SENTENZA DEL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
18 novembre 2009 ( *1 )
«Aiuti di Stato — Agricoltura — Regime di aiuti a favore di programmi di qualità nel settore agroalimentare in Austria — Decisione di non sollevare obiezioni — Ricorso di annullamento — Qualità di interessato — Salvaguardia dei diritti procedurali — Ricevibilità — Gravi difficoltà — Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità»
Nella causa T-375/04,
Scheucher-Fleisch GmbH, con sede in Ungerdorf (Austria),
Tauernfleisch Vertriebs GmbH, con sede in Flattach (Austria),
Wech-Kärntner Truthahnverarbeitung GmbH, con sede in Glanegg (Austria),
Wech-Geflügel GmbH, con sede in Sankt Andrä (Austria),
Johann Zsifkovics, con sede in Vienna (Austria),
rappresentate dagli avv.ti J. Hofer e T. Humer,
ricorrenti,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. V. Kreuschitz e dalla sig.ra A. Stobiecka-Kuik, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 30 giugno 2004, C(2004) 2037 def., relativa agli aiuti di Stato NN 34A/2000 concernenti i programmi di qualità e le etichette «AMA-Biozeichen» e «AMA-Gütesiegel» in Austria,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Sesta Sezione),
composto dai sigg. A.W.H. Meij, presidente, V. Vadapalas (relatore) e L. Truchot, giudici,
cancelliere: sig.ra T. Weiler, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 12 febbraio 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti all’origine della controversia
1
Le ricorrenti, Scheucher-Fleisch GmbH, Tauernfleisch Vertriebs GmbH, Wech-Kärntner Truthahnverarbeitung GmbH, Wech-Geflügel GmbH e Johann Zsifkovics, nonché la Grandits GmbH, sono cinque società a responsabilità limitata ed un’impresa unipersonale, di diritto austriaco, specializzate nella macellazione e nel sezionamento di animali.
2
Nel 1992, la Repubblica d’Austria ha adottato il Bundesgesetz über die Errichtung der Marktordnungsstelle «Agrarmarkt Austria» (legge federale sulla creazione dell’organismo regolatore del mercato «Agrarmarkt Austria», BGBl. 376/1992) (in prosieguo: l’«AMA-Gesetz 1992»), il cui art. 2, n. 1, istituisce una persona giuridica di diritto pubblico denominata «Agrarmarkt Austria» (in prosieguo: l’«AMA»). Le attività operative incombono alla società Agrarmarkt Austria Marketing GmbH (in prosieguo: l’«AMA Marketing»), controllata al 100% dall’AMA. L’AMA-Gesetz 1992 è stato modificato più volte.
3
Ai termini dell’art. 3, n. 1, punto 3), dell’AMA-Gesetz 1992, l’AMA ha la funzione di promuovere il marketing agricolo. A tale scopo, essa è incaricata della riscossione dei contributi che, ai sensi dell’art. 21 c, n. 1, punto 3), dell’AMA-Gesetz 1992, nella versione prodotta dalle ricorrenti e dalla Grandits, devono in particolare essere versati per la macellazione di manzi, vitelli, suini, agnelli, pecore e pollame.
4
Gli aiuti in questione consistono nell’incentivare la produzione, il trattamento, la trasformazione e la commercializzazione di prodotti agricoli in Austria mediante l’etichetta bio «AMA» e l’etichetta di qualità «AMA» (in prosieguo: le «etichette “AMA”»).
5
Nella loro qualità di imprese specializzate nella macellazione e nel sezionamento di animali, le ricorrenti e la Grandits sono soggette al versamento di contributi all’AMA a titolo dell’art. 21 c, n. 1, punto 3), dell’AMA-Gesetz 1992, senza che i loro prodotti beneficino delle etichette «AMA».
6
Con una ventina di altre imprese di macellazione, le ricorrenti e la Grandits hanno proposto ricorsi dinanzi alle autorità austriache contro l’imposizione nei loro confronti di contributi all’AMA. Il Ministro federale dell’Agricoltura e delle Foreste, dell’Ambiente e delle Acque non ha accolto i loro ricorsi. Il Verwaltungsgerichtshof (Tribunale amministrativo), adito dalle ricorrenti e dalla Grandits con sentenze 20 marzo e , ha annullato le decisioni del Ministro federale per irregolarità procedurali.
