Asuntos T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08
Regione autonoma della Sardegna (Italia) y otros
contra
Comisión Europea
«Ayudas de Estado — Ayudas en favor de la industria hotelera en la región de Cerdeña — Decisión por la que se declaran las ayudas en parte compatibles y en parte incompatibles con el mercado común y por la que se ordena su recuperación — Ayudas nuevas — Obligación de motivación — Protección de la confianza legítima — Efecto incentivador — Regla de minimis»
Sumario de la sentencia
1. Procedimiento — Intervención — Motivos diferentes de los de la parte principal a la que se apoya — Admisibilidad — Requisito — Relación con el objeto del litigio
(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 40, párr. 4; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 116, ap. 4)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2 — Decisión basada en hechos incompletos o en una calificación jurídica errónea de dichos hechos
[Art. 88 CE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, arts. 6, ap. 1, y 7]
3. Recurso de anulación — Actos recurribles — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Decisión de la Comisión que concluye el procedimiento de investigación formal de las ayudas de Estado, previsto en el artículo 88 CE, apartado 2
(Arts. 88 CE, ap. 2, y 230 CE)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Examen global de un régimen de ayudas — Procedencia — Consecuencia
(Arts. 87 CE y 88 CE, ap. 3)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Incoación de un procedimiento de investigación formal — Plazo máximo de dos meses — Inaplicabilidad en caso de ayuda no notificada — Posesión por la Comisión de información relativa a una ayuda supuestamente ilegal — Examen sin demora — Alcance
[Arts. 87 CE y 88 CE; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 10, ap. 1]
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Obligación de finalizar en un plazo razonable el examen preliminar iniciado a raíz de una denuncia
(Arts. 87 CE y 88 CE)
7. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado
(Arts. 87 CE, 88 CE y 253 CE)
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Procedimiento administrativo — Compatibilidad de la ayuda con el mercado común — Carga de la prueba que incumbe al que concede la ayuda y al beneficiario potencial de ésta
(Art. 88 CE, ap. 2)
9. Ayudas otorgadas por los Estados — Proyectos de ayudas — Ejecución sin notificación previa a la Comisión — Decisión de la Comisión por la que se ordena la devolución de la ayuda — Obligación de motivación — Alcance
[Arts. 88 CE, ap. 3 y 253 CE; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 14, ap. 1]
10. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Medida que modifica un régimen de ayudas existentes — Calificación de ayudas nuevas — Criterios — Apreciación
[Art. 87 CE; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 1, letras b) y c)]
11. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Compatibilidad de una ayuda con el mercado común — Facultad de apreciación
(Arts. 87 CE y 88 CE)
12. Excepción de ilegalidad — Alcance — Actos cuya ilegalidad puede ser alegada — Directrices de la Comisión sobre las ayudas de Estado de finalidad regional — Inclusión — Requisitos
[Arts. 87 CE, ap. 3, letras a) y c), 230 CE y 241 CE; Comunicación 98/C 74/06 de la Comisión]
13. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas de Estado de finalidad regional — Criterios
(Arts. 87 CE y 88 CE; Comunicación 98/C 74/06 de la Comisión, punto 4.2)
14. Ayudas otorgadas por los Estados — Procedimiento administrativo — Compatibilidad de la ayuda con el mercado común — Carga de la prueba que incumbe al que concede la ayuda y al beneficiario potencial de ésta
(Art. 88 CE, ap. 2)
15. Ayudas otorgadas por los Estados — Compatibilidad de una ayuda con el mercado común — Confianza legítima eventual de los interesados — Protección — Requisitos y límites
(Art. 88 CE)
16. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Ayudas de importe reducido — Fraccionamiento de una ayuda que supera el límite aplicable con el fin de aplicar a una parte de ella la regla de minimis — Improcedencia
[Art. 88 CE, ap. 3; Reglamentos (CE) de la Comisión nos 69/2001, art. 2, aps. 1 y 2, y 1998/2006, art. 2, ap. 2, párr. 2]
1. El artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia y el artículo 116, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General confieren al coadyuvante el derecho a exponer de manera autónoma no sólo alegaciones, sino también motivos, siempre que sirvan para apoyar las pretensiones de las partes principales y no sean de naturaleza totalmente ajena a las consideraciones que fundan el litigio tal y como lo han constituido la parte demandante y la parte demandada, lo que llevaría a alterar el objeto.
Por consiguiente, para decidir acerca de la admisibilidad de los motivos invocados por un coadyuvante, corresponde al Tribunal comprobar que se refieren al objeto del litigio tal como lo han definido las partes principales.
(véanse los apartados 42 y 43)
2. En el marco del procedimiento de investigación de la compatibilidad con el mercado común de las ayudas concedidas por los Estados miembros, pueden existir determinadas divergencias entre la decisión final de la Comisión y la decisión de incoación, sin que, no obstante, las mismas vicien la decisión final. Desde este punto de vista, por lo tanto, no procede, en principio, que la Comisión rectifique una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal. Sin embargo, es lógico y, por lo demás, en interés de los beneficiarios potenciales de un régimen de ayudas, que, en el supuesto de que, tras la adopción de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal de una ayuda otorgada por un Estado miembro, la Comisión se aperciba de que tal decisión se basa ya en hechos incompletos ya en una calificación jurídica errónea de tales hechos, tenga la posibilidad de adaptar su posición, adoptando una decisión de rectificación. En efecto, tal decisión de rectificación, que lleva vinculado un nuevo requerimiento a las partes para que presenten sus observaciones, les permite argüir sobre la modificación que se haya producido en la apreciación provisional, por la Comisión, de la medida controvertida y manifestar su punto de vista al respecto.
A este respecto, la Comisión podría igualmente adoptar, en primer lugar, una decisión de archivo del procedimiento y posteriormente una nueva decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, basada en su apreciación jurídica modificada que, esencialmente, tendría el mismo contenido que la decisión de rectificación. En estas circunstancias, consideraciones de economía procesal y el principio de buena administración aconsejan que es preferible la adopción de una decisión de rectificación a la conclusión del procedimiento y la incoación de un nuevo procedimiento.
En cuanto a la calificación jurídica de tal decisión de rectificación, habida cuenta de que se agrega a la decisión de incoación para formar con ésta una decisión de incoación modificada, comparte su condición jurídica. En efecto, el objeto de la comunicación sobre la incoación del procedimiento de investigación formal es exclusivamente obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión.
(véanse los apartados 70 a 73)
3. La decisión final adoptada por la Comisión para concluir el procedimiento formal de examen de una ayuda de Estado previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, constituye un acto impugnable sobre la base del artículo 230 CE. Tal decisión produce, en realidad, efectos jurídicos vinculantes que pueden afectar a los intereses de las partes interesadas, puesto que pone fin al procedimiento de que se trata y se pronuncia definitivamente sobre la compatibilidad de la medida examinada con las normas aplicables a las ayudas de Estado. Por lo tanto, las partes interesadas deben tener la posibilidad de impugnar la decisión final que concluye el procedimiento formal de examen y, sobre el particular, rebatir los diferentes elementos en que se basa la postura adoptada por la Comisión con carácter definitivo.
Dicha posibilidad es independiente de si la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal entraña o no efectos jurídicos que pueden ser objeto de un recurso de anulación. Ciertamente, es posible promover un recurso contra la decisión de incoación cuando produce efectos jurídicos definitivos que no pueden ser subsanados a posteriori por la decisión final. Es así cuando la Comisión incoa el procedimiento formal de examen con respecto a una medida que califica provisionalmente de ayuda nueva, produciendo esa decisión de incoación efectos jurídicos autónomos en relación con la decisión final. En efecto, toda vez que, en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, la suspensión de la aplicación de la medida de que se trate resulta de la calificación provisional de esa medida de ayuda nueva, tal decisión reviste un carácter autónomo en relación con la decisión final, limitada en el tiempo hasta la conclusión del procedimiento formal.
No obstante, esta posibilidad de impugnar una decisión de incoación no puede dar lugar a que se reduzcan los derechos procesales de las partes interesadas impidiéndoles impugnar la decisión final e invocar en apoyo de su pretensión vicios relativos a todas las etapas del procedimiento que haya desembocado en esta decisión.
Por consiguiente, el hecho de que las partes demandantes y las coadyuvantes no presenten dentro del plazo previsto un recurso contra la Decisión de rectificación de la Comisión no les impide invocar motivos basados en la ilegalidad de ésta contra la decisión final de la Comisión.
(véanse los apartados 77 a 79)
4. En el caso de un régimen de ayudas de Estado, en principio, la Comisión no está obligada a realizar un análisis de las ayudas concedidas en casos individuales sino que puede limitarse a examinar las características del régimen controvertido. Por otra parte, la situación individual de cada uno de los beneficiarios de un régimen de ayudas sólo puede apreciarse cuando el Estado miembro interesado procede a la recuperación de las ayudas. En efecto, si fuera de otro modo, la carga del examen que recae en la Comisión sería más importante en el supuesto de un régimen ejecutado de manera ilegal, con infracción del artículo 88 CE, apartado 3, que en el supuesto en que el Estado miembro de que se tratara hubiera cumplido la obligación de notificación impuesta por dicha disposición, ya que, en este último caso, las circunstancias concretas de los beneficiarios potenciales son por definición desconocidas en el momento del examen.
Por consiguiente, la Comisión puede limitarse a examinar el régimen de ayudas como tal y no está obligada a tener en cuenta ni las relaciones entre las empresas beneficiarias y el Estado de que se trate, ni las diferencias existentes entre las diversas empresas interesadas, ni tampoco la posible confianza legítima que algunas de dichas empresas pudieran invocar. Estas circunstancias sólo podrán tenerse en cuenta en la fase de la recuperación de las ayudas individuales.
(véanse los apartados 91 y 92)
5. En virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 CE, cuando la Comisión tiene en su poder información relativa a una ayuda supuestamente ilegal, cualquiera que sea su origen, debe examinar tal información sin demora. No debe interpretarse esta disposición en el sentido de que hace referencia a la conclusión de la fase previa de examen sino más bien al inicio del examen previo, tesis que corrobora el hecho de que la Comisión no está obligada a observar el plazo habitual en el supuesto de que una denuncia desencadene el examen preliminar.
En efecto, en plazo de dos meses en el que la Comisión debe concluir la fase previa de examen se aplica exclusivamente en los casos de ayudas notificadas por los Estados miembros y no en el caso de que, por ejemplo, una denuncia haya desencadenado la fase previa de examen.
(véanse los apartados 97 y 98)
6. En la medida en que ostenta una competencia exclusiva para apreciar la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común, la Comisión está obligada, en interés de una buena administración de las normas fundamentales del Tratado relativas a las ayudas de Estado, a proceder a examinar de manera diligente e imparcial una denuncia por la que se declara la existencia de una ayuda incompatible con el mercado común y, por lo tanto, no puede prorrogar indefinidamente el examen previo de las medidas estatales que hayan sido objeto de una denuncia relativa a una ayuda de Estado.
El carácter razonable de la duración de tal procedimiento administrativo debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, del contexto del mismo, de las diferentes fases del procedimiento que debe seguir la Comisión, de la complejidad del asunto y de su trascendencia para las diferentes partes interesadas.
(véase el apartado 99)
7. La obligación de motivación de la Comisión no se aplica a la duración del procedimiento de examen de una medida de ayuda de Estado sino únicamente al contenido mismo de la decisión. En efecto, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe demostrar de forma clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones.
Pues bien, la duración de un procedimiento no es la consecuencia de un razonamiento de la institución de que se trate, que pueda justificar esa duración, sino una circunstancia meramente fáctica que depende exclusivamente del tiempo que precise la institución para llevar ese procedimiento a su fin. Por lo tanto, no forma parte del contenido de la decisión, que puede estar motivado. Sólo exige la enumeración meramente fáctica de las distintas fases del procedimiento hasta la adopción de la decisión de que se trate.
(véanse los apartados 120 a 122)
8. En la medida en que la Decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, contiene un análisis preliminar suficiente de la Comisión en el que expone los motivos por los que duda de la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común, corresponde al Estado miembro y al beneficiario potencial aportar los elementos que puedan demostrar que esas ayudas son compatibles con el mercado común.
No obstante, se trata únicamente de una regla relativa a la carga de la prueba y no al deber de motivación, por lo que, en su caso, corresponde a la Comisión manifestar, en su decisión, los motivos que la han llevado a considerar que, a pesar de los elementos proporcionados por el Estado miembro o por los beneficiarios, las ayudas de que se trate no son compatibles con el mercado común.
(véase el apartado 132)
9. En materia de ayudas de Estado, cuando en contra de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3, la ayuda haya sido ya entregada, la Comisión, que puede requerir a las autoridades nacionales para que ordenen la devolución, no está obligada a exponer motivos específicos que justifiquen el ejercicio de esa facultad. Esta solución, anterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 CE, sigue siendo aplicable en virtud del artículo 14, apartado 1, de dicho Reglamento.
Por lo tanto, la decisión de recuperar la ayuda es la consecuencia casi automática en caso de que se determine su ilegalidad y su incompatibilidad —sin perjuicio únicamente de que, según la segunda frase de dicha disposición, una orden de recuperación no vaya en contra de un principio general de Derecho comunitario—. Consecuentemente, la Comisión no dispone de ningún margen de apreciación al respecto. En tales circunstancias, una vez que ha expuesto los motivos por los que considera que la ayuda de que se trate es ilegal e incompatible con el mercado común, no está obligada a motivar la decisión por la que se ordena la recuperación.
(véase el apartado 152)
10. En materia de ayudas de Estado las medidas cuyo objetivo sea instaurar o modificar ayudas constituyen ayudas nuevas. En particular, cuando la modificación afecta al régimen inicial en su propia esencia, dicho régimen se transforma en un nuevo régimen de ayudas. En cambio, cuando la modificación no es esencial, únicamente la modificación como tal puede calificarse de ayuda nueva.
En particular, cuando una decisión de aprobación de la Comisión se refiere expresamente al requisito de que la solicitud de ayuda debe preceder obligatoriamente al inicio de la ejecución de los proyectos de inversión y el Estado miembro interesado concede ayudas para proyectos regionales cuya ejecución comenzó antes de la presentación de las peticiones de ayuda sobre la base de una normativa adoptada con posterioridades a la decisión de aprobación, se trata de ayudas nuevas, a efectos del artículo 1, letra c), del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 CE. En efecto, tal modificación no puede calificarse de menor ni de anodina. En la medida en que la Comisión supedita regularmente su aprobación de los regímenes de ayudas de finalidad regional al requisito de que la solicitud de ayuda preceda obligatoriamente al inicio de ejecución de los proyectos, es evidente que la supresión de dicho requisito puede influir en la valoración de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común.
(véanse los apartados 176 a 179)
11. La compatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado común debe apreciarse exclusivamente en función de las características que le son propias, de acuerdo con la política seguida por la Comisión en el momento de tal apreciación. En cambio, la circunstancia de que haya podido ir precedido de otros regímenes con respecto a los cuales la Comisión hubiera aceptado determinadas modalidades no puede influir en la apreciación de la compatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado común. En efecto, si no fuera así, sería imposible que la Comisión modificara los criterios en función de los cuales aprecia la compatibilidad de las ayudas de Estado, facultad que debe tener para poder actuar frente tanto a la evolución de la práctica de los Estados miembros en materia de concesión de ayudas de Estado como a la evolución del mercado común.
(véase el apartado 190)
12. El artículo 241 CE es la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una decisión que le afecte directa e individualmente, el derecho a impugnar la validez de los actos institucionales anteriores que, aun sin revestir la forma de un reglamento, constituyan la base jurídica de la decisión impugnada, cuando dicha parte no ostente el derecho a interponer, con arreglo al artículo 230 CE, un recurso directo contra tales actos, cuyas consecuencias sufre así sin haber podido solicitar su anulación.
En lo que atañe a las Directrices sobre ayudas estatales de finalidad regional, de su introducción se desprende que fijan, con carácter general y abstracto, los criterios que aplica la Comisión para la apreciación de la compatibilidad con el mercado común de las ayudas que tienen una finalidad regional, con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c), y, por consiguiente, garantizan la seguridad jurídica de los Estados miembros que conceden tales ayudas. En particular, el requisito establecido en el punto 4.2 de dichas Directrices se aplica a todas las ayudas a que se refieren dichas Directrices, independientemente de su objeto, de su forma o de su cuantía.
Dado que en su decisión final la Comisión invoca expresamente el punto 4.2 de las Directrices al apreciar la compatibilidad con el mercado común de algunas ayudas, puede considerarse que aunque este punto 4.2 no constituye el fundamento jurídico de esta decisión el requisito que impone determina de manera general y abstracta la forma como la Comisión apreció la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común. En este caso, existe un vínculo jurídico directo entre la decisión final de la Comisión y las Directrices, y habida cuenta de que una parte no podía solicitar la anulación de las Directrices, como acto general, éstas pueden ser objeto de una excepción de ilegalidad.
(véanse los apartados 206 y 208 a 210)
13. El objeto de la aplicación del criterio del punto 4.2 de las Directrices sobre ayudas estatales de finalidad regional, que dispone que los regímenes de ayudas deben establecer que la solicitud de la ayuda se presente antes del inicio de la ejecución de los proyectos, es determinar si una medida de ayuda produce un efecto incentivador, en una situación en la que no es posible proceder a un examen exhaustivo de todos los aspectos económicos de la decisión de inversión de los futuros beneficiarios de la ayuda.
A este respecto, del punto 2, párrafos segundo a cuarto, de las Directrices se desprende que la Comisión sólo aprueba, en principio, las ayudas con finalidad regional en forma de regímenes de ayudas, por cuanto considera que las ayudas individuales ad hoc no cumplen el requisito según el cual debe garantizarse el equilibrio entre las distorsiones de la competencia que se derivan de las ayudas y las ventajas de las ayudas en cuanto al desarrollo de una región depauperada.
Pues bien, al examinar la compatibilidad con el mercado común de un régimen de ayudas notificado, la Comisión desconoce, por definición, las circunstancias concretas de los diferentes beneficiarios potenciales del régimen y de los proyectos concretos para los que éstos puedan solicitar subvenciones. Por consiguiente, para apreciar la compatibilidad con el mercado común de un régimen de ayudas, dicha institución debe basarse en criterios que son independientes de las circunstancias concretas de los futuros beneficiarios, es decir, uniformes para todos estos beneficiarios.
El hecho de exigir que la solicitud de ayuda preceda al inicio de la ejecución del proyecto subvencionado permite garantizar que la empresa interesada haya manifestado claramente su voluntad de gozar del régimen de ayudas de que se trate antes de iniciar la ejecución de ese proyecto. Ello permite, por lo tanto, evitar que se presenten ex post solicitudes para proyectos cuya realización se hubiera iniciado independientemente de la existencia de un régimen de ayudas. Habida cuenta de estas consideraciones, la simple apreciación de la anterioridad de la solicitud de ayuda en relación con el inicio de la ejecución del proyecto de inversión constituye un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir la existencia de un efecto incentivador.
(véase el apartado 215)
14. En el ámbito de las ayudas de Estado, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal, corresponde al Estado miembro interesado y a los beneficiarios de la medida considerada formular sus alegaciones cuyo objeto sea demostrar que la medida de que se trate no constituye una ayuda o que es compatible con el mercado común, siendo la finalidad del procedimiento formal precisamente ilustrar a la Comisión sobre la totalidad de los datos del asunto. En efecto, si bien la Comisión está obligada a formular claramente sus dudas sobre la compatibilidad de la ayuda cuando inicia un procedimiento formal con el fin de permitir que el Estado miembro y los interesados respondan a las mismas del mejor modo posible, no es menos cierto que a éstos corresponde disipar tales dudas y probar que la medida de que se trate cumple los requisitos de una excepción. En particular, para obtener la aprobación de ayudas, no obstante las normas del Tratado, corresponde al Estado miembro de que se trate, para cumplir su deber de colaboración con la Comisión, aportar todos los datos que permitan a esa institución comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción solicitada.
(véase el apartado 246)
15. Sólo se puede, en principio, y salvo circunstancias excepcionales, invocar una confianza legítima en la regularidad de una ayuda de Estado si ésta se ha concedido con observancia del procedimiento que prevé el artículo 88 CE. En efecto, todo agente económico diligente debe normalmente poder comprobar que se ha observado dicho procedimiento.
Así pues, los beneficiarios de ayudas que no cumplan los requisitos establecidos en la decisión de aprobación de la Comisión no pueden, en principio, invocar la confianza legítima en la regularidad de dichas ayudas. Es cierto que no se excluye la posibilidad de que los beneficiarios de una ayuda ilegal aleguen, en el procedimiento de recuperación, circunstancias excepcionales que hubieran podido legítimamente respaldar su confianza legítima en el carácter regular de esa ayuda para oponerse a su restitución. No obstante, tales beneficiarios sólo pueden invocar dichas circunstancias excepcionales, sobre la base de las disposiciones pertinentes del Derecho nacional, en el procedimiento de recuperación ante los órganos jurisdiccionales nacionales, únicos a los que corresponde apreciar las circunstancias de la causa y, en su caso, tras plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales de interpretación.
Por otro lado, dado que el principio general que postula el artículo 87 CE, apartado 1, es el de la prohibición de las ayudas de Estado y las excepciones a este principio deben interpretarse en sentido restrictivo, una decisión de no plantear objeciones a un régimen de ayudas sólo se refiere a la concesión efectiva de las ayudas relativas a ese régimen y, por lo tanto, no puede sustentar la confianza legítima de los beneficiarios potenciales de futuros proyectos de ayudas similares en la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de que se trate.
(véanse los apartados 274 a 277 y 283)
16. En materia de ayudas de Estado, el objetivo de la norma de minimis es simplificar los procedimientos administrativos, tanto en interés de los beneficiarios de ayudas de una importancia relativamente moderada y, por lo tanto, que no pueden falsear la competencia, como en el de la Comisión, que debe poder concentrar sus recursos en los casos que presentan un verdadero interés comunitario.
