Causa T-237/02
Technische Glaswerke Ilmenau GmbH
contro
Commissione delle Comunità europee
«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Procedimento di controllo degli aiuti di Stato — Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività d’indagine — Rifiuto implicito — Obbligo di procedere a un esame specifico e concreto — Intervento — Conclusioni, motivi e argomenti dell’interveniente»
Massime della sentenza
1. Procedura — Intervento — Argomenti diversi da quelli della parte sostenuta dall’interveniente
(Statuto della Corte di giustizia, art. 40, quarto comma; regolamento di procedura del Tribunale, art. 116, n. 3)
2. Comunità europee — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
1. Sebbene l’art. 40, quarto comma, dello Statuto della Corte di giustizia, applicabile al Tribunale in forza dell’art. 53 di detto Statuto, e l’art. 116, n. 3, del regolamento di procedura del Tribunale non ostino a che l’interveniente presenti argomenti diversi da quelli della parte che esso sostiene, ciò vale, nondimeno, purché questi non modifichino l’ambito della controversia e l’intervento miri sempre a sostenere le conclusioni presentate da quest’ultima parte.
(v. punto 40)
2. La mera circostanza che un documento menzionato in una domanda d’accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non basta di per sé a giustificare l’applicazione di quest’ultima. In linea di principio, tale applicazione può essere giustificata solo nel caso in cui l’istituzione abbia previamente valutato, innanzi tutto, se l’accesso al documento avrebbe, concretamente ed effettivamente, rischiato di arrecare un pregiudizio all’interesse tutelato e, in secondo luogo, nei casi previsti dall’art. 4, nn. 2 e 3, del detto regolamento, se non sussistesse un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione del documento in questione. Inoltre, il rischio di arrecare un pregiudizio ad un interesse tutelato deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Di conseguenza, l’esame al quale deve procedere l’istituzione per applicare un’eccezione deve essere effettuato in concreto e deve emergere dalla motivazione della decisione. Inoltre, risulta dal regolamento considerato che tutte le eccezioni di cui ai nn. 1‑3 del suo art. 4 devono essere applicate «a un documento». Questo esame concreto deve dunque essere effettuato per ciascun documento oggetto della domanda.
Peraltro, solamente un esame specifico e concreto, in contrapposizione ad un esame astratto e globale, può consentire all’istituzione di valutare la possibilità di accordare al richiedente un accesso parziale, ai sensi dell’art. 4, n. 6, di questo stesso regolamento e, quanto all’applicazione ratione temporis delle eccezioni al diritto d’accesso, l’art. 4, n. 7, del detto regolamento prevede che le eccezioni di cui ai suoi nn. 1‑3 si applichino unicamente nel periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base «del contenuto del documento».
L’obbligo per un’istituzione di procedere ad un esame specifico e concreto del contenuto dei documenti oggetto della domanda d’accesso costituisce quindi una soluzione di principio, che si applica a tutte le eccezioni menzionate ai nn. 1‑3 dell’art. 4 del detto regolamento, a prescindere dalla materia cui si collegano i documenti richiesti, sia che si tratti, in particolare, delle intese, sia che si tratti del controllo degli aiuti pubblici. Comunque, detto esame può non essere necessario quando, a causa delle circostanze particolari del caso concreto, è evidente che l’accesso dev’essere negato o, al contrario, accordato. Ciò potrebbe avvenire, in particolare, innanzi tutto, nel caso in cui alcuni documenti ricadano manifestamente ed integralmente in un’eccezione al diritto di accesso o, al contrario, qualora siano manifestamente consultabili nella loro interezza o, infine, nel caso in cui siano già stati oggetto di una valutazione specifica e concreta da parte della Commissione in analoghe circostanze. Peraltro, in via eccezionale e unicamente nel caso in cui l’onere amministrativo causato dall’esame specifico e concreto dei documenti si rivelasse particolarmente gravoso, oltrepassando così i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, può essere ammessa una deroga a tale obbligo di esame.
(v. punti 77-79, 85-86, 94)
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
14 dicembre 2006 (*)
«Accesso ai documenti − Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Procedimento di controllo degli aiuti di Stato − Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività d’indagine − Rifiuto implicito − Obbligo di procedere a un esame specifico e concreto − Intervento – Conclusioni, motivi e argomenti dell’interveniente»
Nella causa T‑237/02,
Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, con sede in Ilmenau (Germania), rappresentata inizialmente dagli avv.ti G. Schohe e C. Arhold, successivamente dagli avv.ti Arhold e N. Wimmer,
ricorrente,
sostenuta da
Regno di Svezia, rappresentato dal sig. A. Kruse e dalla sig.ra K. Wistrand, in qualità di agenti,
e da
Repubblica finlandese, rappresentata dalla sig.ra T. Pynnä, in qualità di agente,
intervenienti,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. V. Kreuschitz, V. Di Bucci e P. Aalto, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Schott Glas, con sede in Magonza (Germania), rappresentata dall’avv. U. Soltész,
interveniente,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 28 maggio 2002 che rifiuta alla ricorrente l’accesso a taluni documenti attinenti a procedimenti di controllo degli aiuti di Stato,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quinta Sezione),
composto dai sigg. M. Vilaras, presidente, F. Dehousse e D. Šváby, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Andová, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 15 giugno 2006,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti e procedimento
1 La Technische Glaswerke Ilmenau GmbH è una società tedesca con sede in Ilmenau, nel Freistaat Thüringen (in prosieguo: il «Land della Turingia»). Essa è stata costituita nel 1994 al fine di rilevare quattro delle dodici linee di produzione (e cioè forni) di vetro della ex Ilmenauer Glaswerke GmbH, poste in liquidazione dalla Treuhandanstalt (ente pubblico di gestione fiduciaria, divenuto in seguito la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben; in prosieguo: la «BvS»).
2 Con lettera 1° dicembre 1998, la Repubblica federale di Germania notificava alla Commissione numerosi provvedimenti finalizzati al consolidamento finanziario della ricorrente, tra i quali una dispensa parziale dal pagamento, accordata dalla BvS, del prezzo di acquisto dei forni e un prestito concesso dal Land della Turingia, tramite la propria banca, la Thüringer Aufbaubank (in prosieguo: la «TAB»).
3 Con lettera 4 aprile 2000, SG (2000) D/102831, la Commissione avviava il procedimento d’indagine formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE, in merito alla dispensa dal pagamento ed al prestito della TAB, procedimento al quale è stato attribuito il numero di riferimento C 19/2000.
4 Nell’ambito del procedimento d’indagine formale, la Commissione riceveva informazioni supplementari da parte della Repubblica federale di Germania nonché talune osservazioni da parte della società Schott Glas, concorrente della ricorrente.
5 Il 12 giugno 2001 la Commissione adottava la decisione 2002/185/CE, relativa all’aiuto di Stato al quale la Germania ha dato esecuzione in favore di Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (GU 2002, L 62, pag. 30), in cui limitava la propria valutazione unicamente alla misura di dispensa dal pagamento. Essa riteneva che tale dispensa non fosse conforme al comportamento di un investitore privato e che costituisse un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune.
6 Con lettera 3 luglio 2001, la Commissione apriva un secondo procedimento di indagine formale a norma dell’art. 88, n. 2, CE, al quale attribuiva il numero di riferimento C 44/2001. Questo procedimento aveva ad oggetto l’esame della dilazione del versamento del saldo del prezzo d’acquisto dei forni, la novazione della garanzia bancaria relativa a tale versamento e il prestito della TAB.