7
Parallelamente, le ricorrenti e la Grandits hanno inviato una denuncia alla Commissione delle Comunità europee, il 21 settembre 1999, facendo valere che erano state danneggiate da talune disposizioni dell’AMA-Gesetz 1992.
8
Con lettera del 15 febbraio 2000, la Commissione ha trasmesso la denuncia delle ricorrenti e della Grandits alle autorità austriache e ha invitato queste ultime a presentare le loro osservazioni. In seguito alla risposta delle autorità austriache il , la Commissione le ha informate, il , che le misure di cui trattasi erano state registrate provvisoriamente come aiuti non notificati con il riferimento NN 34/2000.
9
In seguito ad una domanda delle autorità austriache dell’8 marzo 2003, la Commissione ha deciso di esaminare separatamente le misure di cui trattasi a seconda se le medesime erano anteriori o posteriori al , in quanto modifiche importanti erano state apportate in tale data alle modalità di esecuzione dell’AMA-Gesetz 1992. Il numero di registrazione NN 34A/2000 è stato attribuito al procedimento di esame concernente le disposizioni applicabili dopo il .
10
Con decisione 30 giugno 2004, relativa agli aiuti di Stato NN 34A/2000 concernenti i programmi di qualità e le etichette «AMA-Biozeichen» e «AMA-Gütesiegel» in Austria, la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni avverso le misure «notificate» (in prosieguo: la «decisione impugnata»). A tal riguardo, essa ha ritenuto che dette misure fossero compatibili con il mercato comune, ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, in quanto fossero conformi alle condizioni poste dagli Orientamenti comunitari per gli aiuti di stato nel settore agricolo (GU 2000, C 28, pag. 2), ai punti 13 e 14, e dagli Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità dei prodotti di cui all’allegato I del Trattato nonché di determinati prodotti non compresi in detto allegato (GU 2001, C 252, pag. 5; in prosieguo: gli «Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità»).
11
Ai termini del punto 67 della decisione impugnata, tutte le misure cui è stata data esecuzione da parte dell’AMA e dell’AMA Marketing entro il 26 settembre 2002 sono espressamente escluse dall’esame.
12
Il 16 luglio 2004, l’AMA ha comunicato alle ricorrenti e alla Grandits la decisione impugnata.
Procedimento e conclusioni delle parti
13
Con ricorso depositato nella cancelleria del Tribunale il 17 settembre 2004, le ricorrenti e la Grandits hanno proposto il presente ricorso.
14
Il 10 novembre 2004, la causa è stata attribuita alla Quarta Sezione del Tribunale.
15
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 9 dicembre 2004, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità a titolo dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale. Le ricorrenti e la Grandits hanno depositato le loro osservazioni in merito a tale eccezione il . Con ordinanza del Tribunale (Quarta Sezione) , l’eccezione di irricevibilità è stata riunita al merito e le spese sono state riservate.
16
Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato alla Sesta Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
17
A causa dell’impedimento di un membro del collegio a partecipare al procedimento, il presidente del Tribunale ha designato un altro giudice per integrare la sezione, ai sensi dell’art. 32, n. 3, del regolamento di procedura.
18
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Sesta Sezione) ha deciso di aprire la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’art. 64 del regolamento di procedura, ha invitato le parti, la Grandits nonché il governo federale della Repubblica d’Austria, a rispondere a taluni quesiti scritti. È stata data risposta a tali quesiti entro il termine impartito.
19
Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 23 gennaio 2009, la Grandits ha informato il Tribunale, conformemente all’art. 99 del regolamento di procedura, che essa desisteva dal proprio ricorso. Con ordinanza del presidente della Sesta Sezione del Tribunale , il nome della Grandits è stato cancellato dal registro del Tribunale, e ciascuna delle parti ha sopportato le proprie spese.
20
Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti loro posti dal Tribunale all’udienza del 12 febbraio 2009.
