SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
de 1 de julio de 2010 (*)
«Ayudas de Estado − Compensación de una expropiación por causa de utilidad pública − Prórroga de una tarifa preferencial para el suministro de electricidad − Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado común − Concepto de ventaja − Principio de contradicción»
En el asunto T‑53/08,
República Italiana, representada por el Sr. S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. C. Giolito y G. Conte, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión 2008/408/CE de la Comisión, de 20 de noviembre de 2007, relativa a la ayuda estatal C 36/A/06 (ex NN 38/06) ejecutada por Italia en favor de ThyssenKrupp, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche (DO 2008, L 144, p. 37),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado por el Sr. M. Vilaras (Ponente), Presidente, y los Sres. M. Prek y V.M. Ciucă, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 2 de julio de 2009;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos que originaron el litigio
1 La República Italiana nacionalizó el sector eléctrico mediante la Ley nº 1643, de 6 de diciembre de 1962, por la que se crea el Ente nazionale per l’energia elettrica (ENEL) y se transfieren a éste las empresas de la industria eléctrica (GURI nº 316, de 12 de diciembre de 1962, p. 5007; en lo sucesivo «Ley nº 1643/62»). Por medio de esa Ley, la República Italiana confió al ENEL el monopolio del ejercicio, en el territorio nacional, de las actividades de producción, importación y exportación, transporte, transformación, distribución y venta de energía eléctrica para todo tipo de fuentes de producción, aunque con determinadas excepciones.
2 Así, a tenor del artículo 4, apartado 6, de la Ley nº 1643/62, las empresas que producían energía eléctrica esencialmente para su autoconsumo (en lo sucesivo, «autoproductores») quedaron excluidas del proceso de nacionalización del sector eléctrico.
3 En esa época, Terni, sociedad de la que el Estado era accionista mayoritario, actuaba en el sector de la siderurgia, los productos químicos y el cemento. Además, la sociedad Terni poseía y operaba instalaciones hidroeléctricas. La mayor parte de la energía eléctrica generada se utilizaba para alimentar los procesos de fabricación de la sociedad.
4 Habida cuenta de su carácter estratégico, la rama hidroeléctrica de la sociedad Terni fue incluida en la nacionalización, a pesar de que la sociedad era autoproductora.
5 Mediante el Decreto nº 1165 del Presidente de la República, de 21 de agosto de 1963, relativo a la transferencia al ENEL del conjunto de bienes organizados destinados a las actividades contempladas en el artículo 1, párrafo primero, de la Ley nº 1643/62 y ejercidas por «Terni: Società per l’Industria e l’Elettricità» SpA (suplemento ordinario de la GURI nº 230, de 31 de agosto de 1963, p. 58; en lo sucesivo, «Decreto nº 1165/63»), la República Italiana concedió a Terni una indemnización por la transferencia de sus bienes. La indemnización se concedió en forma de tarifa preferencial para la energía eléctrica (en lo sucesivo, «tarifa Terni») durante el período comprendido entre 1963 y 1992.
6 En 1964, Terni se dividió en tres sociedades: Terni Acciai Speciali, que fabrica acero, Nuova Terni Industrie Chimiche, que fabrica productos químicos, y Cementir, que fabrica cemento (en lo sucesivo, consideradas conjuntamente, «sociedades ex-Terni»). Posteriormente, estas empresas fueron privatizadas y adquiridas, respectivamente, por ThyssenKrupp, Norsk Hydro y Caltagirone, operaciones que, respectivamente, dieron lugar a la creación de ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA, Nuova Terni Industrie Chimiche SpA y Cementir SpA, las cuales continuaron disfrutando de la tarifa Terni.
7 Mediante la Ley nº 9, de 9 de enero de 1991, relativa a las normas de ejecución del nuevo plan energético nacional: aspectos institucionales, centrales hidroeléctricas y eléctricas, hidrocarburos y geotermia, autoproducción y disposiciones fiscales (suplemento ordinario de la GURI nº 13, de 16 de enero de 1991, p. 3; en los sucesivo, «Ley nº 9/91»), la República Italiana prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2001 las concesiones hidroeléctricas existentes, concesiones al amparo de las cuales actúan las sociedades que explotan los recursos hídricos públicos para generar energía eléctrica.
8 Con arreglo al artículo 20, apartado 4, de la antedicha Ley, la República Italiana prorrogó también hasta el 31 de diciembre de 2001 la tarifa Terni. Asimismo, se estableció que a lo largo de seis años sucesivos (2002-2007) la cantidad de energía eléctrica subvencionada a las sociedades ex-Terni debía disminuir progresivamente a fin de que la ventaja que representaba la tarifa preferencial desapareciese a finales de 2007.
9 La Ley nº 9/91 fue notificada por las autoridades italianas a la Comisión, la cual, el 6 de agosto de 1991, adoptó la decisión de no formular objeciones (Decisión relativa a la ayuda estatal NN 52/91).
10 Mediante el Decreto Legislativo nº 79, de 16 de marzo de 1999, relativo a la Directiva 96/92/CE, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (GURI nº 75, de 31 de marzo de 1999, p. 8; en lo sucesivo, «Decreto nº 79/99»), la República Italiana prorrogó las concesiones hidroeléctricas existentes. El artículo 12, apartados 7 y 8, de dicho Decreto establecía lo siguiente:
«7. La concesiones que hayan expirado o que vayan a expirar a más tardar el 31 de diciembre de 2010 se prorrogarán hasta esta última fecha y los titulares de concesión afectados, sin necesidad de ningún acto administrativo, proseguirán la actividad informando de ello a la Administración que otorga la concesión dentro de un plazo de ochenta días a partir de la entrada en vigor del presente Decreto […]
8. Por lo que atañe a las concesiones cuya expiración estuviese fijada para después del 31 de diciembre de 2010, se aplicarán las condiciones de expiración previstas en el acto de concesión.»
11 Según el artículo 11, apartado 11, del Decreto-ley nº 35, de 14 de marzo de 2005, por el que se adoptan disposiciones urgentes relativas al Plan de acción para el desarrollo económico, social y territorial (GURI nº 62, de 16 de marzo de 2005, p. 4), convertido en la Ley nº 80, de 14 de mayo de 2005 (en lo sucesivo, «Ley nº 80/05»), la República Italiana prorrogó, una vez más, la tarifa Terni hasta 2010, siendo aplicable esta medida a partir del 1 de enero de 2005 (en lo sucesivo, «medida controvertida»). La Ley nº 80/05 precisa que, hasta 2010, las sociedades ex-Terni disfrutarán del mismo trato del que disfrutaban el 31 de diciembre de 2004 en cuanto a las cantidades suministradas (926 GWh para las tres sociedades) y a los precios (1,32 céntimos de euro/kWh). Poco después, se renovaron las concesiones hidroeléctricas en general hasta 2020 por medio de la Ley nº 266, de 23 de diciembre de 2005.
12 Al haber tenido conocimiento de dicha prórroga en el marco de la instrucción de otro asunto, la Comisión, mediante escrito de 23 de diciembre de 2005, solicitó información a las autoridades italianas, que contestaron por carta de 24 de febrero de 2006, a la que siguieron otras dos cartas de 2 de marzo y 27 de abril de 2006, respectivamente.
13 Por carta de 19 de julio de 2006, la Comisión informó a la República Italiana de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. Dicha decisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO C 214, p. 5). La Comisión invitó a los terceros interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.
14 La República Italiana presentó sus observaciones por carta de 25 de octubre de 2006. Se envió información adicional por cartas de 9 de noviembre y 7 de diciembre de 2006.
15 La Comisión recibió las observaciones de los terceros interesados y las transmitió a las autoridades italianas ofreciéndoles la posibilidad de réplica. Las observaciones de la República Italiana se recibieron por carta de 22 de diciembre de 2006.