7 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 agosto 2001, la ricorrente presentava un ricorso diretto ad ottenere l’annullamento della decisione della Commissione 12 giugno 2001 (causa T‑198/01).
8 Con lettera 24 ottobre 2001, la ricorrente presentava le sue osservazioni nell’ambito del secondo procedimento d’indagine formale e chiedeva alla Commissione di consentirle l’accesso a una versione non riservata del fascicolo e la possibilità di presentare, susseguentemente, nuove osservazioni. Tale richiesta veniva respinta dalla Commissione con lettera 23 novembre 2001.
9 Con lettera 1° marzo 2002, la ricorrente chiedeva, a norma del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), l’accesso a:
– «tutti i documenti contenuti nei fascicoli della Commissione in tutti i procedimenti di aiuto che [la] riguardano, in particolare nel procedimento di aiuto C 44/2001;
– tutti i documenti contenuti nei fascicoli della Commissione relativi agli aiuti di Stato in favore dell’impresa Schott Glas, Jena, Germania, proprietario: Carl-Zeiss-Stiftung, Hessenweg 18, D‑89522 Heidenheim a.d. Brenz,
eccettuati i segreti commerciali riguardanti altre imprese».
10 Con lettera 27 marzo 2002, la Commissione respingeva la domanda di accesso segnalando, in particolare, che ai documenti richiesti si applicava l’eccezione prevista dall’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, ai sensi del quale l’accesso ad un documento è rifiutato qualora la sua divulgazione arrechi pregiudizio agli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che non vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. La Commissione precisava altresì che «i documenti riguardanti [la ricorrente] sono documenti che fanno parte del procedimento d’indagine formale in corso C 44/2001».
11 Con lettera 15 aprile 2002, la ricorrente inviava al segretario generale della Commissione una domanda di conferma d’accesso ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 1049/2001.
12 Con lettera 28 maggio 2002, il segretario generale della Commissione respingeva tale domanda (in prosieguo: la «Decisione»), con le seguenti parole:
«(…),
La ringrazio della sua lettera del 15 aprile 2002, registrata il 15 aprile 2002, con cui lei mi chiede di riesaminare la sua domanda d’accesso ai seguenti documenti:
– i documenti relativi all’aiuto di Stato concesso in favore della Technische Glaswerke Ilmenau (…);
– i documenti relativi all’aiuto eventualmente accordato alla Schott Glas.
La prima parte della sua domanda si riferisce alla corrispondenza scambiata tra le autorità tedesche e la [direzione generale (DG)] “Concorrenza” della Commissione, nonché ai commenti formulati dal beneficiario dell’aiuto, [la Technische Glaswerke Ilmenau,] e da un concorrente, la Schott Glas.
La seconda parte della sua domanda si riferisce a una notifica preventiva nel quadro della disciplina multisettoriale di nuovi importanti progetti d’investimento della Schott Glas nell’est della Germania.
Dopo aver esaminato la sua domanda, mi rincresce doverle confermare il rigetto che le è stato comunicato dalla DG [“Concorrenza”], per il fatto che la divulgazione di questi vari documenti rischia di pregiudicare la tutela degli obiettivi delle attività ispettive e [d’]indagine. Tale eccezione al diritto d’accesso è prevista espressamente dall’art. 4 [, n. 2, terzo] trattino, del regolamento [n.] 1049/2001.
Infatti, nell’ambito delle indagini in corso riguardanti la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune, una leale collaborazione ed una fiducia reciproca tra la Commissione, lo Stato membro e le imprese interessate sono indispensabili al fine di permettere alle varie parti di esprimersi liberamente. Questo è il motivo per il quale la divulgazione di tale documento potrebbe arrecare pregiudizio allo svolgimento dell’esame della denuncia, compromettendone il dialogo.
Inoltre, dato che la notifica preventiva che si riferisce al progetto della Schott Glas contiene una descrizione dettagliata del progetto, fornire l’accesso a tale documento rischierebbe di pregiudicare seriamente gli interessi commerciali di tale società. Tale interesse è espressamente tutelato da un’eccezione al diritto d’accesso, prevista all’art. 4 [, n. 2,] del citato regolamento.
Abbiamo peraltro esaminato la possibilità di rendere accessibile le parti dei documenti richiesti sottratte alle eccezioni. Tuttavia ne è emerso che tali documenti non [potevano] essere divisi in parti riservate e parti non riservate.
Non sussiste d’altra parte alcun interesse pubblico prevalente che, nel caso di specie, possa giustificare la divulgazione dei documenti in questione (…)».
13 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 agosto 2002, la ricorrente ha proposto il presente ricorso. Con atto separato recante la medesima data, la ricorrente, fondandosi sull’art. 76 bis del regolamento di procedura del Tribunale, ha formulato una domanda di procedimento accelerato, che è stata respinta con decisione 12 settembre 2002.
14 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 ottobre 2002, la società Schott Glas ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni della convenuta. Con ordinanza 16 gennaio 2003, il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha autorizzato tale intervento. La Schott Glas ha depositato la sua memoria d’intervento il 19 febbraio 2003.
15 Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, l’8 e il 15 novembre 2002, il Regno di Svezia e la Repubblica di Finlandia hanno chiesto di poter intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della ricorrente. Con ordinanze 16 gennaio 2003, il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha autorizzato tali interventi. Il Regno di Svezia ha depositato la sua memoria d’intervento il 3 marzo 2003. La Repubblica di Finlandia ha rinunciato a depositare una memoria d’intervento.
16 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 dicembre 2002, la ricorrente ha proposto un ricorso diretto ad ottenere l’annullamento della decisione della Commissione C (2002) 2147 def., adottata il 2 ottobre 2002 in seguito al procedimento d’indagine formale C 44/2001, relativa all’aiuto di Stato concesso dalla Repubblica federale di Germania in favore della ricorrente (causa T‑378/02). In tale decisione, la Commissione ha ritenuto che il prestito della TAB e la misura consistente nel rinnovo della garanzia bancaria costituissero aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune (v., supra, punto 2).
17 Con sentenza 8 luglio 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, causa T‑198/01 (Racc. pag. II‑2717), il Tribunale (Quinta Sezione ampliata) ha respinto il ricorso della ricorrente nella causa T‑198/01.
18 Poiché dal 13 settembre 2004 la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato, in qualità di presidente, alla Quinta Sezione, cui la presente causa è stata conseguentemente assegnata.
19 Il 14 dicembre 2004 il Tribunale ha invitato la ricorrente a formulare osservazioni sull’oggetto della controversia nel presente procedimento alla luce, in particolare, del fatto che essa aveva ricevuto, nell’ambito delle istanze relative alle cause T‑198/01 e T‑378/02, vari documenti attinenti ai procedimenti di esame degli aiuti C 19/2000 e C 44/2001.
20 Nella risposta ricevuta dalla cancelleria del Tribunale il 20 gennaio 2005, la ricorrente ha confermato di avere avuto accesso, nell’ambito delle istanze T‑198/01 e T‑378/02, a taluni documenti attinenti ai summenzionati procedimenti di aiuti e provenienti dalla Repubblica federale di Germania e dalla Schott Glas, tra i quali le osservazioni di quest’ultima, datate 23 gennaio 2001, attinenti al procedimento d’indagine formale C 19/2000. La ricorrente ha tuttavia precisato di essere convinta di non aver ricevuto tutti i documenti in possesso della convenuta relativi a tali procedimenti. Il suo interesse ad ottenere l’accesso ai detti documenti resterebbe immutato.
