ese mismo adjudicatario. En efecto, de nuevo basta señalar que, tal como se desprende del escrito del Consejo de 22 de octubre de 2004, que la exclusión de la oferta de la demandante se debió únicamente al carácter excesivamente bajo del número total de horas que figuraba en dicha oferta.
106
De los razonamientos precedentes se deriva que el cuarto motivo, basado en la vulneración de lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo, es fundado.
107
Por consiguiente, sin que sea preciso pronunciarse sobre el carácter fundado de los tres primeros motivos formulados en apoyo del recurso de anulación, procede anular la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 2.
Sobre la pretensión de indemnización
Alegaciones de las partes
108
La demandante estima que la desestimación injusta de sus dos ofertas por parte del Consejo le ha causado un perjuicio y solicita la indemnización de dicho perjuicio que evalúa, al multiplicar el precio anual de su oferta por la duración del contrato (tres años), en 1.481.317,65 euros, más los intereses calculados a un tipo del 7 % anual.
109
Por lo que respecta a la existencia de una falta, la demandante sostiene que el Consejo cometió incontestablemente una falta grave y manifiesta, por una parte, en relación con el lote no 1, al no verificar la exactitud de su oferta y, por otra parte, en relación con el lote no 2, al vulnerar las disposiciones del Reglamento financiero y de las normas de desarrollo.
110
Por lo que respecta a la realidad del daño, la demandante alega que la desestimación irregular de sus dos ofertas constituye un lucro cesante considerable que pone en peligro su propia supervivencia.
111
Por una parte, con carácter subsidiario, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia, que en caso de que no estuviese convencido de sus pretensiones en relación con la indemnización del daño sufrido como consecuencia de la desestimación de sus dos ofertas, le asigne, de forma inmediata una indemnización de 500.000 euros. Por otra parte, propone al Tribunal de Primera Instancia que, antes de pronunciarse de forma definitiva sobre el importe del daño, designe un experto contable que calcule el beneficio directo e indirecto que habría obtenido si se le hubiesen adjudicado los dos contratos.
112
Por lo que respecta a la existencia de una relación de causalidad entre la falta y el daño soportado, la demandante considera que, en virtud del principio de equivalencia de condiciones, el Tribunal de Primera Instancia debe examinar si habría sufrido un daño idéntico en caso de que el Consejo no hubiese cometido ninguna falta. A este respecto, alega que, al haber excluido automáticamente el Consejo sus dos ofertas, no es posible, en estas circunstancias, proceder a dicho examen del daño.
113
Según la demandante, debido a que el Consejo no adjuntó a su escrito de contestación a la demanda el informe de evaluación original, al Tribunal de Primera Instancia no le resulta posible controlar el razonamiento del Consejo y comprobar sobre que base hubieran podido quedar excluidas sus ofertas de la licitación controvertida, aunque el Consejo no hubiese cometido ninguna falta.
114
Con respecto al lote no 1, el Consejo estima que no incurrió en ningún error manifiesto de apreciación. Añade que, incluso en el supuesto de que se le considerase responsable de un error de ese tipo, la demandante no ha demostrado ni el carácter grave y manifiesto de dicho error, ni la realidad del daño, ni la existencia de una relación de causalidad entre ellos.
115
Con respecto al lote no 2, el Consejo considera que no ha vulnerado los principios de buena administración y de no discriminación, ni incurrido en un error manifiesto de apreciación. Añade que, incluso en el supuesto de que se le considerase responsable de dicha vulneración, la demandante no ha demostrado ni el carácter grave y manifiesto de dicho error, ni la realidad del daño, ni la existencia de una relación de causalidad entre ellos.
116
Sostiene que, contrariamente a lo que alega la demandante, los criterios de atribución de puntos, en lo que al lote no 2 se refiere, sin duda alguna le han permitido proceder a la evaluación de la oferta de esta última. En efecto, el Consejo recuerda que el 75 % de esos puntos se atribuían basándose en cálculos fundados en los datos presentados por los licitadores, mientras que el 25 % restante se atribuían basándose en una evaluación.
117
Por último, apoyándose en una evaluación «ordinaria» (descrita por el Consejo como aquella «basada en el expediente efectivamente presentado por la demandante, suponiendo que ésta no hubiese sido excluida de la licitación») y en una evaluación «teórica» (descrita por el Consejo como aquella «basada en la atribución a la demandante [del número de puntos máximo atribuido] al mejor licitador dentro de cada criterio, salvo cuando el criterio se base en datos matemáticos contenidos en la oferta»), el Consejo pretende demostrar, en cuanto se refiere tanto al lote no 1 como al lote no 2, que las ofertas de la demandante no habrían obtenido el primer puesto y que, por consiguiente, en el caso de autos, no se cumple el requisito de la realidad del daño.
118
En cualquier caso, tanto con respecto al lote no 1 como con respecto al lote no 2, el Consejo considera que, incluso en el supuesto, que considera totalmente improbable, de que el Tribunal de Primera Instancia acogiese la pretensión de indemnización de la demandante, la indemnización solicitada por esta última tendría que volverse a calcular, limitándose al beneficio neto anual que demostrase que pudiese obtener del contrato de que se trata.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
119
De una reiterada jurisprudencia se desprende que para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad por comportamiento ilícito de sus órganos, con arreglo al artículo 288 CE, párrafo segundo, es necesario que concurran una serie de requisitos: ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, realidad del perjuicio y existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, apartado 16; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 11 de julio de 1996, International Procurement Services/Comisión, T-175/94, Rec. p. II-729, apartado 44; de 16 de octubre de 1996, Efisol/Comisión, T-336/94, Rec. p. II-1343, apartado 30, y de 11 de julio de 1997, Oleifici Italiani/Comisión, T-267/94, Rec. p. II-1239, apartado 20).