16 Por carta de 20 de febrero de 2007, la Comisión solicitó más información que las autoridades italianas suministraron por cartas de 16 de abril, 10 y 14 de mayo de 2007.
17 El 20 de noviembre de 2007, la Comisión adoptó la Decisión relativa a la ayuda estatal C 36/A/06 (ex NN 38/06) ejecutada por Italia en favor de ThyssenKrupp, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche (DO 2008, L 144, p. 37; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
18 El considerando 163 de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«La Comisión comprueba que [la República Italiana] ha ejecutado ilegalmente, infringiendo el artículo 88 [CE], apartado 3, [...], lo dispuesto en el artículo 11, apartado 11, del Decreto-ley nº [35]/2005, convertido en la Ley nº 80/05, al disponer la modificación y prórroga hasta 2010 de la tarifa preferencial de electricidad aplicable a las tres sociedades ex-Terni. La Comisión considera que esta medida, que constituye una mera ayuda de funcionamiento, no puede beneficiarse de ninguna excepción prevista en el Tratado CE y que, por tanto, es incompatible con el mercado común. En consecuencia, no deberán ejecutarse las partes de dicha medida que todavía no se han concedido o desembolsado. La ayuda ya concedida deberá recuperarse. Los importes a que habrían tenido derecho los beneficiarios en 2005, 2006 y 2007, con arreglo a la Ley [nº 9/91], se podrán deducir del importe total que deberá recuperarse.»
19 La parte dispositiva de la Decisión impugnada comprende las siguientes disposiciones:
«Artículo 1
1. La ayuda estatal ejecutada por [la República Italiana] en favor de ThyssenKrupp, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche, es incompatible con el mercado común.
2. La ayuda estatal concedida y aún no pagada por [la República Italiana] a ThyssenKrupp, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche, es también incompatible con el mercado común y no puede ser ejecutada.
Artículo 2
1. [La República Italiana] obtendrá de los beneficiarios la devolución de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 1.
[…]»
Procedimiento y pretensiones de las partes
20 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 31 de enero de 2008, la República Italiana interpuso el presente recurso.
21 La República Italiana solicita al Tribunal que anule la Decisión impugnada.
22 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República Italiana.
Fundamentos de Derecho
23 La República Italiana invoca tres motivos, basados, por lo que atañe al primero, en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, y del artículo 88 CE, apartado 3, en la medida en que, a su entender, la medida controvertida tiene carácter compensatorio, por lo que atañe al segundo, en la infracción de esas mismas disposiciones, en la medida en que, en su opinión, la medida controvertida no supone la transferencia de recursos públicos y, por lo que atañe al tercero, en la existencia de vicios sustanciales de forma y en la vulneración del principio de contradicción y del principio de protección de la confianza legítima.
24 No obstante, en la vista, la República Italiana renunció expresamente a su segundo motivo, hecho que el Tribunal reflejó en el acta de la vista. Por tanto, el Tribunal únicamente examinará los motivos primero y tercero.
Sobre el motivo basado en el carácter supuestamente compensatorio de la medida controvertida
Alegaciones de las partes
25 La República Italiana sostiene que la Comisión incurrió en error al calificar como ayuda de Estado la medida controvertida y considerar, subsecuentemente, que debería habérsele notificado dicha medida.
26 La República Italiana alega que una atribución de recursos que constituye una compensación por un sacrificio patrimonial sufrido en aras del interés general, en la medida en que no sobrepase injustificadamente la remuneración que el interesado habría recibido como contrapartida –por el mismo sacrificio patrimonial– de un inversor privado que opere en una economía de mercado, no constituye una ventaja económica.
27 En opinión de la República Italiana, la conclusión de la Comisión según la cual la medida controvertida otorgó una ventaja a las sociedades ex-Terni se basa en un enfoque inexacto del objeto de la expropiación sufrida por Terni en 1962. Según la República Italiana, esa expropiación no tuvo exclusivamente por objeto bienes materiales, sino que también afectó al derecho a producir energía eléctrica, el cual constituía el contenido de las concesiones hidroeléctricas existentes en el momento de entrada en vigor de la Ley nº 1643/62.
28 En estas circunstancias, en opinión de la República Italiana, era esencial tener en cuenta el valor de la concesión, considerada de forma autónoma como un bien inmaterial comprendido dentro del patrimonio de la empresa, valor que dependía de la duración de la concesión. Por tanto, a su entender, no es correcto afirmar, como ha hecho la Comisión, que el problema que plantea el presente asunto es la indemnización de Terni por el «valor de mercado de los bienes expropiados», conforme al principio según el cual la indemnización por la expropiación de un bien debe determinarse teniendo en cuenta el valor de ese bien en el momento de la expropiación.
29 Por tanto, según la República Italiana, el objeto de la expropiación sufrida por Terni, tal como se ha descrito, llevó a las autoridades italianas a concebir un mecanismo de compensación en virtud del cual el valor de la indemnización se encontraba directamente relacionado con la duración de la concesión. Por consiguiente, se hizo coincidir la duración del régimen tarifario con la duración restante de la concesión, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1992.
30 La República Italiana señala que esa relación directa entre la duración de la tarifa Terni, que tenía como finalidad hacer que Terni soporte, con respecto a la energía, costes análogos a los que hubiera tenido que soportar si hubiera podido conservar el derecho a producir energía, y la duración de las concesiones aseguraba a las dos partes contra el riesgo de sobrecompensación o de subcompensación. A su entender, esa relación directa constituye un elemento fundamental del acuerdo de indemnización celebrado entre las partes, tal como mencionó la Comisión en la Decisión impugnada, ya que garantiza el equilibrio económico de dicho acuerdo.
31 Según la República Italiana, la propia Comisión, en la Decisión impugnada, estimó que ese sistema de indemnización era aceptable al mismo tiempo que planteó la cuestión, efectivamente esencial, de determinar si las prórrogas del régimen tarifario especial podrían considerarse parte integrante de la indemnización.
32 A este respecto, la República Italiana alega que el complemento de indemnización no se basa en las condiciones que se crearon en el mercado de la electricidad, cuyos cambios dependían de las incertidumbres normales del acuerdo de indemnización. A su entender, lo que en realidad justificaba las dos prorrogas, decididas en 1991 y en 2005, era el hecho de que las disposiciones legislativas posteriores, que no eran previsibles en el momento de la celebración del acuerdo de indemnización, habían prorrogado la duración de las concesiones de los autoproductores.
33 En opinión de la República Italiana, el carácter totalmente excepcional de la expropiación sufrida por Terni obligó a reconstruir, por lo que a dicha sociedad respecta, un situación lo más parecida posible a la que se hubiera producido si no hubiese sufrido esa expropiación, lo cual explica que, dentro del marco del mecanismo compensatorio elaborado por las autoridades italianas, se tratase a Terni como a un «autoproductor virtual». La República Italiana indica que, en un contexto como éste, lo esencial no es verificar si existía una relación entre el mecanismo de compensación previsto para Terni y las concesiones de los otros autoproductores, sino examinar si las leyes de prórroga se hubieran aplicado a Terni si esta última no hubiese sido objeto de una expropiación.
34 Pues bien, según la República Italiana, no cabe ninguna duda de que las disposiciones legislativas relativas a la prórroga de la duración de las concesiones también hubieran afectado a aquéllas de las que Terni era titular si dicha sociedad las hubiera seguido teniendo a su disposición. A su entender, el hecho de impedir a las sociedades ex-Terni disfrutar de esas prórrogas, a través de renovaciones de la tarifa Terni, hubiera puesto en entredicho su situación de «autoproductor virtual», situación que, según reconoce la propia Comisión, era razonable mantener por lo que respecta a esas sociedades.
