SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 14 de junio de 2012 ( *1 )
«Medio ambiente — Reglamento (CE) no 1367/2006 — Límites máximos de residuos de plaguicidas — Solicitud de revisión interna — Denegación — Medida de alcance individual — Validez — Convenio de Aarhus»
En el asunto T-338/08,
Stichting Natuur en Milieu, establecida en Utrecht (Países Bajos),
Pesticide Action Network Europe, establecida en Londres,
representadas por la Sra. B. Kloostra y el Sr. A. van den Biesen, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada inicialmente por los Sres. B. Burggraaf y S. Schønberg y posteriormente por los Sres. Burggraaf y P. Oliver, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República de Polonia, representada inicialmente por el Sr. M. Dowgielewicz y posteriormente por el Sr. M. Szpunar, en calidad de agentes,
y por
Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. K. Michoel y el Sr. B. Driessen, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso de anulación de las Decisiones de la Comisión de 1 de julio de 2008 por las que se declararon inadmisibles las solicitudes de las demandantes de que dicha institución revisase el Reglamento (CE) no 149/2008 de la Comisión, de 29 de enero de 2008, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 396/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo mediante el establecimiento de los anexos II, III y IV que estipulan límites máximos de residuos para los productos que figuran en el anexo I de dicho Reglamento (DO L 58, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por el Sr. A. Dittrich, Presidente, y la Sra. I. Wiszniewska-Białecka (Ponente) y el Sr. M. Prek, Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de septiembre de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1
Las demandantes son, por una parte, Stichting Natuur en Milieu, una fundación neerlandesa creada en 1978, que tiene su sede en Utrecht (Países Bajos) y dedicada a la protección del medio ambiente, y, por otra parte, Pesticide Action Network Europe, una fundación neerlandesa creada en 2003 y establecida en Londres, consagrada a la lucha contra el empleo de plaguicidas químicos.
2
El 29 de enero de 2008, la Comisión de las Comunidades Europeas adoptó el Reglamento (CE) no 149/2008, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 396/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo mediante el establecimiento de los anexos II, III y IV que estipulan límites máximos de residuos para los productos que figuran en el anexo I de dicho Reglamento (DO L 58, p. 1). Por tanto, los anexos que estipulan los límites máximos de residuos (en lo sucesivo, «LMR») para los productos que figuran en el anexo I del Reglamento (CE) no 396/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de febrero de 2005, relativo a los límites máximos de residuos de plaguicidas en alimentos y piensos de origen vegetal y animal y que modifica la Directiva 91/414/CEE del Consejo (DO L 70, p. 1), fueron añadidos por aquel Reglamento.
3
Mediante escritos de 7 y de 10 de abril de 2008, las demandantes solicitaron a la Comisión que procediese a la revisión interna del Reglamento no 149/2008, basándose en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO L 264, p. 13).
4
Mediante dos Decisiones de 1 de julio de 2008 (en lo sucesivo, «Decisiones impugnadas»), la Comisión desestimó las solicitudes de revisión interna presentadas por las demandantes. En cada una de las Decisiones impugnadas la Comisión señaló lo siguiente:
«Su solicitud de revisión interna se presentó con arreglo al título IV del Reglamento […] no 1367/2006 […]. Dicho Reglamento […] establece que una solicitud de revisión interna debe cumplir determinados requisitos relativos, en particular, a la naturaleza del acto administrativo, que debe responder a la definición que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), del propio Reglamento. Esta disposición limita el concepto de acto administrativo a “cualquier medida de alcance individual conforme al Derecho medioambiental, adoptada por una institución u organismo comunitario y que surta efecto jurídicamente vinculante y externo”. En su escrito, ustedes dan a entender que el Reglamento no 149/2008 es un acto administrativo susceptible de ser objeto de una revisión interna.
La Comisión no puede admitir esta interpretación.
El Reglamento no 149/2008 se basa en los artículos 5, apartado 1, 21, apartado 1, y 22, apartado 1, del Reglamento no 396/2005 y establece, para toda la Unión Europea, los [LMR] de plaguicidas aplicables a todos los operadores del sector de la alimentación. Por eso, el Reglamento no 149/2008 no puede ser considerado una medida de alcance individual ni tampoco, como señalan en su escrito, un conjunto de decisiones. Por consiguiente, la Comisión considera inadmisible su solicitud de revisión interna del Reglamento no 149/2008.
En caso de desacuerdo con la presente respuesta, se les permite plantear el asunto ante el Defensor del Pueblo Europeo o ante el Tribunal General […], siempre que su queja o recurso cumpla los requisitos establecidos en el artículo 195 CE o 230 CE, según el caso».