21
Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
22
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto irricevibile o, in subordine, in quanto infondato;
—
condannare le ricorrenti alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
23
In primo luogo, la Commissione fa valere che le ricorrenti non sono individualmente interessate dalla decisione impugnata. Quest’ultima sarebbe per le medesime una «norma generale» che le riguarda solo per la loro qualità obiettiva di essere assoggettate a contributi allo stesso titolo di qualsiasi altra impresa che si trovi effettivamente o potenzialmente in una situazione identica.
24
La Commissione contesta poi l’affermazione secondo cui solo quattro catene di dettaglianti sono i beneficiari delle misure di cui trattasi. Infatti, le etichette «AMA» avrebbero lo scopo di favorire la distribuzione di prodotti agricoli di eccellente qualità e andrebbero a beneficio, di conseguenza, delle imprese agricole e dei produttori di derrate alimentari nel loro complesso.
25
Peraltro, le ricorrenti, specializzate nella macellazione e nel sezionamento di animali, non sarebbero in concorrenza con i dettaglianti che, nel loro ricorso, esse presentano come i beneficiari diretti degli aiuti in questione. Inoltre, le ricorrenti non avrebbero spiegato perché esse sarebbero identificate dalla circostanza che quattro catene di dettaglianti recanti un’etichetta di qualità sono conosciute di nome. Esse non avrebbero nemmeno precisato le ragioni per cui non beneficiano delle etichette «AMA» e perché non possono rifornire tali quattro catene di dettaglianti.
26
Nella controreplica, la Commissione aggiunge che le ricorrenti non hanno dimostrato che taluni macelli e laboratori di sezionamento traevano vantaggio dagli aiuti in questione e operavano sul medesimo mercato geografico. Inoltre, se le ricorrenti versano contributi, esse beneficiano anche delle azioni di promozione organizzate nell’ambito delle etichette «AMA». Infatti, come fanno valere esse stesse, tali azioni di promozione consisterebbero nel consigliare ai consumatori di acquistare prodotti di origine austriaca. Di conseguenza, le ricorrenti non sopporterebbero alcun danno.
27
In secondo luogo, le ricorrenti sarebbero solo indirettamente interessate dagli aiuti in questione, come riconoscerebbero esse stesse nel ricorso. A tal riguardo, le misure di applicazione esaminate nella decisione impugnata sarebbero generali e astratte. Orbene, l’identificazione verrebbe effettuata solo attraverso atti giuridici individuali, vale a dire decisioni amministrative. Inoltre, la decisione impugnata non obbligherebbe la Repubblica d’Austria a imporre contributi ai macelli e ai laboratori di sezionamento.
28
In terzo luogo, risulterebbe dalle garanzie procedurali stabilite dall’art. 88, n. 2, CE che la Commissione ha l’obbligo di intimare agli interessati di presentare le loro osservazioni. Tuttavia, nella fattispecie, depositando una denuncia, le ricorrenti avrebbero già preso posizione ed esaurito così il loro diritto di esprimersi.
29
Le ricorrenti sostengono di essere parti interessate ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE. Di conseguenza, esse potrebbero presentare un ricorso di annullamento a titolo dell’art. 230, quarto comma, CE nella loro qualità di persone direttamente ed individualmente interessate dalla decisione impugnata.
30
Secondo le ricorrenti, i beneficiari diretti degli aiuti sono quattro dettaglianti, indicati per nome, che hanno acquisito il diritto di usare l’etichetta di qualità «AMA». Vi sarebbe anche un rapporto di concorrenza diretta tra le ricorrenti e le imprese di macellazione e di sezionamento che beneficiano dell’etichetta, in quanto il regime dell’etichetta di qualità «AMA» viene applicato alla nascita dell’animale sino alla vendita della sua carne nel commercio al dettaglio e in quanto, in ciascuna fase della catena di produzione e di distribuzione, un’impresa può beneficiarne. Quanto agli animali importati da altri Stati membri e macellati in Austria, l’AMA non preleverebbe alcun contributo, ma la distribuzione dei prodotti sarebbe ostacolata dalle campagne pubblicitarie organizzate a favore delle etichette.