A este respecto, el hecho de admitir el fraccionamiento de una ayuda con el fin de aplicar a una parte de ella la norma de minimis no contribuiría a la persecución del objetivo antes mencionado. En efecto, el mero hecho de deducir de la cantidad de una ayuda prevista en favor de una empresa la correspondiente al límite máximo de minimis no evita a la Comisión la tarea de tener que examinar la compatibilidad con el mercado común de la ayuda de que se trate por la cuantía que supere ese límite máximo ni a la empresa interesada de tener que esperar el término de ese examen antes de poder disfrutar de la ayuda o, en el supuesto de una ayuda ilegal, de tener, en su caso, que restituirla.
Además, el concepto de ayuda de minimis indica que debe tratarse de una ayuda de una cuantía moderada. Ahora bien, el hecho de admitir ex post el fraccionamiento de ayudas que superen el límite máximo aplicable a este respecto implicaría la aplicación en parte de la norma de minimis a ayudas que no fueran de una cuantía moderada en el momento de su concesión.
Es cierto que, a raíz de la recuperación del importe total de la ayuda concedida ilegalmente, el Estado miembro de que se trate puede, en principio, conceder inmediatamente a la empresa una nueva ayuda de minimis hasta el límite máximo de 100.000 euros. No obstante, ello exige una nueva decisión de concesión de fondos públicos por el Estado miembro, que puede adoptarla libremente, por lo que no puede considerarse que la prohibición del fraccionamiento sea una regla meramente formal.
En consecuencia, el artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 69/2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis, debe interpretarse en el sentido de que la exención de la obligación de notificación prevista en el artículo 88 CE, apartado 3, no puede aplicarse a cantidades que formen parte de una ayuda cuyo total exceda del límite máximo de 100.000 euros en un período de tres años. En consecuencia, en todo caso, la inclusión expresa de esta interpretación restrictiva en el artículo 2, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 1998/2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de minimis, debe entenderse en el sentido de que introduce una aclaración y no en el sentido de que añade un nuevo requisito a la aplicación de la norma de minimis.
(véanse los apartados 304, 305 y 308 a 311)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
de 20 de septiembre de 2011 (*)
«Ayudas de Estado – Ayudas en favor de la industria hotelera en la región de Cerdeña – Decisión por la que se declaran las ayudas en parte compatibles y en parte incompatibles con el mercado común y por la que se ordena su recuperación – Ayudas nuevas – Obligación de motivación – Protección de la confianza legítima – Efecto incentivador – Regla de minimis»
En los asuntos T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08,
Regione autonoma della Sardegna (Italia), representada por los Sres. A. Fantozzi, P. Carrozza y G. Mameli, abogados,
parte demandante en el asunto T‑394/08,
apoyada por
Selene di Alessandra Cannas Sas, con domicilio social en Cagliari (Italia),
HGA Srl, con domicilio social en Golfo Aranci (Italia),
Gimar Srl, con domicilio social en Sassari (Italia),
Coghene Costruzioni Srl, con domicilio social en Alghero (Italia),
Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, con domicilio social en Quartu Sant’Elena (Italia),
Immobiliare 92 Srl, con domicilio social en Arzachena (Italia),
Gardena Srl, con domicilio social en Santa Teresa di Gallura (Italia),
Hotel Stella 2000 Srl, con domicilio social en Olbia (Italia),
Vadis Srl, con domicilio social en Valledoria (Italia),
Macpep Srl, con domicilio social en Sorso (Italia),
San Marco Srl, con domicilio social en Alghero,
Due Lune SpA, con domicilio social en Milán (Italia),
Nicos Residence Srl, con domicilio social en Santa Teresa di Gallura,
Rosa Murgese, con domicilio social en Iglesias (Italia),
Mavi Srl, con domicilio social en Arzachena,
Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, con domicilio social en Alghero,
L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, con domicilio social en San Teodoro (Italia),
Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc, con domicilio social en Villasimius (Italia),
Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc, con domicilio social en Arbus (Italia),
representadas por los Sres. G. Dore, F. Ciulli y A. Vinci, abogados,
partes coadyuvantes en el asunto T‑394/08,
SF Turistico Immobiliare Srl, con domicilio social en Orosei (Italia), representada por el Sr. L. Marcialis, abogado,
parte demandante en el asunto T‑408/08,
Timsas Srl, con domicilio social en Arezzo (Italia), representada por los Sres. D. Dodaro, S. Pinna y S. Cianciullo, abogados,
parte demandante en el asunto T‑453/08,
Grand Hotel Abi d’Oru SpA, con domicilio social en Olbia, representada por los Sres. D. Dodaro, S. Cianciullo y R. Masuri, abogados,
parte demandante en el asunto T‑454/08,
contra
Comisión Europea, representada, en los asuntos T‑394/08 y T‑454/08, por la Sra. E. Righini y los Sres. D. Grespan y C. Urraca Caviedes, en el asunto T‑408/08, por la Sra. Righini y el Sr. Grespan, en el asunto T‑453/08, por los Sres. Grespan y Urraca Caviedes, en calidad de agentes,
parte demandada en los asuntos T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08,
que tienen por objeto la anulación de la Decisión 2008/854/CE de la Comisión, de 2 de julio de 2008, relativa al régimen de ayudas estatales «Ley regional nº 9 de 1998 – Aplicación abusiva de la ayuda N 272/98» [C1/04 (ex NN 158/03 y CP 15/2003) (DO L 302, p. 9)], por la cual la Regione autonoma della Sardegna concedió subvenciones a favor de inversiones iniciales en la industria hotelera de Cerdeña,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),
integrado por las Sras. I. Pelikánová (Ponente), Presidenta, y K. Jürimäe, y el Sr. M. van der Woude, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 16 de febrero de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El 11 de marzo de 1998 la Regione autonoma della Sardegna (en lo sucesivo, «Región de Cerdeña») adoptó la legge regionale nº 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, nº 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) (Ley regional nº 9 por la que se adoptan medidas de incentivación a la renovación y a la adaptación de las estructuras hoteleras y disposiciones por las que se modifica y completa la Ley regional nº 40 de 14 de septiembre de 1993, Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna nº 9 de 21 de marzo de 1998; en lo sucesivo, «Ley nº 9/1998»), que entró en vigor el 5 de abril de 1998.
2 El artículo 2 de dicha Ley estableció, a favor de las empresas del sector hotelero, algunas ayudas a las inversiones iniciales en forma de subvenciones y de préstamos bonificados, así como ayudas al funcionamiento al amparo de la norma de minimis (en lo sucesivo, «régimen de ayudas inicial» o «régimen inicial»).
3 Mediante escrito de 6 de mayo de 1998, las autoridades italianas notificaron la Ley nº 9/1998 a la Comisión comprometiéndose a no aplicar el régimen de ayudas inicial antes de su posible aprobación por dicha institución.
4 En respuesta a una petición de información complementaria de la Comisión, mediante escrito de 22 de junio de 1998, las autoridades italianas le informaron de que sólo se adoptarían las normas de desarrollo del régimen de ayudas inicial una vez que, en su caso, hubiera aprobado dicho régimen.
5 Mediante escrito de 28 de septiembre de 1998 las autoridades italianas informaron igualmente a la Comisión de que la concesión de las ayudas previstas en la Ley nº 9/1998 sólo podría referirse a proyectos que tuvieran que ser realizados «posteriormente» y que se confirmaría este requisito en las normas de desarrollo de dicha Ley.
6 Mediante la Decisión SG(98) D/9547, de 12 de noviembre de 1998, la Comisión aprobó el régimen de ayudas «N 272/98 – Italia – ayuda en favor de la industria hotelera», establecido por la Ley nº 9/1998 (en lo sucesivo, «Decisión de aprobación»). En esta Decisión, la Comisión acordó que el régimen de ayudas inicial era compatible con el mercado común en virtud del artículo 92 CE, apartado 3, letra a) [posteriormente artículo 87 CE, apartado 3, letra a)].
7 El 29 de abril de 1999 el Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (consejero del turismo, artesanado y comercio) de la Región de Cerdeña aprobó el Decreto nº 285, esecutività della deliberazione della giunta regionale n. 58/60 de 22.12.1998 come modificata dalla deliberazione n. 16/20 de 16.03.1999 che aprova la direttiva di attuazione prevista dall’art. 2 della LR 11 marzo 1998 n. 9 disciplinante: incentivi per la riqualificazione delle strutture alberghiere e norme modificativi della LR 14.9.1993 n. 40 (Decreto nº 285 por el que se desarrolla la Ley nº 9/1998, Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna nº 15 de 8 de mayo de 1999; en lo sucesivo, «Decreto nº 285/1999»).
8 En virtud del artículo 2 del Decreto nº 285/1999 debía aplicarse el régimen de ayudas inicial en el marco de un procedimiento de convocatoria para presentar solicitudes. Los artículos 4 y 5 de ese mismo Decreto establecían que las ayudas concedidas tenían que referirse a proyectos que debían realizarse tras la presentación de las solicitudes de ayudas y que los gastos admisibles debían ser posteriores a dichas solicitudes, respectivamente. El artículo 17 del Decreto nº 285/1999, con la rúbrica «Disposición transitoria», preveía, no obstante, que, en el momento de la primera aplicación del Decreto, serían admisibles los gastos sufragados y las intervenciones realizadas después del 5 de abril de 1998, fecha de entrada en vigor de la Ley nº 9/1998.
9 El 27 de julio de 2000 la Región de Cerdeña adoptó la deliberazione nº 33/3 (resolución nº 33/3), por la que se derogó el Decreto nº 285/1999, debido a algunos vicios de forma que afectaban a éste, y la deliberazione nº 33/4 (resolución nº 33/4) por la que se establecían nuevas disposiciones de aplicación del régimen de ayudas inicial.
10 El mismo día, la Región de Cerdeña adoptó igualmente la deliberazione nº 33/6 (resolución nº 33/6), que establecía que, en la medida en que la publicación del Decreto nº 285/1999, que contenía disposiciones que no eran acordes con las normas comunitarias, podía haber creado, en los beneficiarios potenciales de una ayuda, la expectativa de que serían consideradas admisibles todas las obras realizadas después del 5 de abril de 1998, debía tomarse en consideración, en el momento de la primera aplicación de la Ley nº 9/1998, las obras realizadas después de esta fecha, siempre que hubieran sido objeto de una solicitud de ayuda en el marco de la primera convocatoria anual para presentar solicitudes.
11 En respuesta a un requerimiento de la Comisión sobre las medidas útiles previstas para garantizar la compatibilidad a partir del 1 de enero de 2000 de los regímenes de ayudas existentes con las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional de 10 de marzo de 1998 (DO C 74, p. 9; en lo sucesivo, «Directrices de 1998»), mediante escrito de 2 de noviembre de 2000 las autoridades italianas informaron a la Comisión de las normas de desarrollo de la Ley nº 9/1998 remitiéndole una copia de la deliberazione nº 33/4, sin, no obstante, mencionar la deliberazione nº 33/6.
12 El 29 de diciembre de 2000, la Región de Cerdeña publicó la primera convocatoria para presentar solicitudes, ejecutando el régimen de ayudas inicial.
13 Mediante escrito de 28 de febrero de 2001, la Comisión solicitó a las autoridades italianas información complementaria sobre la aplicación de la Ley nº 9/1998, así como sobre el mecanismo de las convocatorias y la forma como, en relación con dicho mecanismo, se había cumplido la disposición en virtud de la cual la solicitud debía presentarse antes del inicio de la ejecución del proyecto.
14 Mediante escrito de 25 de abril de 2001, al que se adjuntó nuevamente la deliberazione nº 33/4, las autoridades italianas confirmaron que, tal como se había aplicado, el régimen de ayudas era acorde con las Directrices de 1998.
15 El 21 de febrero de 2003 la Comisión recibió una denuncia sobre la aplicación abusiva del régimen de ayudas inicial. A raíz de esta denuncia, el 26 de febrero de 2003, la Comisión solicitó información complementaria a las autoridades italianas.
16 Mediante escrito de 22 de abril de 2003, las autoridades italianas respondieron a la solicitud de información complementaria de la Comisión mencionando por primera vez la deliberazione nº 33/6.
17 Mediante Decisión de 3 de febrero de 2004, la Comisión inició el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, relativo a la aplicación abusiva [del régimen de ayudas inicial] (DO C 79, p. 4; en lo sucesivo, «Decisión de incoación»). En esta Decisión la Comisión puntualizó que, al autorizar la atribución de ayudas a proyectos de inversión acometidos antes de la fecha de solicitud de las ayudas, las autoridades italianas no habían cumplido la obligación prevista en la Decisión de aprobación ni los requisitos establecidos en las Directrices de 1998. De ello la Comisión infirió que podía darse una aplicación abusiva del régimen de ayudas inicial, en el sentido del artículo 16 del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88] CE (DO L 83, p. 1), y emitió algunas dudas en cuanto a la compatibilidad de las ayudas concedidas a favor de proyectos de inversión iniciados antes de la fecha de solicitud de las ayudas.
18 El 19 de abril de 2004 las autoridades italianas remitieron sus observaciones a la Comisión. El 30 de abril de 2004, la Comisión recibió las observaciones de la demandante en el asunto T‑454/08, Grand Hotel Abi d’Oru SpA. El 25 de junio de 2005 recibió la información complementaria de las autoridades italianas.
19 El 22 de noviembre de 2006 la Comisión adoptó una Decisión sobre la corrección y ampliación del procedimiento pendiente C 1/2004 de conformidad con el artículo 88 CE, apartado 2 (DO 2007, C 32, p. 2; en lo sucesivo, «Decisión de rectificación»). En esta Decisión, bajo la rúbrica «Razones para corregir y ampliar el procedimiento», la Comisión indicó, en particular, que no se mencionaba la deliberazione nº 33/6 en la Decisión de incoación, mientras que en 28 casos se había concedido sobre la base de dicho instrumento una ayuda a favor de proyectos de inversión iniciados antes de la fecha de solicitud de las ayudas y no sobre la base de la deliberazione nº 33/4, como se había indicado erróneamente en la Decisión de incoación. Además, la Comisión señaló que el concepto de aplicación abusiva de una ayuda, en el sentido del artículo 16 del Reglamento nº 659/1999, al que se refería la Decisión de incoación, hacía alusión a situaciones en las que el beneficiario de una ayuda autorizada la aplica de una manera contraria a los requisitos establecidos en la decisión de concesión y no a las situaciones en las que, al modificar un régimen de ayudas existente, un Estado miembro instaura una ayuda nueva ilegal [artículo 1, letras c) y f), del Reglamento nº 659/1999].
Decisión impugnada
20 El 2 de julio de 2008 la Comisión adoptó la Decisión 2008/854/CE, relativa al régimen de ayudas estatales «Ley regional nº 9 de 1998 – Aplicación abusiva de la ayuda N 272/98» C 1/04 (ex NN 158/03 y CP 15/2003) (DO L 302, p. 9; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
21 En esta Decisión la Comisión señaló, en particular, que con la deliberazione nº 33/6 se introdujeron modificaciones en la medida notificada, que no eran compatibles con los términos de la Decisión de aprobación. Precisó que la deliberazione nº 33/6 no había sido notificada a la Comisión, con infracción del artículo 88 CE, apartado 3, e incumpliendo la obligación de cooperación que incumbe a la República Italiana en virtud del artículo 10 CE. Por consiguiente, según la Comisión, el régimen de ayudas tal como se aplica efectivamente no respeta la Decisión de aprobación y, por lo tanto, deben considerarse ilegales los proyectos de ayuda cuya ejecución se hubiese iniciado antes de la presentación de cualquier solicitud de ayuda.
22 En relación con la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de que se trata, tras recordar la valoración que había efectuado en las Decisiones de incoación y de rectificación, la Comisión considera incompatibles las ayudas individuales concedidas a proyectos cuyos gastos admisibles hubieran sido realizados antes de la presentación de una solicitud de ayuda, sobre la base de las medidas de aplicación pertinentes en vigor en el momento de la presentación de la solicitud, superiores al importe de minimis que el beneficiario habría podido obtener en el momento considerado, calculado de conformidad con el Reglamento (CE) nº 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, sobre la aplicación de los artículos 87 [CE] y 88 [CE] a las ayudas de minimis (DO L 10, p. 30).
23 La parte dispositiva de la Decisión impugnada reza del siguiente modo:
«Artículo 1
Las ayudas estatales concedidas en virtud de la Ley regional nº 9 de 1998, ejecutada de manera ilegal por [la República Italiana] mediante la resolución (deliberazione) nº 33/6 y la primera convocatoria de solicitudes, son incompatibles con el mercado común, a menos que el beneficiario de la ayuda presentara una solicitud de ayuda al amparo de dicho régimen antes de la ejecución de los trabajos relativos a un proyecto de inversión inicial.
Artículo 2
1. La República Italiana procederá a recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles concedidas en virtud del régimen mencionado en el artículo 1.
2. Los importes que se han de recuperar devengarán intereses desde la fecha en que hayan sido puestos a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva.
3. [...]
4. La República Italiana cancelará todos los pagos pendientes de las ayudas del régimen contemplado en el artículo 1, con efectos a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda concedida en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. La República Italiana garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
[...]
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión es la República Italiana.»
Procedimiento
24 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 16 de septiembre de 2008 la Región de Cerdeña interpuso el recurso en el asunto T‑394/08.
25 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de septiembre de 2008, SF Turistico Immobiliare Srl interpuso el recurso en el asunto T‑408/08.
26 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 3 de octubre de 2008, Timsas Srl interpuso el recurso en el asunto T‑453/08.
27 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de octubre de 2008, Grand Hotel Abi D’Oru SpA interpuso el recurso en el asunto T‑454/08.
28 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de diciembre de 2008 Selene di Alessandra Cannas Sas, HGA Srl, Gimar Srl, Coghene Costruzioni Srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 Srl, Gardena Srl, Hotel Stella 2000 Srl, Vadis Srl, Macpep Srl, San Marco Srl, Due Lune SpA, Nicos Residence Srl, Rosa Murgese, Mavi Srl, Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc y Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc (en lo sucesivo, «partes coadyuvantes») solicitaron intervenir en el procedimiento relativo al asunto T‑394/08, en apoyo de las pretensiones de la Región de Cerdeña. Mediante auto de 15 de junio de 2009, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal accedió a dicha pretensión.
29 Mediante auto de 25 de junio de 2009, oídas las partes, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal ordenó la acumulación de los asuntos T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08 a efectos de la fase oral, de conformidad con el artículo 50 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
30 El 27 de julio de 2009 las partes coadyuvantes presentaron su escrito de intervención en el asunto T‑394/08. El 21 de septiembre de 2009 la Comisión presentó sus observaciones sobre dicho escrito. La Región de Cerdeña no presentó observaciones dentro del plazo concedido por el Secretario del Tribunal.
31 Dado que se modificó la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Cuarta, a la que, por consiguiente, se atribuyeron los presentes asuntos.
32 El 7 de diciembre de 2010, en el marco de una medida de ordenación del procedimiento, el Tribunal formuló algunas preguntas escritas a la Comisión, así como a Grand Hotel Abi d’Oru, demandante en el asunto T‑454/08, a las cuales respondieron dentro del plazo establecido.
Pretensiones de las partes
33 En el asunto T‑394/08 la Región de Cerdeña, apoyada por las partes coadyuvantes, solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
34 En el asunto T‑408/08 SF Turistico Immobiliare pide al Tribunal que:
– Con carácter principal:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
– Con carácter subsidiario, anule parcialmente la Decisión impugnada, en la medida en que declara incompatible con el mercado común la totalidad del régimen de ayudas y ordena la recuperación de las cantidades que entran dentro de los límites previstos en las disposiciones en materia de ayudas de minimis.
– Con carácter más subsidiario:
– Por una parte, anule el punto 4.2 de las Directrices de 1998 en la medida en que excluye el carácter admisible de la totalidad de la ayuda concedida a los beneficiarios sin exceptuar la parte de la ayuda relativa a las inversiones realizadas tras la presentación de la solicitud y que revistan autonomía funcional o estructural, y
– por otra, anule parcialmente la Decisión impugnada en la medida en que ordena la recuperación, por la República Italiana, de las cantidades pagadas sin exceptuar la ayuda relativa a los gastos con los que corrió el beneficiario tras la presentación de la solicitud de ayuda, relativos a partes funcional o estructuralmente autónomas del proyecto acometido.
35 En el asunto T‑453/08, Timsas pide al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
36 En el asunto T‑454/08, Grand Hotel Abi d’Oru pide al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
37 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a las demandantes.
– Condene a las coadyuvantes a cargar con sus propias costas así como con las que su intervención hubiera ocasionado para ella.
Fundamentos de Derecho
38 Oídas las partes sobre el particular, el Tribunal considera que procede acumular los presentes asuntos a efectos de la sentencia, con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.
1. Sobre la admisibilidad de algunos de los motivos invocados por las partes coadyuvantes en el asunto T‑394/08
39 La Comisión señala que las coadyuvantes han invocado algunos motivos que no ha invocado la Región de Cerdeña, demandante en el asunto T‑394/08, y que, por lo tanto, se sitúan al margen del litigio en este asunto, definido por los motivos invocados por la Región de Cerdeña en el recurso.
40 Según la Comisión, lo anterior se refiere a los motivos siguientes:
– el motivo relativo a que la Comisión inició el procedimiento de investigación formal basándose en la hipótesis errónea de la infracción de una decisión condicional anterior;
– el motivo relativo a la infracción del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999, en la medida en que debería haber revocado la Decisión de aprobación antes de adoptar la Decisión impugnada;
– el motivo relativo a la infracción del artículo 16 del Reglamento nº 659/1999, que, a juicio de las coadyuvantes, no prevé la corrección ni la ampliación de un procedimiento ya iniciado;
– el motivo relativo a la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c), en la medida en que, según alegan, excluyó indebidamente la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común, así como a una falta de motivación de la Decisión impugnada a este respecto, debido a una contradicción en relación con las Decisiones anteriores;
– el motivo relativo a la infracción de determinadas disposiciones del Reglamento nº 659/1999 relativas a los plazos de procedimiento, así como del principio de duración razonable del procedimiento;
– el motivo relativo a la violación de los principios de imparcialidad y de protección de la competencia;
– el motivo relativo a la infracción de la norma de minimis por no haber deducido la cantidad de 100.000 euros o de 200.000 euros de las ayudas cuya recuperación ordenó.
41 El artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia dispone que las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes. El artículo 116, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento dispone que el escrito de formalización de la intervención debe contener, en particular, las pretensiones del coadyuvante que apoyen o se opongan total o parcialmente, a las pretensiones de una de las partes, así como los motivos y alegaciones invocados por el coadyuvante.