21 Con lettera pervenuta nella cancelleria del Tribunale il 13 aprile 2005 e su invito del Tribunale, la Commissione ha precisato di avere ancora alcuni documenti ai quali aveva negato l’accesso della ricorrente e che non erano stati comunicati a quest’ultima nell’ambito delle cause T‑198/01 e T‑378/02.
22 Nel frattempo, con ordinanza 3 marzo 2005, il presidente della Quarta Sezione ampliata ha sospeso il procedimento nella causa T‑378/02 fino alla pronuncia della Corte nella causa C‑404/04 P, avente ad oggetto il ricorso proposto dalla ricorrente contro la sentenza Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, supra, punto 17.
23 Con lettera pervenuta nella cancelleria del Tribunale il 31 maggio 2006 e su invito del Tribunale, la Commissione ha fornito per i dibattimenti l’elenco completo dei documenti che compongono il fascicolo amministrativo relativo ai procedimenti di esame degli aiuti concessi alla ricorrente.
24 All’udienza del 15 giugno 2006 le parti hanno esposto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunale. La Commissione è stata quindi invitata a presentare le sue osservazioni sulle conseguenze, nell’ambito della presente causa, della sentenza del Tribunale 13 aprile 2005, causa T‑2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione (Racc. pag. II‑1121; in prosieguo: la «sentenza VKI»).
Conclusioni delle parti
25 La ricorrente, sostenuta dal Regno di Svezia e dalla Repubblica di Finlandia, chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la Decisione, tranne nella parte che nega l’accesso ai documenti direttamente connessi al procedimento in corso d’esame degli aiuti riguardanti la Schott Glas;
– condannare la Commissione alle spese.
26 La Commissione, sostenuta dalla Schott Glas, chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso come infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sull’applicazione del regolamento n. 1049/2001
Argomenti delle parti
27 La ricorrente sostiene che il diritto d’accesso ai documenti in possesso della Commissione, definito dall’art. 2, n. 1, del regolamento n. 1049/2001, non è un diritto derivato ordinario ma, al contrario, alla luce del «principio democratico», ha carattere di diritto fondamentale le cui deroghe devono essere interpretate restrittivamente.
28 Essa segnala che la questione della determinazione dei suoi diritti in forza del regolamento n. 1049/2001 va distinta da quella relativa ai diritti delle «parti» nell’ambito di un procedimento di aiuti di Stato. Secondo la ricorrente, il fatto che la giurisprudenza non le riconosca, come parte interessata dal procedimento di esame degli aiuti, un diritto originario di consultare il fascicolo, non può pregiudicare i suoi diritti come cittadina dell’Unione.
29 Il Regno di Svezia sostiene che il regolamento n. 1049/2001 è lo strumento di applicazione generale destinato a tutelare il diritto del pubblico ad informarsi sulle attività dell’Unione. Dalla definizione chiara e precisa dei beneficiari del diritto di accesso, di cui all’art. 2, n. 1, del regolamento n. 1049/2001, risulterebbe che la ricorrente ne farebbe incontestabilmente parte e che potrebbe legittimamente pretendere che la sua domanda sia esaminata conformemente alle disposizioni del detto regolamento.
30 La Commissione afferma che l’accesso al fascicolo amministrativo da parte dei beneficiari dell’aiuto, da un lato, e l’accesso ai documenti in forza del regolamento n. 1049/2001, dall’altro, sono due cose totalmente distinte. Dalle memorie scritte della ricorrente risulterebbe che quest’ultima ha fatto ricorso al detto regolamento soltanto per aggirare le norme procedurali in materia di aiuti di Stato e per compensare la mancanza di diritti processuali. Infatti, il regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1) non prevedrebbe alcun diritto d’accesso né ai documenti né ai fascicoli e la giurisprudenza riterrebbe che i diritti processuali dei beneficiari degli aiuti siano rispettati qualora i detti beneficiari siano stati invitati a depositare le loro osservazioni nell’ambito del procedimento amministrativo (sentenza della Corte 24 settembre 2002, cause riunite C‑74/00 P e C‑75/00 P, Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, Racc. pag. I‑7869, e sentenza del Tribunale 6 marzo 2002, cause riunite T‑127/99, T‑129/99 e T‑148/99, Diputación Foral de Álava e a./Commissione, Racc. pag. II‑1275), come sarebbe avvenuto nella fattispecie per la ricorrente.
31 La Schott Glas sostiene che la ricorrente vuole utilizzare il regolamento n. 1049/2001 come uno strumento per conoscere dati interni alla sua impresa ed aggirare la giurisprudenza costante dei giudici comunitari in materia di diritti delle parti a ottenere accesso al fascicolo nei procedimenti amministrativi della Commissione. Si tratterebbe di un modo di procedere chiaramente contrario all’obiettivo politico del regolamento n. 1049/2001, che è quello di fornire al cittadino della Comunità uno sguardo il più completo possibile sui processi decisionali degli organi comunitari. La Schott Glas aggiunge che il regolamento n. 1049/2001 non esisteva al momento del procedimento di indagine formale C 58/91 (NN 144/91) relativo alla privatizzazione dell’impresa Jenaer Glaswerk e che, di conseguenza, essa non poteva aspettarsi che un concorrente potesse, successivamente, volere accedere ai documenti attinenti a tale procedimento.
32 Essa segnala che, in base alle disposizioni del regolamento (CE) del Consiglio 16 dicembre 2002, n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato (GU 2003, L 1, pag. 1), riguardanti l’accesso al fascicolo, tale regolamento costituisce la lex specialis rispetto al regolamento n. 1049/2001. Se così non fosse, le parti del procedimento e gli altri terzi potrebbero aggirare i limiti del diritto d’accesso al fascicolo fissati dall’art. 27 del regolamento n. 1/2003 invocando semplicemente il regolamento n. 1049/2001. Lo stesso accadrebbe per i procedimenti di aiuti di Stato in cui i limiti alla partecipazione dei terzi derivano, da un lato, dal regolamento n. 659/1999 e, dall’altro, dalla giurisprudenza.
33 Dal regolamento n. 1049/2001 risulterebbe peraltro che «l’accesso al fascicolo» e «l’accesso a un documento» non sono concetti equivalenti e che il diritto d’accesso al documento presupporrebbe una domanda che descrive il documento desiderato in modo tale che possa essere identificato. Tale regolamento non creerebbe diritti in favore dei cittadini che consentano loro di consultare i fascicoli dell’organo interessato per trovarvi documenti eventualmente interessanti per loro, tanto più che le domande d’accesso ai documenti non devono essere motivate. Orbene, nel caso di specie, la ricorrente si sarebbe limitata a reclamare in maniera lapidaria l’accesso a «tutti i documenti» concernenti l’asserito procedimento di aiuto di Stato citato, il che non stupirebbe, giacché la stessa ricorrente ammetterebbe di cercare documenti finora sconosciuti.
34 La Schott Glas perviene alla conclusione che la ricorrente invochi a torto il regolamento n. 1049/2001 e che la sua domanda d’accesso, a prescindere dal suo contenuto, debba essere valutata non tanto in forza delle disposizioni del detto regolamento quanto delle norme che disciplinano il permesso d’accesso al fascicolo nei procedimenti di aiuti.
