Asunto T‑250/08
Edward William Batchelor
contra
Comisión Europea
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Documentos intercambiados en relación con la apreciación de la compatibilidad con el Derecho comunitario de medidas adoptadas en materia de actividades de comunicación audiovisual televisiva — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones — Excepción relativa a la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría»
Sumario de la sentencia
1. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Facultad del Estado miembro de solicitar a la institución la no divulgación de documentos — Implicaciones procesales
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1 a 5]
2. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Facultad del Estado miembro de solicitar a la institución la no divulgación de documentos — Competencia del juez de la Unión
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1 a 3 y 5]
3. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3]
4. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
5. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Protección del proceso de toma de decisiones
[Art. 10 CE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 3, párr. 2, y 5]
6. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Alcance
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guión; Directiva 89/552/CEE del Consejo, art. 3 bis)
1. El alcance de la obligación de motivación que incumbe a la institución destinataria de una solicitud de acceso a documentos procedentes de autoridades de un Estado miembro presentada conforme a las disposiciones del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, depende de que se establezcan las consecuencias jurídicas relacionadas con el hecho de que un Estado miembro rehúse que se divulgue un documento con arreglo al artículo 4, apartado 5, del citado Reglamento.
A este respecto, una interpretación según la cual dicha disposición confiere al Estado miembro un derecho de veto general e incondicional para oponerse, de forma puramente discrecional y sin tener que motivar su decisión, a la divulgación de cualquier documento en poder de una institución comunitaria, por el mero hecho de que el documento procede de dicho Estado miembro, no es compatible con el objetivo de mejorar la transparencia del proceso de toma de decisiones de la Unión Europea.
Así, el Estado miembro de que se trate está, en su caso, obligado a motivar su oposición a la vista de las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001. Cuando el Estado miembro cumple esta obligación, la institución está obligada a denegar la solicitud de acceso, pero debe cumplir su propia obligación de motivación exponiendo, en su decisión, los motivos invocados por el Estado miembro con el fin de acogerse a una de las excepciones al derecho de acceso previstas en las disposiciones antes mencionadas.
Se desprende de las anteriores consideraciones, cuya finalidad es salvaguardar el objetivo del Reglamento nº 1049/2001, intentando atribuir al apartado 5 de su artículo 4 un contenido normativo propio y distinto del relativo al apartado 4 de la misma disposición, que, tras comprobar que la oposición de un Estado miembro contiene los motivos por los que, a su juicio, los documentos de que se trate se hallan amparados por una excepción al derecho de acceso, la institución afectada no tiene que manifestar su propia apreciación sobre la procedencia de esa motivación.
(véanse los apartados 44 a 47)
2. Cuando un Estado miembro ha ejercido la facultad que le otorga el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de solicitar que un documento originario de dicho Estado, no se divulgue sin su consentimiento previo y aduce algunos motivos de denegación, basados en las excepciones, relacionados en los apartados 1 a 3 del mismo artículo, es competencia del juez de la Unión, a petición del interesado al que la institución pertinente le haya denegado el acceso, determinar si tal denegación se ha podido basar válidamente en las referidas excepciones, y ello a pesar de que esa denegación no resulte de la apreciación de éstas por la propia institución, sino por el Estado miembro de que se trate. Por lo demás, con respecto a ese interesado, la intervención del Estado miembro no afecta al carácter comunitario de la decisión que le dirige posteriormente la institución en respuesta a la petición de acceso que aquél presentó ante la misma en relación con un documento que obra en poder de ésta.
(véase el apartado 67)
3. Los documentos remitidos a una institución por una persona o una entidad externa con el fin de que sean objeto de un intercambio de puntos de vista con la institución de que se trate no están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, disposición que tiene por objeto proteger determinados tipos de documentos elaborados en relación con un procedimiento, cuya divulgación, incluso después de terminado ese procedimiento, perjudicaría el proceso de toma de decisiones de la institución de que se trate.
En efecto, en primer lugar, si los documentos a que se refiere esta disposición deben contener «opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución», considerar que un documento es para uso interno de una institución por el mero hecho de que ésta sea su destinataria equivaldría a hacer que este requisito perdiera su sentido, ya que todo documento recibido por una institución se hallaría en dicha situación. En segundo lugar, tal interpretación ignora el hecho de que, las citadas deliberaciones o consultas previas deben tener lugar «en el seno de la institución».
Lejos de ser el resultado de una mera interpretación gramatical, las anteriores consideraciones se ajustan al principio según el cual las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto. Además, dichas consideraciones preservan la eficacia del primer párrafo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 y, por consiguiente, la lógica inherente al hecho de que en dicha disposición existan dos párrafos distintos, el primero relativo al período que va hasta la terminación del proceso de toma de decisiones, el segundo, referido al período que se extiende incluso con posterioridad al término de dicho proceso.
Por una parte, en efecto, considerar que el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 se refiere a todo documento enviado a una institución por un remitente externo, que contenga una «opinión» en el sentido más amplio del término y que pueda merecer una respuesta, y que todo ello consista en una «consulta» a efectos de dicha disposición, daría lugar a que este segundo párrafo se refiriera a «documentos» en un sentido tan amplio como el primer párrafo de dicha disposición. Por otra parte, habida cuenta de que estas dos clases de documentos podrían estar protegidas en circunstancias idénticas, es decir, que su divulgación perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones, el primer párrafo sería redundante, toda vez que el segundo abarca el período que se extiende tanto antes como después de la terminación de dicho proceso.
(véanse los apartados 68 a 70 y 73 a 76)
4. El examen que exige la tramitación de una solicitud de acceso a documentos presentada sobre la base del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, debe revestir un carácter concreto. En efecto, por una parte, la mera circunstancia de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no puede bastar para justificar la aplicación de ésta. En principio, tal aplicación sólo puede estar justificada en el supuesto de que la institución haya apreciado previamente si el acceso al documento podría perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido. Por otra parte, para poder ser invocado, el riesgo de perjuicio para un interés protegido debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético.
(véase el apartado 78)
5. El artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, y apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro no puede alegar su propia reticencia a cooperar con una institución en el caso de que se divulgue un documento en virtud del citado Reglamento, para justificar un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones de la institución de que se trate.
En efecto, reconocer la posible manifestación de un Estado miembro por la que éste expresa su reticencia a cooperar con la institución, en el supuesto de que ésta dé acceso a un documento, como fundamento de un perjuicio grave para el proceso de toma de decisiones en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, equivaldría a conferir a los Estados miembros un derecho discrecional en la materia o, al menos, a supeditar la política de acceso a los documentos aprobada por dicho Reglamento a las políticas nacionales relacionadas con ésta. Pues bien, ello no sería compatible con el sistema de acceso a los documentos instaurado por el citado Reglamento ni con la obligación de una cooperación leal con las instituciones que incumbe a los Estados miembros en virtud del artículo 10 CE.
(véanse los apartados 80 y 81)
6. La excepción al derecho de acceso del público a los documentos establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, referido a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, no es aplicable a documentos intercambiados en relación con la apreciación de la compatibilidad con el Derecho comunitario de las medidas adoptadas por un Estado miembro en materia de actividades de comunicación audiovisual televisiva en el marco del artículo 3 bis de la Directiva 89/552, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva.