42 Estas disposiciones confieren al coadyuvante el derecho a exponer de manera autónoma no sólo alegaciones, sino también motivos, siempre que sirvan para apoyar las pretensiones de las partes principales y no sean de naturaleza totalmente ajena a las consideraciones que fundan el litigio tal y como lo han constituido la parte demandante y la parte demandada, lo que llevaría a alterar el objeto (véase la sentencia del Tribunal de 15 de junio de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisión, T‑171/02, Rec. p. II‑2123, apartado 152 y jurisprudencia citada).
43 Por consiguiente, para decidir acerca de la admisibilidad de los motivos invocados por un coadyuvante, corresponde al Tribunal comprobar que se refieren al objeto del litigio tal como lo han definido las partes principales.
44 En la medida en que, cuando resulte que un recurso del que se discute su admisibilidad deba, en cualquier caso, desestimarse por razones de fondo, el juez podrá, en aras de la economía procesal, pronunciarse en primer lugar sobre su contenido (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer, C‑23/00 P, Rec. p. I‑1873, apartado 52, y de 23 de marzo de 2004, Francia/Comisión, C‑233/02, Rec. p. I‑2759, apartado 26). De igual modo, cuando resulte que un motivo, del que se discute su relación con el objeto del litigio, debe desestimarse en cualquier caso por inadmisible por otro motivo o por infundado, el juez podrá desestimar ese motivo sin resolver sobre si el coadyuvante se ha apartado de su función de apoyo a las pretensiones de una de las partes principales (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de enero de 2002, Francia/Comisión, C‑118/99, Rec. p. I‑747, apartados 64 y 65, y sentencia Regione autonoma della Sardegna/Comisión, citada en el apartado 42 supra, apartado 155).
45 En el caso de autos, debe observarse, por una parte, que la mayoría de los motivos planteados por las coadyuvantes y que no lo han sido igualmente por la Región de Cerdeña han sido invocados por una u otra de las demandantes en los asuntos T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08. Por otra parte, por las razones que se expondrán más adelante, dichos motivos son, en todo caso, infundados.
46 En estas circunstancias, y en aras de la economía procesal, no procede examinar la pretensión de inadmisión propuesta por la Comisión.
2. Sobre la admisibilidad de determinadas imputaciones formuladas en la réplica
47 La Comisión alega que las demandantes han introducido nuevos motivos por primera vez en el escrito de réplica, motivos cuya inadmisibilidad, por lo tanto, debería declararse.
Asunto T‑394/08
48 En el asunto T‑394/08, la Comisión considera que son nuevos, en primer lugar, el motivo relativo a un error manifiesto en la apreciación del efecto incentivador de la ayuda, en segundo lugar, el motivo relativo al incumplimiento de la obligación de instrucción de la Comisión y, en tercer lugar, el motivo relativo a que la violación del principio de necesidad de la ayuda por el régimen controvertido es sólo aparente.
49 En relación con los motivos primero y tercero, a los que se opone la Comisión, es evidente que el fin de la exposición que la Comisión califica de motivos nuevos no consiste sino en desarrollar las imputaciones ya formuladas como primer motivo de la demanda.
50 Es cierto que dicho primer motivo, invocado por la Región de Cerdeña, lleva como rúbrica «Vicios sustanciales de forma debido a la contradicción entre los motivos: supuesta falta de pertinencia de la confianza en la apreciación del “efecto de incentivación” en los beneficiarios y, por lo tanto, en la apreciación del requisito de la “necesidad de la ayuda”». Esta rúbrica parece restringir el alcance del motivo a un incumplimiento de la obligación de motivación. No obstante, el texto que sigue a dicha rúbrica contiene también pasajes que se refieren claramente a un error en la valoración del efecto incentivador de la ayuda, por ejemplo, en el apartado 17, cuarto guión, y en los apartados 18, 20 y 23 de la demanda. Ahora bien, la Región de Cerdeña utiliza el criterio del efecto incentivador de la ayuda como sinónimo de criterio de necesidad, debiendo la concesión de la ayuda motivar al beneficiario para ejecutar un determinado proyecto, el cual, de lo contrario, no se realizaría. Por lo tanto, el primer motivo invocado por la Región de Cerdeña contiene, en realidad, dos motivos, uno basado en un error en la apreciación del efecto incentivador de la ayuda y, el otro, basado en la falta de motivación relativa a dicho extremo.
51 En relación con el segundo de los motivos a que se opone la Comisión, alega ésta que, en la réplica, pretextando sustentar su razonamiento en relación con el supuesto incumplimiento de la obligación de motivación relativa a la valoración del efecto incentivador, la Región de Cerdeña critica que dicha institución no razonara debidamente la Decisión impugnada.
52 Pues bien, con respecto a los pasajes de la réplica controvertidos, la Región de Cerdeña, que en modo alguno pretendió introducir un nuevo motivo, relativo a falta de instrucción, simplemente pretendió apoyar su primer motivo, que se basa, como se ha señalado en el apartado 50 anterior, tanto en un error en la apreciación del efecto incentivador de la ayuda como en una falta de motivación referida a dicho apartado.
53 En consecuencia, la Región de Cerdeña no ha invocado motivos nuevos en la réplica, de forma que procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
Asunto T‑408/08
54 En el asunto T‑408/08 la Comisión considera que es nuevo el motivo relativo a falta de motivación en lo tocante a la influencia del régimen controvertido en el comercio entre los Estados miembros.
55 Pues bien, esta excepción de inadmisibilidad de la Comisión es el reflejo de la mala comprensión de los escritos de SF Turistico Immobiliare, que ciertamente inducen a confusión. En efecto, dicha demandante ya mencionó en la demanda la «alteración de las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común», en el marco de su noveno motivo, relativo a la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y de las Directrices de 1998. No obstante, del modo indicado, únicamente pretendió respaldar dicho motivo, relativo a la infracción de las disposiciones que regulan la compatibilidad de la ayuda, y no invocar un motivo distinto, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, en el sentido de que la Comisión llegó erróneamente a la conclusión de que existía una ayuda de Estado.
56 Por consiguiente, debe entenderse del mismo modo la mención realizada por SF Turistico Immobiliare, en la réplica, según la cual, «había además alegado [en la demanda] la inexistencia sustancial de una motivación suficiente en cuanto a la influencia de la ayuda en los intercambios entre los Estados miembros», es decir, en el sentido de que pretende sustentar el motivo relativo a la infracción de las disposiciones que regulan la compatibilidad de la ayuda.
57 De lo anterior se desprende que SF Turistico Immobiliare no ha planteado ningún motivo nuevo en la réplica, por lo que procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
Asunto T‑453/08
58 En este asunto la Comisión considera que es nuevo el motivo relativo a la infracción del artículo 253 CE en cuanto a la aplicación de la norma de minimis.
59 Alega, a este respecto, que el motivo invocado en la demanda se refiere a la correcta aplicación del umbral de minimis y no a la motivación adecuada de tal aplicación.
60 Ahora bien, esta afirmación es incorrecta a la luz del texto de los extremos de la demanda de que se trata, que se refieren a la «falta de motivación con respecto a la existencia del elemento incentivador de la ayuda en relación con el hecho de que la parte de la subvención relativa a los gastos realizados antes de la solicitud es de un importe inferior al umbral de minimis» y a una «contradicción» entre la Decisión impugnada y las afirmaciones de la Comisión relativas al límite máximo de minimis con ocasión de otros contactos con la Región de Cerdeña.
61 En consecuencia, procede considerar que el motivo relativo a la falta de motivación en cuanto a la aplicación de la norma de minimis ya lo había planteado Timsas en la demanda, por lo que debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
Asunto T‑454/08
62 En este asunto, la Comisión considera nuevo el motivo relativo a la vulneración del derecho de defensa, supuestamente invocado por Grand Hotel Abi d’Oru en la réplica.
63 Alega, a este respecto, que, resulta patente que en la demanda Grand Hotel Abi d’Oru sólo alegó, en relación con el hecho de que la Comisión no le hubiera dado traslado de determinados documentos, la infracción del artículo 254 CE y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999.
64 Ahora bien, en respuesta a una pregunta escrita formulada por el Tribunal, Grand Hotel Abi d’Oru afirmó que, mediante el pasaje de la réplica al que se refiere la Comisión, no había pretendido invocar ningún motivo nuevo, basado en la vulneración del derecho de defensa, ya que debe considerarse que dicho pasaje únicamente respalda el motivo, invocado en la demanda, relativo a la infracción del artículo 254 CE y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999. Por consiguiente, no procede declarar la inadmisibilidad de un motivo invocado por Grand Hotel Abi d’Oru.
3. Sobre la admisibilidad de los motivos relativos a la ilegalidad de la Decisión de rectificación
65 Las coadyuvantes y SF Turistico Immobiliare han alegado ilegalidad de la Decisión de rectificación para hacer valer que la Decisión impugnada era contraria a Derecho.
66 Sin formalmente proponer una excepción de inadmisibilidad a este respecto, la Comisión considera que los motivos controvertidos son inadmisibles, ya que la Decisión de rectificación pasó a tener carácter definitivo. Señala que, en efecto, se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 14 de febrero de 2007 y que no fue impugnada dentro de los plazos establecidos en el artículo 230 CE, párrafo quinto.
67 SF Turistico Immobiliare alega que la Decisión de rectificación no la perjudicó en la medida en que el único perjuicio concreto para sus intereses se derivó de la Decisión impugnada. Por lo tanto, únicamente con respecto a ésta tiene interés en ejercitar la acción.
68 A este respecto, en primer lugar, debe determinarse la naturaleza jurídica de la Decisión de rectificación para, acto seguido, en su caso, determinar si, con respecto a las demandantes, al no haberla impugnado judicialmente dentro del plazo previsto en el artículo 230 CE, párrafo quinto, ha precluído la posibilidad de alegar su ilegalidad en un recurso de anulación contra la Decisión impugnada.
Sobre la naturaleza jurídica de la Decisión de rectificación
69 Los textos que regulan el procedimiento en materia de ayudas de Estado no prevén expresamente una Decisión de rectificación y de ampliación de un procedimiento pendiente.
70 A este respecto, del considerando 8 del Reglamento nº 659/1999 y del artículo 6, apartado 1, del mismo Reglamento se desprende que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal debe resumir los elementos pertinentes de hecho y de Derecho, incluir una valoración inicial de la medida controvertida con el fin de determinar si tiene el carácter de una ayuda y exponer las razones que llevan a dudar de su compatibilidad con el mercado común, con el fin de permitir al Estado miembro de que se trate y a las demás partes interesadas presentar en tiempo útil sus observaciones y, de este modo, proporcionar a la Comisión toda la información que necesita para valorar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Por su parte, el procedimiento de investigación formal permite profundizar y aclarar las cuestiones planteadas en la decisión de incoación. Del artículo 7 del Reglamento nº 659/1999 se deduce que, al término de dicho procedimiento, el análisis de la Comisión puede haber evolucionado, ya que puede decidir finalmente que la medida no es una ayuda o que se han disipado las dudas sobre su incompatibilidad. De ello resulta que pueden existir determinadas divergencias entre la decisión final y la decisión de incoación, sin que, no obstante, las mismas vicien la decisión final (sentencia del Tribunal de 4 de marzo de 2009, Italia/Comisión, T‑424/05, no publicada en la Recopilación, apartado 69). Desde este punto de vista, por lo tanto, no procede, en principio, que la Comisión rectifique una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal.
71 Sin embargo, es lógico y, por lo demás, en interés de los beneficiarios potenciales de un régimen de ayudas, que, en el supuesto de que, tras la adopción de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión se aperciba de que tal decisión se basa ya en hechos incompletos ya en una calificación jurídica errónea de tales hechos, tenga la posibilidad de adaptar su posición, adoptando una decisión de rectificación. En efecto, tal decisión de rectificación, que lleva vinculado un nuevo requerimiento a las partes para que presenten sus observaciones, les permite argüir sobre la modificación que se haya producido en la apreciación provisional, por la Comisión, de la medida controvertida y manifestar su punto de vista al respecto.
72 Por otra parte, debe señalarse que la Comisión habría podido igualmente adoptar, en primer lugar, una decisión de archivo del procedimiento y posteriormente una nueva decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, basada en su apreciación jurídica modificada que, esencialmente, habría tenido el mismo contenido que la Decisión de rectificación. En estas circunstancias, consideraciones de economía procesal y el principio de buena administración aconsejan que es preferible la adopción de una decisión de rectificación a la conclusión del procedimiento y la incoación de un nuevo procedimiento. Debe señalarse, sobre el particular, que la rectificación del objeto del procedimiento permitió que, a efectos de la Decisión impugnada, la Comisión tuviera en cuenta las observaciones presentadas por Grand Hotel Abi d’Oru posteriormente a la Decisión de incoación, lo cual no habría ocurrido si hubiera puesto fin al procedimiento de investigación formal para abrir otro nuevo.
73 En cuanto a la calificación jurídica de tal Decisión de rectificación, habida cuenta de que se agrega a la Decisión de incoación para formar con ésta una Decisión de incoación modificada, procede considerar que comparte su condición jurídica. Debe recordarse, a este respecto, que, el objeto de la comunicación sobre la incoación del procedimiento de investigación formal es exclusivamente obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1973, Comisión/Alemania, 70/72, Rec. p. 813, apartado 19; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de octubre de 1996, Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, T‑266/94, Rec. p. II‑1399, apartado 256).
74 En el caso de autos, la Comisión expuso, en la Decisión de rectificación, las razones por las que consideraba que debía rectificarse la apreciación jurídica del régimen de ayudas controvertido, contenida en la Decisión de incoación. Explicó, en particular que, a su juicio, se trataba de un régimen ilegal y no de la aplicación abusiva de un régimen aprobado por ella. Junto con estas explicaciones la Comisión instó nuevamente a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones. De ello se deduce que la Decisión de rectificación tenía el mismo objeto y la misma finalidad que una Decisión de incoación, por lo que procede calificarla como tal.
Sobre las consecuencias, en el caso de autos, respecto a la admisibilidad de los motivos relativos a la ilegalidad de la Decisión de rectificación
75 Debe señalarse, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia, constituyen actos o decisiones susceptibles de ser objeto de un recurso de anulación, en el sentido del artículo 230 CE, las medidas que producen efectos jurídicos vinculantes que pueden afectar a los intereses del demandante, modificando sensiblemente su situación jurídica (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 9, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de diciembre de 1992, Cimenteries CBR y otros/Comisión, T‑10/92 a T‑12/92 y T‑15/92, Rec. p. II‑2667, apartado 28).
76 Cuando se trata de actos o de decisiones cuya elaboración se lleva a cabo en varias fases, en particular, al término de un procedimiento interno, en principio únicamente constituyen actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la posición de la institución al término de ese procedimiento, con exclusión de los trámites intermedios, cuyo objetivo es preparar la decisión final (sentencia IBM/Comisión, citada en el apartado 75 supra, apartado 10, y sentencia Cimenteries CBR y otros/Comisión, citada en el apartado 75 supra, apartado 28).
77 Con arreglo a esta jurisprudencia, la decisión final adoptada por la Comisión para concluir el procedimiento formal de examen previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, constituye un acto impugnable sobre la base del artículo 230 CE. Tal decisión produce, en realidad, efectos jurídicos vinculantes que pueden afectar a los intereses de las partes interesadas, puesto que pone fin al procedimiento de que se trata y se pronuncia definitivamente sobre la compatibilidad de la medida examinada con las normas aplicables a las ayudas de Estado. Por lo tanto, las partes interesadas deben tener la posibilidad de impugnar la decisión final que concluye el procedimiento formal de examen y, sobre el particular, rebatir los diferentes elementos en que se basa la postura adoptada por la Comisión con carácter definitivo (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de noviembre de 2003, Regione Siciliana/Comisión, T‑190/00, Rec. p. II‑5015, apartado 45). Dicha posibilidad es independiente de si la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal entraña o no efectos jurídicos que pueden ser objeto de un recurso de anulación. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal General ha admitido ciertamente la posibilidad de promover un recurso contra la decisión de incoación cuando produce efectos jurídicos definitivos que no pueden ser subsanados a posteriori por la decisión final. Es así cuando, como en el caso de autos, la Comisión incoa el procedimiento formal de examen con respecto a una medida que califica provisionalmente de ayuda nueva, produciendo esa decisión de incoación efectos jurídicos autónomos en relación con la decisión final. En efecto, toda vez que, en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, la suspensión de la aplicación de la medida de que se trate resulta de la calificación provisional de esa medida de ayuda nueva, tal decisión reviste un carácter autónomo en relación con la decisión final, limitada en el tiempo hasta la conclusión del procedimiento formal (sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de junio de 1992, España/Comisión, C‑312/90, Rec. p. I‑4117, apartados 12 a 24; de 5 de octubre de 1994, Italia/Comisión, C‑47/91, Rec. p. I‑4635, apartados 29 y 30, y de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, C‑400/99, Rec. p. I‑7303, apartados 56 a 62 y 69; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 2002, Gobierno de Gibraltar/Comisión, T‑195/01 y T‑207/01, Rec. p. II‑2309, apartados 80 a 86).
78 No obstante, esta posibilidad de impugnar una Decisión de incoación no puede dar lugar a que se reduzcan los derechos procesales de las partes interesadas impidiéndoles impugnar la decisión final e invocar en apoyo de su pretensión vicios relativos a todas las etapas del procedimiento que haya desembocado en esta decisión (sentencia Regione Siciliana/Comisión, citada en el apartado 77 supra, aparatado 47).
79 De lo anterior se desprende que el hecho de que las demandantes y las coadyuvantes no hayan presentado dentro del plazo previsto un recurso contra la Decisión de rectificación no les impide invocar motivos basados en la ilegalidad de ésta contra la Decisión impugnada, por lo que debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
4. Sobre los motivos relativos a vicios de procedimiento
80 Las demandantes y las coadyuvantes invocan tres motivos relativos a vicios de procedimiento basados, en primer lugar, en la infracción del artículo 88 CE, apartado 2, y del Reglamento nº 659/1999, en segundo lugar, en la infracción del artículo 254 CE, apartado 3, y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 y, en tercer lugar, en una motivación insuficiente de la Decisión impugnada.
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 88 CE, apartado 2, y del Reglamento nº 659/1999
81 Este motivo se subdivide en tres imputaciones, relativas a la infracción del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999, a un defecto de instrucción y a la inobservancia de los plazos establecidos en el Reglamento nº 659/1999, respectivamente.
Sobre la imputación relativa a la infracción del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999
82 Las coadyuvantes alegan que, dado que la Comisión había aprobado anteriormente la ayuda declarada incompatible en virtud de la Decisión impugnada, dicha institución debería haber revocado la Decisión de aprobación, como le obliga el artículo 9 del Reglamento nº 659/1999.
83 La Comisión no se ha pronunciado expresamente sobre la procedencia de esta imputación.
84 En virtud del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999, la Comisión, tras ofrecer al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar observaciones, puede, en particular, revocar una decisión por la que hubiera autorizado una ayuda, cuando esa decisión estuviera basada en una información incorrecta suministrada durante el procedimiento que hubiera constituido un factor determinante para la decisión.
85 No obstante, debe señalarse que la Decisión de aprobación no se basa en información incorrecta. Debe precisarse al respecto que, como se desprende de los considerandos 51, 54, 59, 61 y 72 de la Decisión impugnada, la Comisión no recrimina a las autoridades italianas que le proporcionasen información incorrecta o incompleta durante el procedimiento anterior a la Decisión de aprobación. En efecto, atribuye la incompatibilidad con el mercado común de las ayudas controvertidas en el presente asunto al hecho de que la deliberazione nº 33/6 introdujera modificaciones a la medida inicialmente notificada, incompatibles con los términos de la Decisión de aprobación, por cuanto, en la primera invitación para presentar solicitudes en virtud del régimen controvertido, podían elegirse proyectos cuya ejecución se hubiera iniciado antes de la presentación de la solicitud de ayuda (en lo sucesivo, «régimen de ayudas controvertido» o «régimen controvertido»). Pues bien, la deliberazione nº 33/6 data de 27 de julio de 2000 y, por lo tanto, es posterior a la Decisión de aprobación de 12 de noviembre de 1998.
86 De ello se desprende que el artículo 9 del Reglamento nº 659/1999 no es aplicable en el caso de autos.
87 Debe agregarse, a este respecto, que no existía razón alguna para que la Comisión revocara la Decisión de aprobación ya que su apreciación en cuanto a la compatibilidad del régimen de ayudas aprobado por dicha Decisión no había cambiado. En efecto, la Comisión estableció, en el artículo 1 de la Decisión impugnada, que, «las ayudas estatales concedidas en virtud de la Ley [...] nº 9/1998, ejecutada de manera ilegal por Italia mediante la resolución nº 33/6 [...] son incompatibles con el mercado común, a menos que el beneficiario de la ayuda presentara una solicitud de ayuda al amparo de dicho régimen antes de la ejecución de los trabajos [...]». De ello se deduce que la Decisión impugnada no afecta a la compatibilidad de las ayudas de Estado concedidas en virtud de la Ley nº 9/1998, en la medida en que se presentó una solicitud de ayuda antes de la realización de las obras. Pues bien, precisamente con esta condición la Comisión había declarado, en la Decisión de aprobación, que no plantearía objeciones con respecto al régimen de ayudas notificado por Italia.
88 Por consiguiente, debe desestimarse la imputación formulada por las coadyuvantes, relativa a la infracción del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999.
Sobre la imputación relativa a un defecto de instrucción
89 Timsas y Gran Hotel Abi d’Oru reprochan a la Comisión una falta de instrucción en la medida en que, según alegan, no tuvo en cuenta su situación específica. Alegan, en particular, que la Comisión no examinó su situación como particulares en relación con la Región de Cerdeña ni las diferencias existentes entre las distintas empresas interesadas en la aplicación del régimen de ayudas controvertido. Sostienen, además, que la Comisión no examinó la confianza legítima que en ellas infundieron tanto la Región de Cerdeña como la Comisión.