35 Por tanto, las dos prórrogas de 1991 y de 2005, lejos de constituir una revisión de la lógica de las medidas originales, constituían precisamente, según la República Italiana, la aplicación de esa lógica y del principio común del Derecho contractual de los Estados miembros, según el cual, en las relaciones jurídicas continuas, debe tomarse en consideración la alteración del equilibrio contractual que no viene dada por la realización del riesgo normal que las partes asumieron en el momento de la celebración del contrato, sino que es el efecto de un acontecimiento ocurrido ulteriormente y que no fue previsto ni era previsible en el momento en que se celebró el acuerdo.
36 La República Italiana hace referencia al principio de buena fe y de equidad y añade que el principio mencionado en el apartado 35 supra ha sido recogido en la llamada cláusula de «hardship» prevista en los principios relativos a los contratos de comercio internacional y al Derecho europeo de contratos. A su entender, en el caso de autos, se cumplen los requisitos de aplicación de esos principios.
37 La República Italiana sostiene que la alegación de la Comisión según la cual Terni hubiera podido impugnar el mecanismo de la indemnización si lo hubiera considerado inadaptado no resulta pertinente. En efecto, en el momento de la adopción del Decreto nº 1165/63, Terni únicamente hubiera podido quejarse si la duración de la tarifa Terni se hubiera establecido para un período inferior al de la duración de las concesiones, que en aquel momento, estaban destinadas a expirar el 31 de diciembre de 1992, que era la fecha fijada para el cese de la aplicación de la tarifa Terni. La República Italiana añade que, una vez que se ha admitido que la fecha de expiración de la tarifa Terni no se definió basándose en un cálculo de los beneficios globales que Terni hubiera obtenido hasta esa fecha, sino únicamente con el fin de hacer coincidir la duración de la tarifa Terni con la duración de las concesiones, Terni no tenía ninguna razón para quejarse del mecanismo, ya que la aplicación de éste debía conllevar la prórroga automática de la referida tarifa de modo paralelo a la prórroga de las concesiones.
38 En cuanto a las dudas manifestadas por la Comisión acerca de la finalidad real de las disposiciones que prorrogan la tarifa Terni, que era completar la indemnización inicial para tener en cuenta la prolongación de la duración, aunque no fuese más que virtual, de la concesión expropiada, la República Italiana alega que, para calificar una medida como ayuda de Estado hay que considerar únicamente sus efectos, reales o potenciales, y que, si se ha acreditado que las sociedades ex-Terni tenían derecho a una prórroga de la tarifa Terni para permitir completar debidamente la indemnización inicial, la medida que tiene como efecto conceder dicha prórroga no puede considerarse una ayuda de Estado, con independencia de las finalidades que persiguiese el legislador nacional al adoptarla.
39 La República Italiana concluye señalando que la medida controvertida tenía por finalidad actualizar económicamente un mecanismo necesario destinado a prolongarse en el tiempo y que, al impedir una alteración de los términos fundamentales del contrato, dicha medida no otorgaba ninguna ventaja indebida a las sociedades ex-Terni, sino, que muy al contrario, evitó que estas últimas tuviesen que soportar un perjuicio injusto.
40 La Comisión responde afirmando que el motivo de la República Italiana debe desestimarse por estar basado en una premisa errónea.
41 Según la Comisión, la República Italiana parece ignorar que el artículo 6 del Decreto nº 1165/63 había previsto, como indemnización por la transferencia al ENEL de las instalaciones de Terni, el suministro de electricidad a una tarifa reducida hasta el 31 de diciembre de 1992. A su entender, del tenor de dicha disposición se desprende claramente que la tarifa Terni fue otorgada, en concepto de indemnización, para un período bien determinado fijado de manera definitiva en el momento de la expropiación y que dicho plazo probablemente se estableció tomando en consideración la duración restante de la concesión hidroeléctrica de Terni, que constituía un elemento fundamental a la hora de determinar el valor de la concesión expropiada.
42 La Comisión sostiene que ni el Decreto nº 1165/63 ni la Ley nº 9/91 en modo alguno vincularon la prórroga de la tarifa Terni a las de las concesiones hidroeléctricas de otros autoproductores no expropiados. En su opinión, no hay ninguna razón que permita considerar que la prórroga de la referida tarifa otorgada en 2005 por medio de la medida controvertida se encuentre, en particular, vinculada a la prórroga de las concesiones otorgada, seis años antes, mediante el Decreto nº 79/99. Al contrario, a su entender, de la Ley nº 80/05 se desprende claramente que la prórroga de las tarifas favorables, entre las que se encontraba la tarifa Terni, se otorgó globalmente a efectos de «permitir el desarrollo y la reestructuración de la producción de las empresas afectadas».
43 La Comisión alega que, si el Decreto nº 1165/63 hubiese previsto una prolongación automática de la tarifa Terni en caso de prórroga de las concesiones de otros autoproductores, sería contrario al principio según el cual la indemnización abonada por la expropiación de un bien (incluido un bien inmaterial como la concesión) debe determinarse teniendo en cuenta el valor del bien en el momento de la expropiación.
44 Además, según la Comisión, es contrario a la verdad pretender, como hace la República Italiana, que «las sociedades ex-Terni podían aspirar a una prórroga de las tarifas Terni en concepto de merecido complemento de la indemnización inicial». La Comisión indica que, de este modo, las autoridades italianas parecen alegar que la sociedades ex-Terni disfrutaban de un «derecho» a que se les prorrogase la tarifa Terni por el mero hecho de que, si no hubiesen sido expropiadas, hubieran disfrutado de la prórroga de las concesiones hidroeléctricas.
45 Pues bien, según la Comisión, las sociedades ex-Terni no podían reivindicar ningún «derecho» a una prórroga basándose en el Decreto nº 1165/63, que preveía el suministro de electricidad a una tarifa reducida hasta el 31 de diciembre de 1992, sin posibilidad de aplazar esa fecha. A su entender, la inexistencia de un «derecho» a la prórroga de la tarifa Terni también se desprende del hecho de que las prórrogas previstas por la Ley nº 9/91 y por la medida controvertida fueron otorgadas unilateralmente por las autoridades italianas dentro del ejercicio de la amplia facultad discrecional que caracteriza a la actividad legislativa.
46 Según la Comisión, también carecen de fundamento los argumentos según los cuales la modificación de la duración de la tarifa Terni se basa en las normas de Derecho privado relativas al coste excesivo de las prestaciones contractuales ulteriores, ya que no parece que dichas normas se apliquen a la expropiación por causa de utilidad pública. Asimismo, la Comisión señala que, incluso si se asimilase la expropiación a un mero hecho contractual, la obligación de Terni de transferir al ENEL la concesión hidroeléctrica junto con las correspondientes instalaciones debería considerarse una prestación «inmediata» y no una prestación continua que pudiese pasar a ser excesivamente costosa tras un determinado período de tiempo. Además, en opinión de la Comisión, la prórroga de las concesiones hidroeléctricas no puede considerarse un acontecimiento «extraordinario e imprevisible».
Apreciación del Tribunal
47 Según jurisprudencia reiterada, la calificación como «ayuda» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, requiere que se cumplan todos los requisitos previstos en dicha disposición (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, conocida como «Tubemeuse», C‑142/87, Rec. p. I‑959, apartado 25, y de 1 de julio de 2008, Chronopost y La Poste/Ufex y otros, C‑341/06 P y C‑342/06 P, Rec. p. I‑4777, apartado 121).
48 En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, esta intervención debe poder afectar a los intercambios entre los Estados miembros. En tercer lugar, debe conferir una ventaja a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de marzo de 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Rec. p. I‑2941, apartado 56, y Chronopost y La Poste/Ufex y otros, citada en el apartado 47 supra, apartado 122).