En efecto, la observancia del Derecho comunitario, que constituye el objetivo de la investigación llevada a cabo por la Comisión en ese marco, no se ve amenazado en el caso de que el Estado miembro de que se trate no desee cooperar a efectos de la apreciación de la compatibilidad con el Derecho comunitario de las medidas que adopta o que pretende adoptar. En efecto, en tal supuesto, la Comisión no examinará dichas medidas, ni éstas gozarán de un reconocimiento mutuo, y se aplicará plenamente la libertad de prestación de servicios garantizada por el Derecho primario.
(véanse los apartados 91, 92 y 95)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
de 24 de mayo de 2011 (*)
«Acceso a los documentos – Reglamento (CE) nº 1049/2001 – Documentos intercambiados en relación con la apreciación de la compatibilidad con el Derecho comunitario de medidas adoptadas en materia de actividades de comunicación audiovisual televisiva – Denegación de acceso – Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones – Excepción relativa a la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría»
En el asunto T‑250/08,
Edward William Batchelor, con domicilio en Bruselas, representado inicialmente por la Sra. F. Young, Solicitor, el Sr. A. Barav, Barrister, y Me D. Reymond, abogado, y posteriormente por el Sr. Barav, Me Reymond y la Sra. F. Carlin, Barrister,
parte demandante,
apoyada por
Reino de Dinamarca, representado por la Sra. B. Weis Fogh y el Sr. S. Juul Jørgensen, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
contra
Comisión Europea, representada inicialmente por el Sr. C. Docksey y las Sras. C. O’Reilly y P. Costa de Oliveira, en calidad de agentes, y posteriormente por las Sras. O’Reilly y Costa de Oliveira,
parte demandada,
apoyada por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado inicialmente por la Sra. S. Behzadi-Spencer, el Sr. L. Seeboruth y la Sra. I. Rao, en calidad de agentes, y posteriormente por la Sra. Rao, asistida por los Sres. G. Facenna y T. de la Mare, Barristers,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto, por una parte, la anulación de la Decisión del Secretario General de la Comisión de 16 de mayo de 2008, por la que se deniega el acceso a determinados documentos intercambiados en relación con la apreciación de la compatibilidad con el Derecho comunitario de las medidas adoptadas por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre la base del artículo 3 bis de la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (DO L 298, p. 23) y, por otra, la anulación de la decisión presunta denegatoria de la misma solicitud que se reputa que se adoptó el 9 de abril de 2008,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por el Sr. N.J. Forwood (Ponente), Presidente, y los Sres. F. Dehousse y J. Schwarcz, Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 24 de noviembre de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1 El Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43), establece los principios, condiciones y límites del derecho de acceso a los documentos de estas instituciones previsto en el artículo 255 CE.
2 Según el artículo 4, apartados 2 a 6, del Reglamento nº 1049/2001:
«2. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
– los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual,
– los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
– el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
3. Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
4. En el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 1 o 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos.
5. Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado.
6. En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.»
3 A tenor del artículo 8 del Reglamento nº 1049/2001:
«1. Las solicitudes confirmatorias se tramitarán con prontitud. En el plazo de quince días laborables a partir del registro de la solicitud, la institución o bien autorizará el acceso al documento solicitado y facilitará dicho acceso con arreglo al artículo 10 dentro de ese mismo plazo, o bien, mediante respuesta por escrito, expondrá los motivos para la denegación total o parcial [...]
3. La ausencia de respuesta de la institución en el plazo establecido se considerará una respuesta denegatoria y dará derecho al solicitante a interponer recurso judicial contra la institución y/o reclamar ante el Defensor del Pueblo Europeo, con arreglo a las disposiciones pertinentes del Tratado CE.»
4 El artículo 3 bis de la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (DO L 298, p. 23), tal como lo insertó la Directiva 97/36/CE del Parlamento y del Consejo, de 30 de junio de 1997, por la que se modifica la Directiva [89/552] (DO L 202, p. 60), dispone:
«1. Cada Estado miembro podrá adoptar medidas, de conformidad con el Derecho comunitario, para asegurar que los organismos de radiodifusión televisiva sometidos a su jurisdicción no retransmitan de manera exclusiva acontecimientos que dicho Estado miembro considere de gran importancia para la sociedad de manera que se prive a una parte importante del público de dicho Estado miembro de la posibilidad de seguir dichos acontecimientos, en directo o en diferido, en la televisión de libre acceso. Si adopta dichas medidas, el Estado miembro de que se trate establecerá una lista de acontecimientos, nacionales y no nacionales, que considere de gran importancia para la sociedad, lo que hará de manera clara y transparente, a su debido tiempo y oportunamente. Al hacerlo, el Estado miembro determinará también si los acontecimientos deben ser transmitidos total o parcialmente en directo o, en caso necesario y apropiado, por razones objetivas de interés público, total o parcialmente en diferido.
2. Los Estados miembros notificarán inmediatamente a la Comisión cualesquiera medidas que tomen o vayan a tomar en virtud del apartado 1. En un plazo de tres meses a partir del momento en que se efectúe la notificación, la Comisión verificará si dichas medidas se ajustan al Derecho comunitario y las comunicará a los demás Estados miembros. Recabará el dictamen del comité que se establezca en virtud del artículo 23 bis. Publicará inmediatamente en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas las medidas adoptadas y, como mínimo una vez al año, la lista consolidada de las medidas tomadas por los Estados miembros.
3. Los Estados miembros garantizarán, por el medio que proceda y en el marco de sus respectivas disposiciones legales, que los organismos de radiodifusión televisiva sometidos a su jurisdicción no ejercerán los derechos exclusivos que hayan comprado después de la fecha de publicación de la presente Directiva, de tal forma que se prive a una parte sustancial del público de otro Estado miembro de la posibilidad de seguir acontecimientos designados por ese otro Estado miembro con arreglo a los apartados anteriores, en emisión total o parcialmente en directo o, cuando sea necesario o apropiado por razones objetivas de interés público, total o parcialmente en diferido, en televisión de libre acceso, tal como determine ese otro Estado miembro con arreglo al apartado 1.»
Antecedentes del litigio
5 Mediante escrito de 20 de diciembre de 2005, Infront WM AG, sociedad de Derecho suizo que desarrolla la actividad de adquisición, gestión y comercialización de derechos de retransmisión televisiva de acontecimientos deportivos, presentó una denuncia ante la Comisión de las Comunidades Europeas en relación con las medidas adoptadas por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en virtud del artículo 3 bis de la Directiva 89/552 (en lo sucesivo, «denuncia»).
6 Mediante escrito de 18 de diciembre de 2006 el demandante, Sr. Edward William Batchelor, se dirigió a la Comisión como abogado de la sociedad Infront WM y formuló algunas observaciones sobre un escrito que la Comisión había remitido a Infront WM el 27 de septiembre de 2006 en el marco del examen de la denuncia. Además, mediante escrito de 18 de diciembre de 2006, se requirió a la Comisión para que diera traslado de todo documento relativo a la correspondencia mantenida con las autoridades del Reino Unido desde que se presentó la denuncia, así como de todas las estadísticas y todos los datos contenidos en los documentos remitidos por dicho Estado miembro sobre el particular.