90 La Comisión refuta las alegaciones de Timsas y de Grand Hotel Abi d’Oru.
91 De reiterada jurisprudencia se desprende que, en el caso de un régimen de ayudas, en principio, la Comisión no está obligada a realizar un análisis de las ayudas concedidas en casos individuales sino que puede limitarse a examinar las características del régimen controvertido (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, Rec. p. 4013, apartado 18; de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C‑310/99, Rec. p. I‑2289, apartado 89, y de 29 de abril de 2004, Grecia/Comisión, C‑278/00, Rec. p. I‑3997, apartado 24). Por otra parte, la situación individual de cada uno de los beneficiarios de un régimen de ayudas sólo puede apreciarse cuando el Estado miembro interesado procede a la recuperación de las ayudas [sentencia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, antes citada, apartado 91, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 31 de mayo de 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comisión, T‑354/99, Rec. p. II‑1475, apartado 67]. En efecto, si fuera de otro modo, la carga del examen que recae en la Comisión sería más importante en el supuesto de un régimen ejecutado de manera ilegal, con infracción del artículo 88 CE, apartado 3, que en el supuesto en que el Estado miembro de que se tratara hubiera cumplido la obligación de notificación impuesta por dicha disposición, ya que, en este último caso, las circunstancias concretas de los beneficiarios potenciales son por definición desconocidas en el momento del examen.
92 Por consiguiente, en el presente asunto, la Comisión podía limitarse a examinar el régimen de ayudas como tal y no estaba obligada a tener en cuenta las relaciones entre las demandantes y la Región de Cerdeña, ni las diferencias existentes entre las diversas empresas interesadas, ni tampoco la posible confianza legítima que algunas de dichas empresas pudieran invocar y que, a juicio de las mismas, les infundió la Comisión o la Región de Cerdeña. Estas circunstancias sólo podrán tenerse en cuenta en la fase de la recuperación de las ayudas individuales.
93 De lo anterior se deduce que debe desestimarse la imputación relativa a un defecto de instrucción.
Sobre la imputación relativa a la inobservancia de los plazos establecidos en el Reglamento nº 659/1999
94 Las coadyuvantes recriminan a la Comisión que no observara los siguientes plazos, establecidos en el Reglamento nº 659/1999:
– el plazo de dos meses a partir del día siguiente al de la notificación completa, en el que la Comisión debe adoptar una decisión al término de la fase previa de examen, con arreglo al artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999;
– el plazo de dos meses en el que la Comisión debería adoptar una decisión al término de la fase previa de examen, cuando obra en su poder determinada información relativa a una supuesta ayuda ilegal, con arreglo al artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, tal como lo ha interpretado la jurisprudencia;
– el plazo de 18 meses a partir del inicio del procedimiento de investigación formal en el que la Comisión debe adoptar una decisión mediante la que se ponga fin a este procedimiento, con arreglo al artículo 7, apartado 6, del Reglamento nº 659/1999.
95 La Comisión no se ha pronunciado expresamente sobre la procedencia de esta imputación.
96 Procede señalar, a este respecto, en primer lugar, que el plazo de dos meses para la conclusión de la fase previa de examen, establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999, empieza a correr a partir del día siguiente al de la recepción de una notificación completa. Ahora bien, en el caso de autos, el examen previo del régimen controvertido no se desencadenó mediante una notificación de ese régimen por la República Italiana, sino debido a una denuncia relativa a la aplicación abusiva del régimen inicial, recibida por la Comisión el 21 de febrero de 2003. Por lo tanto, el plazo de dos meses previsto en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999 no vinculaba a la Comisión (véanse, en este sentido, ya antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 659/1999, las sentencias del Tribunal de 15 de septiembre de 1998, Gestevisión Telecinco/Comisión, T‑95/96, Rec. p. II‑3407, apartado 79, y de 10 de mayo de 2000, SIC/Comisión, T‑46/97, Rec. p. II‑2125, apartado 103).
97 En segundo lugar, en relación con el plazo de dos meses supuestamente impuesto por la jurisprudencia a la luz del artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, debe señalarse, ante todo, que, en virtud de dicha disposición, cuando la Comisión tiene en su poder información relativa a una ayuda supuestamente ilegal, cualquiera que sea su origen, debe examinar tal información sin demora. No debe interpretarse esta disposición en el sentido de que hace referencia a la conclusión de la fase previa de examen sino más bien al inicio del examen previo, tesis que corrobora el hecho, señalado en el apartado anterior, de que la Comisión no está obligada a observar el plazo habitual en el supuesto de que una denuncia desencadene el examen preliminar.
98 La jurisprudencia invocada por las coadyuvantes no interpreta dichas disposiciones de una manera distinta de la que se deduce del apartado anterior. En efecto, si bien es cierto que dicha jurisprudencia establece que la Comisión debe concluir la fase previa de examen en un plazo de dos meses, hay que tener presente que este plazo se aplica exclusivamente en los casos de ayudas notificadas por los Estados miembros, como se desprende claramente de los apartados citados por las coadyuvantes, y no en el caso de que, como en el presente asunto, una denuncia haya desencadenado la fase previa.
99 Es cierto que ello no puede parar en que se permita a la Comisión prorrogar discrecionalmente la fase previa de examen. Así, se ha declarado que, en la medida en que ostenta una competencia exclusiva para apreciar la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común, la Comisión está obligada, en interés de una buena administración de las normas fundamentales del Tratado relativas a las ayudas de Estado, a proceder a examinar de manera diligente e imparcial una denuncia por la que se declara la existencia de una ayuda incompatible con el mercado común (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 62, y la sentencia Gestevisión Telecinco/Comisión, citada en el apartado 96 supra, apartado 72) y, por lo tanto, no puede prorrogar indefinidamente el examen previo de las medidas estatales que hayan sido objeto de una denuncia relativa a una ayuda de Estado (sentencia Gestevisión Telecinco/Comisión, citada en el apartado 96 supra, apartado 74). Según reiterada jurisprudencia, el carácter razonable de la duración de tal procedimiento administrativo debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, del contexto del mismo, de las diferentes fases del procedimiento que debe seguir la Comisión, de la complejidad del asunto y de su trascendencia para las diferentes partes interesadas (sentencias del Tribunal de 19 de marzo de 1997, Oliveira/Comisión, T‑73/95, Rec. p. II‑381, apartado 45; de 22 de octubre de 1997, SCK y FNK/Comisión, T‑213/95 y T‑18/96, Rec. p. II‑1739, apartado 57, y Gestevisión Telecinco/Comisión, citada en el apartado 96 supra, apartado 75).
100 En el caso de autos, entre la recepción de la denuncia por la Comisión, el 21 de febrero de 2003, y la adopción de la Decisión de incoación, el 3 de febrero de 2004, transcurrió un plazo de algo más de once meses. Este plazo no puede calificarse de excesivo si se tiene en cuenta, en particular, la necesidad que tenía la Comisión de solicitar información complementaria de la Región de Cerdeña a través de la República Italiana.
101 En tercer lugar, en virtud del artículo 13, apartado 2, y del artículo 16 del Reglamento nº 659/1999, en el supuesto de que se presuma que una ayuda es ilegal como en el supuesto de que se presuma que una ayuda se ha aplicado de manera abusiva, la Comisión no queda vinculada, en particular, por el plazo establecido en el artículo 7, apartado 6, del Reglamento nº 659/1999. Pues bien, en el presente asunto, el procedimiento de investigación formal incoado por la Comisión se refería inicialmente a una ayuda supuestamente aplicada de manera abusiva y posteriormente, a raíz de la Decisión de rectificación, a una ayuda supuestamente ilegal.
102 De ello se deduce que procede desestimar la imputación relativa a la inobservancia de los plazos establecidos en el Reglamento nº 659/1999.
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 254 CE, apartado 3, y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999
103 Grand Hotel Abi d’Oru alega que la Comisión incumplió la obligación de notificación establecida en el artículo 254 CE, apartado 3, y en el artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, al no darle traslado de la solicitud de información complementaria, dirigida por la Comisión a la República Italiana el 26 de febrero de 2003 (véase el apartado 15 anterior), ni de la Decisión de rectificación mientras que, a raíz de la invitación contenida en la Decisión de incoación, había presentado observaciones en relación con el régimen de ayudas controvertido.
104 La Comisión se opone a las alegaciones de Gran Hotel Abi d’Oru.
105 En primer lugar, con arreglo al artículo 254 CE, apartado 3, las decisiones deben notificarse a sus destinatarios y surten efecto mediante tal notificación.
106 En relación, ante todo, con la Decisión de rectificación, de reiterada jurisprudencia se desprende que los destinatarios de las decisiones adoptadas por la Comisión en el ámbito de las ayudas de Estado son siempre los Estados miembros interesados (sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 99 supra, apartado 45; sentencias del Tribunal de 17 de junio de 1999, ARAP y otros/Comisión, T‑82/96, Rec. p. II‑1889, apartado 28, y SIC/Comisión, citada en el apartado 96 supra, aparatado 45). Ha confirmado expresamente esta jurisprudencia, que es anterior al Reglamento nº 659/1999, el artículo 25 de este Reglamento, que dispone que el destinatario de las decisiones adoptadas con arreglo a lo dispuesto en los capítulos II, III, IV, V y VII de dicho Reglamento será el Estado miembro interesado, al que la Comisión debe notificárselas sin demora. Procede recordar, a este respecto, que, como se ha señalado en los apartados 69 a 74 anteriores, la Decisión de rectificación debe calificarse jurídicamente de Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal.
107 De ello se deduce que la Decisión de rectificación iba dirigida exclusivamente a la República Italiana y no a los beneficiarios del régimen controvertido. Por consiguiente, el artículo 254 CE, apartado 3, no obligaba a la Comisión a notificar la Decisión de rectificación a Grand Hotel Abi d’Oru.
108 Por lo que respecta, en segundo lugar, a la solicitud de información complementaria, no se trata de una decisión, en el sentido del artículo 249 CE, párrafo cuarto, por lo que no le es aplicable el artículo 254 CE, apartado 3.
109 En consecuencia, debe desestimarse la imputación relativa a una infracción de dicha disposición.
110 En segundo lugar, con arreglo al artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, las partes interesadas que hubieran presentado observaciones posteriormente a una decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal deben recibir una copia de la decisión adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 7 de dicho Reglamento.
111 Ahora bien, ni la Decisión de rectificación ni la solicitud de información complementaria pueden calificarse de «decisión adoptada con arreglo al artículo 7» del Reglamento nº 659/1999. En efecto, dicho artículo se refiere exclusivamente, tanto por su rúbrica como por su contenido, a las decisiones de la Comisión por las que se concluye el procedimiento de investigación formal. Pues bien, por una parte, como se ha explicado en los apartados 73 y 74 anteriores, la Decisión de rectificación debe calificarse no de decisión por la que se concluye el procedimiento de investigación formal, sino, por el contrario, de Decisión de incoación de dicho procedimiento. Por otra parte, en relación con la solicitud de información complementaria, como se ha indicado en el apartado 108 anterior, no se trata de un acto que pueda calificarse de decisión, por lo que tampoco puede aplicársele el artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999.
112 Por consiguiente, debe desestimarse la imputación relativa a la infracción de dicha disposición.
113 De lo anterior se desprende que procede desestimar el motivo relativo a la infracción del artículo 254 CE, apartado 3, y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999.
Sobre el motivo relativo a la motivación defectuosa de la Decisión impugnada
114 Las demandantes y las coadyuvantes formulan seis imputaciones en cuanto a la falta de motivación de la Decisión impugnada y de la Decisión de rectificación.
Sobre la falta de motivación en relación con la violación del principio de la duración razonable del procedimiento
115 SF Turistico Immobiliare alega que tanto la Decisión de rectificación como la Decisión impugnada carecen de motivación con respecto a la supuesta violación del principio de duración razonable del procedimiento.
116 Afirma que la Decisión de rectificación no explica los motivos que llevaron a la Comisión a esperar dos años y medio para rectificar y ampliar la Decisión de incoación, siendo así que conocía plenamente todos los elementos útiles desde abril de 2003.
117 En lo que atañe a la Decisión impugnada, SF Turistico Immobiliare admite que, en virtud del artículo 13, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999, en el caso de una posible ayuda ilegal, la Comisión no queda vinculada por los plazos establecidos en el artículo 4, apartado 5, en el artículo 7, apartado 6, y en el artículo 7, apartado 7, del Reglamento nº 659/1999. A su juicio, ello no implica, sin embargo, que no sea aplicable en tal supuesto el principio de duración razonable del procedimiento. Sostiene que, al no dar la Decisión impugnada ninguna justificación respecto a la duración anormal de más de cuatro años y cinco meses del procedimiento de examen, adolece de un vicio de motivación.
118 La Comisión refuta las alegaciones de SF Turistico Immobiliare.
119 Con carácter preliminar, debe recordarse que, en el análisis de la presente imputación, no se trata de examinar si la duración del procedimiento fue efectivamente excesiva en el caso de autos sino únicamente de responder a la cuestión de si la obligación de motivación de la Comisión se aplica a la duración del procedimiento y, en caso afirmativo, si cumplió esta obligación.
120 Pues bien, debe responderse en sentido negativo a la primera de dichas preguntas –en otros términos, la obligación de motivación de la Comisión no se aplica a la duración del procedimiento sino únicamente al contenido mismo de la decisión–.
121 En efecto, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe demostrar de forma clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 99 supra, apartado 63, y jurisprudencia citada, y de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Rec. p. I‑4951, apartado 166, y jurisprudencia citada).
122 Pues bien, la duración de un procedimiento no es la consecuencia de un razonamiento de la institución de que se trate, que pueda justificar esa duración, sino una circunstancia meramente fáctica que depende exclusivamente del tiempo que precise la institución para llevar ese procedimiento a su fin. Por lo tanto, no forma parte del contenido de la decisión, que puede estar motivado, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado anterior. Como la Comisión ha alegado acertadamente, sólo exige la enumeración meramente fáctica de las distintas fases del procedimiento hasta la adopción de la decisión de que se trate.
123 Por consiguiente, debe desestimarse la imputación relativa a la motivación defectuosa en cuanto a la violación del principio de duración razonable del procedimiento.
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la calificación de la ayuda como nueva ayuda ilegal
124 La Región de Cerdeña alega una falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la calificación como ilegales, y no como abusivas, de las ayudas a los proyectos cuya ejecución se inició antes de la presentación de la solicitud.
125 La Comisión refuta las alegaciones de la Región de Cerdeña.
126 A este respecto, baste señalar que la Comisión ha sostenido esencialmente, en los considerandos 48 a 55 de la Decisión impugnada, que el régimen de ayudas que se aplicó mediante la adopción, en particular, de la deliberazione nº 33/6 no se atenía a los términos de la Decisión de aprobación, en la medida en que no garantizaba el efecto incentivador de las ayudas de que se trata y que, por lo tanto, las ayudas concedidas para proyectos cuya ejecución se había iniciado con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda debían considerarse ilegales.
127 Tal motivación pone de relieve de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emana el acto, de tal forma que permite a los interesados conocer las razones de la medida adoptada y al Tribunal ejercer su control, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 121 anterior.
128 Por consiguiente, debe desestimarse esta imputación por infundada.
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación en lo tocante a la incompatibilidad de las ayudas en relación con el desarrollo regional
129 Las coadyuvantes y SF Turistico Immobiliare alegan una falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la compatibilidad de las ayudas concedidas en virtud del régimen controvertido (en lo sucesivo, «ayudas controvertidas»), en particular, desde el prisma de su contribución al desarrollo regional, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). Señalan que, a diferencia de otros casos que presentan circunstancias análogas, la Comisión no puntualizó, en particular, los motivos por los cuales no consideró aplicables las excepciones establecidas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c).
130 La Comisión refuta las alegaciones de las coadyuvantes y de SF Turistico Immobiliare.
131 En relación, en primer lugar, con la admisibilidad de la imputación formulada por SF Turistico Immobiliare, habida cuenta de que el motivo relativo a la falta de motivación es un motivo de orden público, no puede declararse su inadmisibilidad, ya que debe examinarlo de oficio el Tribunal (véase la sentencia del Tribunal de 15 de junio de 2005, Corsica Ferries France/Comisión, T‑349/03, Rec. p. II‑2197, apartado 52, y jurisprudencia citada).
132 En segundo lugar, debe rechazarse la alegación de la Comisión, basada en el hecho de que, a su juicio, no le incumbe demostrar la incompatibilidad de la ayuda en la medida en que, según afirma, corresponde al Estado miembro interesado demostrar su compatibilidad. Es cierto que, en la medida en que la Decisión de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, contiene un análisis preliminar suficiente de la Comisión en el que expone los motivos por los que duda de la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común, corresponde al Estado miembro y al beneficiario potencial aportar los elementos que puedan demostrar que esas ayudas son compatibles con el mercado común (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de enero de 2004, Fleuren Compost/Comisión, T‑109/01, Rec. p. II‑127, apartado 45; véase igualmente, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de noviembre de 2004, Ferriere Nord/Comisión, T‑176/01, Rec. p. II‑3931, apartados 93 y 94; véase igualmente, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, C‑74/00 P y C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869, apartado 170). No obstante, se trata únicamente de una regla relativa a la carga de la prueba y no al deber de motivación, por lo que, en su caso, corresponde a la Comisión manifestar, en su decisión, los motivos que la han llevado a considerar que, a pesar de los elementos proporcionados por el Estado miembro o por los beneficiarios, las ayudas de que se trate no son compatibles con el mercado común.
133 Pues bien, en tercer lugar, en el caso de autos, la Comisión cumplió su obligación de motivación a este respecto.
134 En efecto, en los considerandos 56 a 73 de la Decisión impugnada, indicó esencialmente que el motivo por el que las ayudas controvertidas no eran compatibles con el mercado común era la falta de efecto incentivador de tales ayudas, debido a que habían sido concedidas para proyectos que se habían iniciado con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda. Recordó, en particular, a este respecto, que la necesidad de la ayuda es un principio general, confirmado por la jurisprudencia, que consta además tanto en la Decisión de aprobación como en las Directrices de 1998 (véanse los considerandos 58 a 61 de la Decisión impugnada). Esta afirmación ya bastaba para motivar la incompatibilidad de la ayuda, ya que podía excluir la compatibilidad de todo tipo de ayuda en el ámbito del desarrollo regional. Debe recordarse sobre el particular que el Tribunal ya decidió que al recordar los criterios establecidos en las Directrices y señalar que no se cumplían tales criterios en un caso concreto, la Comisión motivó de modo jurídicamente suficiente su decisión de denegar una excepción en virtud del artículo 87 CE, apartado 3 (sentencia del Tribunal de 30 de abril de 1998, Vlaams Gewest/Comisión, T‑214/95, Rec. p. II‑717, apartado 102). Si, en los considerandos 62 a 69 de la Decisión impugnada, la Comisión desestimó varias alegaciones formuladas por las autoridades italianas y si, en el apartado 71 de dicha Decisión, puso de manifiesto que las ayudas controvertidas tampoco podían ser aprobadas sobre la base de otros fundamentos jurídicos, tales explicaciones sólo tienen, por ende, un carácter superfluo.
135 En consecuencia, debe desestimarse la imputación relativa a la falta de motivación en relación con la incompatibilidad de la ayuda en el ámbito del desarrollo regional.
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la apreciación del efecto incentivador de las ayudas controvertidas
136 En lo que atañe a esta imputación, la Región de Cerdeña, las coadyuvantes, SF Turistico Immobiliare, Timsas y Grand Hotel Abi d’Oru formulan tres alegaciones relativas a la falta de motivación de la apreciación, por la Comisión, del efecto incentivador de las ayudas controvertidas.
137 En primer lugar, las coadyuvantes afirman que la Comisión debería haber explicado los motivos por los que, en el caso de autos, no podía desvirtuarse la presunción mencionada en el punto 4.2 de las Directrices de 1998, según la cual falta el efecto incentivador en el supuesto de que se inicien las obras antes de la solicitud de ayuda, mediante las alegaciones formuladas por la Región de Cerdeña. Consideran que, como mínimo, la Comisión debería haber procedido a una comparación concreta del supuesto desequilibrio que, en principio, causó al mercado de referencia el pago de las ayudas de que se trata. Ahora bien, señalan que no hay ningún indicio de tal justificación en la Decisión impugnada.
138 En segundo lugar, la Región de Cerdeña alega que la Decisión impugnada carece de motivación y es contradictoria en cuanto a la razón por la que, en la apreciación del efecto incentivador del régimen de ayudas controvertido, la Comisión no tuvo en cuenta la confianza de los beneficiarios de dicho régimen en las legislaciones nacional y comunitaria aplicables en el momento en que decidieron invertir.
139 En tercer lugar, SF Turistico Immobiliare, Timsas y Grand Hotel Abi d’Oru sostienen que la Decisión impugnada carece de motivación en cuanto a la razón por la que, en la apreciación del efecto incentivador del régimen de ayudas controvertido, la Comisión no tuvo en cuenta la situación específica de los beneficiarios de dicho régimen.
140 La Comisión se opone a estas alegaciones.
141 En relación, en primer lugar, con las alegaciones formuladas por la Región de Cerdeña y por las coadyuvantes, debe rechazarse, ante todo, la alegación de que la Comisión debería haber procedido a una comparación concreta del supuesto desequilibrio que el pago de las ayudas causó en el mercado. En efecto, la cuestión de si las ayudas controvertidas causaron un desequilibrio en el mercado, cuestión que, en principio, se incardina en el concepto de ayuda, carece de pertinencia para la apreciación de su efecto incentivador, que forma parte del examen de la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de que se trata.
142 Por otra parte, debe desestimarse la alegación de que la Comisión debería haber explicado las razones por las que las alegaciones formuladas por la Región de Cerdeña y, en particular, las consideraciones relativas a la confianza legítima de los beneficiarios del régimen controvertido, no podían desvirtuar la presunción mencionada en el punto 4.2 de las Directrices de 1998, y ello sin que sea necesario pronunciarse, en este momento, sobre la circunstancia alegada por las coadyuvantes de que la exigencia de presentar una solicitud de ayuda con anterioridad al inicio de las obras se deriva de una presunción que puede ser desvirtuada. En efecto, debe observarse que, en los considerandos 62 a 67 de la Decisión impugnada, la Comisión recordó someramente, en primer lugar, las alegaciones formuladas por las autoridades italianas en el procedimiento de investigación formal y que se exponen de manera más amplia en los considerandos 36 a 43 de dicha Decisión. Más adelante indicó, respecto a cada una de ellas, la razón por la que consideraba que debían ignorarse. En todo caso, por lo tanto, no puede tratarse de una falta de motivación a este respecto, por lo que deben desestimarse las alegaciones formuladas por la Región de Cerdeña y por las coadyuvantes.