Procedimiento y pretensiones de las partes
5
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 11 de agosto de 2008, las demandantes interpusieron el presente recurso. El 29 de agosto de 2008, las demandantes presentaron un escrito complementario de la demanda.
6
Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal el 7 de enero de 2009, la República de Polonia solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante auto del Presidente de la Sala Primera del Tribunal de 19 de febrero de 2009 se acogió esta demanda de intervención. La República de Polonia presentó su escrito de formalización de la intervención el 3 de abril de 2009. Las demandantes presentaron sus observaciones acerca de dicho escrito el 21 de agosto de 2009.
7
Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal el 23 de febrero de 2009, el Consejo de la Unión Europea solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante auto del Presidente de la Sala Primera del Tribunal de 21 de abril de 2009 se admitió esta intervención y se autorizó al Consejo a presentar sus observaciones en la fase oral, conforme al artículo 116, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
8
Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, la Juez Ponente fue adscrita a la Sala Séptima, a la que se atribuyó, en consecuencia, el presente asunto.
9
Visto el informe de la Juez Ponente, el Tribunal (Sala Séptima) decidió iniciar la fase oral.
10
En la vista de 13 de septiembre de 2011 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal.
11
Las demandantes solicitan al Tribunal que:
—
Anule las Decisiones impugnadas.
—
Ordene a la Comisión que se pronuncie sobre el fondo de las solicitudes de revisión interna.
—
Condene en costas a la Comisión.
12
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Declare inadmisible el escrito complementario de la demanda.
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a las demandantes.
13
La República de Polonia solicita al Tribunal que desestime el recurso.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
Sobre la admisibilidad de la segunda pretensión de las demandantes
14
Mediante su segunda pretensión, las demandantes aspiran a que el Tribunal ordene a la Comisión que se pronuncie sobre el fondo de las solicitudes de revisión interna de que se trata. Pues bien, en el marco del control de legalidad, el juez de la Unión carece de competencia para dictar órdenes conminatorias, aunque éstas se refieran a las modalidades de ejecución de sus sentencias (auto del Tribunal de Justicia de 26 de octubre de 1995, Pevasa e Inpesca/Comisión, C-199/94 P y C-200/94 P, Rec. p. I-3709, apartado 24, y sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de julio de 1999, DSM/Comisión, C-5/93 P, Rec. p. I-4695, apartado 36). Incumbe a la institución interesada adoptar, en virtud del artículo 266 TFUE, las medidas que lleva consigo la ejecución de una sentencia de anulación (sentencias del Tribunal General de 27 de enero de 1998, Ladbroke Racing/Comisión, T-67/94, Rec. p. II-1, apartado 200, y de 29 de septiembre de 2009, Thomson Sales Europe/Comisión, T-225/07 y T-364/07, no publicada en la Recopilación, apartado 221).
15
Por consiguiente, esta pretensión es inadmisible.
Sobre la admisibilidad del escrito complementario de la demanda
16
La Comisión niega la admisibilidad del escrito complementario de la demanda presentado por las demandantes el 29 de agosto de 2008.
17
Según el artículo 230 CE, párrafo quinto, los recursos establecidos en ese artículo deben interponerse en el plazo de dos meses a partir, según los casos, de la publicación del acto, de su notificación al recurrente o, a falta de ello, desde el día en que éste haya tenido conocimiento del mismo. Con arreglo al artículo 102, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, ese plazo debe ampliarse, en su caso, por razón de la distancia, en un plazo único de diez días.
18
En el presente asunto ha quedado acreditado que el escrito complementario de la demanda, que se registró en la Secretaría del Tribunal el 29 de agosto de 2008, se presentó antes de la expiración del plazo para interponer el recurso, el 4 de septiembre de 2008. Por tanto, procede declararlo admisible.
19
Las alegaciones de la Comisión no desvirtúan esta conclusión.
20
En cuanto a la alegación de que ni el Estatuto del Tribunal de Justicia ni el Reglamento de Procedimiento prevén la posibilidad de aportar un escrito complementario de la demanda después de la presentación de ésta, procede recordar que, según la jurisprudencia, al ser la Comunidad una comunidad de Derecho cuyas instituciones están sometidas al control de la conformidad de sus actos con el Tratado, la regulación procesal aplicable a los recursos de los que conoce el juez comunitario debe interpretarse, en la medida de lo posible, de modo que la aplicación de dicha regulación contribuya a cumplir el objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico comunitario confiere a los justiciables (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión, C-521/06 P, Rec. p. I-5829, apartado 45, y sentencia del Tribunal General de 9 de septiembre de 2009, Brink’s Security Luxembourg/Comisión, T-437/05, Rec. p. II-3233, apartado 75).