7 Mediante escrito de 16 de enero de 2007, el Director de la Dirección «Audiovisual, Medios de Comunicación, Internet» de la Dirección General (DG) «Sociedad de la Información y Medios de Comunicación» respondió que entendía que la solicitud de acceso a los documentos formulada en el escrito de 18 de diciembre de 2006 se refería a un escrito de la Comisión de 2 de agosto de 2006 y a dos escritos de las autoridades del Reino Unido de los días 5 de septiembre y 15 de noviembre de 2006, respectivamente. No obstante, según el autor del escrito de 16 de enero de 2007, dichos documentos estaban incursos en la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo a la protección de los objetivos de las actividades de inspección y de investigación, habida cuenta de que el examen de la denuncia por la Comisión podía dar lugar a un procedimiento por incumplimiento.
8 El 16 de octubre de 2007 la Comisión adoptó la Decisión 2007/730/CE relativa a la compatibilidad con el Derecho comunitario de las medidas adoptadas por el Reino Unido en virtud del artículo 3 bis, apartado 1, de la Directiva [89/552] (DO L 295, p. 12). Mediante el artículo 1 de la Decisión 2007/730 la Comisión declaró que las medidas adoptadas por el Reino Unido con arreglo al artículo 3 bis, apartado 1, de la Directiva 89/552 eran compatibles con el Derecho comunitario.
9 Mediante escrito de 7 de febrero de 2008 el Director General de la DG «Sociedad de la Información y Medios de Comunicación» informó al demandante de que se había adoptado la Decisión 2007/730, así como de la postura de su servicio, según la cual, de acuerdo con dicha Decisión y teniendo en cuenta los motivos expuestos en el escrito de la Comisión de 27 de septiembre de 2006, la denuncia no justificaba ninguna violación del Derecho comunitario por parte del Reino Unido.
10 Mediante escrito de 21 de diciembre de 2007, el demandante exhortó a la Comisión a que reconsiderara la postura expuesta en su escrito de 16 de enero de 2007 (véase el apartado 7 anterior) teniendo en cuenta la conclusión de la investigación sobre la compatibilidad de las medidas adoptadas por el Reino Unido con el Derecho comunitario. Además, el demandante pidió a la Comisión, en particular, que especificara y le diera acceso a todo documento presentado por el Reino Unido después del 16 de enero de 2007, así como a toda información no confidencial contenida en los intercambios relacionados con el contenido de la lista de acontecimientos elaborada por el Reino Unido sobre la base del artículo 3 bis de la Directiva 89/552.
11 Mediante escrito de 7 de febrero de 2008 el Director de la Dirección «Audiovisual, Medios de Comunicación, Internet» de la DG «Sociedad de la Información y Medios de Comunicación» informó al demandante de que no se le podía dar traslado de los documentos a los cuales éste había solicitado tener acceso por cuanto estaban incursos en la excepción del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección de los procedimientos judiciales y del asesoramiento jurídico, ya que el asunto Comisión/Infront WM (C‑125/06 P), entre la Comisión e Infront WM referente a las medidas adoptadas por el Reino Unido aún pendía ante el Tribunal de Justicia.
12 Mediante escrito de 21 de febrero de 2008 el demandante presentó una solicitud confirmatoria, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, ante el Secretario General de la Comisión. Mediante escrito de 14 de marzo de 2008 la Comisión informó al demandante, con arreglo al artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, de que quedaba prorrogado quince días laborables el plazo previsto en el apartado 1 de la misma disposición.
13 Mediante escrito de 16 de mayo de 2008 (en lo sucesivo, «Decisión expresa») el Secretario General de la Comisión se pronunció sobre la solicitud confirmatoria del demandante. El Secretario General expuso, en primer lugar, que la solicitud del demandante se refería a tres documentos, a saber, un escrito del Director General de la DG «Sociedad de la Información y Medios de Comunicación» al Representante Permanente del Reino Unido de 2 de agosto de 2006, un escrito de las autoridades de este Estado miembro a la Comisión de 5 de septiembre de 2006 y un escrito del Representante Permanente del Reino Unido a la Comisión de 19 de febrero de 2007 que llevaba cinco anexos.
14 En relación con los escritos de 5 de septiembre de 2006 y de 19 de febrero de 2007 la Comisión señaló que había consultado a las autoridades del Reino Unido, que se acogieron al artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, oponiéndose a su divulgación sobre la base de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del mismo Reglamento. Más concretamente, las autoridades de dicho Estado miembro alegaron que en los referidos documentos se hacían patentes tomas de posición del Reino Unido en cuanto a las cuestiones suscitadas en la denuncia, que se hicieron constar con carácter confidencial. Afirmaron que su divulgación perjudicaría gravemente el proceso de diálogo entre la Comisión y los Estados miembros en relación con el examen de la procedencia de una denuncia, lo cual, a su vez, a su juicio, influiría en el proceso de toma de decisiones de la Comisión. Ésta observó que, además, los anexos del escrito de 19 de febrero de 2007 contenían información confidencial relativa a los intereses comerciales de las entidades de radiodifusión, así como de otros titulares de derechos de retransmisión televisiva de varias disciplinas deportivas. Precisó que, por lo tanto, tales anexos estaban incursos en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
15 La Comisión hizo constar, en la Decisión expresa, que, habida cuenta de la oposición motivada de las autoridades del Reino Unido a la divulgación de los escritos de que se trata, debía denegar el acceso solicitado por el demandante, como se deduce, a su juicio, de la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, Rec. p. I‑11389).
16 En relación con el escrito de 2 de agosto de 2006 la Comisión indicó que su divulgación perjudicaría gravemente la protección de los objetivos de las actividades de investigación, excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, por cuanto se corría el riesgo de que los Estados miembros se negaran a cooperar con dicha institución en relación con la apreciación de la compatibilidad de las medidas notificadas en virtud del artículo 3 bis de la Directiva 89/552. Según la Comisión, la confidencialidad de dicho documento debía mantenerse hasta que el Tribunal se pronunciara sobre los recursos interpuestos por la Fédération internationale de football association (FIFA) y la Union des associations européennes de football (UEFA) (asuntos T‑68/08 y T‑55/08, respectivamente) contra la Decisión 2007/730.
17 Igualmente la Comisión denegó el acceso parcial al escrito de 2 de agosto de 2006 por considerar que estaba íntegramente incurso en la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001. Por último, la Comisión estimó que ningún elemento indicaba que existiera un interés público superior que justificara la divulgación de los documentos a los que el demandante había pedido que se le diera acceso.
Procedimiento y pretensiones de las partes
18 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 18 de junio de 2008, el demandante interpuso el presente recurso.
19 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 30 de septiembre de 2008, el Reino Unido solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 2 de octubre de 2008, el Reino de Dinamarca solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del demandante. Mediante auto de 2 de diciembre de 2008, el Presidente de la Sala Séptima del Tribunal admitió dichas intervenciones. El Reino Unido presentó su escrito de formalización de la intervención y las demás partes presentaron sus observaciones sobre este escrito dentro de los plazos concedidos.
20 Mediante auto de 4 de agosto de 2010 el Presidente de la Sala Séptima del Tribunal ordenó, sobre la base del artículo 65, letra b), del artículo 66, apartado 1, y del artículo 67, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, que la Comisión aportara copias de todos los documentos cuyo acceso había denegado.
21 Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Segunda, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto.
22 Mediante escrito de 6 de septiembre de 2010 la Comisión dio cumplimiento a dicha diligencia de prueba.
23 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, formuló por escrito una pregunta a la Comisión, a la cual ésta respondió mediante escrito de 29 de octubre de 2010.
24 Se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal en el acto de la vista de 24 de noviembre de 2010.
25 El demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión denegatoria presunta adoptada el 9 de abril de 2008, así como la Decisión expresa.