Giudizio del Tribunale
35 È pacifico che la ricorrente ha presentato una domanda d’accesso a taluni documenti in base al regolamento n. 1049/2001 e che la Commissione, nella Decisione, ha rifiutato l’accesso ai documenti richiesti riferendosi espressamente all’art. 4, n. 2, del detto regolamento, il quale prevede le eccezioni al diritto d’accesso, relative alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine, da un lato, e degli interessi commerciali di una persona giuridica, dall’altro.
36 Quando è stata interrogata all’udienza in merito al significato del suo argomentare che «la domanda della ricorrente non sembra (…) rientrare nell’ambito di tutela del regolamento n. 1049/2001», cui l’interessata avrebbe fatto ricorso soltanto per aggirare le norme procedurali in materia di aiuti di Stato, la Commissione ha chiaramente fatto notare che tale atto era pienamente applicabile al caso di specie, ma che l’eccezione menzionata all’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001 le permetteva di rifiutare l’accesso a documenti attinenti a procedimenti di aiuti in corso, quali quelli richiesti dalla ricorrente.
37 La questione sollevata dalla presente controversia è dunque se la Commissione abbia correttamente applicato l’eccezione al diritto d’accesso di cui all’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001.
38 Orbene, nella sua memoria di intervento, la Schott Glas sostiene, in sostanza, che il regolamento n. 1049/2001 si applica esclusivamente ai documenti prodotti nel processo legislativo comunitario, che la domanda d’accesso avrebbe dovuto essere valutata non ai sensi delle disposizioni del detto regolamento ma delle norme sul permesso di accedere al fascicolo nei procedimenti di aiuti e, infine, che il detto regolamento non potrebbe applicarsi ai documenti di cui le istituzioni sono entrate in possesso prima della sua entrata in vigore, il 3 dicembre 2001. Tale argomentazione mira quindi a dimostrare che il regolamento n. 1049/2001 non era applicabile alla fattispecie oppure che esso costituisce, per la Decisione, un fondamento giuridico illegittimo.
39 Di conseguenza, tale argomento, ammesso che il Tribunale possa accoglierlo, consentirebbe di dichiarare che la Decisione è illegittima. Orbene, occorre ricordare che l’intervento della Schott Glas nella presente causa è stato autorizzato a sostegno delle conclusioni della Commissione, la quale chiede che il ricorso di annullamento sia respinto.
40 Secondo l’art. 40, quarto comma, dello Statuto della Corte di giustizia, applicabile al Tribunale in forza dell’art. 53 di detto Statuto, le conclusioni dell’istanza d’intervento possono avere come oggetto soltanto l’adesione alle conclusioni di una delle parti. Inoltre, secondo l’art. 116, n. 3, del regolamento di procedura del Tribunale, l’interveniente accetta il procedimento nello stato in cui questo si trova all’atto del suo intervento. Orbene, benché tali disposizioni non ostino a che l’interveniente presenti argomenti diversi da quelli della parte che esso sostiene, ciò vale, nondimeno, purché questi non modifichino l’ambito della controversia e l’intervento miri sempre a sostenere le conclusioni presentate da quest’ultima parte (v. sentenza VKI, punto 24 supra, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).
41 Nel caso concreto, poiché, da un lato, qualora se ne ammettesse la fondatezza, l’argomento della Schott Glass permetterebbe di dichiarare l’illegittimità della Decisione e poiché, dall’altro, le conclusioni della Commissione mirano al rigetto del ricorso d’annullamento e non sono sostenute da motivi diretti a far dichiarare l’illegittimità della Decisione, sembra che l’esame di tale argomento avrebbe l’effetto di modificare l’ambito della controversia quale definito nel ricorso e nel controricorso. Tale argomento deve perciò essere dichiarato irricevibile (v., in tal senso, sentenza VKI, punto 24 supra, punti 53 e 54).
Sull’oggetto della controversia
Argomenti delle parti
42 La ricorrente sottolinea di aver reclamato l’accesso ai documenti attinenti a «tutti» i procedimenti di aiuti che la riguardavano, ovvero i procedimenti C‑19/2000 e C 44/2001, e a quelli che riguardavano la Schott Glas, compreso il procedimento relativo alla privatizzazione di quest’ultima.
43 La Decisione comprenderebbe, quindi, un rifiuto d’accesso a quattro gruppi di documenti distinti relativi a:
– il procedimento d’aiuto concluso C 19/2000;
– il procedimento d’aiuto in corso C 44/2001;
– il o i procedimenti di aiuto conclusi nell’ambito della privatizzazione della Jenaer Schott Glas;
– (…).
44 La ricorrente segnala che, qualora la Decisione dovesse essere interpretata nel senso di riferirsi soltanto ai documenti relativi al procedimento in corso C 44/2001 e a quelli attinenti al procedimento d’esame degli aiuti in corso riguardanti la Schott Glas, si deve applicare l’art. 8, n. 3, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, la mancata risposta da parte della Commissione riguardo alla domanda di accesso agli altri documenti richiesti equivarrebbe ad una decisione di rigetto impugnabile. La ricorrente precisa altresì che il presente ricorso mira all’annullamento dei dinieghi d’accesso riguardanti unicamente i primi tre gruppi di documenti menzionati al punto precedente.
45 Essa contesta l’argomento della Commissione secondo il quale la domanda di accesso ai documenti relativi agli aiuti di Stato concessi all’impresa «Schott Glas Jena» era formulata in maniera troppo imprecisa e non poteva dunque riguardare i documenti attinenti alla concessione degli aiuti di Stato nell’ambito della privatizzazione della Jenaer Glaswerke nel 1992. Secondo la ricorrente, per la Commissione doveva essere evidente che la domanda d’accesso intendeva riferirsi anche ai detti documenti, pur se il procedimento di aiuti in questione non aveva come titolo «Schott Glas Jena». Ciò sarebbe attestato dal fatto che la Commissione, almeno nel suo controricorso, non ha avuto difficoltà a identificare il procedimento controverso.
46 La Commissione afferma di non possedere alcun documento relativo agli aiuti di Stato accordati in favore della società «Schott Glas, Jena», denominazione espressamente utilizzata nelle domande d’accesso, ma di avere a disposizione un fascicolo relativo al procedimento di esame degli aiuti concessi in favore della Schott Lithotec AG. Essa fa presente di aver supposto che la ricorrente avesse dato a quest’ultima impresa il nome di «Schott Glas» e di aver quindi respinto la domanda d’accesso tenuto conto del procedimento di aiuto in corso riguardante la Schott Lithotec AG. Tali considerazioni sarebbero del resto prive di pertinenza alla luce della definizione dell’oggetto della controversia fornita nel ricorso.
47 La convenuta afferma anche di non avere fascicoli riguardanti un procedimento d’aiuto concluso «nell’ambito della privatizzazione della Jenaer Schott Glas», secondo la formula utilizzata nel ricorso, precisando che l’impresa Schott Glas appartiene al settore privato da 50 anni e che quindi non è stata privatizzata. Essa osserva che la Schott Glas ha partecipato alla privatizzazione dell’impresa Jenaer Glaswerk acquistando una parte del capitale di quest’ultima per il valore di 1 marco tedesco, operazione che a seguito del procedimento d’indagine formale C 58/91 (NN 144/91) iniziato nel gennaio 1992 non è stata considerata un aiuto.