21
Por consiguiente, el mero hecho de que ni el Estatuto del Tribunal de Justicia ni el Reglamento de Procedimiento prevean expresamente la posibilidad de aportar un escrito complementario de la demanda después de la presentación de ésta no puede ser interpretado en el sentido de que excluye tal posibilidad, siempre que este escrito complementario de la demanda se presente antes de la expiración del plazo para interponer el recurso.
22
En cuanto a la alegación de la Comisión basada en el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, que establece que en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, debe señalarse que, según la jurisprudencia, la aplicación de la referida disposición acarrea la inadmisibilidad de los motivos nuevos invocados en el curso del proceso (sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 1959, Nold/Alta Autoridad, 18/57, Rec. pp. 89 y ss., especialmente p. 114, y de 14 de octubre de 1999, Atlanta/Comunidad Europea, C-104/97 P, Rec. p. I-6983, apartado 29). No obstante, esta jurisprudencia, que tiene por objeto sancionar la presentación extemporánea de motivos, se refiere a los motivos invocados después de que expire el plazo para interponer el recurso. Pues bien, no es ése el caso en el presente asunto.
23
Por último, en contra de lo afirmado por la Comisión, el hecho de que, en su escrito complementario de la demanda, las demandantes invoquen un motivo con carácter subsidiario por el cual se impugna la legalidad del Reglamento no 1367/2006, sin que se repita en las pretensiones de la demanda, no constituye una infracción del artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia y del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento.
24
Las demandantes impugnan la legalidad del Reglamento no 1367/2006 con el fin de lograr que se anulen las Decisiones impugnadas. Por tanto, la admisibilidad de este motivo no está supeditada a la existencia de una pretensión relativa a la ilegalidad del Reglamento no 1367/2006.
25
A la luz de las consideraciones anteriores, debe declararse admisible el escrito complementario de la demanda presentado por las demandantes el 29 de agosto de 2008, es decir, antes de que expirase el plazo para interponer el recurso.
Sobre el fondo
26
Las demandantes formulan dos motivos. En su primer motivo, las demandantes señalan que, por entender que el Reglamento no 149/2008 no podía ser considerado ni una medida de alcance individual ni tampoco un conjunto de decisiones, la Comisión declaró indebidamente la inadmisibilidad de sus solicitudes de revisión interna de dicho Reglamento. Procede entender que este motivo se basa, fundamentalmente, en la infracción del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento. En el segundo motivo, las demandantes alegan que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, al limitar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», definidos además en el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento como «medida[s] de alcance individual», es contrario a la referida disposición del Convenio de Aarhus.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento
27
Las demandantes alegan que, al desestimar, por considerarlas inadmisibles, sus solicitudes de revisión interna del Reglamento no 149/2008 debido a que dicho Reglamento no podía considerarse ni medida de alcance individual ni conjunto de decisiones, la Comisión ha infringido el artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006 en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de éste.
28
En virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, cualquier organización no gubernamental que cumpla los criterios enunciados en el artículo 11 de éste podrá efectuar una solicitud de revisión interna ante la institución u organismo comunitario que haya adoptado un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental. El concepto de acto administrativo que figura en esta disposición se define en el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento no 1367/2006 como una medida de alcance individual conforme al Derecho medioambiental, adoptada por una institución de la Unión y que surte efecto jurídicamente vinculante y externo.
29
Según la jurisprudencia, para determinar el alcance de un acto, el juez de la Unión no puede contentarse con la denominación oficial del acto, sino que debe tener en cuenta, en primer lugar, su objeto y su contenido (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo, 16/62 y 17/62, Rec. pp. 901 y ss., especialmente p. 918).
30
Se considera que una medida tiene alcance general cuando se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos en relación con categorías de personas contempladas de forma general y abstracta (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin y otros/Comisión, C-244/88, Rec. p. 3811, apartado 13, y del 15 de enero de 2002, Libéros/Comisión, C-171/00 P, Rec. p. I-451, apartado 28; sentencia del Tribunal General de 1 de julio de 2008, Região autónoma dos Açores/Consejo, T-37/04, no publicada en la Recopilación, apartado 33).
31
El Reglamento no 149/2008 modifica el Reglamento no 396/2005 añadiéndole los anexos II, III y IV, que estipulan los LMR para los productos que figuran en el anexo I de este último Reglamento.
32
Del primer considerando del Reglamento no 149/2008 se desprende que era necesario establecer los anexos II, III y IV del Reglamento no 396/2005, dado que su existencia era una condición para la aplicación de los capítulos II, III y V de dicho Reglamento.