143 En segundo lugar, debe rechazarse la alegación aludida en el apartado 139 anterior, sin que, conforme a las consideraciones contenidas en el apartado 44 anterior, sea preciso pronunciarse sobre su admisibilidad en cuanto la formula SF Turistico Immobiliare.
144 En efecto, como se ha señalado en los apartados 91 y 92 anteriores, al examinar un régimen de ayudas la Comisión puede limitar su examen a las características generales y abstractas de ese régimen, sin estar obligada a examinar la situación concreta de los diferentes beneficiarios de éste. Pues bien, dado que la Comisión no estaba obligada a examinar la situación específica de los beneficiarios, tampoco la obligación de motivación se aplicaba a dicha situación, por lo que debe desestimarse la alegación formulada por SF Turistico Immobiliare, Timsas y Grand Hotel Abi d’Oru.
145 Por consiguiente, procede desestimar la imputación relativa a la falta de motivación de la apreciación del efecto incentivador de la ayuda.
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación en cuanto a la negativa a aplicar la norma de minimis
146 SF Turistico Immobiliare y Timsas alegan que, en la Decisión impugnada, la Comisión no explicó el motivo por el que excluía la posibilidad de aplicar la norma de minimis a la parte de las ayudas correspondientes a los costes generados antes de la fecha de presentación de la solicitud de ayuda.
147 La Comisión refuta estas alegaciones.
148 A este respecto, baste señalar que, en el considerando 68 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó los motivos por los que consideraba que no podía aplicarse, en el caso de autos, la regla de minimis para eludir la obligación de presentar la solicitud de ayuda antes del inicio de la ejecución del proyecto. De este modo puso de relieve que la cantidad que debía tenerse en cuenta tendría que abarcar el proyecto en su integridad, por lo que no era posible considerar admisibles las obras iniciales en virtud de la norma de minimis. Precisó además que, según parecía, las autoridades italianas no habían tomado en consideración el hecho de que un beneficiario podría haber recibido ayudas de minimis sobre la base de otros regímenes.
149 Por consiguiente, debe desestimarse la imputación relativa a la falta de motivación en lo tocante a la negativa a aplicar la norma de minimis, sin que, con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 44 anterior, proceda examinar su admisibilidad.
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la orden de recuperación
150 La Región de Cerdeña alega falta de motivación de la Decisión impugnada en cuanto a la orden de recuperar las ayudas de los beneficiarios. Precisa, a este respecto, que la Comisión debería haber tomado en consideración, en los motivos de dicha Decisión, el hecho de que, según la jurisprudencia, el beneficiario de una ayuda ilegal puede invocar circunstancias excepcionales en las que se haya podido legítimamente sustentar su confianza en el carácter regular de esa ayuda.
151 La Comisión se opone a esta alegación.
152 Según reiterada jurisprudencia, en materia de ayudas de Estado, cuando en contra de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3, la ayuda haya sido ya entregada, la Comisión, que puede requerir a las autoridades nacionales para que ordenen la devolución, no está obligada a exponer motivos específicos que justifiquen el ejercicio de esa facultad (sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, C‑75/97, Rec. p. I‑3671, apartado 82; de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, citada en el apartado 91 supra, apartado 106, y de 15 de diciembre de 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Rec. p. I‑11137, apartado 99). Esta jurisprudencia, anterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 659/1999, sigue siendo aplicable en virtud del artículo 14, apartado 1, de dicho Reglamento. En efecto, dicha disposición establece que, «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda». Por lo tanto, la decisión de recuperar la ayuda es la consecuencia casi automática en caso de que se determine su ilegalidad y su incompatibilidad –sin perjuicio únicamente de que, según la segunda frase de dicha disposición, una orden de recuperación no vaya en contra de un principio general de Derecho comunitario–. Consecuentemente, la Comisión no dispone de ningún margen de apreciación al respecto. Pues bien, en tales circunstancias, una vez que ha expuesto los motivos por los que considera que la ayuda de que se trate es ilegal e incompatible con el mercado común, no está obligada a motivar la decisión por la que se ordena la recuperación.
153 Por consiguiente, debe desestimarse la imputación relativa a la falta de motivación de la decisión inherente a la recuperación de las ayudas controvertidas y, por ende, el motivo relativo a la falta de motivación en general.
5. Sobre los motivos de fondo
154 Las demandantes y las coadyuvantes invocan diez motivos de fondo relativos, en primer lugar, a la inexistencia de una base legal de la decisión de rectificación, en segundo lugar, a una desviación de poder al adoptar dicha decisión, en tercer lugar, al hecho de que la Decisión de aprobación no mencionara el requisito de la solicitud previa, en cuarto lugar, a la calificación equivocada de las ayudas controvertidas como ilegales, en quinto lugar, a la inaplicabilidad de las Directrices de 1998, en sexto lugar, a un error manifiesto de apreciación en cuanto a la existencia de un efecto incentivador, en séptimo lugar, a la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, en octavo lugar, a la violación del principio de imparcialidad y del principio de protección de la competencia, en noveno lugar, a la violación del principio de protección de la confianza legítima y, en décimo lugar, a la infracción de las disposiciones relativas a las ayudas de minimis.
Sobre el motivo relativo a la inexistencia de una base legal de la Decisión de rectificación
155 SF Turistico Immobiliare y las coadyuvantes alegan que ninguna disposición del Tratado CE o del Reglamento nº 659/1999 prevé la posibilidad de reabrir, ampliar o rectificar el procedimiento de investigación formal. Además, SF Turistico Immobiliare sostiene que, con arreglo al artículo 7 del Reglamento nº 659/1999, dicho procedimiento debe concluir mediante una decisión expresa y no mediante la apertura de una nueva investigación. Afirma que, por lo tanto, la Decisión de rectificación es ilícita, y vicia igualmente las medidas adoptadas con posterioridad.
156 La Comisión refuta estas alegaciones.
157 Como se desprende de lo señalado en los apartados 69 a 72 anteriores, si bien es cierto que las disposiciones que regulan el procedimiento en materia de ayudas de Estado no prevén expresamente una Decisión de rectificación de un procedimiento pendiente, la adopción de tal decisión es posible cuando la Comisión se da cuenta, tras la adopción de una Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, que ésta se basa ya sea en hechos incompletos o bien en una calificación jurídica errónea de tales hechos. Como se ha indicado en los apartados 73 y 74 anteriores, habida cuenta de que tal decisión se agrega a la Decisión de incoación para formar con ésta una Decisión de incoación modificada, procede considerar que comparte su naturaleza jurídica.
158 En consecuencia, en el caso de autos, la Decisión de rectificación podía basarse en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, y en el artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, como toda Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, a los que se añaden los principios de economía procesal y de buena administración, de conformidad con las consideraciones expuestas en el apartado 72 anterior.
159 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo a la inexistencia de una base legal de la Decisión de rectificación.
Sobre el motivo relativo a una desviación de poder en la adopción de la Decisión de rectificación
160 SF Turistico Immobiliare alega que, al adoptar la Decisión de rectificación la Comisión utilizó un «escamoteo no previsto en la normativa» para prolongar desmesuradamente el procedimiento de investigación formal incoado en 2004, con el fin de paliar sus propios incumplimientos. A su juicio, con el fin de permitir la recuperación de las ayudas pagadas la Comisión recalificó de ilegales las ayudas que, en un primer momento, había calificado de abusivas.
161 La Comisión refuta estas alegaciones.
162 En primer lugar, en la medida en que SF Turistico Immobiliare alega que el procedimiento de investigación formal se prolongó de manera desmesurada, debe recordarse que, si bien puede parecer que la duración del procedimiento de investigación formal fue larga en el caso de autos, como se ha señalado en el apartado 101 anterior, en modo alguno la Comisión estaba vinculada por el plazo establecido en el artículo 7, apartado 6, del Reglamento nº 659/1999.
163 En segundo lugar, como se ha señalado en los apartados 157 a 159 anteriores, la Decisión de rectificación se basó en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, y en el artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, por lo que, al contrario de lo que, sin embargo, alega SF Turistico Immobiliare, en modo alguno se trata de un «escamoteo no previsto en la normativa».
164 En tercer lugar, la adopción de la Decisión de rectificación no puede haber perseguido el objetivo de permitir la recuperación de las ayudas pagadas, como alega SF Turistico Immobiliare. En efecto, toda vez que el artículo 16, segunda frase, del Reglamento nº 659/1999 se remite, entre otros, al artículo 14 del mismo Reglamento, deben recuperarse las ayudas aplicadas de manera abusiva, al igual que las ayudas ilegales, en el supuesto de que la Comisión compruebe que no son compatibles con el mercado común. Por lo tanto, para permitir una decisión de recuperación no era en absoluto necesaria la modificación de la apreciación jurídica realizada en la Decisión de rectificación.
165 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo a una desviación de poder.
Sobre el motivo relativo a que la Decisión de aprobación no mencionaba el requisito de la solicitud previa
166 Las coadyuvantes alegan que la Decisión de aprobación no menciona el requisito de que la solicitud de ayuda debía preceder al inicio de las obras. Sostienen que, por lo tanto, mediante dicha Decisión, la Comisión aprobó un régimen de ayudas que no impedía que disfrutaran de las ayudas previstas en dicho régimen los operadores económicos que hubieran iniciado las obras antes de presentar una solicitud de ayuda. Matizan que de este modo, la Comisión reconoció el efecto incentivador y la necesidad de dichas ayudas. Consideran que, por lo tanto, la Decisión impugnada se basa en la declaración errónea del incumplimiento de un requisito que, en realidad, no existía.
167 La Comisión refuta esta alegación.
168 Debe desestimarse este motivo. En efecto, en la parte de la Decisión de aprobación consagrada a la descripción del régimen aprobado, la Comisión indicó sin ambages que «las empresas deben haber presentado una solicitud de financiación con anterioridad al inicio de la ejecución de los proyectos de inversión».
169 Es cierto que la copia de la Decisión de aprobación que figura en el anexo A.2 de la demanda en el asunto T‑394/08 está reproducida de tal manera que no incluye la indicación de que se trata, que figura al principio de la segunda página de dicho documento. No obstante, la copia presentada por la Comisión como anexo al escrito de contestación en el asunto T‑408/08 demuestra claramente que en ella figuraba la indicación de que se trata. Por lo demás, tanto del procedimiento administrativo previo entre la Comisión y la Región de Cerdeña como del comportamiento de ésta ante el Tribunal se desprende que la interesada conocía el requisito relativo a la presentación de la solicitud de ayuda con anterioridad al inicio de las obras. En efecto, como señala acertadamente la Comisión, ni en su correspondencia con la Comisión ni ante el Tribunal, la Región de Cerdeña nunca ha negado que se comprometiera a conceder la ayuda únicamente a proyectos iniciados con posterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda.
170 De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo que, sin embargo, afirman las coadyuvantes, en modo alguno la Decisión impugnada se basa en la declaración del incumplimiento de un requisito que, en realidad, no existe. Por consiguiente, debe desestimarse el motivo invocado por las coadyuvantes.
Sobre el motivo relativo a la calificación errónea de las ayudas como ilegales y no como aplicadas de forma abusiva
171 La Región de Cerdeña, las coadyuvantes y SF Turistico Immobiliare alegan que, en la Decisión de rectificación y en la Decisión impugnada la Comisión calificó erróneamente de ilegales las ayudas de que se trata, y no las calificó como aplicadas de forma abusiva, basándose en la tesis de que tales ayudas constituían modificaciones de ayudas existentes, en el sentido del artículo 1, letras c) y f), del Reglamento nº 659/1999. Ahora bien, afirman que, en realidad, las ayudas controvertidas deben calificarse de ayudas existentes que, no obstante, fueron aprobadas infringiendo la regulación establecida por las disposiciones que las autorizan.
172 Las coadyuvantes agregan que, en el caso de autos, la ayuda no ha sido modificada, ya que el requisito de que la solicitud de ayuda debía preceder el inicio de las obras no constaba ni en la Ley nº 9/1998 ni en la Decisión de aprobación. Alegan que, en todo caso, sólo existe modificación de una ayuda existente en el supuesto de que la modificación afecte al régimen inicial en su esencia misma. Matizan que, ahora bien, en el caso de autos, la modificación sólo puede calificarse de marginal.
173 La Comisión refuta estas alegaciones.
174 Para poder calificar las ayudas controvertidas, deben recordarse, en primer lugar, las definiciones siguientes, que figuran en el artículo 1 del Reglamento nº 659/1999:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[...]
b) “ayuda existente”:
[...]
ii) la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizadas por la Comisión o por el Consejo;
[...]
c) “nueva ayuda”: toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes;
[...]
f) “ayuda ilegal”: cualquier nueva ayuda que se lleve a efecto contraviniendo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo [88] [CE];
g) “ayuda aplicada de manera abusiva”: la ayuda utilizada por el beneficiario contraviniendo [la] decisión [de aprobación];
[...]»
175 En primer lugar, de estas disposiciones se desprende que, si las ayudas concedidas en el marco del régimen inicial, tal como ha sido aprobado por la Decisión de aprobación, deben considerarse ayudas existentes, en el sentido del artículo 1, letra b), del Reglamento nº 659/1999, las ayudas concedidas sobre una base jurídica sustancialmente distinta del régimen aprobado por la Decisión de aprobación deben considerarse ayudas nuevas, en el sentido del artículo 1, letra c), del mismo Reglamento.
176 Dicha delimitación es acorde con la jurisprudencia anterior a la adopción del Reglamento nº 659/1999, según la cual las medidas cuyo objetivo sea instaurar o modificar ayudas constituyen ayudas nuevas (sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de octubre de 1984, Heineken Brouwerijen, 91/83 y 127/83, Rec. p. 3435, apartados 17 y 18, y de 9 de agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Rec. p. I‑3829, apartado 13; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 28 de noviembre de 2008, Hôtel Cipriani/Comisión, T‑254/00, T‑270/00 y T‑277/00, Rec. p. II‑3269, apartado 358). En particular, cuando la modificación afecta al régimen inicial en su propia esencia, dicho régimen se transforma en un nuevo régimen de ayudas. En cambio, cuando la modificación no es esencial, únicamente la modificación como tal puede calificarse de ayuda nueva (sentencias Gobierno de Gibraltar/Comisión, citada en el apartado 77 supra, apartados 109 y 111, y Hôtel Cipriani/Comisión, antes citada, apartado 358).
177 Como se ha indicado en el apartado 168 anterior, en el caso de autos, la Decisión de aprobación se refiere expresamente al requisito de que la solicitud de ayuda debía preceder obligatoriamente al inicio de la ejecución de los proyectos de inversión. Pues bien, las partes no niegan que, en el marco de la primera invitación para presentar ofertas, en virtud del régimen instaurado por la Ley nº 9/1998, sobre la base de la deliberazione nº 33/6, la Región de Cerdeña pudo conceder ayudas para proyectos cuya ejecución se había iniciado con anterioridad a la presentación de las solicitudes de ayuda. Por lo tanto, en lo que a las ayudas controvertidas se refiere, el régimen tal como se aplica fue modificado en relación con el régimen tal como lo había aprobado la Decisión de aprobación.
178 A este respecto, debe señalarse que dicha modificación no puede calificarse de menor ni de anodina. En efecto, en la medida en que, como se desprende del punto 4.2 de las Directrices de 1998, la Comisión supedita regularmente su aprobación de los regímenes de ayudas de finalidad regional al requisito de que la solicitud de ayuda preceda obligatoriamente al inicio de ejecución de los proyectos, es evidente que la supresión de dicho requisito podría influir en la valoración de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común.
179 De ello se deduce que las ayudas controvertidas debían calificarse de ayudas nuevas, a efectos del artículo 1, letra c), del Reglamento nº 659/1999, y no de ayudas existentes.
180 En segundo lugar, las ayudas nuevas referidas deben calificarse de ilegales, en el sentido del artículo 1, letra f), del Reglamento nº 659/1999, ya que la modificación del régimen aprobado, a la que procedió la Región de Cerdeña al adoptar la deliberazione nº 33/6, no fue notificada a la Comisión antes de la presentación de las ayudas de que se trata, con infracción del artículo 88 CE, apartado 3.
181 En tercer lugar, en aras de la exhaustividad, del artículo 1, letra g), del Reglamento nº 659/1999 se desprende que la calificación de una medida de ayuda aplicada de forma abusiva presupone que el beneficiario sea quien utiliza la ayuda infringiendo la decisión por la que ésta se hubiera aprobado. Pues bien, en el caso de autos, la infracción de la Decisión de aprobación no es imputable a los beneficiarios sino a la Región de Cerdeña. Por lo tanto, las ayudas controvertidas no pueden calificarse de ayudas aplicadas de manera abusiva.
182 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo a que la Comisión calificó erróneamente de ilegales las ayudas controvertidas, y no de ayudas aplicadas de manera abusiva.
Sobre el motivo relativo a la inaplicabilidad de las Directrices de 1998
183 La Región de Cerdeña y SF Turistico Immobiliare formulan varias imputaciones relativas esencialmente a la pretendida inaplicabilidad de las Directrices de 1998 o, al menos, del punto 4.2 de éstas.
Sobre la aplicabilidad ratione temporis de las Directrices de 1998
184 La Región de Cerdeña y SF Turistico Immobiliare alegan que, en realidad, la Ley nº 9/1998 no pudo tener en cuenta las Directrices de 1998 ya que se adoptó al día siguiente de su publicación y que, en todo caso, las propias Directrices establecían que entrarían plenamente en vigor únicamente a partir del 1 de enero de 2000.
185 La Comisión no adoptó expresamente ninguna posición sobre estas alegaciones.
186 En primer lugar, debe señalarse que la disposición que hace que el régimen controvertido sea ilegal e incompatible con el mercado común no figura en la Ley nº 9/1998, la cual guarda silencio en cuanto a la relación temporal entre la presentación de la solicitud de ayuda y el inicio de las obras, sino en la deliberazione nº 33/6, que autoriza tener en cuenta algunos proyectos iniciados antes de que se presentara la solicitud (véase el apartado 10 anterior). Pues bien, la deliberazione nº 33/6 data de 27 de julio de 2000 y, por lo tanto, es claramente posterior a la fecha de la «plena» aplicación de las Directrices de 1998, el 1 de enero de 2000.
187 En segundo lugar, el punto 6.1 de las Directrices de 1998 establece lo siguiente:
«La Comisión evaluará la compatibilidad de las ayudas de finalidad regional con el mercado común a tenor de las presentes Directrices a partir del momento de su adopción. No obstante, los proyectos de ayudas notificadas antes de la comunicación a los Estados miembros de las presentes Directrices y con respecto a los cuales la Comisión no haya adoptado una decisión definitiva serán evaluados con arreglo a los criterios vigentes en el momento de la notificación.»
188 Pues bien, como se ha señalado en los apartados 177 a 180 anteriores, la Decisión de aprobación no abarcaba el régimen controvertido y, por lo tanto, no fue concretamente notificado sino que lo aplicaron de manera ilegal las autoridades italianas. En consecuencia, su compatibilidad con el mercado común debía apreciarse sobre la base de las Directrices de 1998, con arreglo a la disposición citada en el apartado anterior.
Sobre la alegación relativa a las disposiciones sobre el régimen anterior
189 La Región de Cerdeña y SF Turistico Immobiliare sostienen que la Ley nº 9/1998 se situaba en la continuidad conceptual de un régimen de ayudas anterior, aprobado por la Comisión, en el que la concesión de las ayudas era independiente de si las inversiones se habían iniciado o no. Afirman que debido al cambio inopinado de las disposiciones comunitarias, puesto de manifiesto por la publicación de las Directrices de 1998, la deliberazione nº 33/6 previó el mantenimiento, en relación con la primera invitación para presentar solicitudes, de la posibilidad de sostener igualmente proyectos iniciados en el período comprendido entre la fecha de entrada en vigor de la Ley nº 9/1998 y la fecha de la presentación de las solicitudes.
190 Debe señalarse, a este respecto, que la compatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado común debe apreciarse exclusivamente en función de las características que le son propias, de acuerdo con la política seguida por la Comisión en el momento de tal apreciación. En cambio, la circunstancia de que haya podido ir precedido de otros regímenes con respecto a los cuales la Comisión hubiera aceptado determinadas modalidades no puede influir en la apreciación de la compatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado común. En efecto, si no fuera así, sería imposible que la Comisión modificara los criterios en función de los cuales aprecia la compatibilidad de las ayudas de Estado, facultad que debe tener para poder actuar frente tanto a la evolución de la práctica de los Estados miembros en materia de concesión de ayudas de Estado como a la evolución del mercado común.
191 En consecuencia, debe desestimarse esta alegación.
Sobre la alegación relativa al contexto normativo nacional
192 La Región de Cerdeña alega que la Ley nº 9/1998 fue desarrollada inicialmente en virtud del Decreto nº 285/1999, que establecía un sistema conocido como «de ventanilla». Observa que sólo por «exceso de celo» decidió posteriormente instaurar un procedimiento de convocatoria de solicitudes, mediante las deliberazioni nos 33/4 y 33/6, para atenerse a las Directrices de 1998 que habían sido aprobadas en el ínterin. Según la Región de Cerdeña, para llevar a cabo esta adaptación, que no se imponía, se vio obligada a establecer una disposición según la cual, no obstante, podían admitirse las solicitudes presentadas antes de la publicación de la primera convocatoria de candidaturas, y ello para preservar la confianza legítima de los interesados que hubieran presentado su solicitud de ayuda según el procedimiento previsto en el Decreto nº 285/1999. La Región de Cerdeña considera, por lo tanto, que se trataba de una mera «recuperación» de las antiguas solicitudes presentadas antes de la instauración del procedimiento de convocatoria de candidaturas.