31
Facendo riferimento alla sentenza della Corte 21 ottobre 2003, cause riunite C-261/01 e C-262/01, van Calster e a. (Racc. pag. I-12249), le ricorrenti fanno valere che l’esame da parte della Commissione degli aiuti dovrebbe necessariamente prendere in considerazione anche la modalità di finanziamento ove quest’ultima costituisca parte integrante delle misure, come nella fattispecie. A tal riguardo, le medesime sottolineano di contribuire al finanziamento degli aiuti.
32
Peraltro, secondo la sentenza van Calster e a., punto 31 supra, la Commissione non può rimediare retroattivamente all’incompatibilità degli aiuti con il mercato comune. Orbene, poiché la decisione impugnata riguarda le misure in vigore dopo il 26 settembre 2002, le ricorrenti potrebbero dover pagare retroattivamente i contributi a decorrere da tale data.
33
Infine, le ricorrenti contestano l’argomento secondo cui esse avrebbero, con la loro denuncia, esaurito il loro diritto di presentare osservazioni.
Giudizio del Tribunale
34
Ai termini dell’art. 230, quarto comma, CE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente ed individualmente.
35
Nella fattispecie, è pacifico che la decisione impugnata è indirizzata alla Repubblica d’Austria e non alle ricorrenti. Occorre dunque verificare se la decisione impugnata le riguardi direttamente e individualmente.
36
In primo luogo, l’incidenza diretta richiede che il provvedimento comunitario impugnato produca direttamente effetti sulla situazione giuridica dell’interessato e non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari di tale misura incaricati della sua esecuzione, in quanto essa assume un carattere puramente automatico e deriva dalla sola regolamentazione comunitaria, senza applicazione di ulteriori atti intermedi. Nel caso di una decisione che autorizzi aiuti, lo stesso vale quando la possibilità che le autorità nazionali decidano di non concedere gli aiuti autorizzati dalla decisione controversa della Commissione è puramente teorica e la volontà delle dette autorità di agire in tale senso non è in dubbio (v., in tal senso, sentenza della Corte 5 maggio 1998, causa C-386/96 P, Dreyfus/Commissione, Racc. pag. I-2309, punti 43 e 44, e sentenza del Tribunale, causa T-289/03, BUPA e a./Commissione, Racc. pag. II-81, punto 81).
37
Nella specie, emerge dagli atti che, alla data dell’adozione della decisione impugnata, il 30 giugno 2004, gli aiuti in questione erano già stati attuati dalla Repubblica d’Austria. A tal riguardo, le ricorrenti producono pagine Internet dell’AMA e di un dettagliante da cui risulta che le etichette «AMA» erano state rilasciate già anteriormente alla decisione impugnata. Esse producono inoltre un’ingiunzione a pagare inviata dall’AMA alla Grandits per quanto riguarda i contributi dovuti per il periodo intercorrente tra il maggio 2002 e l’aprile 2003, la quale copre, almeno parzialmente, il periodo di applicazione delle misure di cui trattasi nella decisione impugnata.
38
Di conseguenza, la possibilità che le autorità austriache decidano di non accordare gli aiuti in questione sembra puramente teorica.
39
Ne consegue che le ricorrenti sono direttamente interessate, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, dalla decisione impugnata.
40
In secondo luogo, per quanto riguarda l’interesse individuale delle ricorrenti si deve ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari (v. sentenze 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 197, in particolare pag. 220, e , causa C-78/03 P, Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, Racc. pag. I-10737, punto 33).
41
Nel contesto del procedimento di controllo degli aiuti di Stato previsto dall’art. 88 CE, si deve pertanto distinguere, da un lato, la fase preliminare di esame degli aiuti istituita dal n. 3 di tale articolo, che ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla compatibilità parziale o totale dell’aiuto di cui trattasi, e, dall’altro, la fase formale di esame prevista al n. 2 del medesimo articolo. È solo nell’ambito di tale fase, la quale è diretta a consentire alla Commissione di essere completamente ragguagliata su tutti i dati della questione, che il Trattato CE prevede l’obbligo, per la Commissione, di intimare agli interessati di presentare le proprie osservazioni (sentenze della Corte 19 maggio 1993, causa C-198/91, Cook/Commissione, Racc. pag. I-2487, punto 22; , causa C-225/91, Matra/Commissione, Racc. pag. I-3203, punto 16, e Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punto 40 supra, punto 34).