33
Del artículo 2 del Reglamento no 396/2005 resulta que éste es aplicable a los productos y partes de productos de origen vegetal y animal comprendidos en el anexo I que vayan a utilizarse como alimentos o piensos, frescos, transformados o compuestos, en los que pueda haber residuos de plaguicidas.
34
Conforme al artículo 21, apartado 2, del Reglamento no 396/2005, su anexo II incluye, para los productos comprendidos en el anexo I, una lista de los LMR aplicables a dichos productos, incorporando los previstos en las Directivas 86/362/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativa a la fijación de contenidos máximos para los residuos de plaguicidas sobre y en los cereales (DO L 221, p. 37), 86/363/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativa a la fijación de contenidos máximos para los residuos de plaguicidas sobre y en los productos alimenticios de origen animal (DO L 221, p. 43), y 90/642/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1990, relativa a la fijación de los contenidos máximos de residuos de plaguicidas en determinados productos de origen vegetal, incluidas las frutas y hortalizas (DO L 350, p. 71).
35
Según el artículo 22, apartado 1, del Reglamento no 396/2005, su anexo III contiene una lista de los LMR temporales de sustancias activas respecto a las cuales aún no se haya tomado una decisión de inclusión en el anexo I de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991. Los LMR que figuren todavía en el anexo II de la Directiva 76/895/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1976, relativa a la fijación de los contenidos máximos de residuos de plaguicidas en las frutas y hortalizas (DO L 340, p. 26; EE 03/11, p. 84), y los LMR nacionales no armonizados hasta la fecha deben ser tenidos en cuenta para fijar dichos LMR, que deben cumplir determinados requisitos.
36
Conforme al artículo 16, apartado 1, del Reglamento no 396/2005, el anexo III de éste puede incluir también otros LMR temporales.
37
Según el artículo 5, apartado 1, del Reglamento no 396/2005, el anexo IV de éste recoge la lista de sustancias activas de productos fitosanitarios, evaluadas con arreglo a la Directiva 91/414, respecto a las que no se exigen LMR.
38
Así, a la vista de su objeto y de su contenido, el Reglamento no 149/2008 se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos en relación con categorías de personas contempladas de forma general y abstracta, en concreto, los fabricantes, agricultores importadores y productores de los productos comprendidos en los anexos del Reglamento no 396/2005, así como los titulares de las de las autorizaciones de comercialización de los productos fitosanitarios que contengan las substancias recogidas en dichos anexos.
39
Por consiguiente, no hay duda de que el Reglamento no 149/2008 constituye una medida de alcance general. Por tanto, no puede ser considerado un acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento no 1367/2006.
40
Las alegaciones de las demandantes no desvirtúan esta conclusión.
41
En primer término, en cuanto al argumento de las demandantes de que el Reglamento no 149/2008 supone una aplicación particular de normas generales establecidas en el Reglamento no 396/2005, debe señalarse que esta circunstancia, aunque se la repute demostrada, no pone en entredicho el hecho de que el Reglamento no 149/2008 se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos en relación con categorías de personas contempladas de forma general y abstracta.
42
En segundo término, por lo que respecta a la alegación de las demandantes de que, al aplicarse el Reglamento no 149/2008 a actividades precisas, debe ser considerado una decisión en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Convenio de Aarhus y, por consiguiente, un acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento no 1367/2006, procede señalar que el concepto de «acto administrativo» se define en dicha disposición, adoptada para aplicar el Convenio de Aarhus. Este concepto, al limitarse a las «medida[s] de alcance individual», no puede interpretarse en el sentido de que tiene por objeto una medida de alcance general. Por tanto, esta alegación también debe ser desestimada.
43
En tercer término, no pueden prosperar las alegaciones de las demandantes según las cuales el Reglamento no 149/2008 constituye un conjunto de decisiones individuales.
44
En efecto, por una parte, en contra de lo que afirman las demandantes, el hecho de que el Reglamento no 149/2008 tenga por objeto un grupo bien definido de productos y sustancias a los que no cabe añadir otras sustancias en una fase posterior no es pertinente para determinar el alcance de este Reglamento en vista de la jurisprudencia citada en el apartado 30 supra.