193 La Comisión se opone a esta argumentación.
194 Debe señalarse que las alegaciones de la Región de Cerdeña son inexactas desde varios puntos de vista.
195 Así, en primer lugar, el artículo 2 del Decreto nº 285/1999, con la rúbrica «Benefici della legge» (ventajas conferidas por la Ley [nº 9/1998]) establece, en su párrafo quinto:
«Se concederán las ayudas a la financiación previstas en el presente artículo según el método de convocatoria semestral pública para las solicitudes remitidas dentro del plazo de 60 días a partir de la publicación de la convocatoria, y de la clasificación correspondiente a las iniciativas admisibles, elaborada de conformidad con el artículo 9 anterior.»
196 De esta disposición se deriva que, contrariamente a lo que afirma la Región de Cerdeña, el Decreto nº 285/1999 no instauraba un sistema de ventanilla sino que, por el contrario, preveía que las ayudas fueran «concedidas según el método de convocatoria semestral».
197 En segundo lugar, del punto 3.3 del escrito de la Región de Cerdeña remitido a la Comisión el 22 de abril de 2003 se desprende que diez empresas habían presentado solicitudes de ayuda según el procedimiento previsto por el Decreto nº 285/1999. Aunque, a raíz de la derogación de dicho Decreto y de su sustitución por la deliberazione nº 33/4, dichas empresas deberían haber presentado una nueva solicitud en la forma prescrita por la deliberazione nº 33/4, la Región de Cerdeña consideró, en dicho escrito, que las ayudas concedidas a estas diez empresas cumplían el requisito de la solicitud previa al inicio de las obras.
198 Pues bien, de la Decisión impugnada resulta que la Comisión se basó en dicha convocatoria. En efecto, su artículo 1 declara incompatibles con el mercado común las ayudas concedidas en virtud de la Ley nº 9/1998, excepto si el beneficiario hubiera presentado una solicitud de ayuda, sobre la base de dicho régimen, antes de la ejecución de los trabajos relativos a un proyecto de inversión inicial. Dado que este artículo no se pronuncia sobre las formalidades a las que debían ajustarse las solicitudes de ayuda, debe considerarse que la Decisión impugnada no afecta a las ayudas concedidas para los proyectos de inversión realizados por las diez empresas de que se trata, sino exclusivamente a las concedidas respecto a los proyectos cuya ejecución se hubiera iniciado antes de la presentación de una solicitud de ayuda en virtud del régimen previsto en la Ley nº 9/1998.
199 En consecuencia, contrariamente a lo alegado por la Región de Cerdeña, las disposiciones contenidas en la deliberazione nº 33/6 en modo alguno eran necesarias para preservar la confianza de las empresas que habían presentado una solicitud según el procedimiento previsto en el Decreto nº 285/1999.
200 En tercer lugar, mientras que los artículos 4 y 5 del Decreto nº 285/1999 establecían que podían ser objeto de las ayudas a la financiación las intervenciones y las obras «que debían realizarse con posterioridad a la presentación de la solicitud de concesión» y que eran «admisibles los gastos indicados anteriormente, siempre que se hubieran efectuado posteriormente a la solicitud», respectivamente, el artículo 17 de dicho Decreto, con la rúbrica «disposición transitoria», establecía, en su segundo párrafo, que, «en la primera aplicación de las presentes disposiciones [de desarrollo de la Ley nº 9/1998], [...] serán admisibles las intervenciones y los gastos efectuados o atendidos con posterioridad al 5 de abril de 1998 (fecha de entrada en vigor de la Ley [nº 9/1998])».
201 De lo anterior se desprende que la disposición según la cual podían concederse ayudas para proyectos cuya ejecución se hubiera iniciado antes de que se hubiere presentado la solicitud de ayuda no se insertó, como pretende la Región de Cerdeña, en virtud de las deliberazioni nos 33/4 y 33/6 al sustituir el Decreto nº 285/1999, sino que ya formaba parte de este Decreto, que establecía, por primera vez, disposiciones de desarrollo de la Ley nº 9/1998. Contrariamente a lo que alega la Región de Cerdeña, la implantación de dicha disposición no se debió a la adaptación de los procedimientos a raíz de la sustitución del Decreto nº 285/1999 por la deliberazione nº 33/4.
202 En consecuencia, debe desestimarse la alegación formulada por la Región de Cerdeña por carecer de fundamento fáctico.
Sobre la excepción de ilegalidad del punto 4.2 de las Directrices de 1998
203 Sobre la base del artículo 241 CE, SF Turistico Immobiliare alega la ilegalidad del punto 4.2 de las Directrices de 1998, en la medida en que no permite, o debe interpretarse en el sentido de que no permite, apreciar la compatibilidad con el mercado común de las ayudas concedidas para la financiación de proyectos cuya ejecución se hubiera iniciado con anterioridad a la presentación de solicitud de ayuda. Señala que, en efecto, en tales circunstancias, dicho punto 4.2 es contrario a la ratio legis propia de las políticas comunitarias en materia de ayudas.
204 A este respecto, SF Turistico Immobiliare precisa que los proyectos que son objeto de una ayuda de Estado prevén a menudo intervenciones estructurales e infraestructurales estimuladas por el propio régimen de ayudas, que constituyen un complejo coordinado de obras que, aunque se hallan relacionadas entre sí, conservan un margen de funcionalidad autónoma. Añade que, así, en su propio caso, fueron objeto de una solicitud conjunta, en virtud del régimen controvertido, proyectos de terminación, ampliación, modernización o nueva construcción relativos a diferentes instalaciones e inmuebles que, aunque incluidos en una única y misma solicitud de financiación, podían realizarse separadamente. Estima que, no obstante, la aplicación rigurosa del punto 4.2 de las Directrices de 1998 hace que de la realización de una pequeña parte de las obras proyectadas, correspondiente a alrededor del 5 % del total de éstas, resulte la improcedencia total de la ayuda, aunque las demás partes de las obras proyectadas se hubieran iniciado regularmente con posterioridad a la solicitud de ayuda.
205 La Comisión refuta esta argumentación.
– Sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad
206 Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el artículo 241 CE es la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una decisión que le afecte directa e individualmente, el derecho a impugnar la validez de los actos institucionales anteriores que, aun sin revestir la forma de un reglamento, constituyan la base jurídica de la Decisión impugnada, cuando dicha parte no ostente el derecho a interponer, con arreglo al artículo 230 CE, un recurso directo contra tales actos, cuyas consecuencias sufre así sin haber podido solicitar su anulación (sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión, 92/78, Rec. p. 777, apartados 39 y 40, y del Tribunal de Primera Instancia de 20 de marzo de 2002, LR AF 1998/Comisión, T‑23/99, Rec. p. II‑1705, apartado 272).
207 Habida cuenta de que el artículo 241 CE no tiene por objeto permitir que una parte impugne la aplicabilidad de cualquier acto de carácter general en apoyo de cualquier tipo de recurso, el acto general cuya ilegalidad se alega debe ser aplicable, directa o indirectamente, al asunto objeto del recurso y tiene que existir un vínculo jurídico directo entre la decisión individual impugnada y el acto general de que se trate (sentencias del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1965, Macchiorlati Dalmas/Alta Autoridad, 21/64, Rec. pp. 227 y ss., especialmente p. 245, y de 13 de julio de 1966, Italia/Consejo y Comisión, 32/65, Rec. pp. 563 y ss., especialmente p. 594; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 26 de octubre de 1993, Reinarz/Comisión, T‑6/92 y T‑52/92, Rec. p. II‑1047, apartado 57; LR AF 1998/Comisión, citada en el apartado 206 supra, apartado 273, y de 29 de noviembre de 2005, Heubach/Comisión, T‑64/02, Rec. p. II‑5137, apartado 35).
208 Por lo que respecta a las Directrices de 1998, debe señalarse que de su introducción se desprende que fijan, con carácter general y abstracto, los criterios que aplica la Comisión para la apreciación de la compatibilidad con el mercado común de las ayudas que tienen una finalidad regional, con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c), y, por consiguiente, garantizan la seguridad jurídica de los Estados miembros que conceden tales ayudas. En particular, el requisito establecido en el punto 4.2 de las Directrices de 1998 se aplica a todas las ayudas a que se refieren dichas Directrices, independientemente de su objeto, de su forma o de su cuantía.
209 Además, en la Decisión impugnada la Comisión invocó expresamente el punto 4.2 de las Directrices de 1998 al apreciar la compatibilidad con el mercado común de las ayudas controvertidas. De ello se deduce que, aunque el punto 4.2 de las Directrices de 1998 no constituye el fundamento jurídico de la Decisión impugnada, dado que ésta se basó en el artículo 88 CE, apartado 2, y el artículo 62, apartado 1, letra a), del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE), dicho requisito determinó de manera general y abstracta la forma como la Comisión apreció la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común.
210 Por consiguiente, en el caso de autos existe un vínculo jurídico directo entre la Decisión impugnada y el acto general que consiste en las Directrices de 1998. Habida cuenta de que SF Turistico Immobiliare no podía solicitar la anulación de las Directrices, como acto general, éstas pueden ser objeto de una excepción de ilegalidad (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia LR AF 1998/Comisión, citada en el apartado 206 supra, apartados 272 a 276).
211 De ello se desprende que procede admitir la excepción de ilegalidad de las Directrices de 1998.
– Sobre el fondo
212 El punto 4.2 de las Directrices de 1998 dispone que «los regímenes de ayudas deben establecer que la solicitud de la ayuda se presente antes del inicio de la ejecución de los proyectos». En las alegaciones formuladas por la demandante en apoyo de la excepción de ilegalidad se aduce esencialmente que la interpretación por la Comisión de dicha disposición, según la cual el régimen de ayudas controvertido en el caso de autos carece de efecto incentivador en la medida en que permite la concesión de ayudas para la financiación de obras iniciadas con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda, no tiene suficientemente en cuenta las circunstancias del caso de autos y va en contra de la lógica que subyace a las políticas comunitarias en materia de ayudas.
213 Debe observarse, a este respecto, que el Tribunal de Primera Instancia ya declaró que el punto 4.2 de las Directrices de 1998 se refiere a una circunstancia de carácter cronológico y remite, por lo tanto, a un examen ratione temporis que es plenamente adecuado para apreciar el efecto incentivador. En verdad, dicha apreciación debe efectuarse tomando como referencia la decisión de invertir en la empresa de que se trate, que marca el inicio del proceso dinámico en el que necesariamente se materializa una inversión en activo fijo (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de enero de 2009, Kronoply/Comisión, T‑162/06, Rec. p. II‑1, apartado 80). Del mismo modo, el Tribunal de Justicia consideró que la constatación de la falta de necesidad de una ayuda puede desprenderse, en particular, del hecho de que la empresa interesada haya comenzado, o incluso finalizado, el proyecto que recibe la ayuda antes de que la solicitud de ayuda haya sido transmitida a las autoridades competentes, lo cual excluye que la ayuda en cuestión pueda tener un papel incentivador (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, Rec. p. I‑2577, apartado 69).
214 Independientemente de estos antecedentes, procede señalar que el criterio de la solicitud previa a la ejecución del proyecto es pertinente y adecuado.
215 En efecto, el objeto de la aplicación del criterio del punto 4.2 de las Directrices de 1998 es determinar si una medida de ayuda produce un efecto incentivador, en una situación en la que no es posible proceder a un examen exhaustivo de todos los aspectos económicos de la decisión de inversión de los futuros beneficiarios de la ayuda. A este respecto, del punto 2, párrafos segundo a cuarto, de las Directrices de 1998 se desprende que la Comisión sólo aprueba, en principio, las ayudas con finalidad regional en forma de regímenes de ayudas, por cuanto considera que las ayudas individuales ad hoc no cumplen el requisito según el cual debe garantizarse el equilibrio entre las distorsiones de la competencia que se derivan de las ayudas y las ventajas de las ayudas en cuanto al desarrollo de una región depauperada. Pues bien, al examinar la compatibilidad con el mercado común de un régimen de ayudas notificado, la Comisión desconoce, por definición, las circunstancias concretas de los diferentes beneficiarios potenciales del régimen y de los proyectos concretos para los que éstos puedan solicitar subvenciones. Por consiguiente, para apreciar la compatibilidad con el mercado común de un régimen de ayudas, dicha institución debe basarse en criterios que son independientes de las circunstancias concretas de los futuros beneficiarios, es decir, uniformes para todos estos beneficiarios. Pues bien, el hecho de exigir que la solicitud de ayuda preceda al inicio de la ejecución del proyecto subvencionado permite garantizar que la empresa interesada haya manifestado claramente su voluntad de gozar del régimen de ayudas de que se trate antes de iniciar la ejecución de ese proyecto. Ello permite, por lo tanto, evitar que se presenten ex post solicitudes para proyectos cuya realización se hubiera iniciado independientemente de la existencia de un régimen de ayudas. Habida cuenta de estas consideraciones, la simple apreciación de la anterioridad de la solicitud de ayuda en relación con el inicio de la ejecución del proyecto de inversión constituye un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir la existencia de un efecto incentivador.
216 Por otra parte, en la medida en que SF Turistico Immobiliare alude a circunstancias específicas de su proyecto de inversión para demostrar que la aplicación del punto 4.2 de las Directrices de 1998 lleva a resultados inaceptables, hay que recordar asimismo las consideraciones y la jurisprudencia referidas en los apartados 91 y 92 anteriores, según las cuales, al examinar un régimen de ayudas, la Comisión puede limitar su examen a las características generales y abstractas de dicho régimen, sin estar obligada a examinar la situación específica de los diferentes beneficiarios de éste.
217 Por consiguiente, debe desestimarse la excepción de ilegalidad de las Directrices de 1998.
Sobre el motivo relativo a un error manifiesto de apreciación en cuanto a la existencia de un efecto incentivador
218 La Región de Cerdeña, las coadyuvantes, SF Turistico Immobiliare, Timsas y Grand Hôtel Abi d’Oru alegan que la Comisión no apreció correctamente el efecto incentivador del régimen controvertido, teniendo en cuenta las características del mercado local y a la luz de la concepción subjetiva adquirida por los operadores económicos en cuanto al funcionamiento de los mecanismos de apoyo.
219 A este respecto, formulan varias alegaciones basadas en la inaplicabilidad de las Directrices de 1998, en las disposiciones relativas a un régimen de ayudas anterior, en el contexto legislativo nacional, en la seguridad que tenían las empresas, desde que se adoptó la Ley nº 9/1998, de poderse beneficiar de las ayudas que en ella se preveían, así como en la situación concreta o en el comportamiento de los beneficiarios de las ayudas controvertidas.
Sobre las alegaciones basadas en la situación concreta o en el comportamiento de los beneficiarios de las ayudas controvertidas
220 La Región de Cerdeña, apoyada por las coadyuvantes, afirma que de las circunstancias que rodearon las inversiones realizadas por los beneficiarios se desprende que la Ley nº 9/1998, aunque el régimen de ayudas que creó aún no revistiera su forma definitiva, desempeñó plenamente su papel incentivador. Puntualiza que, por lo tanto, el incumplimiento del requisito de necesidad no es sino aparente, ya que todos los beneficiarios presentaron las solicitudes de ayuda con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley nº 9/1998, notificada a la Comisión y aprobada por ésta. Manifiesta, por lo demás, que numerosos beneficiarios optaron por el régimen de ayudas controvertido renunciando a medidas alternativas de las que habrían podido gozar con total seguridad y que casi todos tuvieron que contratar préstamos bancarios cuyas condiciones, a falta de la ayuda con la que contaban, eran incompatibles con una buena gestión de empresa.
221 La Región de Cerdeña estima, por lo tanto, que la Comisión no podía deducir de la mera inexistencia de solicitudes de ayuda antes del inicio de las obras que los beneficiarios habrían realizado tales inversiones independientemente de la ayuda, ni eliminar el efecto incentivador mediante una apreciación hecha a posteriori sobre la base de un contexto legislativo modificado.
222 Las coadyuvantes agregan que, en todo caso, la falta de necesidad o de efecto incentivador, en el supuesto de que se inicien las obras anteriormente a la presentación de la solicitud de ayuda, no constituye sino una presunción que puede ser desvirtuada cuando los beneficiarios o las autoridades nacionales proporcionan a la Comisión los elementos demostrativos de que se cumplen los criterios de incentivación y de necesidad. En el caso de autos, por lo tanto, a juicio de dichas coadyuvantes, la Comisión debió apreciar si era éste el caso, en lugar de escudarse en el criterio formal de la solicitud anterior al inicio de las obras.
223 SF Turistico Immobiliare reprocha a la Comisión que excluyera el criterio del efecto incentivador no sólo en relación con las obras respecto a las que se habían iniciado los trabajos antes de la presentación de la solicitud de ayuda, sino también en relación con las obras, mucho más importantes y funcionalmente independientes, respecto a las que la solicitud de ayuda precedió al inicio de los trabajos, siendo así que debía limitarse la declaración de ilicitud únicamente a las obras realizadas con anterioridad a la presentación de las solicitudes de ayuda. Puntualiza que, en efecto, si la Comisión hubiera querido tener la seguridad de que se salvaguardó el efecto incentivador de manera absoluta, habría podido fácilmente limitarse a adoptar una decisión condicional, precisando que la ayuda era compatible con el mercado común con la condición de que los gastos realizados antes de la presentación de la demanda quedasen a cargo de las empresas. Afirma que ello le habría permitido «depurar» la ayuda de la aplicación, calificada de indebida, de la Ley nº 9/1998 efectuada por la Región de Cerdeña con la deliberazione nº 33/6.
224 Timsas y Grand Hôtel Abi d’Oru alegan que, desde el punto de vista del efecto incentivador de la ayuda, la Comisión se limitó a afirmar que no era posible transmitir el efecto incentivador de un régimen a otro. Pues bien, recuerdan que presentaron solicitudes en virtud del régimen controvertido únicamente debido al agotamiento de los recursos financieros disponibles en el marco de regímenes de ayudas anteriores, asimilables al régimen controvertido, con arreglo a los cuales habían presentado solicitudes para los mismos proyectos. Sostienen que, por lo tanto, no es exacto que hubieran iniciado la ejecución de las obras antes de presentar la solicitud de ayuda y, por ende, que no cabe ninguna duda en cuanto a la existencia y a la persistencia del efecto incentivador.
225 La Comisión refuta las alegaciones de las demandantes.
226 En primer lugar, deben recordarse las apreciaciones realizadas en los apartados 213 a 215 anteriores, según las cuales, el criterio relativo a la presentación de la solicitud de ayudas antes del inicio de la ejecución de los proyectos es pertinente y adecuado para la apreciación del efecto incentivador de un régimen de ayudas. Por consiguiente, en relación con el presente motivo, ya no se trata de cuestionar dicho criterio sino únicamente de examinar si las demandantes demostraron que, en el caso de autos, se daban circunstancias que podían garantizar el efecto incentivador del régimen controvertido, incluso sin que se hubiesen presentado las solicitudes con anterioridad al inicio de la ejecución de los proyectos pertinentes.
227 En segundo lugar, debe recordarse una vez más que el objeto de la Decisión impugnada era el régimen de ayudas instaurado por la deliberazione nº 33/6 y no las ayudas individuales percibidas por las demandantes en virtud de dicho régimen y que, por lo tanto, la Comisión no estaba obligada a apreciar las circunstancias concretas propias de los beneficiarios individuales, tarea que corresponde a las autoridades italianas en el momento de la recuperación de las ayudas de cada uno de los beneficiarios (véanse los apartados 91 y 92 anteriores). Por lo tanto, procede desestimar por no ser pertinentes, en el contexto del presente motivo, las alegaciones relativas a la situación concreta y al comportamiento de los beneficiarios.
228 Por consiguiente, deben ignorarse las alegaciones reproducidas en los apartados 220 a 224 anteriores y deben examinarse únicamente las alegaciones que se refieran, con carácter general, al régimen controvertido.
Sobre la alegación de que la mera entrada en vigor de la Ley nº 9/1998 confería a las empresas la certeza de que podían beneficiarse de la ayuda
229 Las coadyuvantes afirman que, a su entrada en vigor, el 5 de abril de 1998, la Ley nº 9/1998 ya establecía detalladamente tanto los criterios objetivos que debían cumplir los beneficiarios, como los proyectos para los que se concederían las ayudas, y las cantidades afectas al régimen controvertido. Señalan que, en efecto, las deliberazioni nos 33/4 y 33/6 se limitaron a reiterar el artículo 3 de la Ley nº 9/1998, sin modificar ni precisar los criterios que debía cumplir una ayuda para ser admisible. Infieren que, por lo tanto, resulta patente que una empresa que cumpliera dichos criterios podía esperar legítimamente que se le concediera esa ayuda y, por lo tanto, sentirse incentivada a iniciar la ejecución de las obras.
230 La Comisión refuta las alegaciones de las coadyuvantes.
231 En primer lugar, debe señalarse que el alcance jurídico de la presente argumentación debe distinguirse del inherente a las alegaciones relativas a la protección de la confianza legítima de los beneficiarios, analizado en los apartados 268 y siguientes anteriores, aunque los elementos fácticos que deban tenerse en cuenta para el examen de todas estas alegaciones sean esencialmente idénticos. En efecto, la cuestión referente al efecto incentivador de las ayudas controvertidas es objeto del examen de la compatibilidad de éstas con el mercado común, mientras que la cuestión relativa a la existencia de una posible confianza legítima por parte de los beneficiarios es objeto del examen de la legalidad de la orden de recuperación contenida en la Decisión impugnada. No obstante, en ambos casos, debe apreciarse en qué medida la adopción de la Ley nº 9/1998 podía en sí misma hacer nacer en las empresas a las que se refiere el régimen controvertido la seguridad de que iban a poder beneficiarse de las ayudas previstas en dicha Ley.
232 Debe recordarse, al respecto, que la apreciación de la compatibilidad de medidas de ayuda o de un régimen de ayudas con el mercado común es competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control del juez de la Unión (sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, Rec. p. 595, apartado 9; de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, Rec. p. I‑5505, apartado 14, y de 18 de julio de 2007, Lucchini, C‑119/05, Rec. p. I‑6199, apartado 52). Por lo tanto, a falta de una decisión de la Comisión en la que se pronuncie sobre la compatibilidad de una ayuda notificada, el mero hecho de que las autoridades nacionales adopten disposiciones legales en las que se prevea el establecimiento de un régimen de ayudas no puede conferir ninguna certeza a los beneficiarios potenciales de este régimen de que podrán beneficiarse de las ayudas que en él se prevean (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, C‑5/89, Rec. p. I‑3437, apartado 14, y de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C‑169/95, Rec. p. I‑135, apartado 51).