49 Debe recordarse que constituyen ventajas a efectos del artículo 87 CE, apartado 1, las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, se asemejan a una subvención (sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 1999, DM Transport, C‑256/97, Rec. p. I‑3913, apartado 19, y de 14 de septiembre de 2004, España/Comisión, C‑276/02, Rec. p. I‑8091, apartado 24), como, en particular, el suministro de bienes o la prestación de servicios en condiciones preferenciales (véase la sentencia del Tribunal General de 16 de septiembre de 2004, Valmont/Comisión, T‑274/01, Rec. p. II‑3145, apartado 44, y la jurisprudencia citada).
50 La República Italiana sostiene que la medida controvertida no podía calificarse como ayuda de Estado en la medida en que el requisito del otorgamiento de una ventaja a los beneficiarios no se cumple, ya que la antedicha medida tiene un carácter meramente indemnizatorio.
51 Está acreditado que determinadas formas de indemnización otorgadas a las empresas no constituyen una ayuda.
52 Así, en una sentencia de 27 de septiembre de 1988, Asteris y otros (106/87 a 120/87, Rec. p. 5515, apartados 23 y 24), el Tribunal de Justicia precisó que las ayudas públicas, al ser medidas de las autoridades públicas que favorecen a determinadas empresas o producciones, revisten una naturaleza jurídica fundamentalmente diferente de las indemnizaciones que las autoridades nacionales pudieran, eventualmente, ser condenadas a pagar a los particulares como reparación de un perjuicio que ellas les hubieren causado y que, por tanto, dichas indemnizaciones no constituyen ayudas en el sentido de los artículos 87 CE y 88 CE.
53 Asimismo, el Tribunal de Justicia ha indicado que las subvenciones públicas que se conceden a empresas encargadas explícitamente de obligaciones de servicio público para compensar los costes ocasionados por la ejecución de estas obligaciones y que responden a determinados requisitos no están sujetas al artículo 87 CE, apartado 1 (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Rec. p. I‑7747, apartado 94).
54 La Comisión señala que la indemnización concedida por el Estado por la expropiación de bienes de empresa no constituye, por lo general, una ayuda estatal (considerando 70 de la Decisión impugnada).
55 La medida controvertida consiste en la prórroga de una primera medida por la que se concedía a Terni una tarifa preferencial aplicable al suministro de electricidad, y ello en concepto de indemnización a raíz de la nacionalización de la rama hidroeléctrica de dicha sociedad en 1962.
56 El artículo 6 del Decreto nº 1165/63, que define la referida indemnización, tiene el siguiente tenor:
«El ENEL debe suministrar a Terni […] 1.025.000.000 de kWh (mil veinticinco millones) anuales, con una potencia de 170.000 kW (ciento setenta mil), cantidad de energía eléctrica utilizada en 1961 por Terni […] para las actividades no comprendidas en las contempladas en el artículo 1 de la Ley nº 1643[/62], y 595.000.000 de kWh (quinientos noventa y cinco millones) anuales, con una potencia suplementaria de 100.000 kW (cien mil), para las actividades que estaban realizándose en la fecha de entrada en vigor de la Ley nº 1643[/62].
Dichos suministros deberán llevarse a cabo hasta el 31 de diciembre de 1992 en los puntos de entrega situados en los establecimientos Terni determinados de común acuerdo por las partes.»
57 Esa cantidad fija de energía eléctrica debía suministrarse a una tarifa preferencial definida del siguiente modo en el artículo 7 del Decreto nº 1165/63:
«Para el suministro de 1.025.000.000 de kWh [...] anuales, el precio del suministro por kWh se determinará en función de los precios de cesión interna cobrados de media a lo largo del período 1959-1961 por el sector de la producción eléctrica de Terni [...] a los establecimientos de la sociedad que operaban en otros sectores.
Por lo que respecta a la cantidades de energía que Terni consuma […] y que sobrepasen los 1.025.000.000 de kWh [...] anuales hasta un límite 595.000.000 de kWh [...] anuales, el precio mencionado en el párrafo precedente se aumentará en 0,45 liras [italianas] por kWh.»
58 Por tanto, la medida de la que Terni es destinataria parece ser el resultado de tres factores: la cantidad de electricidad, su precio y la duración del régimen preferencial.
59 La Comisión considera que la medida original constituía una indemnización y era adecuada y que la tarifa Terni no confirió ninguna ventaja a los beneficiarios durante la totalidad del período previsto por dicha medida, es decir, hasta 1992. Tomando como referencia una lectura literal del artículo 6 del Decreto nº 1165/63 y el establecimiento preciso de una duración de 30 años para la aplicación de la antedicha tarifa, la Comisión sostiene que su prórroga no puede considerarse parte integrante de la indemnización y concluye que la tarifa concedida a partir del 1 de enero de 2005, con arreglo a las disposiciones del artículo 11, apartado 11, de la Ley nº 80/05, constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1 (considerandos 78, 79, 94 y 117 de la Decisión impugnada).
60 La República Italiana sostiene que la Decisión impugnada se basa en una apreciación errónea de la Comisión acerca de la naturaleza y de la función real de la medida de indemnización prevista por la normativa relativa a la nacionalización de Terni. A su entender, la finalidad de dicha normativa era indemnizar a Terni por la expropiación sufrida en 1962, expropiación que suponía una excepción dentro del régimen general de los autoproductores y que afectaba no sólo a diversas instalaciones, sino también al derecho, derivado de una concesión hidroeléctrica, a producir energía.
61 Según la República Italiana, esa situación explica la adopción por parte del legislador nacional de un mecanismo de indemnización específico que debía permitir a Terni abastecerse de energía en condiciones económicas análogas a aquéllas que hubiera disfrutado si no se hubiese producido la nacionalización, durante un período que tenía en cuenta la duración de la concesión.
62 En primer lugar, la República Italiana indica que, al fijar el 31 de diciembre de 1992 como fecha de expiración de la tarifa Terni, el legislador nacional decidió hacer coincidir la duración de dicha tarifa con la de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores que no fueron expropiados, estableciendo, de este modo, una relación directa entre esos dos elementos. La República Italiana alega que las dos prórrogas de la tarifa Terni están justificadas por el hecho de que las disposiciones legislativas, que no eran, ciertamente, previsibles cuando se fijó la indemnización inicial, prorrogaron la duración de las concesiones de los autoproductores, la cual constituía el parámetro de la indemnización que le correspondía a Terni. A su entender, esas dos medidas de prórroga, lejos de suponer una revisión de la lógica del mecanismo de indemnización inicial, constituían precisamente la aplicación de dicha lógica.
63 No obstante, es preciso subrayar que el presente litigio se inscribe en el contexto de la nacionalización del sector de la electricidad en Italia, basada en el artículo 43 de la Constitución italiana, y cuyo instrumento jurídico de aplicación es la Ley nº 1643/62, completada por el Decreto nº 1165/63.
64 Por tanto, es preciso referirse a esos últimos textos para aprehender la nacionalización de que se trata en todas sus dimensiones, incluida la indemnización jurídicamente exigible en una situación de transferencia de propiedad decidida unilateralmente por un Estado.
65 Pues bien, del tenor del artículo 6 del Decreto nº 1165/63, que en modo alguno resulta ambiguo, se desprende que la tarifa Terni se concedió en concepto de indemnización por un período bien determinado, sin posibilidad de prolongación. Así, ese mismo artículo dispone que los suministros de electricidad a Terni «deberán llevarse a cabo hasta el 31 de diciembre de 1992», excluyendo, a priori, la mención de una fecha precisa cualquier dificultad de interpretación acerca del alcance temporal de la disposición.
66 Además, la República Italiana no invoca ninguna disposición de la Ley nº 1643/62 ni del Decreto nº 1165/63 que prevea una revisión de la duración de aplicación de la tarifa Terni, con una posible prolongación de dicha duración más allá de la fecha de expiración prevista. En cambio, debe señalarse que la posibilidad de revisar el precio del suministro de electricidad a Terni fue explícitamente prevista por el legislador nacional en el artículo 8 del Decreto nº 1165/63.