45
Por una parte, en cuanto al argumento de las demandantes de que puede presentarse ante la Comisión una solicitud individual de fijación o de modificación de cada uno de los LMR temporales sobre la base del artículo 6, apartado 1, del Reglamento no 396/2005, debe señalarse que, según la jurisprudencia, un acto impugnado, aunque revista la forma de un acto de alcance general, se considera un conjunto de decisiones individuales siempre que se haya adoptado con el fin de responder a solicitudes individuales, de modo que el acto impugnado afecta a la situación jurídica de cada solicitante (sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de mayo de 1971, International Fruit Company y otros/Comisión, 41/70 a 44/70, Rec. p. 411, apartados 13 a 22, y de 6 de noviembre de 1990, Weddel/Comisión, C-354/87, Rec. p. I-3847, apartados 20 a 23; auto del Tribunal General de 8 de septiembre de 2005, ASAJA y otros/Consejo, T-295/04, Rec. p. II-3151, apartado 41). No obstante, en el presente asunto, los LMR que fija el Reglamento no 149/2008 no fueron adoptados a raíz de solicitudes individuales. Por tanto, la alegación de las demandantes debe ser desestimada.
46
En cuarto término, por lo que se refiere al argumento de las demandantes de que el Reglamento no 149/2008 es un acto de alcance individual en la medida en que la fijación de un LMR se vincula directamente a una autorización basada en la Directiva 91/414, que es un acto de alcance individual, basta señalar que la fijación de los LMR por el Reglamento no tiene por objeto modificar las autorizaciones individuales de comercialización de productos fitosanitarios específicos basadas en dicha Directiva. Por tanto, también debe desestimarse esta alegación.
47
En quinto lugar, por lo que respecta a la alegación de las demandantes de que, dado que están directa e individualmente afectadas por el Reglamento no 149/2008, este Reglamento constituye una decisión en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Convenio de Aarhus y, por tanto, un acto administrativo en el sentido del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, basta con señalar que el hecho de que las demandantes estén directa e individualmente afectadas no es pertinente para determinar si un acto es de alcance general o de alcance individual.
48
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que, al no poder considerar medida de alcance individual el Reglamento no 149/2008, no puede ser calificado de acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento no 1367/2006. Por tanto, el Reglamento no 149/2008 no podía ser objeto de una solicitud de revisión interna en virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006. De ello resulta que la Comisión no incurrió en error alguno al declarar inadmisibles la solicitudes de revisión interna del Reglamento no 149/2008 presentadas por las demandantes sobre la base del Reglamento no 1367/2006.
49
Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la falta de validez del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006 en la medida en que limita el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de ese mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual»
50
Las demandantes alegan, fundamentalmente, que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, al limitar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», definidos además en el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento como «medida[s] de alcance individual», es contrario a la referida disposición del Convenio de Aarhus. Por tanto, ha de entenderse que las demandantes formulan una excepción de ilegalidad del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006 en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento, en el sentido del artículo 241 CE.
51
Del artículo 300 CE, apartado 7, resulta que las instituciones de la Comunidad están vinculadas por los acuerdos celebrados por ella y que, por tanto, esos acuerdos gozan de primacía sobre los actos de Derecho comunitario derivado (véanse en este sentido las sentencias de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania, C-61/94, Rec. p. I-3989, apartado 52, y de 12 de enero de 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C-311/04, Rec. p. I-609, apartado 25).
52
El Convenio de Aarhus fue firmado por la Comunidad Europea y posteriormente aprobado mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L 124, p. 1). Por tanto, las instituciones están vinculadas por dicho Convenio, que goza de primacía sobre los actos comunitarios derivados. De ello se deduce que la validez del Reglamento no 1367/2006 puede verse afectada por su incompatibilidad con el Convenio de Aarhus.
53
Según la jurisprudencia, el juez de la Unión sólo puede examinar la validez de una disposición de un reglamento en relación con un Tratado internacional si la naturaleza y el sistema de éste no se oponen a ello y si sus disposiciones son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas (sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de junio de 2008, Intertanko y otros, C-308/06, Rec. p. I-4057, apartado 45, y de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión, C-120/06 P y C-121/06 P, Rec. p. I-6513, apartado 110).
54
Sin embargo, en el supuesto de que la Comunidad tenga el propósito de cumplir una obligación particular asumida en el marco de un acuerdo internacional o cuando el acto comunitario se remita expresamente a disposiciones precisas de dicho acuerdo, corresponderá al Tribunal de Justicia controlar la legalidad del acto de que se trate en relación con las normas de ese acuerdo [véanse en este sentido, por lo que respecta al Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, las sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 1999, Portugal/Consejo, C-149/96, Rec. p. I-8395, apartado 49; de 30 de septiembre de 2003, Biret International/Consejo, C-93/02 P, Rec. p. I-10497, apartado 53, y de 1 de marzo de 2005, Van Parys, C-377/02, Rec. p. I-1465, apartado 40; véanse asimismo en este sentido, por lo que respecta al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (en lo sucesivo, «GATT»), las sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisión, 70/87, Rec. p. 1781, apartados 19 a 22, y de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo, C-69/89, Rec. p. I-2069, apartado 31]. Así, el juez de la Unión debe poder controlar la legalidad de un reglamento en relación con un Tratado internacional, sin verificar previamente si se cumplen los requisitos que se formulan en el apartado 53 supra, cuando dicho reglamento tiene por objeto aplicar una obligación impuesta por dicho Tratado internacional a las instituciones de la Unión.