48 Il fatto che la ricorrente intendesse domandare anche l’accesso al fascicolo del suddetto procedimento non sarebbe stato nemmeno evocato nella domanda d’accesso e apparirebbe per la prima volta nel ricorso. Ciò premesso, la Commissione avrebbe giustamente considerato che la domanda della ricorrente avesse ad oggetto solamente l’accesso al fascicolo del procedimento d’esame relativo agli aiuti accordati in favore della Schott Lithotec AG.
Giudizio del Tribunale
49 Dalla lettura combinata della Decisione e delle memorie scritte della convenuta risulta che quest’ultima ha, in primo luogo, rifiutato l’accesso ai documenti riguardanti gli aiuti di Stato concessi in favore della ricorrente, che erano quelli relativi ai procedimenti registrati con il numero C 19/2000 e C 44/2001. La Commissione segnala, infatti, che le era impossibile trattare separatamente i documenti dei due procedimenti, poiché questi ultimi riguardavano le medesime misure di ristrutturazione e si fondavano sugli stessi documenti.
50 In secondo luogo, la Commissione ha considerato che la domanda d’accesso a «tutti i documenti contenuti nei fascicoli della Commissione riguardanti gli aiuti di Stato in favore dell’impresa Schott Glas, Jena» si riferiva ad una «notifica preventiva nel quadro della disciplina multisettoriale per nuovi importanti progetti di investimento della Schott Glas nell’est della Germania». Essa ha respinto tale domanda sulla base delle eccezioni al diritto d’accesso previste all’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, relative, l’una, alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, d’indagine e di revisione contabile, l’altra, alla tutela degli interessi commerciali di una persona giuridica.
51 Nel suo ricorso, la ricorrente ha fatto presente che la sua domanda d’accesso riguardante la Schott Glas aveva una doppia valenza, in quanto riguardava i documenti relativi:
a) al o ai procedimenti d’aiuto conclusi nell’ambito della privatizzazione della Jenaer Schott Glas;
b) (…).
52 Essa ha altresì affermato che il presente ricorso non riguardava l’annullamento del rifiuto d’accesso ai documenti di cui al punto precedente, lett. b), e che, qualora la Decisione dovesse essere interpretata nel senso di riferirsi soltanto a questi ultimi documenti e non a quelli menzionati alla lett. a), dovrebbe applicarsi l’art. 8, n. 3, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, la mancata risposta da parte della Commissione nei confronti della domanda d’accesso ai documenti menzionati al punto precedente, lett. a), equivarrebbe ad un implicito rifiuto d’accesso, impugnabile dinanzi al Tribunale.
53 È pacifico che la Commissione ha adottato una decisione esplicita di rigetto della domanda di conferma d’accesso ai documenti riguardanti la Schott Glas, quanto meno nei termini in cui l’ha capita leggendo la sua formulazione, vale a dire nei termini di una domanda d’accesso ai documenti menzionati sopra, al punto 51, lett. b).
54 Quanto al fatto che ci sia stato un rifiuto implicito d’accesso ai documenti menzionati sopra al punto 51, lett. a), occorre accertare se la Commissione potesse ragionevolmente comprendere il duplice significato della domanda di conferma d’accesso ai documenti concernenti la Schott Glas, ricordato sopra al punto 51. Infatti, si può considerare che il silenzio dell’amministrazione costituisca una decisione di rigetto soltanto se la detta amministrazione era effettivamente in grado di pronunciarsi utilmente e, dunque, di comprendere quello che le veniva domandato.
55 Nel caso di specie, si deve necessariamente constatare che sia la domanda iniziale sia la domanda di conferma d’accesso sono redatte in termini generici e che non viene fatto alcun riferimento all’impresa Jenaer Glaswerke, alla sua privatizzazione o ad un periodo determinato.
56 Soltanto nel ricorso la ricorrente ha evocato per la prima volta una domanda d’accesso a documenti attinenti ad un procedimento di aiuti concernenti la «privatizzazione della Schott Glas» o della «Jenaer Schott Glas». Pur affermando che doveva essere «evidente» per la Commissione che la domanda d’accesso si riferiva anche ai documenti concernenti la concessione degli aiuti di Stato nell’ambito della privatizzazione della Jenaer Glaswerke nel 1992, la ricorrente, rispondendo al Tribunale in merito all’oggetto della presente controversia, ha ammesso che la sua domanda non era sufficientemente precisa, facendo proprio l’argomento del Regno di Svezia relativo alla violazione da parte della Commissione del suo dovere di assistenza, ai sensi dell’art. 6, n. 2, del regolamento n. 1049/2001.
57 Dal controricorso risulta, inoltre, che la Commissione ha dovuto interpretare la domanda per poterle dare il senso che corrispondeva effettivamente ma solo in parte alle attese della ricorrente. La convenuta segnala, infatti, che la ricorrente «non ha precisato che cosa intende[sse] con “tutti i documenti contenuti nel fascicolo della Commissione concernenti gli aiuti di Stato in favore dell’impresa Schott Glas, Jena”» e di avere «supposto» che la ricorrente avesse impiegato per errore il nome della «Schott Glas» mentre la denominazione dell’impresa che aveva beneficiato degli aiuti, oggetto del procedimento d’indagine formale in corso al momento dell’adozione della Decisione, era «Schott Lithotec AG».
58 Occorre pervenire alla conclusione che la formulazione della domanda d’accesso della ricorrente non era tale da permettere alla Commissione di comprenderne il duplice significato e che, di conseguenza, non si può ritenere che la Commissione abbia implicitamente rifiutato l’accesso ai documenti menzionati sopra al punto 51, lett. a).
59 Risulta da quanto precede che la Commissione, nella Decisione, ha rifiutato l’accesso ai documenti attinenti, da un lato, ai procedimenti d’esame degli aiuti concessi alla ricorrente e, dall’altro, al procedimento in corso di esame degli aiuti concernenti «il nuovo investimento della Schott Glas nel Land della Turingia», fermo restando che questa seconda parte della Decisione non è oggetto del ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente.
60 Date le circostanze, il ricorso, in quanto diretto all’annullamento di un asserito implicito rifiuto d’accesso ai documenti concernenti «il procedimento d’aiuto concluso nell’ambito della privatizzazione della Jenaer Schott Glas», è irricevibile.
Sulla violazione dell’art. 4 del regolamento n. 1049/2001 che riguarda l’eccezione al diritto d’accesso relativa alla tutela degli obiettivi ispettivi, d’indagine e di revisione contabile
61 A sostegno del suddetto motivo di annullamento, la ricorrente, sostenuta dal Regno di Svezia, solleva varie censure. In primo luogo, la Commissione avrebbe rifiutato l’accesso ai documenti richiesti senza procedere ad un esame concreto di ognuno di essi. In secondo luogo, la convenuta si sarebbe ingiustamente fondata sulle soluzioni elaborate dalla giurisprudenza relativamente al rifiuto di accesso ai documenti in materia di procedimenti per inadempimento contro uno Stato membro, i quali non sono paragonabili ai procedimenti di esame degli aiuti. In terzo luogo, la Commissione non avrebbe tenuto conto del diritto ad un accesso parziale. In quarto luogo, la ponderazione degli interessi prevista all’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001 avrebbe dovuto portare alla divulgazione dei documenti richiesti.
62 Secondo il Tribunale occorre esaminare, innanzitutto, la censura relativa al fatto che non è stato svolto un esame specifico e concreto dei documenti oggetto della domanda d’accesso.