42
Ne risulta che, qualora, senza promuovere il procedimento d’indagine formale ex art. 88, n. 2, CE, la Commissione rilevi, con una decisione adottata sulla base del n. 3 dello stesso articolo, la compatibilità di un aiuto con il mercato comune, i beneficiari di tali garanzie procedurali possono ottenerne il rispetto solamente ove abbiano la possibilità di contestare tale decisione dinanzi al giudice comunitario (sentenze Cook/Commissione, punto 41 supra, punto 23; Matra/Commissione, punto 41 supra, punto 17, e Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punto 40 supra, punto 35). Per questi motivi, è ricevibile un ricorso diretto all’annullamento di una simile decisione, proposto da un interessato ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, qualora l’autore di tale ricorso intenda, introducendolo, far rispettare i diritti procedurali che gli derivano dalla detta disposizione (sentenza Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punto 40 supra, punto 35; v. anche, in tal senso, sentenze Cook/Commissione, punto 41 supra, punti 23-26, e Matra/Commissione, punto 41 supra, punti 17-20).
43
Orbene, gli interessati ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, che possono quindi, conformemente all’art. 230, quarto comma, CE, proporre ricorsi di annullamento, sono le persone, imprese o associazioni eventualmente toccate nei loro interessi dall’erogazione dell’aiuto, vale a dire in particolare le imprese concorrenti dei beneficiari di tale aiuto e le organizzazioni di categoria (sentenze della Corte 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France, Racc. pag. I-1719, punto 41, e Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punto 40 supra, punto 36).
44
Per contro, se il ricorrente mette in discussione la fondatezza della decisione di valutazione dell’aiuto in quanto tale, il semplice fatto che possa essere considerato interessato ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE non è sufficiente a far ammettere la ricevibilità del ricorso. Egli deve allora dimostrare di avere una qualità particolare ai sensi della giurisprudenza scaturita dalla sentenza Plaumann, citata al precedente punto 40. Questo è quanto in particolare si verificherebbe nel caso in cui la posizione sul mercato del ricorrente fosse sostanzialmente danneggiata dal provvedimento di aiuto che costituisce oggetto della decisione di cui si tratta (v. sentenze della Corte 28 gennaio 1986, causa 169/84, Cofaz e a./Commissione, Racc. pag. 391, punti 22-25, e Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum /Commissione, punto 40 supra, punto 37).
45
Infine, la circostanza che un atto abbia, per natura e portata, un carattere generale in quanto applicabile alla totalità degli operatori economici interessati non esclude che esso possa tuttavia interessare individualmente taluni di essi (v., in particolare, sentenze 18 maggio 1994, causa C-309/89, Codorniu/Consiglio, Racc. pag. I-1853, punto 19, e , causa C-487/06 P, British Aggregates/Commissione, Racc. pag. I-10505, punto 32).
46
Nella fattispecie, le ricorrenti deducono, in sostanza, tre motivi a sostegno del loro ricorso.
47
Il primo motivo concerne la violazione di regole di procedura. Si articola in quattro parti vertenti, in primo luogo, sull’assenza di notifica alla Commissione degli aiuti in questione, in secondo luogo, sulla violazione delle garanzie procedurali previste all’art. 88, n. 2, CE, in terzo luogo, sulla violazione dell’obbligo di motivazione e, in quarto luogo, sulla violazione del principio del termine ragionevole. Nell’ambito della seconda parte del primo motivo, le ricorrenti sostengono espressamente che la Commissione avrebbe dovuto avviare il procedimento formale di esame, a titolo dell’art. 4, n. 4, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE (GU L 83, pag. 1), a causa di dubbi esistenti quanto alla compatibilità delle misure di cui trattasi con il mercato comune.
48
Il secondo motivo verte sulla violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE. A tal riguardo, le ricorrenti sostengono in particolare che una garanzia di qualità, come quella prevista per beneficiare delle etichette «AMA», non riguarda la nozione di «sviluppo» ai sensi di tale disposizione.