55
En efecto, en la sentencia Nakajima/Consejo, citada en el apartado 54 supra, apartado 28, el Tribunal de Justicia declaró que la demandante no invocaba el efecto directo de las disposiciones del código antidumping del GATT, sino que impugnaba de forma incidental, conforme al artículo 241 CE, la validez de un reglamento, acogiéndose a uno de los motivos de control de legalidad mencionados en el artículo 230 CE, en concreto, la violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución. El Tribunal de Justicia consideró que el reglamento impugnado por la demandante en ese asunto había sido adoptado para cumplir las obligaciones internacionales de la Comunidad a quien incumbe, según reiterada jurisprudencia, garantizar la observancia de las disposiciones del GATT y de sus medidas de ejecución (véase la sentencia Nakajima/Consejo, citada en el apartado 54 supra, apartado 31, y la jurisprudencia citada; véase asimismo en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1998, Italia/Consejo, C-352/96, Rec. p. I-6937, apartados 20 y 21).
56
La jurisprudencia desarrollada en los asuntos relativos a los acuerdos GATT y de la Organización Mundial del Comercio se aplicó también en la sentencia de 16 de junio de 1998, Racke (C-162/96, Rec. p. I-3655), en la que el Tribunal de Justicia examinó la validez de un reglamento en relación con el Derecho internacional consuetudinario en la medida en que consideró que «el justiciable [invocaba] normas de Derecho consuetudinario internacional de carácter fundamental contra el Reglamento controvertido, el cual [había] sido adoptado con arreglo a dichas normas y le [privaba] de los derechos a recibir un tratamiento preferencial que le [concedía] el Acuerdo de Cooperación» (sentencia Racke, antes citada, apartado 48).
57
En el presente asunto, es preciso indicar, por una parte, que, como en el asunto que dio origen a la sentencia Nakajima/Consejo, citada en el apartado 54 supra, apartado 28, las demandantes impugnan de forma incidental, conforme al artículo 241 CE, la validez de una disposición del Reglamento no 1367/2006 en relación con el Convenio de Aarhus.
58
Por otra parte, debe hacerse constar que el Reglamento no 1367/2006 se adoptó para cumplir las obligaciones internacionales de la Unión derivadas del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. En efecto, del artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento no 1367/2006 se desprende que este Reglamento tiene por objeto contribuir a la ejecución de las obligaciones que derivan del Convenio de Aarhus, garantizando en particular «el acceso a la justicia en materia de medio ambiente a nivel [de la Unión], con arreglo a las condiciones establecidas en el presente Reglamento». Además, el decimoctavo considerando del Reglamento no 1367/2006 se refiere expresamente al artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se derivan obligaciones y que el Reglamento no 1367/2006 tiene por objeto aplicar lo estipulado en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus por lo que respecta a las instituciones de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, Rec. p. I-1255, apartados 39 y 41).
59
Por consiguiente, debe examinarse la validez de la disposición cuya ilegalidad alegan las demandantes a la luz del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, lo que implica determinar si cabe interpretar que el concepto de «actos» que figura en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se limita a las «medida[s] de alcance individual».
60
A este respecto, hay que recordar que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus dispone:
«Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 precedentes, cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional.»
61
Con carácter preliminar, debe señalarse que la Comisión afirma, en el escrito de contestación a la demanda y en la dúplica, que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no se aplica en el presente asunto dado que ella actuó en ejercicio de poderes legislativos al adoptar el Reglamento no 149/2008.
62
Es cierto que los actos que las instituciones de la Unión adoptan en ejercicio de poderes legislativos están excluidos del ámbito de aplicación del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus y del artículo 10 del Reglamento no 1367/2006.
63
En efecto, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se refiere a los actos de autoridades públicas y del artículo 2, apartado 2, de dicho Convenio se desprende que el concepto de «autoridad pública» del artículo 9, apartado 3, de este Convenio no engloba a los órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos.