– Condene en costas a la Comisión y al Reino Unido.
26 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso contra la decisión desestimatoria implícita
– Desestime los motivos invocados contra la Decisión expresa por infundados.
– Condene en costas al demandante.
27 El Reino Unido solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso contra la decisión desestimatoria implícita.
– Desestime el recurso contra la Decisión expresa por infundado.
Fundamentos de Derecho
28 El demandante invoca dos motivos relativos al incumplimiento de la obligación de motivación y a la infracción del artículo 255 CE, en relación con los artículos 1, 2 y 4 del Reglamento nº 1049/2001, respectivamente.
1. Sobre la admisibilidad del recurso contra la decisión presunta
Alegaciones de las partes
29 La Comisión, apoyada por el Reino Unido, alega que el demandante no tiene ningún interés en ejercitar la acción contra la decisión presunta que se reputa adoptada el 9 de abril de 2008, de conformidad con el artículo 8, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 (en lo sucesivo, «decisión presunta»). Afirma que, en efecto, habida cuenta de la adopción de la Decisión expresa en una fecha anterior a la interposición del recurso, la anulación, en su caso, de la decisión presunta no le depararía ninguna ventaja distinta de la ventaja que le deparará la posible anulación de la Decisión expresa.
30 El demandante alega que la postura de la Comisión da lugar a una situación absurda, según la cual, la adopción de una decisión expresa fuera del plazo previsto en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1049/2001 hace imposible el control judicial de una decisión desestimatoria implícita que, sin embargo, es un acto por definición no motivado.
Apreciación del Tribunal
31 De la jurisprudencia se desprende que, en caso de adopción de una decisión desestimatoria expresa posteriormente al plazo establecido en el artículo 8, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001, el demandante ya no tiene interés en impugnar la decisión implícita que se reputa haber sido adoptada debido al transcurso de dicho plazo (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 19 de enero de 2010, Co-Frutta/Comisión, T‑355/04 y T‑446/04, Rec. p. II‑1, apartado 45, y el auto del Tribunal de 17 de junio de 2010, Jurašinović/Consejo, T‑359/09, no publicado en la Recopilación, apartado 40). En efecto, las consecuencias jurídicas en cuanto al acceso a los documentos de que se trate a causa del transcurso del referido plazo se convierten en obsoletas en el momento en que se adopta una decisión expresa.
32 El interés alegado por el demandante en el acto de la vista consistente en la posibilidad de interponer posteriormente un recurso de indemnización basado en el transcurso del plazo de que se trata no desvirtúa la apreciación que figura en el apartado 31 anterior. En efecto, la anulación previa de la decisión presunta no es un requisito para la interposición de tal recurso.
33 De lo anterior se desprende que procede declarar la inadmisibilidad del recurso en cuanto se dirige contra la decisión presunta.
2. Sobre el recurso contra la Decisión expresa
Sobre el primer motivo, relativo al incumplimiento de la obligación de motivación
Alegaciones de las partes
34 En relación con la Decisión expresa, el demandante manifiesta, en primer lugar, que no puede saber si, además de los documentos mencionados por la Comisión, existen otros que puedan ser objeto de su solicitud. Además, el demandante señala que la oposición motivada por parte de un Estado miembro a que se divulgue un documento sobre la base del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 no exime a la Comisión de su obligación de ejercer un control integral sobre la validez de los motivos alegados por ese Estado miembro ni de exponer su propia motivación al respecto, con arreglo al artículo 253 CE y al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1049/2001. Aduce que confirman este planteamiento varios extremos de la sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 15 supra, de las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en el asunto en el que recayó dicha sentencia (Rec. p. I‑11394), así como de la propuesta de la Comisión relativa a la modificación del Reglamento nº 1049/2001, que se refería a la interpretación del artículo 4, apartado 5, del mismo Reglamento, tal como se halla en vigor.
35 Considera que, además, obligar a la Comisión a actuar en consonancia con la opinión negativa motivada del Estado miembro consultado va en contra del texto de dicha disposición, que se refiere a una «solicitud» del Estado de que se trate, y, a su juicio, equivale a introducir nuevamente la regla del autor del documento, derogada por el Reglamento nº 1049/2001.
36 Sostiene que la inconsistencia de la tesis que propugna la Comisión resulta igualmente del hecho de que la llevó, en el caso de autos, a denegar el acceso incluso a documentos que son de dominio público, como la lista de los encuentros de la Copa del mundo de fútbol de 2006 y la lista de los encuentros de las Copas del mundo de fútbol de 1994, 1998 y 2002 que no fueron retransmitidos en directo en una televisión de libre acceso, así como del hecho de que la Comisión denegara el acceso a un documento cuya divulgación habían permitido las autoridades del Reino Unido.
37 Pues bien, observa que, aparte de una servil aceptación de la apreciación del Reino Unido, la Decisión expresa no contiene ningún razonamiento sobre la base del cual la Comisión decidiera que los motivos invocados por dicho Estado miembro son pertinentes o que no existe ningún interés público superior que justifique la divulgación de los documentos en cuestión. Agrega que la circunstancia mencionada en el apartado 36 anterior prueba asimismo que la Comisión no examinó la pertinencia de las razones invocadas por el Reino Unido. Matiza que, además, la Decisión expresa no contiene los motivos de denegación invocados a este respecto por el Reino Unido en su escrito de formalización de la intervención.
38 Por último, alega el demandante que la Decisión expresa no contiene ninguna apreciación por parte de la Comisión de la posibilidad de conceder un acceso parcial a los documentos solicitados.
39 Por consiguiente, según el demandante, basándose exclusivamente en la denegación motivada de las autoridades del Reino Unido relativa a la solicitud de acceso a los documentos que formuló y al no examinar la posibilidad de conceder un acceso parcial a los documentos a que se refiere dicha solicitud, la Comisión ha incumplido su obligación de motivación.
40 En relación con el escrito de la Comisión de 2 de agosto de 2006, el demandante alega que la afirmación de que su divulgación impediría al Estado miembro cooperar y facilitar la información necesaria para la apreciación por la Comisión de la compatibilidad de las medidas nacionales con el Derecho comunitario es meramente hipotética y no se basa en elementos probatorios, por lo que no constituye motivación suficiente.
41 La Comisión y el Reino Unido refutan la procedencia de estas alegaciones.
Apreciación del Tribunal
42 Según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular, del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 del Tratado debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de marzo de 2000, VBA/Florimex y otros, C‑265/97 P, Rec. p. I‑2061, apartado 93).
43 En relación, en primer lugar, con la alegación del demandante de que no puede saber si existen otros documentos a los que se refiere su solicitud que no se mencionan en la Decisión expresa, debe observarse que la Comisión indicó claramente en tal Decisión cuáles son los documentos que son objeto de la solicitud del demandante. Por lo tanto, la Decisión expresa está motivada de manera suficiente en Derecho sobre este extremo.
44 A renglón seguido, procede señalar que, en lo tocante a los documentos procedentes de las autoridades del Reino Unido, el alcance de la obligación de motivación que incumbe a la Comisión depende de que se establezcan las consecuencias jurídicas relacionadas con el hecho de que un Estado miembro rehúse que se divulgue un documento con arreglo al artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001.