Argomenti delle parti
63 La ricorrente sostiene che dalla motivazione della Decisione risulta che, secondo la Commissione, non si può mai accordare, a causa della loro natura, l’accesso ai documenti che riguardano procedimenti d’aiuto in corso. La ricorrente afferma che la convenuta ha dunque rifiutato l’accesso ai documenti richiesti a prescindere dal procedimento d’aiuto di cui trattasi e dai documenti interessati.
64 Orbene, risulterebbe sia dalla formulazione dell’art. 4 del regolamento n. 1049/2001 sia dalla giurisprudenza che la Commissione deve invece esaminare concretamente in ogni caso specifico se l’accesso al documento in questione sia effettivamente tale da pregiudicare il procedimento d’indagine. La ricorrente ricorda che «la circostanza che il documento in questione riguardi una attività d’ispezione non basta di per sé a giustificare l’applicazione dell’eccezione invocata» (sentenza del Tribunale 13 settembre 2000, causa T‑20/99, Denkavit Nederland/Commissione, Racc. pag. II‑3011, punto 45).
65 La Commissione non avrebbe neppure dimostrato che l’accesso ai documenti avrebbe potuto ostacolare il procedimento d’aiuto concernente la ricorrente, già concluso al momento della domanda d’accesso. Secondo la ricorrente sarebbe del resto impossibile fornire tale prova. La ricorrente rammenta che l’art. 4, n. 7, del regolamento n. 1049/2001 prevede espressamente che le eccezioni di cui al n. 2 si applichino unicamente per il periodo in cui l’obiettivo di tutela è giustificato. La natura stessa delle attività ispettive e d’indagine farebbe sì che non sia più necessario tener conto di alcuna giustificazione di un rifiuto d’accesso una volta che l’indagine in questione sia stata ultimata.
66 La ricorrente osserva che la Commissione ha rifiutato un accesso parziale con una motivazione generica secondo la quale «non si possono separare i documenti tra parti riservate e parti non riservate», partendo dal principio che tutti i documenti relativi al procedimento d’aiuto vengano scambiati esclusivamente tra la Commissione e lo Stato membro e che nessun altro debba avervi accesso, anche dopo la fine del procedimento.
67 Il Regno di Svezia sostiene che dalla Decisione e dalla posizione adottata dalla convenuta nell’ambito della presente istanza risulta che la Commissione non ha proceduto ad una valutazione concreta delle informazioni contenute nei documenti per i quali era stato chiesto l’accesso. Orbene, la Corte e il Tribunale avrebbero ripetutamente precisato, sotto il vigore del precedente regolamento, che qualsiasi esame di una domanda di divulgazione dovrebbe riguardare l’informazione che il documento richiesto contiene, principio ancora applicabile nell’ambito del regolamento n. 1049/2001. In mancanza di un esame del genere, sarebbe impossibile accertare se esistano interessi da tutelare che giustifichino che il documento sia mantenuto segreto o effettuare la ponderazione degli interessi menzionata all’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001. La valutazione in concreto sarebbe indispensabile anche al fine di determinare la possibilità di un accesso parziale. Questa conclusione si imporrebbe a prescindere dall’eccezione applicabile.
68 La Commissione sostiene che la tesi espressa nella sentenza del Tribunale 11 dicembre 2001, causa T‑191/99, Petrie e a./Commissione (Racc. pag. II‑3677), su cui è fondata la Decisione, si applica senza limiti ai procedimenti di esame degli aiuti, i quali sono senza alcun dubbio attività «ispettive» ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001.
69 Essa fa presente che, come nei procedimenti per inadempimento, occorre che nei procedimenti di esame degli aiuti ci sia una cooperazione sincera e leale tra la Commissione e lo Stato membro, il che escluderebbe che terzi abbiano accesso ai documenti attinenti a tali procedimenti prima che questi ultimi si siano conclusi. Finché il procedimento di esame degli aiuti non è concluso, non si può, a suo parere, accordare al pubblico un diritto d’accesso ai documenti, mentre le parti interessate nell’ambito di tale procedimento, che non possono avvalersi dei diritti della difesa, non beneficiano di un diritto del genere.
70 Essa afferma che la domanda d’accesso della ricorrente riguarda documenti attinenti ad un procedimento d’esame di aiuti in corso. La Commissione avrebbe adottato due decisioni riguardanti due parti di un progetto globale di ristrutturazione, presentato come tale dalla ricorrente stessa nelle sue memorie scritte. La convenuta fa presente che il procedimento d’aiuto in corso C 44/2001 riguarda le stesse misure di ristrutturazione e si fonda sugli stessi documenti della procedura d’aiuto C 19/2000 e perviene alla conclusione che pertanto occorresse trattare insieme le domande d’accesso al fascicolo concernenti i due procedimenti controversi.
71 La Commissione sostiene che la presente controversia differisce da quella che ha dato luogo alla sentenza VKI, punto 24 supra, la quale riguardava un rifiuto d’accesso a documenti attinenti ad un procedimento in materia di intese già concluso. Nella fattispecie, trattandosi di una domanda d’accesso a documenti relativi ad un procedimento d’esame di aiuti di Stato in corso, i principi elaborati dalla sentenza Petrie e a./Commissione, punto 68 supra, permettevano, a suo giudizio, una risposta complessiva e non era dunque necessario esaminare specificamente e concretamente i documenti oggetto della detta domanda.
72 La Schott Glas osserva che, al momento della presentazione da parte della ricorrente della domanda d’accesso ai documenti attinenti alle cause di aiuti che la riguardano, il procedimento C 44/2001 era ancora in corso. Orbene, lo stretto nesso materiale tra i due procedimenti di aiuti C 19/2000 e C 44/2001 sarebbe stato ripetutamente sottolineato dalla stessa ricorrente. La Schott Glas ne conclude che la ricorrente ha chiesto l’accesso a taluni documenti quando c’erano delle attività d’indagine in corso in un procedimento in cui la Commissione non aveva ancora preso decisioni.
73 Essa ritiene che la Commissione, nel caso di specie, dovesse interpretare le eccezioni del regolamento n. 1049/2001 conformemente ai principi costanti in materia di diritti di partecipazione dei terzi ai procedimenti di aiuto e che dunque avesse giustamente considerato che la divulgazione dei documenti richiesti dalla ricorrente avrebbe gravemente pregiudicato l’obiettivo delle attività d’indagine (art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001) e il processo decisionale della Commissione nel procedimento C 44/2001 (art. 4, n. 3, del regolamento n. 1049/2001).
Giudizio del Tribunale
74 Dagli artt. 2, 4, e 6‑8 del regolamento n. 1049/2001 risulta che l’istituzione investita di una domanda di accesso a certi documenti, ai sensi di questo regolamento, ha l’obbligo di esaminare e di rispondere a tale domanda e, in particolare, di determinare se una delle eccezioni di cui all’art. 4 di detto regolamento sia applicabile ai documenti di cui trattasi (sentenza VKI, punto 24 supra, punti 67‑68).
75 Nel caso di specie, la Commissione si è rifiutata di comunicare documenti attinenti a procedimenti d’esame di aiuti di Stato concessi alla ricorrente, invocando l’eccezione al diritto d’accesso prevista all’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, d’indagine e di revisione contabile.