64
Además, la revisión interna prevista en el artículo 10 del Reglamento no 1367/2006 sólo alcanza a los actos administrativos, definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento como «medida[s] de alcance individual conforme al Derecho medioambiental, adoptada[s] por una institución u organismo [de la Unión] y que surta[n] efecto jurídicamente vinculante y externo». El artículo 2, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento dispone que el concepto de «instituciones u organismos [de la Unión]» designa a las instituciones, organismos, oficinas o agencias públicos creados por o en virtud del Tratado, salvo cuando actúen en ejercicio de poderes judiciales o legislativos.
65
No obstante, en el presente asunto, la Comisión no actuó en el ejercicio de poderes legislativos cuando adoptó el Reglamento no 149/2008. En vista de las disposiciones en virtud de las cuales se adoptó dicho Reglamento, actuó en el ejercicio de poder ejecutivo.
66
En efecto, el Reglamento no 149/2008 modificó el Reglamento no 396/2005 añadiéndole los anexos II a IV. Fue adoptado por la Comisión en virtud de los artículos 5, apartado 1, 16, apartado 1, 21, apartado 1, y 22, apartado 1, de éste último Reglamento, que establece el procedimiento aplicable para confeccionar dichos anexos.
67
De las referidas disposiciones resulta que los anexos II a IV del Reglamento no 396/2005 debían adoptarse con arreglo al procedimiento que establece el artículo 45, apartado 2, de dicho Reglamento. Esta última disposición remitía a los artículos 5 y 7 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 184, p. 23).
68
Por lo demás, la Guía de Aplicación del Convenio de Aarhus, elaborada para el Centro regional del medio ambiente para Europa del Este y Central, corrobora la conclusión de que, cuando adoptó el Reglamento no 149/2008, la Comisión no actuó en el ejercicio de sus poderes legislativos. Es cierto que dicha guía no tiene valor jurídico, pero nada impide al Tribunal inspirarse en ella para interpretar el artículo 2, apartado 2, del Convenio de Aarhus.
69
Así, según la referida guía (página 42), «no se considerará que la Comisión actúa en el “ejercicio de poderes judiciales o legislativos”» en el sentido del artículo 2, apartado 2, del Convenio de Aarhus. Por tanto, se le considera autoridad pública en el sentido del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
70
De las consideraciones anteriores resulta que la alegación de la Comisión basada en que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no es aplicable debido a que ella adoptó el Reglamento no 149/2008 en el ejercicio de su poder legislativo no puede prosperar.
71
Así pues, debe examinarse la validez del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, que limita el concepto de «actos» a los «acto[s] administrativo[s]», definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de ese mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual», en relación con el Convenio de Aarhus.
72
La noción de «actos» que figura en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no se define en dicho Convenio. Según jurisprudencia reiterada, un tratado internacional ha de interpretarse en función de los términos en que está redactado, así como a la luz de sus objetivos. Los artículos 31 de los Convenios de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969, y sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales, de 21 de marzo de 1986, que expresan el Derecho internacional general consuetudinario en este sentido, establecen a este respecto que un Tratado debe interpretarse de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos de dicho Tratado en su contexto y teniendo en cuenta el objeto y el fin del mismo (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA, C-344/04, Rec. p. I-403, apartado 40, y la jurisprudencia citada).
73
Deben recordarse, ante todo, los objetivos del Convenio de Aarhus.
74
Así, de los considerandos sexto y octavo del Preámbulo del Convenio de Aarhus resulta que los autores de dicho Convenio, «reconociendo que una protección adecuada del medio ambiente es esencial para el bienestar humano, así como para el goce de los derechos fundamentales, en particular el derecho a la vida», consideran que, «para estar en condiciones de hacer valer este derecho y de cumplir con ese deber, los ciudadanos deben tener acceso a la información, estar facultados para participar en la toma de decisiones y tener acceso a la justicia en materia medioambiental, […] reconociendo a este respecto que los ciudadanos pueden necesitar asistencia para ejercer sus derechos». Además, del noveno considerando del Preámbulo del Convenio de Aarhus se deriva que «en la esfera del medio ambiente, un mejor acceso a la información y una mayor participación del público en la toma de decisiones permiten tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente, contribuyen a sensibilizar al público respecto de los problemas ambientales, le dan la posibilidad de expresar sus preocupaciones y ayudan a las autoridades públicas a tenerlas debidamente en cuenta».
75
Además, el artículo 1 del Convenio de Aarhus, titulado «Objetivo», dispone que «a fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar, cada Parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las disposiciones del presente Convenio».
76
Procede estimar que un procedimiento de revisión interna que afectase únicamente a las medidas de alcance individual tendría un alcance muy limitado, en la medida en que los actos adoptados en materia de medio ambiente son, en la mayor parte de los casos, actos de alcance general. Pues bien, en vista de la finalidad y del objeto del Convenio de Aarhus, tal limitación no está justificada.