67 Al mismo tiempo que subraya que la fecha de expiración de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores había sido tenida en cuenta por el legislador nacional en el momento de la nacionalización a la hora de fijar la fecha del 31 de diciembre de 1992 en el Decreto nº 1165/63, la República Italiana sostiene que la inexistencia de una disposición expresa relativa a la posibilidad de revisar la duración de aplicación de la tarifa Terni en función de la duración de las concesiones se explica por el hecho de que la renovación de estas últimas constituía, para ese mismo legislador y en esa misma época, un acontecimiento «ciertamente imprevisible».
68 Es preciso señalar que la determinación inicial de una duración de validez para las concesiones planteaba ya, en sí misma, la cuestión del futuro de dichas concesiones una vez finalizado el plazo de expiración y su mantenimiento, a raíz de una prórroga legislativa o de un procedimiento de licitación, constituía un supuesto que era posible contemplar y no un acontecimiento «ciertamente imprevisible». De los autos se desprende que la inexistencia de una disposición expresa en la legislación nacional que previese una posibilidad de revisión de la duración de aplicación de la tarifa Terni parece ser simplemente el resultado de la decisión del legislador de indemnizar a Terni permitiéndole disfrutar de una tarifa preferencial por lo que atañe al suministro de electricidad durante un período bien determinado, fijado de manera definitiva en el momento de la nacionalización.
69 Debe añadirse que la legislación relativa a las prórrogas de las concesiones hidroeléctricas posterior a la Ley nº 1643/62 y al Decreto nº 1165/63 contradice la interpretación de dichos textos defendida por la República Italiana, según la cual estos últimos vinculan la duración de la tarifa Terni, por medio de una suerte de remisión dinámica e implícita, a la de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores, de modo que la prórroga de estas últimas conlleva automáticamente la prórroga de la referida tarifa.
70 Para empezar, esa interpretación contradice el hecho de que las prórrogas de la tarifa Terni, lejos de ser automáticas, requirieron de intervenciones legislativas para permitir modificar la indemnización inicialmente establecida por el Decreto nº 1165/63.
71 La primera prórroga de la tarifa Terni se deriva del artículo 20, apartado 4, de la Ley nº 9/91, que también prorrogó las concesiones hidroeléctricas entonces existentes hasta 2001. Dicha Ley no puede ser resumida como la mera prórroga concomitante de la duración de la tarifa Terni y la de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores hasta 2001, en la medida en que tenía una doble finalidad, a saber, no sólo la prolongación de la tarifa Terni, sino también su desaparición en 2007 (véase el considerando 19 de la Decisión impugnada), una fecha posterior y, por tanto, independiente de la fecha de expiración de las concesiones hidroeléctricas entonces existentes. Estos dos elementos son indisociables y, en realidad, demuestran la autonomía de la cuestión de la duración de la tarifa referida con respecto a la situación de los autoproductores.
72 La disociación de la suerte de las sociedades ex-Terni con respecto a la de los autoproductores se ve confirmada por el hecho de que las autoridades italianas intervinieron, en 1999, únicamente para renovar, hasta 2010, las concesiones hidroeléctricas existentes.
73 La segunda prórroga de la tarifa Terni se deriva del artículo 11, apartado 11, de la Ley nº 80/05, que dispone:
«A efectos de permitir el desarrollo y la reestructuración de la producción de las empresas afectadas, la aplicación de las condiciones tarifarias favorables para los suministros de energía eléctrica contemplados en el artículo 1, apartado 1, [letra] c), del Decreto-ley nº 25 de 18 de febrero de 2003, convertido, con modificaciones, en la Ley […] nº 83 de 17 de abril de 2003, se prorroga a todo el año 2010 con las condiciones tarifarias aplicables el 31 de diciembre de 2004».
74 La antedicha disposición ni siquiera hace referencia a las concesiones hidroeléctricas y no incluye ninguna indicación que permita pensar que la intención del legislador era hacer coincidir la duración de la tarifa Terni con la de las referidas concesiones.
75 Al contrario, de la misma disposición se desprende que la tarifa Terni es únicamente una de las condiciones tarifarias favorables cuya prórroga tiene como finalidad «permitir el desarrollo y la reestructuración de la producción de las empresas afectadas». En el considerando 67 de la Decisión impugnada, que forma parte de la síntesis de las observaciones de las autoridades italianas formuladas durante el procedimiento de investigación formal, se precisa que dichas autoridades subrayan que «la prórroga de la tarifa prevista en el artículo 11, apartado 11, de la Ley nº 80/05, que ha suscitado oposición, está asociada a un amplio programa de inversiones que ThyssenKrupp está realizando en la zona industrial Terni-Narni» y que «según este plan de actuación, se desarrollarán nuevas capacidades de producción eléctrica en la zona». Se señala que «[l]a tarifa está destinada […] a ser una solución provisional hasta que se creen dichas capacidades de producción, y su supresión sería perjudicial para las inversiones actualmente en curso».
76 Como se explica en el considerando 61 de la Decisión impugnada, relativo a las «razones políticas de la segunda prórroga», las autoridades italianas indicaron lo siguiente:
«[L]a tarifa es necesaria para aplicar la igualdad de trato entre estas sociedades de alto consumo energético que actúan en Italia y sus competidoras de la [Unión Europea] que también disfrutan de precios reducidos de la energía (según tarifas o contratos), a la espera de que concluyan los proyectos de infraestructuras de producción y transporte de electricidad en curso. Si se suprimiera la tarifa, las sociedades afectadas deslocalizarían sus operaciones fuera de la [Unión]. Se produciría inevitablemente una crisis industrial que causaría graves pérdidas de puestos de trabajo en las regiones afectadas. Por tanto, según [la República Italiana], la prórroga de la tarifa ha de considerarse una solución transitoria.»
77 Por tanto, no se trata de una medida que constituya la continuación legal de la indemnización que obtuvo Terni tras la nacionalización de su rama hidroeléctrica en 1962.
78 En segundo lugar, la República Italiana, tras haber precisado, en la réplica, que se había hecho coincidir la duración del régimen tarifario con la duración «restante» de la concesión de Terni, señaló que «lo esencial no [era] verificar si existía una relación entre el mecanismo de compensación previsto para Terni y las concesiones de los otros autoproductores, sino examinar si las leyes de prórroga se hubieran aplicado a Terni si a esta última, conforme a la norma general, no se le hubiesen expropiado las instalaciones y la concesión».
79 Según la República Italiana, no cabe ninguna duda de que las disposiciones de prórroga (a saber, el artículo 24 de la Ley nº 9/91 y el artículo 12, apartado 7, del Decreto nº 79/99) también hubieran afectado a las concesiones de las que Terni era titular «si dicha sociedad las hubiera seguido teniendo a su disposición» y es evidente que el hecho de impedir a las sociedades ex-Terni disfrutar de esas prórroga habría puesto fin a la situación de autoproductor virtual, situación que, según reconoce la propia Comisión, era razonable mantener por lo que respecta a las referidas sociedades.
80 Sin embargo, debe señalarse que el razonamiento de este modo desarrollado por la República Italiana tiene como finalidad dar una interpretación del mecanismo de indemnización establecido por el artículo 6 del Decreto nº 1165/63 que se basa en un postulado que hace abstracción de la situación de expropiación que da origen al litigio y del debate acerca del alcance de dicho mecanismo.
81 Es posible que, si la rama hidroeléctrica de Terni no hubiese sido nacionalizada, se hubiese renovado la concesión de dicha sociedad al igual que la de los otros autoproductores. También es posible que, en ese supuesto, la cuestión de la indemnización de Terni por medio de una tarifa preferencial para el suministro de energía no se plantease.