233 Por consiguiente, en el caso de autos, la adopción, por la Región de Cerdeña, de la Ley nº 9/1998 no podía por sí sola hacer que naciera en las empresas que cumplían los requisitos establecidos en dicha Ley, la certeza de que, en el futuro, se les atribuirían ayudas en virtud del régimen que en ella se preveía. En particular, existía la posibilidad de que, en el procedimiento de examen, la Comisión calificara el régimen de referencia de incompatible con el mercado común o de que solicitara la modificación de los criterios de admisibilidad de las empresas o de los proyectos subvencionados.
234 Además, la adopción, por la Comisión, el 12 de noviembre de 1998, de la Decisión de aprobación puso fin, en todo caso, a cualquier posible esperanza que hubieran podido albergar las beneficiarias potenciales en cuanto a la admisibilidad de proyectos iniciados con anterioridad a la presentación de solicitudes de ayuda, ya que tal Decisión excluía expresamente para esos proyectos, como se ha señalado en el apartado 168 anterior, la concesión de ayudas en virtud del régimen establecido por la Ley nº 9/1998.
235 Debe observarse, por lo demás, que la alegación de las coadyuvantes de que la Ley nº 9/1998 ya establecía pormenorizadamente, en particular, los criterios objetivos que debían cumplir los proyectos para los que podían concederse ayudas, no corresponde a la realidad. En efecto, mientras que la Ley nº 9/1998 no contenía ninguna disposición en cuanto a la relación temporal entre la presentación de la solicitud de ayuda y el inicio de las obras, el Decreto nº 285/1999 establecía expresamente y con carácter excepcional, como se ha indicado en los apartados 200 y 201 anteriores, la cláusula según la cual, en el momento de la primera aplicación del régimen, podían admitirse proyectos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley nº 9/1998 y, por lo tanto, antes de la presentación de la solicitud de ayuda. De ello se deduce que la admisibilidad de dichos proyectos no se derivaba en modo alguno del régimen previsto por la referida Ley.
236 Por consiguiente, debe desestimarse la alegación formulada por las coadyuvantes.
237 En consecuencia, y habida cuenta, por lo demás, de los elementos ya expuestos en los apartados 184 a 216 anteriores en relación con las alegaciones relativas a la inaplicabilidad de las Directrices de 1998, con la existencia de un régimen de ayudas anterior y con el contexto legislativo nacional, debe desestimarse en su totalidad el motivo relativo a un error manifiesto de apreciación en cuanto al efecto incentivador del régimen controvertido.
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 87 CE, apartado 3
238 Las coadyuvantes y SF Turistico Immobiliare alegan que la Decisión impugnada infringe el artículo 87 CE, apartado 3, en la medida en que se declara el régimen controvertido incompatible con el mercado común.
239 Las coadyuvantes afirman, a este respecto, que la Ley nº 9/1998 amplió al sector turístico y hotelero las ventajas previstas por un régimen anterior que había aprobado la Comisión, así como su Reglamento de desarrollo, en virtud de la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a). Matizan que, por lo tanto, al declarar este mismo régimen de ayudas incompatible con el mercado común en lo tocante al sector turístico y hotelero, la Comisión infringió dicha disposición del Tratado.
240 SF Turistico Immobiliare alega que la Comisión invirtió la carga de la prueba al estimar, en el considerando 70 de la Decisión impugnada, que las autoridades italianas no habían formulado ninguna alegación según la cual las ayudas de que se trata podrían ser compatibles en virtud de disposiciones que no fueran el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), mientras que le correspondía apreciar cuál era la cuantía compatible con el mercado común. Señala, en particular, que la Comisión no calculó las cantidades referidas efectivamente al período anterior a la solicitud con el fin de apreciar su influencia en la «medida» en la que tales gastos podrían alterar los intercambios entre Estados miembros. Matiza que, pues bien, dentro de su propia solicitud de ayuda, es posible distinguir, por una parte, una solicitud relativa a las obras iniciadas antes de la presentación de la solicitud y, por otra, una solicitud totalmente autónoma, relativa a las obras iniciadas con posterioridad a la presentación de dicha solicitud.
241 La Comisión se opone a dichas alegaciones.
242 En primer lugar, debe desestimarse la alegación de las coadyuvantes de que la Ley nº 9/1998 no era sino la ampliación al sector turístico y hotelero de un régimen anterior aprobado por la Comisión, razón por la cual, a su juicio, el régimen previsto en dicha Ley no podía declararse incompatible con el mercado común.
243 Primeramente, la declaración de incompatibilidad contenida en la Decisión impugnada no se refería al régimen de ayudas establecido por la Ley nº 9/1998, tal como lo notificó la República Italiana y lo aprobó la Decisión de aprobación. En efecto, como se ha señalado en el apartado 87 anterior, la Comisión siempre ha considerado que dicho régimen es compatible con el mercado común. En cambio, la ampliación del disfrute de dicho régimen a los proyectos cuya ejecución se había iniciado con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda, basada en la deliberazione nº 33/6, se declaró incompatible con el mercado común.
244 Por otra parte, aunque se suponga que el régimen controvertido constituía la ampliación o la prolongación de un régimen anterior aprobado por la Comisión, debe recordarse que, como se ha precisado en el apartado 190 anterior, la circunstancia de que haya podido ir precedido de otros regímenes en relación con los cuales la Comisión aceptó ciertas disposiciones no puede influir en la apreciación de la compatibilidad de un régimen de ayudas.
245 En segundo lugar, igualmente procede desestimar la imputación formulada por SF Turistico Immobiliare, según la cual incumbe esencialmente a la Comisión demostrar que las ayudas controvertidas eran incompatibles con el mercado común y no a las autoridades italianas demostrar lo contrario.
246 A este respecto, debe recordarse, ante todo, que, cuando la Comisión decide iniciar el procedimiento de investigación formal, corresponde al Estado miembro interesado y a los beneficiarios de la medida considerada formular sus alegaciones cuyo objeto sea demostrar que la medida de que se trate no constituye una ayuda o que es compatible con el mercado común, siendo la finalidad del procedimiento formal precisamente ilustrar a la Comisión sobre la totalidad de los datos del asunto. En efecto, si bien la Comisión está obligada a formular claramente sus dudas sobre la compatibilidad de la ayuda cuando inicia un procedimiento formal con el fin de permitir que el Estado miembro y los interesados respondan a las mismas del mejor modo posible, no es menos cierto que a éstos corresponde disipar tales dudas y probar que la medida de que se trate cumple los requisitos de una excepción (véase, en este sentido, la sentencia Ferriere Nord/Comisión, citada en el apartado 132 supra, apartados 93 y 94, y jurisprudencia citada). En particular, para obtener la aprobación de ayudas, no obstante las normas del Tratado, corresponde al Estado miembro de que se trate, para cumplir su deber de colaboración con la Comisión, aportar todos los datos que permitan a esa institución comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción solicitada (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de abril de 1993, Italia/Comisión, C‑364/90, Rec. p. I‑2097, apartado 20, y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia Regione autonoma della Sardegna/Comisión, citada en el apartado 42 supra, apartado 129, y de 6 de abril de 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Comisión, T‑17/03, Rec. p. II‑1139, apartado 48).
247 Por consiguiente, en el caso de autos, incumbía a la República Italiana y, con carácter subsidiario, a los beneficiarios de las ayudas controvertidas, demostrar que los proyectos a los que se aplicaban eran compatibles con el mercado común.
248 Por otra parte, como se ha hecho constar en el apartado 91 anterior, ante un régimen de ayudas, la Comisión no está obligada, en principio, a realizar un análisis de las ayudas concedidas en casos concretos sino que puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, sin estar obligada a examinar cada caso de aplicación específico.
249 En consecuencia, debe desestimarse la alegación de SF Turistico Immobiliare que se menciona en el apartado 240 anterior.
250 Por consiguiente, procede desestimar el motivo relativo a la infracción del artículo 87 CE, apartado 3.
Sobre el motivo relativo a la violación del principio de imparcialidad y del principio de protección de la competencia
251 Las coadyuvantes alegan que las ayudas previstas en la Ley nº 9/1998 se concedieron igualmente a diez empresas turísticas que habían iniciado las obras antes de la publicación de la Ley y de las deliberazioni nos 33/4 y 33/6 por las que se dispuso su ejecución, pero con posterioridad a la presentación de sus solicitudes de ayuda. Con respecto a los criterios alegados por la Comisión para definir la incentivación, señalan que dichas empresas se encuentran en la misma situación que las coadyuvantes. Manifiestan que, ahora bien, la Comisión no requirió que se recuperaran las ayudas pagadas a estas diez empresas, lo que, a juicio de las coadyuvantes, implica una violación del principio de imparcialidad.
252 Además, según las coadyuvantes, las diez empresas de que se trata obtuvieron una ventaja injustificada en comparación con ellas, quienes están obligadas a restituir las ayudas ya percibidas. Afirman que de ello resulta una violación de la competencia entre las empresas del sector turístico y hotelero.
253 La Comisión no se ha pronunciado expresamente sobre la procedencia de este motivo.
254 Debe precisarse, en primer lugar, que las coadyuvantes se refieren, en el apartado 54 del escrito en el que se formula su intervención, a las diez empresas, mencionadas en el apartado 3.3 del escrito de la Región de Cerdeña a la Comisión, de 14 de abril de 2003, que habían presentado una solicitud de ayuda con arreglo al procedimiento previsto en el Decreto nº 285/1999, posteriormente derogado. Como se ha puesto de relieve en el apartado 198 anterior, de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión hizo suya la opinión de la Región de Cerdeña, expresada en dicho escrito, según la cual debía tenerse en cuenta, con respecto a los proyectos de inversión de las diez empresas referidas, la fecha de la primera solicitud. Por consiguiente, consideró que las ayudas concedidas a estas diez empresas cumplían el requisito de la solicitud previa al inicio de las obras y que, por lo tanto, no eran ilegales ni incompatibles con el mercado común.
255 De ello se deduce que dichas diez empresas no se encontraban en una situación comparable a la de las demandantes y de las coadyuvantes. En efecto, mientras que éstas no habían presentado ninguna solicitud de ayuda antes del inicio de los trabajos relativos a sus proyectos de inversión, las diez empresas de que se trata habían efectivamente presentado solicitudes, sobre la base de un Decreto de desarrollo posteriormente derogado. Pues bien, desde el punto de vista del Derecho comunitario del control de las ayudas de Estado, la cuestión de si una solicitud de ayuda es acorde con las formalidades previstas en las disposiciones de desarrollo nacionales tiene carácter secundario. Como se ha señalado en el apartado 215 anterior, el hecho de exigir que la empresa interesada haya manifestado claramente su voluntad de que se le aplique el régimen de ayudas de que se trate con anterioridad al inicio de la realización del proyecto subvencionado permite evitar que se presenten ex post solicitudes para proyectos cuya realización hubiera comenzado independientemente de la existencia de un régimen de ayudas.
256 Dado que se cumple esta exigencia con respecto a las diez empresas mencionadas por las coadyuvantes pero no con respecto a éstas ni las demandantes, no se dio, en el caso de autos, ningún trato desigual de situaciones comparables, ni incumplimiento del deber de imparcialidad. De ello se deduce igualmente que las diez empresas de que se trata no se beneficiaron de una ventaja competitiva injustificada en comparación con las coadyuvantes.
257 En consecuencia, debe desestimarse el motivo relativo a la violación del principio de imparcialidad y del principio de protección de la competencia.
Sobre el motivo relativo a la violación del principio de protección de la confianza legítima
Sobre la confianza legítima de la Región de Cerdeña, relativa a la inexistencia de Directrices, al adoptar la Ley nº 9/1998
258 La Región de Cerdeña sostiene que la Comisión no tuvo en cuenta su confianza legítima al examinar la compatibilidad del régimen de ayudas controvertido con el mercado común. Ahora bien, sostiene que la Comisión debería haber examinado de oficio la existencia de tal confianza, en virtud del artículo 14 del Reglamento nº 659/1999, que le prohíbe ordenar la recuperación de una ayuda si resulta que ello va en contra de un principio general de Derecho comunitario.
259 Por una parte, señala a este respecto que la obligación de prever que la solicitud de ayuda se presente antes del inicio de la ejecución de los proyectos dimana directamente de las Directrices de 1998 y no estaba prevista en el régimen anterior de ayudas regionales. Recuerda, por otra, que dichas Directrices se publicaron en el Diario Oficial el día anterior a aquél en que se adoptó la Ley nº 9/1998. Estima, por lo tanto, que no podía objetivamente garantizar, desde el principio, que la Ley nº 9/1998 fuera acorde con las Directrices de 1998.
260 La Comisión se opone a las alegaciones de la Región de Cerdeña.
261 Con arreglo a reiterada jurisprudencia, cualquier persona a la que una institución haya hecho concebir esperanzas fundadas tiene derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima. No obstante, no puede invocar el principio de protección de la confianza legítima una persona que haya incurrido en una infracción manifiesta de la normativa vigente (sentencias del Tribunal de Justicia de 16 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos, C‑96/89, Rec. p. I‑2461, apartado 30, y de 14 de julio de 2005, ThyssenKrupp/Comisión, C‑65/02 P y C‑73/02 P, Rec. p. I‑6773, apartado 41; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 9 de abril de 2003, Forum des migrants/Comisión, T‑217/01, Rec. p. II‑1563, apartado 76).
262 Como se ha señalado en los apartados 177 a 180 anteriores, en el caso de autos, en la medida en que las disposiciones contenidas en la deliberazione nº 33/6 no cumplían el requisito de que la solicitud de ayuda debía ser anterior al inicio de las obras, la Región de Cerdeña implantó un régimen de ayudas ilegal, ya que no había sido notificado a la Comisión. Por lo tanto, la Región de Cerdeña infringió la normativa en vigor, por cuanto no se atuvo al artículo 88 CE, apartado 3, que dispone que los Estados miembros no pueden ejecutar las ayudas nuevas antes de que la Comisión haya adoptado una decisión definitiva sobre su compatibilidad con el mercado común.
263 Esta infracción era manifiesta, ya que tanto las Directrices de 1998 como la Decisión de aprobación se referían expresamente al requisito de la solicitud previa al inicio de las obras.
264 Además, en un escrito de 28 de septiembre de 1998 la Región de Cerdeña garantizó a la Comisión que «sólo podrán disfrutar de la concesión de las ayudas previstas en la Ley [nº 9/1998] las iniciativas de empresa que deban realizarse posteriormente». Procede recordar, a este respecto, que el propio texto de la Ley nº 9/1998 no preveía la concesión de ayudas para proyectos de inversión iniciados con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayudas. Por lo tanto, no es determinante que, en el procedimiento legislativo relativo a la referida Ley, la Región de Cerdeña no hubiera podido tener en cuenta, de hecho, las Directrices de 1998, publicadas la víspera de la adopción de la Ley. En cambio, las disposiciones que establecen la posibilidad de presentar solicitudes de ayuda con carácter retroactivo para proyectos ya iniciados, es decir, el Decreto nº 285/1999 y la deliberazione nº 33/6, se adoptaron el 29 de abril de 1999 y el 27 de julio de 2000, respectivamente, y, por lo tanto, son con creces posteriores tanto a la publicación de las Directrices de 1998 como a la Decisión de aprobación.
265 Por último, del propio texto de la deliberazone nº 33/6 se desprende que la Región de Cerdeña sabía perfectamente que la admisión de solicitudes de ayuda para proyectos ya iniciados violaba el Derecho comunitario, ya que la deliberazione nº 33/6 menciona la responsabilidad de la administración regional «que se deriva de la publicación oficial de directrices que contengan indicaciones que, como en el caso de autos, no son acordes con lo establecido en el Derecho de la UE».
266 Por consiguiente, con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 261 anterior, la Región de Cerdeña no puede invocar el principio de protección de la confianza legítima.
267 En consecuencia, debe desestimarse el motivo basado en la violación de este principio, en la medida en que se basa en la supuesta confianza de la Región de Cerdeña.
Sobre la confianza legítima de los beneficiarios, basada en la existencia de una Decisión de aprobación anterior y en las circunstancias del caso de autos
268 La Región de Cerdeña, las coadyuvantes, SF Turistico Immobiliare, Timsas y Grand Hôtel Abi d’Oru alegan que las beneficiarias de las ayudas controvertidas podían invocar una confianza legítima con respecto a la compatibilidad de las ayudas percibidas. Consideran que protege esta confianza, en particular, el artículo 14 del Reglamento nº 659/1999.
269 Según dichas partes, la confianza de los beneficiarios de las ayudas controvertidas se basaba en la existencia de la Decisión de aprobación, en el hecho de que la propia Ley nº 9/1998 precisara ya todos los requisitos para la concesión de las ayudas individuales, en las garantías dadas por las autoridades italianas y en la decisión de la Comisión, de 12 de julio de 2000, de no plantear objeciones contra un régimen de ayudas a las inversiones en las regiones depauperadas de Italia hasta el 31 de diciembre de 2006 (ayuda de Estado N 715/99 – Italia), de la cual se publicó una comunicación sucinta en el Diario Oficial (DO C 278, p. 26) y que se refería al régimen de ayudas previsto en la legge nº 488/92, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, concernente rifinanziamento della legge 1 marzo 1986, n. 64, recante disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno (Ley nº 488/92 por la que se convierte en ley, con modificaciones, el Decreto-ley n. 415, de 22 de octubre de 1992, sobre la refinanciación de la Ley nº 64, de 1 de marzo de 1986, por la que se regula con carácter orgánico la intervención en el Mezzogiorno), de 19 de diciembre de 1992 (GURI nº 299, de 21 de diciembre de 1992, p. 3, y corrección de errores, GURI nº 301, de 23 de diciembre de 1992, p. 40), que establecía que los gastos admisibles serían aquellos que se hubieran atendido posteriormente a la fecha de cierre del anuncio anterior a aquel en virtud del cual se hubiera presentado la solicitud de ayuda.
270 Afirman que su confianza se vio reforzada por el Decreto nº 285/1999 y la deliberazione nº 33/6, por las aclaraciones obtenidas de los servicios administrativos de la Región de Cerdeña en cuanto a la conformidad de las ayudas con el mercado común, por el hecho de que la Región acogía regularmente las solicitudes de reembolso y por la lentitud con la que la Comisión llevaba a cabo sus trabajos sin adoptar medidas de suspensión del pago de las ayudas.
271 SF Turistico Immobiliare señala que no puede ponerse en entredicho esta confianza por el hecho de que no se hubieran notificado a la Comisión el Decreto nº 285/1999 ni la deliberazione nº 33/6. Según SF Turistico Immobiliare, sería efectivamente excesivo exigir que los beneficiarios requirieran a la Región de Cerdeña la prueba formal de la transmisión a la Comisión de toda medida que tuviera una influencia en el procedimiento, o que, tras la concesión de la ayuda, preguntaran a la Comisión si le ha sido notificado todo acto posterior y potencialmente significativo.
272 La Comisión se opone a las alegaciones de las demandantes y de las coadyuvantes.
273 De la jurisprudencia se deduce que el derecho a invocar la confianza legítima implica que concurran tres requisitos con carácter acumulativo. En primer lugar, la administración comunitaria debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales y congruentes que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En segundo lugar, estas garantías deben poder infundir una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. En tercer lugar, las garantías deben ser acordes con las normas aplicables (véanse las sentencias del Tribunal de 30 de junio de 2005, Branco/Comisión, T‑347/03, Rec. p. II‑2555, apartado 102, y jurisprudencia citada; de 23 de febrero de 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Comisión, T‑282/02, Rec. p. II‑319, apartado 77, y de 30 de junio de 2009, CPEM/Comisión, T‑444/07, Rec. p. II‑2121, apartado 126).
274 No obstante, sólo se puede, en principio, y salvo circunstancias excepcionales, invocar una confianza legítima en la regularidad de una ayuda de Estado si ésta se ha concedido con observancia del procedimiento que prevé el artículo 88 CE. En efecto, todo agente económico diligente debe normalmente poder comprobar que se ha observado dicho procedimiento (sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, citada en el apartado 232 supra, apartado 14; de 14 de enero de 1997, España/Comisión, citada en el apartado 232 supra, apartado 51, y de 20 de marzo de 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Rec. p. I‑1591, apartado 25).
275 Como se ha señalado en los apartados 168 y 180 anteriores, en el caso de autos la Decisión de aprobación indicaba claramente que la aprobación de la Comisión sólo se refería a las ayudas para proyectos iniciados tras la presentación de la solicitud de ayuda y, por lo tanto, las ayudas controvertidas, que no cumplían este requisito, no se concedieron observando el procedimiento previsto en el artículo 88 CE. De ello se deduce que, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado anterior, los beneficiarios de las ayudas controvertidas no pueden, en principio, invocar la confianza legítima en la regularidad de dichas ayudas.
276 Es cierto que la jurisprudencia no excluye la posibilidad de que los beneficiarios de una ayuda ilegal aleguen, en el procedimiento de recuperación, circunstancias excepcionales que hubieran podido legítimamente respaldar su confianza legítima en el carácter regular de esa ayuda para oponerse a su restitución (sentencia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, citada en el apartado 232 supra, apartado 16; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, BFM y EFIM/Comisión, T‑126/96 y T‑127/96, Rec. p. II‑3437, apartado 69, y Fleuren Compost/Comisión, citada en el apartado 132 supra, apartado 136).
277 Sin embargo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, citada en el apartado 232 supra, apartados 13 a 16, y Alcan Deutschland, citada en el apartado 274 supra, apartados 24 y 25) se deduce implícitamente y ha declarado explícitamente en varias ocasiones el Tribunal de Primera Instancia (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 8 de junio de 1995, Siemens/Comisión, T‑459/93, Rec. p. II‑1675, apartados 104 y 105; de 27 de enero de 1998, Ladbroke Racing/Comisión, T‑67/94, Rec. p. II‑1, apartado 83, y Fleuren Compost/Comisión, citada en el apartado 132 supra, apartado 137), que tales beneficiarios sólo pueden invocar dichas circunstancias excepcionales, sobre la base de las disposiciones pertinentes del Derecho nacional, en el procedimiento de recuperación ante los órganos jurisdiccionales nacionales, únicos a los que corresponde apreciar las circunstancias de la causa y, en su caso, tras plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales de interpretación.