77
A continuación, en cuanto a los términos en los que está redactado el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, hay que señalar que dejan un cierto margen de actuación a las Partes del Convenio de Aarhus en cuanto a la definición de las personas habilitadas para entablar procedimientos administrativos o judiciales y en cuanto a la naturaleza del procedimiento (administrativo o judicial). En efecto, según dicha disposición, sólo «los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por [el] derecho interno [pueden] entablar procedimientos administrativos o judiciales». No obstante, los términos del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no dejan margen de maniobra por lo que respecta a la definición de los «actos» que pueden ser impugnados. Por tanto, no hay ninguna razón para interpretar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus en el sentido de que se refiere únicamente a los actos de alcance individual.
78
Por último, en cuanto al tenor de las demás disposiciones del Convenio de Aarhus, debe señalarse que, en virtud del artículo 2, apartado 2, de este Convenio, el concepto de autoridad pública «no engloba a los órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos». Así pues, cabe excluir del concepto de «actos» que figura en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus los actos adoptados por una institución u órgano de la Unión que actúe en ejercicio de su poder judicial o legislativo. No obstante, dicha exclusión no permite limitar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a las medidas de alcance individual. En efecto, no existe correlación entre los actos de alcance general y los adoptados por una autoridad pública en ejercicio de su poder judicial o legislativo. Los actos de alcance general no son necesariamente actos adoptados por una autoridad pública en el ejercicio de su poder judicial o legislativo.
79
Por consiguiente, no cabe interpretar que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se refiere únicamente a las medidas de alcance individual.
80
No desvirtúa esta conclusión el argumento del Consejo, formulado en la vista, de que la limitación de los «actos administrativos» a las medidas de alcance individual se justifica a la luz de los requisitos del artículo 230 CE. A este respecto, debe recordarse que, según el artículo 12, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, una organización no gubernamental que haya efectuado una solicitud de revisión interna en virtud del artículo 10 de dicho Reglamento podrá interponer recurso ante el Tribunal de Justicia de conformidad con las disposiciones pertinentes del Tratado y, por tanto, de conformidad con el artículo 230 CE. Pues bien, con independencia del alcance de la medida objeto de la revisión interna del artículo 10 del referido Reglamento, deben cumplirse en todo caso los requisitos de admisibilidad del artículo 230 CE en el supuesto de que se interponga un recurso ante los órganos jurisdiccionales de la Unión.
81
Por lo demás, los requisitos del artículo 230 CE —en particular, el requisito según el cual el acto impugnado debe afectar directa e individualmente al demandante— se aplican también a las medidas de alcance individual de las que no es destinatario el demandante. Por tanto, una organización no gubernamental que cumpla los requisitos establecidos en el artículo 11 del Reglamento no 1367/2006 no estará de manera necesaria afectada directa e individualmente por una medida de alcance individual. En contra de lo que afirma el Consejo, la limitación del concepto de «actos» únicamente a los actos de alcance individual no permite garantizar el cumplimiento del requisito previsto en el artículo 230 CE, según el cual el acto impugnado debe afectar directa e individualmente al demandante.
82
Por tanto, el argumento del Consejo de que la limitación de los «actos administrativos» a las medidas de alcance individual se justifica a la luz de los requisitos del artículo 230 CE debe ser desestimado.
83
De las consideraciones anteriores resulta que no cabe interpretar que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se refiera únicamente a las medidas de alcance individual. Por tanto, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, en la medida en que limita el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», que se definen en el artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual», no es compatible con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
84
Por consiguiente, debe acogerse la excepción de ilegalidad que se formula contra el artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento, y, por tanto, el segundo motivo. En consecuencia, las Decisiones impugnadas deben ser anuladas.
Costas
85
A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por las demandantes.
86
A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. En consecuencia, la República de Polonia y el Consejo soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1)
Anular las Decisiones de la Comisión de 1 de julio de 2008 por las que se declararon inadmisibles las solicitudes de Stichting Natuur en Milieu y de Pesticide Action Network Europe de que la Comisión revisase el Reglamento (CE) no 149/2008 de la Comisión, de 29 de enero de 2008, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 396/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo mediante el establecimiento de los anexos II, III y IV que estipulan límites máximos de residuos para los productos que figuran en el anexo I de dicho Reglamento.
2)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas y con las costas en que hayan incurrido Stichting Natuur en Milieu y Pesticide Action Network Europe.
3)
La República de Polonia y el Consejo de la Unión Europea cargarán con sus propias costas.
Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de junio de 2012.
Firmas
( *1 ) Lengua de procedimiento: neerlandés.
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