82 Sin embargo, no es menos cierto que se trata de razonamientos puramente hipotéticos cuyo objetivo es sortear el obstáculo del límite temporal, fijado con total claridad en el artículo 6 del Decreto nº 1165/63, para la aplicación de la tarifa Terni y que deben ser rechazados.
83 La República Italiana también subraya que la Comisión duda que la finalidad de las disposiciones de prórroga de la tarifa Terni fuese completar la indemnización inicial prevista en el artículo 6 del Decreto nº 1165/63, cuando, según la jurisprudencia, la calificación como ayuda de Estado de una medida implica considerar únicamente sus efectos reales o potenciales.
84 Sin embargo, es preciso señalar que la Comisión indicó claramente, en el considerando 99 de la Decisión impugnada, que era indudable que el suministro de energía eléctrica a precios inferiores a los de la tarifa normal en vigor constituía una clara ventaja económica para los beneficiarios, que ven reducidos sus costes de producción y reforzada su propia posición competitiva.
85 La mención de la finalidad real de la medida controvertida forma parte de la discusión sobre el alcance exacto del mecanismo de indemnización previsto en el artículo 6 del Decreto nº 1165/63, discusión en la que la República Italiana sostiene que la referida medida constituía la continuación legal de la indemnización de la que disfrutó Terni tras la nacionalización de su rama hidroeléctrica en 1962.
86 Esa afirmación se ve contradicha tanto por el tenor del artículo 11, apartado 11, de la Ley nº 80/05, que prorroga la tarifa Terni hasta 2010, como por las declaraciones de las autoridades italianas durante el procedimiento administrativo, sintetizadas en los considerandos 61 y 67 de la Decisión impugnada, de las que se desprende que la prórroga de la tarifa Terni, que ha suscitado oposición, constituye, en realidad, una contrapartida a un amplio programa de inversiones que ThyssenKrupp está realizando en la zona industrial Terni-Narni.
87 En tercer lugar, la República Italiana alega que las dos prórrogas de 1991 y de 2005 constituyen también la aplicación de un principio común del Derecho contractual de los Estados miembros, según el cual, en las relaciones jurídicas continuas, debe tomarse en consideración la alteración del equilibrio contractual que no viene causada por la realización del riesgo normal que las partes asumieron en el momento de la celebración del contrato, sino por un acontecimiento ocurrido ulteriormente y que no fue previsto ni era previsible en el momento en que se celebró el acuerdo, a saber, la adopción de disposiciones legislativas que prorrogaban la duración de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores.
88 Además de hacer referencia al principio de buena fe y de equidad, la República Italiana añade que el principio mencionado en el apartado 87 supra ha sido recogido en la llamada cláusula de «hardship» prevista en los principios relativos a los contratos de comercio internacional y al Derecho europeo de contratos, elaborados por la Comisión sobre el Derecho europeo de contratos.
89 Esta argumentación debe rechazarse en la medida en que se basa en una premisa errónea, que es la asimilación de una situación de nacionalización de diversos bienes, que conlleva necesariamente una indemnización, a un mero hecho contractual.
90 En efecto, es preciso recordar que el presente litigio se inscribe en el contexto de la nacionalización del sector de la electricidad en Italia, basada en el artículo 43 de la Constitución italiana, el cual dispone que, «[l]a ley podrá, en pro del interés general, reservar a título originario o transferir, mediante expropiación y con la correspondiente indemnización, al Estado, a entes públicos o comunidades de trabajadores o de usuarios determinadas empresas o categorías de empresas que exploten servicios públicos esenciales o fuentes de energía o que constituyan un monopolio y sean, preeminentemente, de interés general».
91 El instrumento jurídico por medio del cual se lleva a cabo la nacionalización está constituido únicamente por la Ley nº 1643/62, completada por el Decreto nº 1165/63.
92 De este modo, resulta que la transferencia de propiedad la decide unilateralmente el Estado, en pro del interés general, y que es preciso remitirse a las disposiciones de la antedicha Ley y del antedicho Decreto para aprehender en todas sus dimensiones la nacionalización de que se trata, incluida la indemnización jurídicamente exigible en esa situación.
93 La aplicabilidad a una situación como la referida de reglas o de principios que rigen las relaciones contractuales no ha sido en modo alguno demostrada por la República Italiana. La asimilación del presente asunto a una situación de relación contractual continua, realizada por la República Italiana, no puede basarse en el hecho de que el Decreto nº 1165/63 previese un mecanismo de indemnización específico consistente en el suministro de electricidad a una tarifa preferencial durante 30 años.
94 En cualquier caso, aun suponiendo que tal asimilación pudiese admitirse, la argumentación que justifica la medida controvertida basándose en la existencia de principios que permiten reestablecer el equilibrio de una relación contractual continua, supuestamente alterado como consecuencia de un acontecimiento que no fue previsto ni era previsible en el momento en que se celebró el acuerdo, no puede prosperar.
95 Dejando a un lado el hecho de que la transferencia al ENEL de los bienes de Terni fuese totalmente llevada a cabo poco tiempo después de la adopción del Decreto nº 1165/63 y deba, por tanto, considerarse una prestación «inmediata» y no «continua», la prórroga de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores no puede considerarse un acontecimiento «imprevisible».
96 Es preciso recordar que la determinación inicial de una duración de validez para las concesiones planteaba ya, en sí misma, la cuestión del futuro de dichas concesiones una vez finalizado el plazo de expiración y su mantenimiento, a raíz de una prórroga legislativa o de un procedimiento de licitación, constituía, por tanto, un acontecimiento que claramente era posible contemplar y no un acontecimiento imprevisible. La adopción de disposiciones que establecían la prórroga de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores en 1991, 1999 y 2005 lo confirma a posteriori.
97 De las consideraciones anteriores se desprende que debe desestimarse el motivo que cuestiona la calificación como ayuda de Estado de la medida controvertida, basado en el carácter compensatorio de dicha medida controvertida.
Sobre el motivo basado en la existencia de vicios sustanciales de forma y en la vulneración del principio de contradicción y del principio de protección de la confianza legítima
Alegaciones de las partes
98 La República Italiana alega que, a petición expresa de la Comisión, le presentó a ésta un estudio en el que se comparaba el valor contable de los bienes expropiados con el valor de las ventajas otorgadas, a lo largo de los años, por medio de la tarifa Terni, estudio que había mostrado que no existía sobrecompensación.
99 Pues bien, según la República Italiana, en la Decisión impugnada, la Comisión consideró que dicho estudio carecía de pertinencia, basándose en que el carácter adecuado del mecanismo de indemnización sólo podía evaluarse ex ante, es decir, en el momento de la expropiación. A su entender, la Comisión examinó, por tanto, el contenido del estudio únicamente con carácter subsidiario y concluyó que sus conclusiones eran erróneas.
100 La República Italiana sostiene que ese cambio de opinión de la Comisión por lo que respecta a la utilidad de una apreciación ex post del carácter apropiado del mecanismo de indemnización debería haber llevado a esta institución a reabrir el debate contradictorio, sugiriendo una perspectiva de análisis diferente o incluso aceptando propuestas alternativas por parte de la República Italiana, cosa que no hizo. La República Italiana afirma que si la Comisión hubiera procedido de esa forma, ella hubiera podido, ciertamente, alegar los argumentos formulados en el primer motivo.
101 La República Italiana añade que si la Comisión hubiera manifestado, con anterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, su cambio de opinión o su perplejidad con respecto al método de evaluación propuesto por el estudio de que se trata, ella hubiera podido invocar que si la Comisión, quizás, infravaloraba la ventaja tarifaria de Terni, también infravaloraba el sacrificio económico de esa sociedad, limitándolo al valor de las instalaciones, sin considerar como objeto de evaluación autónomo el derecho expropiado, es decir, la concesión de producción.