45 A este respecto, procede señalar que interpretar que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 confiere al Estado miembro un derecho de veto general e incondicional para oponerse, de forma puramente discrecional y sin tener que motivar su decisión, a la divulgación de cualquier documento en poder de una institución comunitaria, por el mero hecho de que el documento procede de dicho Estado miembro, no es compatible con el objetivo de mejorar la transparencia del proceso de toma de decisiones de la Unión Europea. En el supuesto de tal interpretación, un tipo especialmente importante de documentos en los que puede fundarse el proceso de toma de decisiones comunitario y que pueden aclarar éste quedaría excluido de lo dispuesto en el Reglamento nº 1049/2001. En consecuencia, el derecho de acceso del público se vería menoscabado en igual medida y sin justificación objetiva (véase, en este sentido, la sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 15 supra, apartados 58 a 60, 62 y 64).
46 Así, el Estado miembro de que se trate está, en su caso, obligado a motivar su oposición a la vista de las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001. Cuando el Estado miembro cumple esta obligación, la institución está obligada a denegar la solicitud de acceso, pero debe cumplir su propia obligación de motivación exponiendo, en su decisión, los motivos invocados por el Estado miembro con el fin de acogerse a una de las excepciones al derecho de acceso previstas en las disposiciones antes mencionadas (véase, en este sentido, la sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 15 supra, apartados 87, 89 y 90).
47 Se desprende de las anteriores consideraciones, cuya finalidad es salvaguardar el objetivo del Reglamento nº 1049/2001, intentando atribuir al apartado 5 de su artículo 4 un contenido normativo propio y distinto del relativo al apartado 4 de la misma disposición, que, tras comprobar que la oposición de un Estado miembro contiene los motivos por los que, a su juicio, los documentos de que se trate se hallan amparados por una excepción al derecho de acceso, la Comisión no tiene que manifestar su propia apreciación sobre la procedencia de esa motivación.
48 En el caso de autos, por lo que respecta a los documentos procedentes del Reino Unido, la Comisión aludió, en el apartado 2 de la Decisión expresa, a los motivos invocados por dicho Estado miembro e indicó que tales motivos se formulaban mediante remisión a las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartado 2, primer guión, y apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001. Por lo tanto, la Comisión cumplió su obligación de motivación en virtud del artículo 253 CE y del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1049/2001.
49 Por último, en relación con el escrito de la Comisión de 2 de agosto de 2006, procede recordar que la obligación de motivación constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión relativa al fundamento de la motivación, pues éste pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo (véase la sentencia del Tribunal de 12 de diciembre de 2007, Akzo Nobel y otros/Comisión, T‑112/05, Rec. p. II‑5049, apartado 94).
50 Debe señalarse que las alegaciones formuladas por el demandante a este respecto para fundar la inexistencia o la insuficiencia de motivación de la Decisión expresa se refieren, en realidad, a la procedencia de sus motivos, cuyo examen se realizará al abordar el segundo motivo. Por lo demás, debe señalarse que la Decisión expresa contiene, en el apartado 3.1, una exposición de motivos por los cuales la Comisión consideró que la divulgación del escrito de que se trata perjudicaría los objetivos de la investigación y que, por lo tanto, debía denegarse en virtud del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
51 En consecuencia, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, relativo a la infracción del artículo 255 CE en relación con los artículos 1, 2 y 4 del Reglamento nº 1049/2001
Sobre los documentos procedentes del Reino Unido
– Alegaciones de las partes
52 El demandante alega que, según la jurisprudencia, toda excepción al derecho de acceso a los documentos debe interpretarse en sentido restrictivo, debiendo preservarse el acceso como principio.
53 Por lo que respecta a la excepción basada en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 (véase el apartado 14 supra), el demandante observa que en el caso de autos un Estado miembro ha invocado una disposición destinada a preservar el proceso de toma de decisiones de la Comisión, y ello en futuros asuntos. En efecto, al adoptar tanto la decisión presunta como la Decisión expresa la Comisión ya había adoptado la Decisión 2007/730 y concluido el expediente relativo a la denuncia (véanse los apartados 8 y 9 anteriores). Ahora bien, estima que por su naturaleza exclusivamente referida al proceso de toma de decisiones de las instituciones, la invocación de dicha excepción se halla reservada a éstas. Sostiene que, sobre el particular, el hecho de que las autoridades del Reino Unido no enviaran los documentos mencionados en la Decisión expresa para que fueran hechos públicos carece de pertinencia, así como la consideración de que tales documentos igualmente fueran examinados en relación con la denuncia.
54 Alega que, además, la consideración de que la divulgación de los documentos de que se trata afectaría a la voluntad de los Estados miembros de cooperar con la Comisión se refiere a una circunstancia que, a su juicio, no es razonablemente previsible, sino meramente hipotética. Recuerda que, por otra parte, los Estados miembros están obligados a cooperar con la Comisión en virtud del artículo 10 CE, y que no pueden incumplir esta obligación porque la Comisión haya dado acceso a un documento de conformidad con el Reglamento nº 1049/2001. A este respecto, el demandante hace alusión a la posición adoptada por la propia Comisión en relación con el examen de las medidas comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 3 bis de la Directiva 89/552, según la cual, procederá a tal examen únicamente si el Estado miembro facilita suficiente información en cuanto a la importancia de cada acontecimiento para la sociedad y en cuanto a los procedimientos seguidos para la elección de los acontecimientos de que se trate. Sostiene que, por lo tanto, es inconcebible la falta de cooperación del Estado miembro en el procedimiento que regula el artículo 3 bis, apartado 2, de la Directiva 89/552.
55 El demandante recuerda la obligación de los Estados miembros de elaborar, en su caso, la lista de acontecimientos de gran importancia para la sociedad de una manera clara y transparente, en virtud del artículo 3 bis, apartado 1, de la Directiva 89/552, por lo que no puede denegarse la divulgación de los documentos relativos a tales acontecimientos aportados a la Comisión, ni siquiera tras la adopción de la decisión sobre la compatibilidad de la lista con el Derecho comunitario, por considerar que el Estado miembro se negaría a cooperar en el futuro. Señala que, aunque la Comisión haya recibido los documentos procedentes de las autoridades del Reino Unido en respuesta a una solicitud de información que les remitió en lo tocante a la denuncia, la Decisión 2007/730 se basó en dicha información.
56 En este contexto, el demandante observa que, según la propia Comisión, la información facilitada por el Reino Unido con ocasión del examen de la denuncia era pertinente para la apreciación de la compatibilidad de las medidas adoptadas por el Reino Unido con el Derecho comunitario y que, según el escrito de 7 de febrero de 2008 (véase el apartado 9 anterior), la adopción de la Decisión 2007/730 dio lugar al archivo de la denuncia. Manifiesta que, por lo tanto, en la Decisión expresa la Comisión puso de relieve que los documentos controvertidos están comprendidos en el ámbito de aplicación de la solicitud confirmatoria del demandante, que se refería a los documentos relativos al examen de las medidas notificadas por el Reino Unido en virtud del artículo 3 bis, apartado 2, de la Directiva 89/522. Afirma que de ello se desprende que el examen de la compatibilidad de dichas medidas y el examen de la denuncia coincidieron y que deben ignorarse las alegaciones de la Comisión, formuladas por primera vez en su escrito de contestación, basadas en una distinción entre ambos procedimientos. El demandante señala a este respecto que, según la Decisión expresa, el escrito de 19 de febrero de 2007 contiene la opinión de las autoridades del Reino Unido sobre el planteamiento adoptado por la Comisión en relación con determinadas cuestiones referentes al artículo 3 bis de la Directiva 89/552.