76 Occorre rilevare che, come segnalato dalla Commissione senza che la ricorrente e il Regno di Svezia la contraddicessero, i documenti oggetto della domanda d’accesso sono effettivamente connessi ad un’attività «d’indagine», ai sensi dell’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
77 Tuttavia, la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non basta di per sé a giustificare l’applicazione di quest’ultima (v., in tal senso, sentenza Denkavit Nederland/Commissione, punto 64 supra, punto 45). In linea di principio, tale applicazione può essere giustificata solo nel caso in cui l’istituzione abbia previamente valutato, innanzi tutto, se l’accesso al documento avrebbe, concretamente ed effettivamente, rischiato di arrecare un pregiudizio all’interesse tutelato e, in secondo luogo, nei casi previsti dall’art. 4, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001, se non sussistesse un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione del documento in questione. Inoltre, il rischio di arrecare un pregiudizio ad un interesse tutelato deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 7 febbraio 2002, causa T‑211/00, Kuijer/Consiglio, Racc. pag. II‑485, punto 56). Di conseguenza, l’esame al quale deve procedere l’istituzione per applicare un’eccezione deve essere effettuato in concreto e deve emergere dalla motivazione della decisione (v., in tal senso, sentenze del Tribunale 19 luglio 1999, causa T‑14/98, Hautala/Consiglio, Racc. pag. II‑2489, punto 67; 6 aprile 2000, causa T‑188/98, Kuijer/Consiglio, Racc. pag. II‑1959, punto 38, e sentenza VKI, punto 24 supra, punti 69 e 74).
78 Inoltre, risulta dal regolamento n. 1049/2001 che tutte le eccezioni di cui ai nn. 1‑3 del suo art. 4 devono essere applicate «a un documento». Questo esame concreto deve dunque essere effettuato per ciascun documento oggetto della domanda (sentenza VKI, punto 24 supra, punto 70).
79 Occorre ancora sottolineare che solamente un esame specifico e concreto, in contrapposizione ad un esame astratto e globale, può consentire all’istituzione di valutare la possibilità di accordare al richiedente un accesso parziale, ai sensi dell’art. 4, n. 6, del regolamento n. 1049/2001 (sentenza VKI, punto 24 supra, punti 73 e 75) e che, quanto all’applicazione ratione temporis delle eccezioni al diritto d’accesso, l’art. 4, n. 7, del regolamento n. 1049/2001 prevede che le eccezioni di cui ai nn. 1‑3 si applichino unicamente nel periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base «del contenuto del documento».
80 Nel caso di specie, non emerge dalla motivazione della Decisione che la Commissione abbia proceduto ad una valutazione specifica e concreta del contenuto dei documenti oggetto della domanda d’accesso. La Commissione, peraltro, non ha affermato, né nel suo controricorso né nelle sue osservazioni del 13 aprile 2005 né in sede d’udienza, di avere effettuato un simile esame. Il dettato della Decisione rivela che la convenuta ha fondato la Decisione stessa non tanto alla luce degli elementi di informazione contenuti nei documenti controversi, quanto su un’analisi generale per ciascuna categoria di documenti, distinguendo, da un lato, la corrispondenza scambiata con lo Stato membro interessato e, dall’altro, le osservazioni depositate dalle parti interessate nell’ambito del procedimento d’indagine formale.
81 Dalla Decisione non emerge neppure che la Commissione abbia verificato in concreto che ciascun documento oggetto della domanda rientrasse effettivamente in una delle due categorie individuate.
82 Dalla misura d’organizzazione del procedimento che ha avuto ad oggetto l’invito alla Commissione di comunicare al Tribunale l’elenco completo dei documenti che compongono il fascicolo amministrativo relativo ai procedimenti d’esame degli aiuti concessi alla ricorrente si può addirittura trarre la conclusione opposta.
83 L’esame di tale elenco mostra, infatti, che vari documenti in possesso della Commissione al momento dell’adozione della Decisione non fanno parte né della corrispondenza scambiata con lo Stato membro interessato né delle osservazioni delle parti interessate, ossia:
– la lettera della Commissione datata 28 dicembre 2000 con cui quest’ultima ha invitato la Schott Glas a rispondere ad una serie di domande nell’ambito del procedimento d’indagine formale C 19/2000 (documento 39);
– i memorandum della DG «Concorrenza» che sollecitano vari servizi della Commissione a fornire informazioni o pareri sui progetti di decisione da essa stabiliti (documenti 3, 18, 45 e 54) e le risposte di tali servizi (documenti 4, 19, 20, 46‑49);
– i memorandum della DG «Concorrenza» destinati al membro della Commissione responsabile (documenti 12, 17, 44 e 79);
– le note interne della DG «Concorrenza» sullo stato del fascicolo (documenti 8, 13, 33 e 36).
84 Interrogata all’udienza sulla mancata osservanza dell’obbligo di procedere ad un esame specifico e concreto dei documenti oggetto della domanda di accesso della ricorrente, la Commissione, rispondendo, ha sottolineato la differenza di situazioni di fatto tra la presente controversia e la causa che ha dato luogo alla sentenza VKI, punto 24 supra. Secondo la convenuta, se, come nel caso di specie, la domanda d’accesso riguarda documenti attinenti ad un procedimento di controllo degli aiuti in corso, l’esame specifico e concreto non è necessario e nell’ambito dell’applicazione delle eccezioni al diritto d’accesso relative alla tutela delle attività di indagine va fornita una risposta generica di riservatezza dei detti documenti.
85 Occorre rilevare che l’obbligo per un’istituzione di procedere ad un esame specifico e concreto del contenuto dei documenti oggetto della domanda d’accesso costituisce una soluzione di principio (sentenza VKI, punto 24 supra, punto 75), che si applica a tutte le eccezioni menzionate ai nn. 1‑3 dell’art. 4 del regolamento n. 1049/2001, a prescindere dalla materia cui si collegano i documenti richiesti, sia che si tratti, in particolare, delle intese come nella causa che ha dato luogo alla sentenza VKI, punto 24 supra, sia che si tratti del controllo degli aiuti pubblici.
86 Comunque, detto esame può non essere necessario quando, a causa delle circostanze particolari del caso concreto, è evidente che l’accesso dev’essere negato o, al contrario, accordato. Ciò potrebbe avvenire, in particolare, innanzi tutto, nel caso in cui alcuni documenti ricadano manifestamente ed integralmente in un’eccezione al diritto di accesso o, al contrario, qualora siano manifestamente consultabili nella loro interezza o, infine, nel caso in cui siano già stati oggetto di una valutazione specifica e concreta da parte della Commissione in analoghe circostanze (sentenza VKI, punto 24 supra, punto 75).
87 Occorre dunque esaminare se la domanda della ricorrente riguardava documenti per i quali, a causa delle circostanze del caso, non era necessario procedere ad un tale esame specifico e concreto.
88 Nella Decisione, la Commissione ha giustificato l’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e d’indagine sostenendo che, nell’ambito delle indagini in corso riguardanti la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato unico, una cooperazione leale ed una reciproca fiducia tra la Commissione, lo Stato membro e le imprese interessate sono indispensabili al fine di permettere alle differenti «parti» di esprimersi liberamente e che la divulgazione di documenti attinenti a tali indagini «potrebbe pregiudicare l’iter dell’esame de[lla] causa compromettendo questo dialogo».
89 Il Tribunale considera che una valutazione così generica, che si applica all’intero fascicolo amministrativo relativo ai procedimenti di esame degli aiuti concessi alla ricorrente, non dimostra l’esistenza di circostanze particolari del caso concreto che consentano di considerare che non fosse necessario procedere ad un esame specifico e concreto dei documenti che lo componevano. In particolare, essa non dimostra che tali documenti rientrassero manifestamente tutti quanti in un’eccezione al diritto d’accesso.