102 Según la República Italiana, ese vicio de procedimiento afectaría incluso a la apreciación sobre el fondo del estudio de que se trata efectuada por la Comisión.
103 Tras haber subrayado el carácter, como mínimo contradictorio, del comportamiento de la Comisión, la República Italiana sostuvo, en la réplica, que, al requerir el estudio de que se trata para apreciar la eventual existencia de una sobrecompensación, la Comisión había hecho concebir a las autoridades italianas una confianza legítima en que los resultados de esos trabajos serían de algún modo apreciados a la hora de elaborar la Decisión impugnada. Según la República Italiana, al declarar el estudio no pertinente en cualquier caso, al manifestar, por otra parte, esa apreciación únicamente en la Decisión impugnada y al evaluar el contenido de dicho estudio sólo con carácter subsidiario, la Comisión vulneró la confianza legítima generada por la solicitud de información formulada en la carta de 20 de febrero de 2007.
104 La Comisión afirma que, durante el procedimiento, nunca indicó a la República Italiana que apreciaría ex post el carácter adecuado de la tarifa Terni sin examinar si la prórroga de dicha tarifa prevista por la medida controvertida podía justificarse en tanto que indemnización de la expropiación sufrida por Terni en 1962, lo cual, a su juicio, queda acreditado por el hecho de que efectivamente las autoridades italianas y las sociedades ex-Terni alegaron durante el procedimiento los argumentos desarrollados en el marco del primer motivo para demostrar que debía considerarse que la referida prórroga formaba parte del criterio previsto ex ante por el Decreto nº 1165/63 para indemnizar a Terni.
105 La Comisión sostiene que, en la medida en que las autoridades italianas efectivamente presentaron los argumentos en cuestión durante el procedimiento administrativo y en que dichos argumentos son de todas formas infundados, como demuestra el análisis del primer motivo, la supuesta vulneración del derecho de defensa alegada por la República Italiana no puede tener ninguna incidencia en la validez de la Decisión impugnada.
106 Según la Comisión, esta conclusión no puede ser puesta en entredicho por la alegación de la República Italiana según la cual, si hubiese tenido conocimiento de la objeciones de la Comisión con respecto al estudio en cuestión, «ella también hubiera podido dar a conocer sus dudas». En efecto, en opinión de la Comisión, resulta evidente que, puesto que el estudio únicamente fue examinado con carácter subsidiario, las eventuales dudas de la República Italiana por lo que atañe a su credibilidad no hubieran podido, de todas formas, tener ninguna influencia en la apreciación principal en la que se basó la Decisión impugnada. Además, según la Comisión, las autoridades italianas en modo alguno han demostrado que la apreciación de fondo que la Comisión hizo sobre el estudio en cuestión adoleciese de ningún error de hecho o de Derecho.
107 Finalmente, la Comisión sostiene que las imputaciones basadas en su actitud supuestamente contradictoria y en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima deben declararse inadmisibles, ya que, vulnerando el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, aparecen por primera vez en la réplica. En cualquier caso, según la Comisión, no puede observarse ninguna contradicción ni ninguna vulneración del principio antes referido en el hecho de que la Comisión haya examinado, únicamente con carácter subsidiario, el estudio de las autoridades italianas. Por último, la Comisión recuerda que, según reiterada jurisprudencia, sólo existe una vulneración del principio de protección de la confianza legítima si la Administración dio «garantías concretas» a las personas afectadas, lo cual, resulta evidente, que no ocurrió en el caso de autos.
Apreciación del Tribunal
108 Debe recordarse que, por carta de 19 de julio de 2006, la Comisión informó a la República Italiana de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, y que, con la publicación de dicha decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea, invitó a los terceros interesados a presentar sus observaciones sobre la medida controvertida.
109 Por carta de 20 de febrero de 2007, tras haber constatado que «necesitaba más información para poder llegar a una conclusión», la Comisión solicitó a la República Italiana que, en particular, le facilitase información que permitiese comparar objetivamente el valor de los bienes expropiados con el valor de la ventaja otorgada mediante la tarifa Terni desde el comienzo de ese régimen hasta 2010, con una actualización de los valores en cuestión.
110 En respuesta a esa solicitud, en abril de 2007, la República Italiana remitió a la Comisión un estudio realizado, a petición de las sociedades ex-Terni, por un consultor independiente, en el que se menciona que el valor total de la ventaja otorgada por la tarifa Terni es inferior al valor contable (actualizado en 2006) de los bienes expropiados como consecuencia de la nacionalización y en el que, por tanto, se concluye que no había sobrecompensación.
111 De los considerandos 82 y 83 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión consideró, con carácter principal, que el referido estudio no era pertinente, basándose en que el análisis de la adecuación del mecanismo compensatorio podía efectuarse únicamente ex ante, es decir, en el momento de la expropiación. Conforme a este enfoque, la Comisión concluyó que hasta la extinción de la medida tarifaria compensatoria original y sólo hasta esta fecha los beneficiarios no habían obtenido ninguna ventaja y que dicha conclusión no puede ser cuestionada mediante cálculos de beneficios y pérdidas alternativos, sobre todo si se efectúan retrospectivamente.
112 La Comisión examinó a fondo, con carácter subsidiario, el estudio aportado por las autoridades italianas y concluyó que el método en el que se basaba dicho estudio era impreciso e incorrecto, en la medida en que infravaloraba sistemáticamente la ventaja tarifaria en favor de las sociedades ex-Terni y, probablemente, sobreestimaba el valor de los bienes expropiados (considerandos 87 a 90 de la Decisión impugnada).
113 En primer lugar, no puede estimarse la imputación de la República Italiana, mencionada en los apartados 101 a 103 supra, basada en la vulneración, por parte de la Comisión, del principio de contradicción que supuestamente vició la apreciación que ésta hizo del estudio aportado por las autoridades italianas relativo al valor de los bienes expropiados.
114 A este respecto, el principio de contradicción, que constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión, forma parte, en particular, del derecho de defensa (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Rec. p. I‑4951, apartado 61). El respeto de dicho derecho, en cualquier procedimiento seguido contra una persona y que pueda desembocar en un acto lesivo para ésta, constituye un principio fundamental de Derecho y debe garantizarse aun a falta de una normativa específica (sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, 234/84, Rec. p. 2263, apartado 27, y de 11 de noviembre de 1987, Francia/Comisión, 259/85, Rec. p. 4393, apartado 12).
115 En el ámbito del control de las ayudas públicas, el principio del respeto del derecho de defensa exige que al Estado miembro de que se trate se le dé la oportunidad de dar a conocer debidamente su punto de vista sobre las observaciones presentadas por los terceros interesados, de conformidad con el artículo 88 CE, apartado 2, y en las cuales la Comisión pretende fundamentar su decisión, y que en la medida en que el Estado miembro no haya podido comentar tales observaciones, la Comisión no pueda utilizarlas en su decisión contra este Estado. Sin embargo, para que una violación del derecho de defensa de tales características entrañe una anulación, es preciso que, de no existir tal irregularidad, el procedimiento hubiera podido llevar a un resultado distinto (sentencias del Tribunal de Justicia Francia/Comisión, citada en el apartado 114 supra, apartados 12 y 13, y de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C‑301/87, Rec. p. I‑307, apartados 30 y 31).
116 En el caso de autos, basta señalar que en modo alguno se ha reprochado a la Comisión que haya basado la Decisión impugnada en las observaciones de terceros interesados acerca de las cuales la República Italiana no hubiese podido defender su punto de vista. De conformidad con las exigencias del artículo 88 CE, apartado 2, y del artículo 6, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), a la República Italiana se le dio la oportunidad de presentar sus observaciones acerca de la decisión por la que se incoa el procedimiento y se le transmitieron las observaciones formuladas dentro de este contexto por los interesados, lo cual dio lugar a la réplica de la República Italiana manifestada por medio de la carta de 22 de diciembre de 2006 (considerando 6 de la Decisión impugnada).