57 Considera, además, que no puede admitirse la alegación relativa a la posibilidad de reabrir el procedimiento de examen de las medidas notificadas por el Reino Unido a raíz de la anulación de la Decisión 2007/730 por el Tribunal, ya que justificaría la no divulgación de todo documento del que se haya dado traslado a la Comisión en el marco de una investigación.
58 Sostiene que, por lo tanto, al invocar la excepción del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 para denegar el acceso a los documentos procedentes del Reino Unido, la Comisión cometió un error de Derecho.
59 Además, el demandante alega que, al no examinar la posibilidad de conceder un acceso parcial a los documentos solicitados, la Comisión infringió el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001. Precisa que la Decisión expresa no indica, por lo demás, que la Comisión exhortara al Reino Unido a motivar su postura sobre un posible acceso parcial ni que tal motivación se haya efectivamente facilitado.
60 Por su parte, la Comisión aduce, en primer lugar, que, en relación con la aplicación del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, sus facultades se limitan a comprobar que las objeciones planteadas por el Estado miembro se basan en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001 y que no se hallan manifiestamente al margen del ámbito de aplicación de las excepciones establecidas por dichas disposiciones. Considera que, del mismo modo, el control ejercido por los órganos jurisdiccionales de la Unión sobre la legalidad de su apreciación debe limitarse a verificar que efectivamente ha procedido a tal examen.
61 Además, con respecto a la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 (véase el apartado 14 anterior), la Comisión señala que los documentos suministrados por el Reino Unido lo fueron en relación con el examen de la denuncia y contienen las opiniones de las autoridades del Reino Unido formuladas en el contexto de las consultas previas con la Comisión. Apoyada por el Reino Unido, la Comisión afirma que, contrariamente a lo que alega el demandante, un Estado miembro que participa en el proceso de toma de decisiones que culmina con la adopción de un acto de una institución puede invocar la excepción del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, cuyo objetivo es proteger el «espacio de reflexión» inherente a tal proceso. Puntualiza que, en el caso de autos, es razonablemente previsible el riesgo de un menoscabo de dicho proceso, que implicaría una comprobación de carácter similar tanto en virtud del artículo 3 bis de la Directiva 89/552 como por el cauce de un procedimiento por incumplimiento, a pesar de la conclusión de la investigación de que se trata, ya que se ha impugnado la legalidad de la Decisión 2007/730 ante el Tribunal en los asuntos T‑55/08, UEFA/Comisión, y T‑68/08, FIFA/Comisión. Afirma que, en efecto, los referidos documentos, a los que, según parece, recurrió la Comisión tanto para su examen en virtud del artículo 3 bis de la Directiva 89/552 como en relación con la denuncia, desempeñan un papel crucial a efectos de la reapertura del procedimiento de examen de la compatibilidad de las medidas adoptadas por el Reino Unido con el Derecho comunitario en caso de anulación de la Decisión 2007/730 en cuanto al fondo. Pues bien, alega que las autoridades del Reino Unido deberían poder nuevamente cooperar con la Comisión con plena confianza hasta que concluyera definitivamente el asunto, sin lo cual se perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones. En estas circunstancias, a su juicio, el razonamiento seguido por el Reino Unido no es manifiestamente inapropiado.
62 La Comisión agrega que la obligación de cooperación establecida en el artículo 10 CE no obsta a que los Estados miembros puedan pedir que determinados elementos sigan manteniéndose confidenciales. Señala que la obligación de cooperación que incumbe a los Estados miembros en virtud del artículo 3 bis, apartado 2, de la Directiva 89/552 carece, por lo demás, de pertinencia en el caso de autos, en la medida en que los documentos de que se trata se presentaron en relación con el examen de una denuncia y no forman parte de la notificación que realizó el Reino Unido con arreglo a dicha disposición.
63 El Reino Unido observa que, aunque algunos datos contenidos en los anexos iv) a vi) del escrito de 19 de febrero de 2007 no sean confidenciales, la estructura de su presentación revela determinados elementos que no pueden divulgarse sin perjudicar la confianza mutua que debe presidir las comunicaciones entre la Comisión y un Estado miembro en las circunstancias del caso de autos.
– Apreciación del Tribunal
64 Debe señalarse, en primer lugar, que, a raíz de las explicaciones dadas por la Comisión en su escrito de contestación, así como en su escrito de 29 de octubre de 2010, según las cuales ya no se oponía a que se divulgaran los dos primeros anexos del escrito del Representante Permanente del Reino Unido, con la salvedad de algunos datos con respecto a los cuales se invocó la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001 (véase el apartado 14 anterior), el demandante ha manifestado, en el acto de la vista, que ya no discutía la apreciación contenida en la Decisión expresa en cuanto a los datos de que se trata.
65 Por consiguiente, en relación con los documentos que proceden del Reino Unido, el demandante invoca esencialmente un motivo basado en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001.
66 A este respecto, procede excluir desde un primer momento la posición defendida por la Comisión y el Reino Unido sobre el alcance del control judicial en caso de aplicación del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 (véase el apartado 60 anterior).
67 En efecto, cuando un Estado miembro invoca el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 y aduce algunos motivos de denegación relacionados en los apartados 1 a 3 del mismo artículo, es competencia del juez de la Unión, a petición del interesado al que la institución pertinente le haya denegado el acceso, determinar si tal denegación se ha podido basar válidamente en las referidas excepciones, y ello a pesar de que esa denegación no resulte de la apreciación de éstas por la propia institución, sino por el Estado miembro de que se trate. Por lo demás, debe señalarse que, con respecto a ese interesado, la intervención del Estado miembro no afecta al carácter comunitario de la decisión que le dirige posteriormente la institución en respuesta a la petición de acceso que aquél presentó ante la misma en relación con un documento que obra en poder de ésta (véase, en este sentido, la sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 15 supra, apartado 94).
68 Además, a la vista de los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 1049/2001, las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones enumeradas en su artículo 4 deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, Rec. p. I‑4723, apartado 36).
69 En relación con la interpretación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, debe señalarse que esta disposición tiene por objeto proteger determinados tipos de documentos elaborados en relación con un procedimiento, cuya divulgación, incluso después de terminado ese procedimiento, perjudicaría el proceso de toma de decisiones de la institución de que se trate.
70 Dichos documentos deben contener «opiniones para su uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución».
71 Según el apartado 2 de la Decisión expresa, los documentos procedentes del Reino Unido se ajustan a esta definición, por cuanto contienen las «opiniones» de las autoridades de dicho Estado miembro «para uso interno» de la Comisión «en el marco de consultas previas entre la Comisión y dichas autoridades».
72 Además, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en el acto de la vista, la Comisión ha manifestado que, a su juicio, el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 abarcaba igualmente documentos procedentes de entidades ajenas a la institución de que se trate, ya que, aunque su objeto sea facilitar información, reflejan, aunque sólo sea implícitamente, la opinión de su autor sobre la exactitud o la pertinencia de la información correspondiente.
73 Ahora bien, los términos que figuran en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 no pueden interpretarse en un sentido tan amplio. En efecto, en primer lugar, considerar que un documento es para uso interno de una institución por el mero hecho de que ésta sea su destinataria equivaldría a hacer que este requisito perdiera su sentido, ya que todo documento recibido por una institución se hallaría en dicha situación. En segundo lugar, la interpretación que subyace a la postura expuesta en la Decisión expresa ignora el hecho de que, según esta misma disposición, las deliberaciones o consultas previas deben tener lugar «en el seno de la institución». Sin embargo, en la Decisión expresa se hace alusión a consultas entre la Comisión y las autoridades del Reino Unido que, por lo tanto, no tuvieron lugar «en el seno de la institución».