120
Toda vez que no se cumple uno de tales requisitos, debe desestimarse el recurso en su totalidad, sin que sea necesario examinar los demás requisitos (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de octubre de 1994, KYDEP/Consejo y Comisión, C-146/91, Rec. p. I-4199, apartados 19 y 81, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 20 de febrero de 2002, Förde-Reederei/Consejo y Comisión, T-170/00, Rec. p. II-515, apartado 37).
121
Aunque la demandante alega un derecho a obtener una indemnización basado en el perjuicio supuestamente sufrido como consecuencia de la desestimación de sus dos ofertas conjuntamente consideradas, es preciso examinar su pretensión de indemnización diferenciando la decisión de 13 de octubre de 2004 según se refiera, por una parte, al lote no 1 y, por otra parte, al lote no 2.
Sobre la pretensión de indemnización por lo que respecta al lote no 1
122
Procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, las pretensiones de reparación de un perjuicio deben desestimarse en la medida en que tengan una relación estrecha con las pretensiones de anulación que, a su vez, hayan sido desestimadas (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 4 de julio de 2002, Arne Mathisen/Consejo, T-340/99, Rec. p. II-2905, apartado 134, y la jurisprudencia allí citada).
123
Al haberse desestimado la pretensión de anulación con respecto al lote no 1 como consecuencia de la inexistencia de la ilegalidad alegada por la demandante y al tener la solicitud de indemnización una estrecha relación con dicha pretensión, procede desestimar dicha solicitud de indemnización en lo que atañe al lote no 1.
Sobre la pretensión de indemnización por lo que respecta al lote no 2
124
El Tribunal de Primera Instancia señala que la demandante solicita una indemnización equivalente a los importes que habría facturado al Consejo si se le hubiese adjudicado el contrato, y, en consecuencia, concretamente, el lote no 2. Debe interpretarse que dicha solicitud no tiene como fundamento la pérdida de una oportunidad de celebrar el contrato, sino la pérdida del propio contrato.
125
Sin embargo, la demandante no prueba en modo alguno que, de no haberse producido la ilegalidad constatada por lo que respecta al lote no 2, hubiera obtenido con toda certeza el contrato en lo que atañe a dicho lote. Únicamente sostiene que, al no haber adjuntado el Consejo su informe de evaluación original a sus pretensiones, no es posible comprobar por qué motivos habrían podido excluirse sus ofertas de la licitación controvertida, aun en el caso de que el Consejo no hubiese cometido ninguna falta.
126
Pues bien, en relación con este último aspecto, al haber presentado el Consejo, en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Primera Instancia, el informe de evaluación original, del cual se dio traslado a la demandante, el Tribunal de Primera Instancia debe declarar que esta última, aunque no se hubiese producido la ilegalidad constatada en el apartado 106 supra, no habría obtenido de todas formas la adjudicación del contrato por lo que respecta al lote no 2. En efecto, en el informe de evaluación original presentado por el Consejo, la oferta de la demandante estaba clasificada en la octava y última posición.
127
De las consideraciones anteriores se desprende que el perjuicio alegado por la demandante por lo que respecta al lote no 2, a saber, la pérdida del propio contrato, no es real y cierto, sino hipotético, de forma que no puede ser objeto de indemnización, lo cual es, en sí mismo, suficiente para desestimar la solicitud de indemnización. Además, a mayor abundamiento, no existe indicio alguno, y la demandante tampoco ha presentado ninguno, de que como consecuencia de la ilegalidad constatada hubiese perdido siquiera una oportunidad de obtener el contrato.
128
En consecuencia, procede desestimar la pretensión de indemnización de la demandante por lo que respecta al lote no 2.
129
Del conjunto de las consideraciones anteriores se desprende que la pretensión de indemnización debe desestimarse en su totalidad.
Costas
130
A tenor del artículo 87, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Primera Instancia podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas. En el caso de autos, procede decidir que cada parte abone sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta)
decide:
1)
Anular la decisión del Consejo de la Unión Europea de 13 de octubre de 2004, por la que se desestiman las ofertas de Belfass SPRL en el marco del procedimiento de licitación UCA-033/04 en la medida en que dicha decisión desestima la oferta de Belfass en cuanto respecta al lote no 2.
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
Cada parte cargará con sus propias costas.
Vilaras
Martins Ribeiro
Jürimäe
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de mayo de 2008.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
M. Vilaras
Índice
Marco jurídico
Hechos que originaron el litigio
Procedimiento y pretensiones de las partes
Sobre la admisibilidad del recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 2
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el fondo
Sobre el recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 1
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 2
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
— Sobre la admisibilidad del cuarto motivo, basado en la vulneración de lo dispuesto en el artículo 139, apartado 1, de las normas de desarrollo
— Sobre la fundamentación del recurso contra la decisión de 13 de octubre de 2004, en la medida en que se refiere al lote no 2
Sobre la pretensión de indemnización
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre la pretensión de indemnización por lo que respecta al lote no 1
Sobre la pretensión de indemnización por lo que respecta al lote no 2
Costas
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
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