90 Come indicato al precedente punto 81, non emerge dalla Decisione che la Commissione abbia verificato in concreto che ciascun documento oggetto della domanda rientrasse effettivamente in una delle due categorie individuate. Al contrario, risulta dalla misura di organizzazione del procedimento di cui al precedente punto 82 che vari documenti in possesso della Commissione non rientrano in nessuna di tali categorie e, di conseguenza, che la ripartizione di questi documenti in due categorie non è corretta. Orbene, l’aver constatato una non corretta ripartizione in categorie impedisce, comunque, di considerare che tutti i documenti oggetto della domanda rientrino chiaramente nell’ambito dell’eccezione invocata nella Decisione (v., in tal senso, sentenza VKI, punto 24 supra, punto 83).
91 Occorre altresì rilevare, in subordine, che le considerazioni esposte dalla Commissione nella Decisione, come del resto nel suo controricorso, restano vaghe e generiche. In assenza di un esame specifico, ossia documento per documento, esse non consentono di affermare con sufficiente certezza e in maniera circostanziata che l’argomento della Commissione, quand’anche supposto fondato in linea di principio, è applicabile all’insieme dei documenti del fascicolo amministrativo relativo ai procedimenti d’esame degli aiuti concessi alla ricorrente. I timori espressi dalla Commissione restano mere affermazioni e, quindi, sono esageratamente ipotetici (sentenza VKI, punto 24 supra, punto 84).
92 Al riguardo, può sembrare perlomeno paradossale evocare la necessità di un dialogo franco e diretto tra la Commissione, lo Stato membro e le «imprese interessate», nell’ambito di un clima di cooperazione leale e di reciproca fiducia, per rifiutare proprio a una delle «parti» interessate di conoscere ogni informazione che riguarda direttamente l’oggetto stesso delle discussioni.
93 Inoltre, per quanto riguarda l’applicazione ratione temporis dell’eccezione invocata, la Commissione fa riferimento a documenti concernenti «indagini in corso», formulazione generica che non consente di concludere con sufficiente certezza che tutti i documenti oggetto della domanda d’accesso potessero ancora, il giorno dell’adozione della Decisione, rientrare nell’ambito della detta eccezione, senza dimenticare che, alla data del 28 maggio 2002, il procedimento d’aiuto C 19/2000 era concluso.
94 Occorre ancora rilevare che, in via eccezionale e unicamente nel caso in cui l’onere amministrativo causato dall’esame specifico e concreto dei documenti si rivelasse particolarmente gravoso, oltrepassando così i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, può essere ammessa una deroga a tale obbligo di esame (sentenza VKI, punto 24 supra, punto 112).
95 Nel caso di specie, è pacifico che la Commissione non ha invocato, né nella Decisione né nelle sue memorie scritte né all’udienza, un sovraccarico di lavoro connesso all’esame della domanda d’accesso della ricorrente.
96 Ciò premesso, l’argomento della Schott Glas, secondo il quale non ci si poteva seriamente aspettare dalla Commissione «l’elevatissimo sforzo amministrativo» che avrebbe implicato l’esame di un intero fascicolo di procedimento d’aiuto di Stato al fine di distinguere le informazioni riservate dalle affermazioni non riservate, in quanto la ricorrente non avrebbe diritti degni di tutela di poter consultare i documenti controversi, va dichiarato irricevibile.
97 Infatti, occorre ricordare che l’art. 40, quarto comma, dello Statuto della Corte e l’art. 116, n. 4, del regolamento di procedura del Tribunale conferiscono all’interveniente il diritto di esporre in maniera autonoma non solo argomenti, ma anche motivi, purché siano diretti al sostegno delle conclusioni di una delle parti principali e non siano totalmente estranei alle considerazioni su cui si basa la controversia come costituita tra ricorrente e convenuto, il che avrebbe per effetto di modificarne l’oggetto (sentenza del Tribunale 15 giugno 2005, causa T‑171/02, Regione autonoma della Sardegna/Commissione, Racc. pag. II‑2123, punto 152).
98 Nel presente caso, come osservato qui sopra, il tenore del ricorso e del controricorso, nonché delle osservazioni formulate dalla ricorrente e dalla Commissione in risposta ai quesiti del Tribunale in merito all’oggetto della controversia, non rivela alcun problema circa il carico di lavoro richiesto per il trattamento della domanda d’accesso. Ciò premesso, non si può considerare che l’argomento della Schott Glas relativo all’«elevatissimo sforzo amministrativo» richiesto dal trattamento della domanda d’accesso si colleghi all’oggetto della presente controversia.
99 Occorre infine rilevare che, nella sua memoria d’intervento, la Schott Glas invoca l’eccezione di cui all’art. 4, n. 3, del regolamento n. 1049/2001. La Schott Glas sostiene che la Commissione è giustamente pervenuta alla conclusione che la divulgazione dei documenti richiesti dalla ricorrente avrebbe gravemente pregiudicato il processo decisionale dell’istituzione nel procedimento C 44/2001. Tuttavia, poiché tale eccezione non è stata invocata dalla Commissione nella Decisione, non spetta al Tribunale sostituirsi a tale istituzione per determinare se essa sia effettivamente applicabile ai documenti oggetto della domanda (v., in tal senso, sentenza VKI, punto 24 supra, punto 91).
100 Risulta dalle considerazioni che precedono che la censura attinente al mancato esame specifico e concreto dei documenti oggetto della domanda d’accesso deve essere accolta e che il rifiuto d’accesso puro e semplice opposto dalla Commissione alla ricorrente è, di conseguenza, viziato da un errore di diritto. Occorre, pertanto, considerare che la Commissione ha violato l’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001 e che la Decisione deve quindi essere annullata senza che occorra esaminare gli altri motivi di annullamento sollevati dalla ricorrente e dal Regno di Svezia.
Sulle spese
101 Ai sensi dell’art. 87, n. 3, del regolamento di procedura, il Tribunale, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese. Nel caso di specie, si deve decidere che la Commissione sopporterà le proprie spese nonché i tre quarti di quelle sostenute dalla ricorrente. Quest’ultima sopporterà un quarto delle proprie spese.
102 Ai sensi dell’art. 87, n. 4, terzo comma, il Tribunale può ordinare che una parte interveniente sopporti le proprie spese. Nella fattispecie, la Schott Glas, intervenuta a sostegno della Commissione, sopporterà le proprie spese.
103 Il Regno di Svezia e la Repubblica di Finlandia sopporteranno le proprie spese conformemente all’art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce
1) La decisione della Commissione 28 maggio 2002 è annullata nella parte in cui nega l’accesso a taluni documenti attinenti ai procedimenti di esame degli aiuti concessi alla Technische Glaswerke Ilmenau GmbH.
2) Per il resto il ricorso è respinto.
3) La Commissione sopporterà le proprie spese nonché i tre quarti di quelle sostenute dalla Technische Glaswerke Ilmenau. Quest’ultima sopporterà un quarto delle proprie spese.
4) La Schott Glas, il Regno di Svezia e la Repubblica federale di Germania sopporteranno le proprie spese.
Vilaras
Dehousse
Šváby
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 dicembre 2006.
Il cancelliere
Il presidente
E. Coulon
M. Vilaras
* Lingua processuale: il tedesco.
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