74 Lejos de ser el resultado de una mera interpretación gramatical, las anteriores consideraciones se ajustan al principio enunciado en el apartado 68 anterior, que viola la postura defendida en la Decisión expresa y desarrollada por la Comisión en el acto de la vista. Además, dichas consideraciones preservan la eficacia del primer párrafo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 y, por consiguiente, la lógica inherente al hecho de que en dicha disposición existan dos párrafos distintos, el primero relativo al período que va hasta la terminación del proceso de toma de decisiones, el segundo, referido al período que se extiende incluso con posterioridad al término de dicho proceso.
75 En efecto, en primer lugar, considerar que el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 se refiere a todo documento enviado a una institución por un remitente externo, que contenga una «opinión» en el sentido más amplio del término y que pueda merecer una respuesta, y que todo ello consista en una «consulta» a efectos de dicha disposición, daría lugar a que este segundo párrafo se refiriera a «documentos» en un sentido tan amplio como el primer párrafo de la misma disposición. Además, habida cuenta de que estas dos clases de documentos podrían estar protegidas en circunstancias idénticas, es decir, que su divulgación perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones, el primer párrafo sería redundante, toda vez que el segundo abarca el período que se extiende tanto antes como después de la terminación de dicho proceso.
76 En consecuencia, los documentos remitidos a una institución por una persona o una entidad externa con el fin de que sean objeto de un intercambio de puntos de vista con la institución de que se trate no están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001. De ello se deduce que el Reino Unido no podía basarse de manera pertinente en dicha disposición para pedir a la Comisión que denegara el acceso a los escritos de que se trata. Procede añadir que la circunstancia de que, en la sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 15 supra, el Tribunal de Justicia admitiera que un Estado miembro puede invocar las excepciones del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 en modo alguno pone en tela de juicio esta conclusión. En efecto, la remisión que realiza el Tribunal de Justicia en dicha sentencia al apartado 3 de la referida disposición puede explicarse por la existencia del párrafo primero de ésta, el cual se refiere igualmente a los documentos recibidos por una institución.
77 En todo caso, debe señalarse que el requisito relativo al perjuicio grave para el proceso de toma de decisiones de la institución no se cumple en el caso de autos.
78 A este respecto, procede recordar que el examen que exige la tramitación de una solicitud de acceso a documentos debe revestir un carácter concreto. En efecto, por una parte, la mera circunstancia de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no puede bastar para justificar la aplicación de ésta. En principio, tal aplicación sólo puede estar justificada en el supuesto de que la institución haya apreciado previamente si el acceso al documento podría perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido. Por otra parte, para poder ser invocado, el riesgo de perjuicio para un interés protegido debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético (véase la sentencia del Tribunal de 11 de marzo de 2009, Borax Europe/Comisión, T‑166/05, no publicada en la Recopilación, apartado 88, y la jurisprudencia citada).
79 Igualmente hay que recordar que los documentos de que se trata fueron proporcionados por el Reino Unido en respuesta a un escrito de la Comisión de 2 de agosto de 2006, que se remitió a las autoridades de dicho Estado miembro a raíz de la presentación de la denuncia. Como resulta del punto 2, párrafo cuarto, de la Decisión expresa, el Reino Unido estima que la divulgación de tales escritos atentaría contra su cooperación leal con la Comisión a efectos del examen de una denuncia por violación del Derecho comunitario, toda vez que se le impediría responder francamente a las peticiones de la Comisión. A su juicio, esta circunstancia amenazaría el proceso de toma de decisiones de la Comisión por violación del Derecho comunitario.
80 Esta apreciación no puede prosperar. En efecto, reconocer la posible manifestación de un Estado miembro por la que éste expresa su reticencia a cooperar con la institución, en el supuesto de que ésta dé acceso a un documento, como fundamento de un perjuicio grave para el proceso de toma de decisiones en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, equivaldría a conferir a los Estados miembros un derecho discrecional en la materia o, al menos, a supeditar la política de acceso a los documentos aprobada por dicho Reglamento a las políticas nacionales relacionadas con ésta. Pues bien, ello no sería compatible con el sistema de acceso a los documentos instaurado por el Reglamento nº 1049/2001 (véase, en este sentido, la sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 15 supra, apartados 58 y 65) ni con la obligación de una cooperación leal con la Comisión que incumbe a los Estados miembros en virtud del artículo 10 CE.
81 De ello se desprende que el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, y apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro no puede alegar su propia reticencia a cooperar con la Comisión en el caso de que se divulgue un documento en virtud del Reglamento nº 1049/2001, para justificar un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones de la institución de que se trate.
82 Por consiguiente, debe anularse la Decisión expresa en cuanto se refiere a la denegación de acceso a los escritos de 5 de septiembre de 2006 y de 19 de febrero de 2007, salvo en la medida en que se refiere a los datos incluidos en los dos primeros anexos del escrito de 19 de febrero de 2007, en relación con los cuales se invoca la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
Sobre el documento de la Comisión
– Alegaciones de las partes
83 El demandante recuerda que el hecho de que un documento se refiera a un actividad de inspección o de investigación no puede bastar, de por sí, para justificar la aplicación de la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001. Considera, por lo tanto, que la Comisión está obligada a demostrar, en relación con los motivos de su decisión, que la divulgación del documento de que se trate atentaría concretamente y de manera razonablemente previsible contra la protección de los objetivos de las actividades de inspección o de investigación.
84 Sostiene, además, que el objetivo de la disposición que establece la excepción invocada por la Comisión no es proteger las actividades de investigación como tales, sino la finalidad de tales actividades, por lo que, según matiza, el objeto de dicha protección no puede alcanzarse una vez terminada la investigación de que se trate.
85 Señala que, ahora bien, en el caso de autos, la Comisión no ha explicado de qué manera la divulgación de su escrito de 2 de agosto de 2006 podría determinar que las autoridades del Reino Unido no facilitaran información en un procedimiento en el que los Estados miembros están obligados a cooperar y que, en el presente caso, ya había concluido. A su juicio, en estas circunstancias, la posibilidad de que el Tribunal anule la Decisión 2007/730 sólo podría considerarse una circunstancia hipotética, futura y probablemente remota.
86 Observa, por otra parte, que en la Decisión expresa la Comisión alude a información facilitada por el Estado miembro, mientras que ella es el origen del escrito controvertido. Manifiesta, por último, que la Comisión ignoró la existencia de un interés público superior que justifica la divulgación del documento de que se trata y responde a la necesidad de una mayor transparencia y de una participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones. De ello resulta que, en relación con el escrito de 2 de agosto de 2006, al invocar la excepción del artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento nº 1049/2001, a juicio del demandante, la Comisión cometió un error, por lo que debe anularse la Decisión expresa.