278 En todo caso, no es posible considerar que alguna de las circunstancias que en el caso de autos han alegado las demandantes y las coadyuvantes puede justificar la anulación de la Decisión impugnada.
279 En primer lugar, en la medida en que se ha alegado que la supuesta confianza legítima de los beneficiarios se basaba en la existencia de la Decisión de aprobación y en el hecho de que la propia Ley nº 9/1998 ya establecía todos los requisitos para la concesión de las ayudas individuales, de forma que los beneficiarios potenciales que cumplían tales requisitos confiaban en que resultarían beneficiados con dichas ayudas, de las afirmaciones realizadas en los apartados 232 a 234, así como en el apartado 168 anteriores, se desprende que ni la adopción de la Ley nº 9/1998 ni la Decisión de aprobación podían sustentar la seguridad de que se podría disfrutar legalmente de las ayudas controvertidas. Por consiguiente, dichos actos tampoco podían servir de base de una confianza legítima por parte de los beneficiarios de las ayudas controvertidas.
280 Nada distinto se deduce del apartado 189 de la sentencia del Tribunal de 5 de junio de 2001, ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi/Comisión (T‑6/99, Rec. p. II‑1523), invocada por la Región de Cerdeña. En efecto, como ha señalado acertadamente la Comisión, en el asunto que dio lugar a dicha sentencia y contrariamente a las circunstancias del presente asunto, había autorizado expresamente las ayudas de que se trataba, mediante una decisión adoptada a raíz de la notificación en debida forma por el Estado miembro interesado. Precisamente por este motivo el Tribunal consideró que el principio de protección de la confianza legítima se oponía a la recuperación de las ayudas controvertidas de los beneficiarios, a pesar de que, sobre la base de nueva información, la Comisión hubiera declarado posteriormente la incompatibilidad de las ayudas con el mercado común (sentencia ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi/Comisión, antes citada, apartados 188 y 189).
281 En segundo lugar, en relación con las garantías dadas por las autoridades italianas, el Decreto nº 285/1999, la deliberazione nº 33/6, las aclaraciones obtenidas de los servicios administrativos de la Región de Cerdeña en cuanto a la conformidad de las ayudas con el mercado común y el hecho de que la Región de Cerdeña acogiera regularmente las solicitudes de reembolso, debe señalarse que todos estos elementos son actuaciones de las autoridades nacionales. Por lo tanto, no cumplen el primer requisito a que se refiere la jurisprudencia citada en el apartado 273 anterior, según el cual la administración comunitaria es la que debe haber dado garantías a los interesados, sobre las que se base la confianza por su parte.
282 En tercer lugar, en lo tocante a la supuesta lentitud del procedimiento de la Comisión, dejando aparte el hecho, señalado en el apartado 100 anterior, de que la duración de la fase previa de examen no puede calificarse de excesiva en el caso de autos, la Comisión alega acertadamente que cualquier aparente inactividad carece de significación cuando el régimen de ayudas no le ha sido notificado (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 2004, Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión, C‑183/02 P y C‑187/02 P, Rec. p. I‑10609, apartado 52).
283 En cuarto lugar, la decisión de la Comisión de 12 de julio de 2000, relativa al régimen de ayudas previsto en la legge nº 488/92, que, con algunas condiciones, establecía la admisibilidad de los gastos atendidos antes de la presentación de la solicitud de ayuda, tampoco podía sustentar la confianza legítima de los beneficiarios de las ayudas controvertidas. En efecto, debe recordarse que el principio general que postula el artículo 87 CE, apartado 1, es el de la prohibición de las ayudas de Estado. Según la jurisprudencia, las excepciones a este principio deben interpretarse en sentido restrictivo (sentencia Fleuren Compost/Comisión, citada en el apartado 132 supra, apartado 75). De ello se deduce que una decisión de no plantear objeciones a un régimen de ayudas sólo se refiere a la concesión efectiva de las ayudas relativas a ese régimen y, por lo tanto, no puede sustentar la confianza legítima de los beneficiarios potenciales de futuros proyectos de ayudas similares en la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 2 de diciembre de 2008, Nuova Agricast y Cofra/Comisión, T‑362/05 y T‑363/05, no publicada en la Recopilación, apartado 80).
284 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima.
Sobre el motivo relativo a la infracción de las disposiciones sobre las ayudas de minimis
285 Las coadyuvantes y SF Turistico Immobiliare alegan que la Comisión infringió las disposiciones aplicables en materia de ayudas de minimis.
286 Las coadyuvantes estiman, a este respecto, que la Comisión debería haberse limitado a ordenar a la Región de Cerdeña la recuperación de la parte del importe de las ayudas pagadas que superara el límite de 200.000 euros fijada en el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 [CE] y 88 [CE] a las ayudas de minimis (DO L 379, p. 5) o, en todo caso, aquella que superara el límite de 100.000 euros fijada en el artículo 2 del Reglamento nº 69/2001.
287 SF Turistico Immobiliare agrega que, al descartar que los gastos atendidos antes de la presentación de la solicitud de ayuda se consideren efectuados en concepto de una ayuda de minimis, la Comisión no tuvo en cuenta la situación excepcional del territorio de la Región de Cerdeña, resultante de la superposición de disposiciones contradictorias, de fuentes distintas y cuyo objeto es en todas ellas regular las ayudas en el sector del turismo.
288 A su juicio, las ayudas de minimis están exentas de la obligación de notificación, abarcan «toda ayuda pública» y se conceden sin perjuicio de la posibilidad de recibir otras ayudas para el mismo proyecto. Alega que la Comisión interpretó de manera demasiado formalista los términos «proyecto en su integridad» sobre la base del primer gasto indicado en el cálculo adjunto a la solicitud.
289 La Comisión refuta estas alegaciones.
290 En primer lugar, procede determinar cuál de los diferentes instrumentos consecutivos en materia de ayudas de minimis es aplicable ratione temporis a los hechos del presente asunto. En efecto, esta materia ha sido objeto de manera consecutiva de la Comunicación de la Comisión relativa a las ayudas de minimis (DO 1996, C 68, p. 9), del Reglamento nº 69/2001 y del Reglamento nº 1998/2006.
291 Con arreglo al considerando quinto, tercera frase, del Reglamento nº 69/2001 y al considerando 10 del Reglamento nº 1998/2006, deben considerarse concedidas las ayudas de minimis en el momento en que se confiere al beneficiario el derecho legal a recibir las mismas, en virtud del Derecho nacional aplicable. Debe señalarse a este respecto que de los diferentes cuadros contenidos en el escrito de la Región de Cerdeña de 14 de abril de 2003 se desprende que las solicitudes de ayuda relativas a las ayudas controvertidas se presentaron entre el 20 de enero y el 31 de marzo de 2001. De ello se deduce que la fecha en la que se concedieron tales ayudas no pudo ser anterior a abril de 2001. Ahora bien, en virtud de su artículo 4, apartado 1, el Reglamento nº 69/2001 entró en vigor el 2 de febrero de 2001, vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial, el 13 de enero de 2001. Por lo tanto, en el caso de autos, deben aplicarse las disposiciones relativas a las ayudas de minimis contenidas en el Reglamento nº 69/2001.
292 Además, en lo tocante al contenido de las disposiciones de que se trata, el artículo 2, con la rúbrica «Ayudas de minimis», del Reglamento nº 69/2001, dispone:
«1. Se considerará que las medidas de ayuda no reúnen todos los criterios del apartado 1 del artículo 87 del Tratado y, por consiguiente, no se les aplicará la obligación de notificar establecida en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado, si cumplen las condiciones contempladas en los apartados 2 y 3.
2. La ayuda total de minimis concedida a cualquier empresa no deberá exceder de 100.000 euros en un período de tres años. Este límite se aplicará independientemente de la forma de la ayuda y del objetivo perseguido.
[...]»
293 Por otra parte, según el considerando quinto, cuarta frase, del Reglamento nº 69/2001, «[la] norma de minimis se entiende sin perjuicio de la posibilidad de que las empresas reciban, también para el mismo proyecto, ayudas estatales autorizadas por la Comisión o cubiertas por un reglamento de exención por categorías.»
294 Por último, en el caso de autos, la Decisión impugnada contiene los siguientes pasajes relativos a la aplicación de la norma de minimis:
295 A tenor del considerando 68 de la Decisión impugnada:
«[La] Comisión no puede aceptar los argumentos de las autoridades italianas por lo que se refiere a la norma “de minimis”, porque dicha norma no puede invocarse para eludir la obligación establecida en las Directrices [de 1998] de presentar la solicitud de ayuda antes del inicio de la ejecución del proyecto, para que se respete el principio de efecto incentivador. En efecto, el montante que debe tomarse en consideración debe referirse al proyecto en su totalidad, no solamente a la parte de la ayuda concedida antes de la solicitud correspondiente. Por tanto, la Comisión no puede aceptar la posibilidad de considerar elegibles los trabajos iniciales con arreglo a la norma de minimis, obviando la norma contemplada en las Directrices [de 1998].»
296 En el considerando 73 de la Decisión impugnada, la Comisión explica:
«Este dictamen de incompatibilidad [de las ayudas concedidas sobre la base de la deliberazione nº 33/6] se aplica a todas las ayudas concedidas a proyectos cuyos gastos elegibles fueron realizados antes de la presentación de una solicitud de ayuda, sobre la base de las medidas de aplicación pertinentes en vigor en el momento de la presentación de la solicitud, y superiores al importe de minimis al que el beneficiario hubiera podido acceder en el momento considerado, calculado de conformidad con el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 69/2001.»
297 De la lectura conjunta de estos dos considerandos se desprende que la Comisión no pretendió excluir en absoluto la aplicación de la norma de minimis a las ayudas controvertidas. Debe recordarse al respecto que, en la Decisión impugnada, la Comisión sólo se pronunció sobre el régimen de ayudas tal como fue modificado por la deliberazione nº 33/6. Por lo tanto, dicha Decisión no descarta en modo alguno que la norma de minimis pueda aplicarse respecto a algunas de las ayudas individuales concedidas sobre la base de dicho régimen.
298 En cambio, la Comisión consideró que la aplicación de la norma presuponía que la cantidad total de la ayuda percibida para un proyecto determinado se situara por debajo del límite máximo de minimis disponible para la empresa de que se tratara y que, por lo tanto, no era posible deducir simplemente la cuantía correspondiente a ese límite máximo de la cuantía de la ayuda que debía recuperarse, ni tener en cuenta únicamente el importe correspondiente a las obras efectivamente realizadas con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda.
299 En consecuencia, las partes mantienen posturas enfrentadas únicamente sobre si es posible, para la aplicación de la norma de minimis, fraccionar las ayudas relativas a un proyecto concreto, con el fin de que sea de aplicación dicha norma respecto a la cantidad que se sitúa por debajo del límite máximo aplicable o si, por el contrario, debe considerarse que una ayuda relativa a un proyecto concreto es indivisible y excluir la aplicación de la norma de minimis respecto a las ayudas que superen el límite máximo.
300 A falta de disposiciones explícitas sobre el particular en el Reglamento nº 69/2001, procede apreciar esta cuestión a la luz de la finalidad de la norma de minimis.
301 A este respecto, debe ponerse de relieve que, en el punto 3.2 de su Comunicación relativa a la regulación comunitaria de las ayudas a las pequeñas y medianas empresas (DO 1992, C 213, p. 2), la Comisión motivó la primera introducción de la norma de minimis por el hecho de que «no todas las ayudas tienen repercusiones apreciables sobre la competencia y el comercio entre Estados miembros», lo cual es pertinente «particularmente en el caso de la ayuda proporcionada en cantidades muy pequeñas», así como por el afán de «una simplificación administrativa en beneficio de las PME». Así, «es conveniente suprimir la obligación de informar previamente a la Comisión [...] sobre ayudas que no rebasen un importe determinado, por debajo del cual no puede considerarse aplicable el artículo [87 CE], apartado 1.»
302 Del mismo modo, en el párrafo segundo de su Comunicación de 1996 relativa a las ayudas de minimis (véase el apartado 290 anterior), la Comisión ha hecho constar nuevamente un afán «con miras a una simplificación administrativa tanto para los Estados miembros como para los servicios de la Comisión –que debe concentrar sus recursos en los casos de importancia real a nivel comunitario–».
303 En cuanto al Reglamento nº 69/2001, no contiene ningún considerando explícitamente consagrado a la ratio legis de la norma de minimis y se limita a enunciar los elementos siguientes:
«A la luz de la experiencia de la Comisión, se puede sostener que las ayudas que no excedan de un límite máximo de 100.000 euros concedidas durante un período de tres años no afectan al comercio entre Estados miembros y/o no falsean o amenazan con falsear la competencia y, por consiguiente, no se encuadran en el ámbito de aplicación del artículo 87 [CE], apartado 1» (considerando quinto, primera frase, del Reglamento nº 69/2001).
304 De estas consideraciones se deduce que el objetivo de la norma de minimis es simplificar los procedimientos administrativos, tanto en interés de los beneficiarios de ayudas de una importancia relativamente moderada y, por lo tanto, que no pueden falsear la competencia, como en el de la Comisión, que debe poder concentrar sus recursos en los casos que presentan un verdadero interés comunitario.
305 A este respecto, debe señalarse que el hecho de admitir el fraccionamiento de una ayuda con el fin de aplicar a una parte de ella la norma de minimis no contribuiría a la persecución del objetivo antes mencionado. En efecto, el mero hecho de deducir de la cantidad de una ayuda prevista en favor de una empresa la correspondiente al límite máximo de minimis no evita a la Comisión la tarea de tener que examinar la compatibilidad con el mercado común de la ayuda de que se trate por la cuantía que supere ese límite máximo ni a la empresa interesada de tener que esperar el término de ese examen antes de poder disfrutar de la ayuda o, en el supuesto de una ayuda ilegal, de tener, en su caso, que restituirla.
306 Además, como ha alegado acertadamente la Comisión en su respuesta a una pregunta escrita del Tribunal, la admisión del fraccionamiento, en las circunstancias del caso de autos, podría llevar a renunciar al principio según el cual la compatibilidad de la ayuda presupone la existencia de un efecto incentivador, y ello respecto al total de la ayuda concedida. En efecto, en el supuesto de que las cantidades correspondientes a las obras realizadas con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda se situaran por debajo del límite máximo de 100.000 euros y, por lo tanto, no debieran considerarse una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, debería entonces llegarse a la conclusión de que no se ha concedido ninguna ayuda antes de la solicitud de ayudas. Por consiguiente, debería considerarse que el proyecto se inició posteriormente a la presentación de la solicitud de ayuda, mientras que, en realidad, no se habría cumplido este requisito.
307 Tal resultado podría comprometer los objetivos perseguidos por el control de las ayudas de Estado en general, ya que podría debilitar la buena voluntad de los Estados miembros y de las empresas de cumplir la obligación de no conceder ayudas de Estado antes de que la Comisión hubiera podido pronunciarse sobre su compatibilidad con el mercado común. En efecto, aunque las cantidades correspondientes a las obras realizadas antes de la presentación de la solicitud de ayuda se situarán por encima del límite máximo de 100.000 euros, los beneficiarios podrían entonces tener la garantía de que, al menos, una parte de la ayuda pagada ilegalmente no sería recuperada. Pues bien, como ha alegado acertadamente la Comisión, el objeto de la regla de minimis no es garantizar a toda empresa a la que se hubieran concedido ayudas ilegales que pueda disfrutar de una franquicia de un importe equivalente al límite máximo de minimis.
308 Confirma esta última consideración un análisis del concepto mismo de «ayuda de minimis». En efecto, este concepto indica que debe tratarse de una ayuda de una cuantía moderada. Ahora bien, el hecho de admitir ex post el fraccionamiento de ayudas que superen el límite máximo aplicable a este respecto implicaría la aplicación en parte de la norma de minimis a ayudas que no fueran de una cuantía moderada en el momento de su concesión.
309 Es cierto que, a raíz de la recuperación del importe total de la ayuda concedida ilegalmente, el Estado miembro de que se trate puede, en principio, conceder inmediatamente a la empresa una nueva ayuda de minimis hasta el límite máximo de 100.000 euros. No obstante, como ha señalado la Comisión en su respuesta a la pregunta escrita del Tribunal, ello exige una nueva decisión de concesión de fondos públicos por el Estado miembro, que puede adoptarla libremente, por lo que no puede considerarse que la prohibición del fraccionamiento sea una regla meramente formal.
310 En consecuencia, debe interpretarse el artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 69/2001 en el sentido de que la exención de la obligación de notificación prevista en el artículo 88 CE, apartado 3, no puede aplicarse a cantidades que formen parte de una ayuda cuyo total exceda del límite máximo de 100.000 euros en un período de tres años.
311 En consecuencia, en todo caso, la inclusión expresa de esta interpretación restrictiva en el artículo 2, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 1998/2006 debe entenderse en el sentido de que introduce una aclaración y no en el sentido de que añade un nuevo requisito a la aplicación de la norma de minimis.
312 Por consiguiente, debe rechazarse la alegación de las coadyuvantes de que la Comisión debería haberse limitado a ordenar a la Región de Cerdeña la recuperación de la parte del importe de las ayudas pagadas que superara el límite máximo de 200.000 euros o, al menos, el límite máximo de 100.000 euros. Del mismo modo, debe rechazarse la alegación de SF Turistico Immobiliare de que la Comisión tendría que haber tenido en cuenta únicamente la parte de los gastos atendidos con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda, a efectos de aplicar la norma de minimis.
313 Ello no excluye la posibilidad de que, al apreciar cada caso concreto en el que las autoridades italianas deban proceder al recuperar las ayudas controvertidas, pueda determinarse que algunos proyectos que se hubieran iniciado con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda y a los que, por lo tanto, no pueda aplicárseles una ayuda en virtud del régimen establecido por la Ley nº 9/1998, son funcionalmente independientes de otros proyectos que se hubieran iniciado únicamente con posterioridad a la fecha de presentación de la solicitud de ayuda y que, por lo tanto, podrían disfrutar de una ayuda en virtud de este mismo régimen. No obstante, se trata de una cuestión que no corresponde resolver al Tribunal en el marco de los presentes asuntos.
314 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo a la infracción de las disposiciones sobre ayudas de minimis.
315 En consecuencia, procede desestimar los recursos en su integridad.
Costas
316 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por las demandantes y las coadyuvantes, procede condenarlas al pago de las costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:
1) Acumular los asuntos T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08 a efectos de la sentencia.
2) Desestimar los recursos.
3) Condenar a las demandantes al pago de las costas de la Comisión, excepto las que ha causado debido a la intervención, así como a sus propias costas.
4) Condenar a las coadyuvantes en el asunto T‑394/08 a cargar con las costas de la Comisión relativas a la intervención, así como con sus propias costas.
Pelikánová
Jürimäe
Van der Woude
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de septiembre de 2011.
Firmas
Índice
Antecedentes del litigio
Decisión impugnada
Procedimiento
Pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
1. Sobre la admisibilidad de algunos de los motivos invocados por las partes coadyuvantes en el asunto T‑394/08
2. Sobre la admisibilidad de determinadas imputaciones formuladas en la réplica
Asunto T‑394/08
Asunto T‑408/08
Asunto T‑453/08
Asunto T‑454/08
3. Sobre la admisibilidad de los motivos relativos a la ilegalidad de la Decisión de rectificación
Sobre la naturaleza jurídica de la Decisión de rectificación
Sobre las consecuencias, en el caso de autos, respecto a la admisibilidad de los motivos relativos a la ilegalidad de la Decisión de rectificación
4. Sobre los motivos relativos a vicios de procedimiento
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 88 CE, apartado 2, y del Reglamento nº 659/1999
Sobre la imputación relativa a la infracción del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999
Sobre la imputación relativa a un defecto de instrucción
Sobre la imputación relativa a la inobservancia de los plazos establecidos en el Reglamento nº 659/1999
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 254 CE, apartado 3, y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999
Sobre el motivo relativo a la motivación defectuosa de la Decisión impugnada
Sobre la falta de motivación en relación con la violación del principio de la duración razonable del procedimiento
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la calificación de la ayuda como nueva ayuda ilegal
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación en lo tocante a la incompatibilidad de las ayudas en relación con el desarrollo regional
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la apreciación del efecto incentivador de las ayudas controvertidas
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación en cuanto a la negativa a aplicar la norma de minimis
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la orden de recuperación
5. Sobre los motivos de fondo
Sobre el motivo relativo a la inexistencia de una base legal de la Decisión de rectificación
Sobre el motivo relativo a una desviación de poder en la adopción de la Decisión de rectificación
Sobre el motivo relativo a que la Decisión de aprobación no mencionaba el requisito de la solicitud previa
Sobre el motivo relativo a la calificación errónea de las ayudas como ilegales y no como aplicadas de forma abusiva
Sobre el motivo relativo a la inaplicabilidad de las Directrices de 1998
Sobre la aplicabilidad ratione temporis de las Directrices de 1998
Sobre la alegación relativa a las disposiciones sobre el régimen anterior
Sobre la alegación relativa al contexto normativo nacional
Sobre la excepción de ilegalidad del punto 4.2 de las Directrices de 1998
– Sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad
– Sobre el fondo
Sobre el motivo relativo a un error manifiesto de apreciación en cuanto a la existencia de un efecto incentivador
Sobre las alegaciones basadas en la situación concreta o en el comportamiento de los beneficiarios de las ayudas controvertidas
Sobre la alegación de que la mera entrada en vigor de la Ley nº 9/1998 confería a las empresas la certeza de que podían beneficiarse de la ayuda
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 87 CE, apartado 3
Sobre el motivo relativo a la violación del principio de imparcialidad y del principio de protección de la competencia
Sobre el motivo relativo a la violación del principio de protección de la confianza legítima
Sobre la confianza legítima de la Región de Cerdeña, relativa a la inexistencia de Directrices, al adoptar la Ley nº 9/1998
Sobre la confianza legítima de los beneficiarios, basada en la existencia de una Decisión de aprobación anterior y en las circunstancias del caso de autos
Sobre el motivo relativo a la infracción de las disposiciones sobre las ayudas de minimis
Costas
* Lengua de procedimiento: italiano.
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