117 Es preciso subrayar que, en el marco de las observaciones que presentó a la Comisión durante el procedimiento de investigación formal, la República Italiana indicó que ni el acuerdo tarifario original –que constituyó una indemnización legítima a Terni por la expropiación de sus bienes– ni sus prórrogas posteriores constituían ayudas estatales. En apoyo de esta tesis, la República Italiana cita una serie de sentencias del Tribunal de Justicia según las cuales determinadas formas de indemnización no constituyen ayudas a las empresas como, en particular, la indemnización por daños y los servicios de interés económico general (considerando 58 de la Decisión impugnada).
118 El considerando 59 de la Decisión impugnada precisa asimismo lo siguiente:
«Con respecto a la autorización de la tarifa Terni como ayuda estatal, [la República Italiana] señala que la Ley nº 9/91, que establece la primera prórroga de la tarifa, fue debidamente notificada a la Comisión y aprobada por ésta. Las prórrogas sucesivas de la tarifa, que coinciden con las prórrogas de las concesiones hidroeléctricas en favor de los productores hidroeléctricos, obedecen a la misma lógica que la Comisión nunca ha cuestionado. Por tanto, según [la República Italiana], debe considerarse que la tarifa Terni es una medida existente que no constituye una ayuda.»
119 Por consiguiente, durante el procedimiento de investigación formal, la República Italiana dio a conocer claramente su punto de vista sobre el carácter indemnizatorio de la medida controvertida, lo cual se corresponde con el tenor del primer motivo de anulación invocado en la demanda. Pues bien, la Comisión se pronunció precisamente acerca de este aspecto, con carácter principal, para concluir que la medida controvertida constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
120 En la medida en que la Comisión consideró acertadamente que la prórroga de la tarifa preferencial otorgada en 2005 por medio de la medida controvertida no formaba parte de la indemnización que le correspondía a Terni por la expropiación sufrida por ésta en 1962 y concluyó acertadamente que la tarifa preferencial concedida a las sociedades ex-Terni a partir del 1 de enero de 2005 constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1 (véase el apartado 97 supra), la supuesta vulneración del derecho de defensa no puede tener, de todas formas, ninguna incidencia en la validez de la Decisión impugnada.
121 Además, la imputación de la República Italiana no tiene en cuenta el objeto del procedimiento de investigación formal y se basa en una interpretación abusiva de la carta de la Comisión de 20 de febrero de 2007 que contiene la solicitud de información.
122 La Comisión consideró, efectivamente, necesario recabar información relativa al valor contable de los bienes cedidos al Estado en el momento de la nacionalización. Sin embargo, éste no era el único objeto de la solicitud de información contenida en la carta de 20 de febrero de 2007, la cual debe situarse en el contexto del procedimiento de investigación formal y de sus objetivos, a saber, permitir a las partes interesadas ser oídas y a la Comisión informarse del conjunto de datos procedentes antes de adoptar su Decisión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión, 84/82, Rec. p. 1451, apartado 13).
123 El procedimiento de investigación formal no puede tener otra finalidad que la descrita anteriormente y, en particular, no puede tener la finalidad de decidir con carácter definitivo, antes de la adopción de la decisión final, acerca de determinados elementos del expediente. A este respecto, es preciso recordar que de ninguna disposición relativa a las ayudas de Estado ni de la jurisprudencia se desprende que la Comisión esté obligada a oír al beneficiario de fondos estatales acerca de la apreciación jurídica que ésta realice en relación con la medida controvertida o que esté obligada a informar al Estado miembro afectado –y, a fortiori, al beneficiario de la ayuda– de su postura antes de adoptar su decisión, toda vez que los interesados y el Estado miembro fueron requeridos para que presentasen sus observaciones (sentencia del Tribunal de 8 de julio de 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, T‑198/01, Rec. p. II‑2717, apartado 198).
124 La alegación de la República Italiana relativa a un «cambio de opinión» de la Comisión se basa en una interpretación errónea del tenor de la carta de 20 de febrero de 2007, del cual no se desprende que la institución hubiese considerado decisiva, a la hora de decidir acerca de la calificación de la prórroga de la tarifa Terni como ayuda estatal, la demostración de que el valor (actualizado) de esa compensación fuese igual o inferior al valor de los bienes expropiados.
125 En cualquier caso, la Comisión nunca indicó ni a la República Italiana ni a las sociedades ex-Terni que apreciaría el carácter adecuado ex post de la tarifa Terni sin examinar si la prórroga de dicha tarifa prevista por la medida controvertida podía justificarse en tanto que indemnización de la expropiación sufrida por Terni en 1962.
126 En segundo lugar, tras haber subrayado el carácter supuestamente contradictorio del comportamiento de la Comisión, la República Italiana sostuvo que, al requerir el estudio de que se trata para apreciar la eventual existencia de una sobrecompensación, la Comisión había hecho concebir a las autoridades italianas una confianza legítima en que «los resultados de esos trabajos serían de algún modo apreciados a la hora de elaborar la Decisión impugnada». Según la República Italiana, al declarar el estudio no pertinente en cualquier caso, al manifestar, por otra parte, esa apreciación únicamente en la Decisión impugnada y al evaluar el contenido de dicho estudio sólo a mayor abundamiento, la Comisión vulneró la confianza legítima generada por la solicitud de información formulada en la carta de 20 de febrero de 2007.
127 Por lo que respecta a la alegación del carácter contradictorio del comportamiento de la Comisión, hay que decir que forma parte de la argumentación relativa a la imputación basada en una vulneración del principio de contradicción y del derecho de defensa de la República Italiana, la cual debe desestimarse por infundada.
128 Por lo que atañe a la afirmación de una vulneración del principio de protección de la confianza legítima, la Comisión concluye que la imputación es inadmisible invocando una infracción del artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, que establece que en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
129 Ha quedado acreditado que la República Italiana invocó, por primera vez en la réplica, una vulneración del principio de protección de la confianza legítima basándose en el tenor de la carta de 20 de febrero de 2007 que contenía una solicitud de información, elemento de hecho ya mencionado y discutido por las partes en la demanda y en el escrito de contestación.
130 De lo anterior se desprende que procede declarar la inadmisibilidad del presente motivo.
131 En cualquier caso, el antedicho motivo habría sido desestimado por infundado. Por una parte, la carta de 20 de febrero de 2007 no contiene ninguna garantía concreta de la Administración, requisito exigido para poder invocar válidamente una vulneración del principio de protección de la confianza legítima (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 y C‑217/03, Rec. p. I‑5479, apartado 147, y la sentencia del Tribunal General de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑346/99 a T‑348/99, Rec. p. II‑4259, apartado 93), por lo que atañe al hecho de que los trabajos solicitados en la antedicha carta serían «de algún modo apreciados a la hora de elaborar la Decisión impugnada». Por otra parte, esos resultados fueron efectivamente tenidos en cuenta y examinados por la Comisión en la Decisión impugnada, aunque el análisis efectuado se hizo con carácter subsidiario.
132 En estas circunstancias, el motivo basado en la existencia de vicios sustanciales de forma debido a una instrucción insuficiente y a la vulneración del principio de contradicción debe desestimarse, dado que la alegación referente a una instrucción insuficiente no constituye una imputación autónoma, sino que, en realidad, forma parte de la argumentación relativa a la vulneración del principio antedicho.
133 De las consideraciones anteriores se desprende que el recurso debe desestimarse.
Costas
134 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la República Italiana, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Italiana.
Vilaras
Prek
Ciucă
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 1 de julio de 2010.
Firmas
* Lengua de procedimiento: italiano.
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