87 La Comisión señala que procede distinguir entre, por una parte, los documentos que forman parte de la notificación del Reino Unido en virtud del artículo 3 bis, apartado 2, de la Directiva 89/552 y, por otra, los documentos que le fueron presentados a efectos de la investigación iniciada a raíz de la presentación de la denuncia, que constituye un procedimiento distinto del relativo a la notificación. La Comisión señala asimismo que la investigación en relación con la que se invoca la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 es la prevista en el artículo 3 bis, apartado 2, de la Directiva 89/552. Alega, además, que procedió a un examen individual del documento a la luz de la excepción invocada y que infirió, mediante una motivación suficiente y correcta, que existía un riesgo razonablemente previsible de perjuicio del objetivo de la investigación de la que se trata. Precisa, a este respecto, que, como se expuso en la Decisión expresa, la anulación, en su caso, de la Decisión 2007/730 sobre el fondo en los asuntos T‑55/08, UEFA/Comisión y T‑66/08, FIFA/Comisión, pendientes ante el Tribunal, implicará la reapertura del procedimiento y la nueva apreciación de la información recogida antes de la adopción de ésta, incluida aquella contenida en los documentos con respecto a los cuales se denegó el acceso.
88 La Comisión manifiesta, además, que no se basó en las excepciones del artículo 4, apartado 2, segundo guión, y apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, en lo que al escrito de 2 de agosto de 2006 se refiere.
89 Por último, la Comisión rebate tanto la alegación del demandante relativa a que no se examinara la posibilidad de conceder un acceso parcial debido a que ella apreció la aplicación de la excepción con respecto al documento concreto de que se trata como la alegación de que ignoró un interés público superior que justifica la divulgación del escrito de 2 de agosto de 2006.
– Apreciación del Tribunal
90 En relación con el contenido del escrito de 2 de agosto de 2006, el demandante pone de relieve un despropósito en relación con la afirmación contenida en la decisión expresa, según la cual el escrito de referencia contiene información facilitada por el Reino Unido, mientras que se trata del primer escrito remitido por la Comisión tras la presentación de la denuncia. En efecto, como se deriva del apartado 3.1 de la Decisión expresa, la Comisión justificó la no divulgación de este documento aludiendo al riesgo de que los Estados miembros ya no desearan cooperar en relación con los procedimientos del artículo 3 bis de la Directiva 89/552, si les consta que las informaciones que remiten pueden ser reveladas posteriormente a terceros. Ahora bien, de la lectura del escrito de que se trata, presentado por la Comisión en el marco de las diligencias de prueba (véanse los apartados 20 y 21 anteriores), resulta que éste no contiene ninguna información procedente de las autoridades del Reino Unido. El referido escrito consiste en una síntesis de la denuncia y su objeto es solicitar la opinión de las autoridades de dicho Estado miembro sobre las alegaciones de Infront WM. La única referencia a elementos proporcionados por las autoridades del Reino Unido consiste en las cifras de audiencia, las cuales, sin embargo, se criticaban en la denuncia y, por lo tanto, ya se encontraban en poder del demandante, como abogado de Infront WM (véanse los apartados 5 y 6 anteriores). De ello se desprende que la razón alegada por la Comisión en la Decisión expresa para justificar la no divulgación del documento de que se trata no se corresponde con el contenido de éste.
91 En todo caso, incluso haciendo abstracción de este extremo, procede señalar que las circunstancias alegadas por la Comisión en la Decisión expresa no bastan para cumplir los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
92 A este respecto, debe señalarse que, como observa la Comisión (véase el apartado 87 anterior), la investigación con respecto a la cual se invoca la excepción de que se trata consiste en el procedimiento de apreciación de la compatibilidad de las medidas adoptadas por el Reino Unido con el Derecho comunitario en virtud del artículo 3 bis de la Directiva 89/552.
93 Pues bien, el objeto de la intervención de la Comisión en ese procedimiento es comprobar si puede desencadenarse el mecanismo previsto en el apartado 3 de dicha disposición, que implica obligaciones para los demás Estados miembros, y que constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios. Además, si, a raíz de la presentación de la denuncia, la Comisión solicitó aclaraciones e informaciones adicionales a las autoridades de dicho Estado miembro, ello se debe manifiestamente a que le eran necesarias al objeto de su apreciación.
94 En estas circunstancias, debe señalarse que si un Estado miembro no desea remitir a la Comisión los documentos necesarios para la referida apreciación, debido a que se opone a su posible divulgación por la Comisión a terceros en virtud del Reglamento nº 1049/2001, la única consecuencia será que la institución no apreciará, en virtud del artículo 3 bis de la Directiva 89/552, la compatibilidad de las medidas con el Derecho comunitario, aplicándose plenamente el Derecho originario. Hay que añadir a este respecto que, en virtud del artículo 3 bis de la Directiva 89/552, la Comisión no debe establecer una política de la Unión en materia de acceso del público a los acontecimientos de gran importancia para la sociedad, sino que se limita a ofrecer un instrumento contra la elusión de posibles medidas nacionales relativas a tal acceso, cuando éstas se ajustan al Derecho comunitario. Además, los Estados miembros pueden decidir libremente si desean establecer una política en materia de acontecimientos de gran importancia para su sociedad, como lo demuestra la inclusión del término «podrá» en el artículo 3 bis, apartado 1, de la Directiva 89/552.
95 En consecuencia, el objetivo de la investigación de la Comisión no es conceder el acceso a los acontecimientos de gran importancia para la sociedad en una televisión de libre acceso, sino asegurarse de que se respeta el Derecho comunitario en el caso de que un Estado miembro desee beneficiarse del mecanismo de reconocimiento mutuo de las medidas que adopta en el marco de una política en la materia. Pues bien, el objetivo relativo a la observancia del Derecho comunitario no se ve amenazado en el caso de que un Estado miembro no desee cooperar a efectos de la apreciación de la compatibilidad del Derecho comunitario con las medidas que adopta o que pretende adoptar. En efecto, en tal supuesto, la Comisión no examinará dichas medidas, ni éstas gozarán de un reconocimiento mutuo, y se aplicará plenamente la libertad de prestación de servicios garantizada por el Derecho originario.
96 De ello se desprende que, al invocar el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 con el fin de denegar al demandante la divulgación del escrito de 2 de agosto de 2006, la Comisión cometió un error de Derecho.
97 Por consiguiente, debe anularse la Decisión expresa, excepto en la medida en que se refiere a los datos incluidos en los dos primeros anexos del escrito de 19 de febrero de 2007, con respecto a los cuales se invocó la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
Costas
98 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, con arreglo a lo solicitado por el demandante, a excepción de las costas causadas por éste debido a la intervención del Reino Unido. Sobre el particular, procede igualmente condenar al Reino Unido a cargar con las costas causadas por el demandante debido a su intervención, con arreglo a lo solicitado por la parte mencionada en último lugar.
99 Con arreglo al artículo 87, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Reino Unido y el Reino de Dinamarca cargarán, cada uno de ellos, con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso contra la decisión presunta denegatoria que se reputa adoptada el 9 de abril de 2008.
2) Anular la Decisión del Secretario General de la Comisión Europea de 16 de mayo de 2008, excepto en la medida en que se refiere a los datos incluidos en los dos primeros anexos del escrito de 19 de febrero de 2007, en relación con los cuales se ha invocado la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
3) La Comisión cargará, además de con sus propias costas, con las costas causadas por el Sr. Edward William Batchelor.
4) El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargará, además de con sus propias costas, con las costas causadas por el Sr. Batchelor debido a su intervención.
5) El Reino de Dinamarca cargará con sus propias costas.
Forwood
Dehousse
Schwarcz
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 24 de mayo de 2011.
Firmas
* Lengua de procedimiento: inglés.
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