49
Nell’ambito del loro terzo motivo, le ricorrenti fanno valere che la Commissione ha violato la «clausola sospensiva» stabilita dall’art. 88, n. 3, CE e dall’art. 3 del regolamento n. 659/1999.
50
Poiché le ricorrenti mettono così in discussione contemporaneamente il rifiuto della Commissione di avviare il procedimento formale di esame e la fondatezza della decisione di valutazione dell’aiuto in quanto tale, occorre analizzare, in primo luogo, la legittimazione ad agire delle ricorrenti per ottenere il rispetto dei loro diritti procedurali e, in secondo luogo, la legittimazione ad agire delle ricorrenti per contestare la fondatezza della decisione impugnata, per determinare se esse possano proporre il presente ricorso.
51
In primo luogo, quanto alla legittimazione ad agire delle ricorrenti per ottenere il rispetto dei loro diritti procedurali, occorre constatare, innanzitutto, che, secondo il punto 14 della decisione impugnata, le etichette «AMA» sono accordate solo a prodotti che soddisfano taluni criteri di qualità dal punto di vista dei metodi di produzione, delle caratteristiche del prodotto e, in taluni casi, requisiti relativi alla loro provenienza geografica. In tal modo, secondo il punto 27 della decisione impugnata, gli aiuti in questione favoriscono talune imprese del settore della produzione, del trattamento, della trasformazione e della commercializzazione di prodotti agricoli in Austria.
52
Per quanto riguarda più in particolare la carne, come sottolineano le ricorrenti, esiste una catena di produzione e di distribuzione specifica alle etichette «AMA», a partire dalla nascita e dall’allevamento degli animali sino alla distribuzione nel commercio al dettaglio nell’ambito della quale, in ogni fase, devono essere rispettate disposizioni precise quanto alla qualità e ai controlli diretti a garantirla, allo scopo di sviluppare la vendita di prodotti di elevata qualità.
53
Di conseguenza, i beneficiari degli aiuti in questione non sono solo i dettaglianti. Essi comprendono altresì il complesso delle imprese appartenenti alla catena di produzione e di distribuzione specifica alle etichette «AMA». Orbene, le ricorrenti, imprese specializzate nella macellazione e nel sezionamento di animali, sono concorrenti delle imprese di macellazione e di sezionamento di animali che beneficiano delle etichette «AMA». Esse operano anche sul medesimo mercato geografico, ovvero l’Austria, come hanno precisato in risposta ad un quesito scritto posto dal Tribunale.
54
Peraltro, la circostanza che, nella fattispecie, le ricorrenti abbiano avuto la possibilità, mediante il deposito della loro denuncia nei confronti degli aiuti in questione, di far valere i loro argomenti già durante il procedimento preliminare di esame, a titolo dell’art. 88, n. 3, CE, non può privarle del diritto al rispetto della garanzia procedurale loro espressamente conferito dall’art. 88, n. 2, CE (v., in tal senso, sentenza BUPA e a./Commissione, punto 36 supra, punto 76).
55
Ne consegue che le ricorrenti hanno la legittimazione ad agire in quanto mirano ad ottenere il rispetto di loro diritti procedurali derivanti dall’art. 88, n. 2, CE.
56
Di conseguenza, la seconda parte del primo motivo, vertente sulla violazione delle garanzie procedurali previste all’art. 88, n. 2, CE, è ricevibile.
57
In secondo luogo, quanto alla legittimazione ad agire delle ricorrenti per contestare la fondatezza della decisione impugnata, occorre ricordare che non costituisce un coinvolgimento sostanziale la semplice circostanza che la decisione impugnata possa influire sui rapporti di concorrenza nel mercato rilevante e che le imprese interessate si trovino in qualche modo in concorrenza con il beneficiario della decisione (v., in tal senso, sentenza della Corte 10 dicembre 1969, cause riunite 10/68 e 18/68, Eridania e a./Commissione, Racc. pag. 459, punto 7, e British Aggregates/Commissione, punto 45 supra, punto 47). Pertanto, un’impresa non può avvalersi unicamente della sua qualità di concorrente rispetto all’impresa beneficiaria, ma deve provare inoltre di trovarsi in una situazione di fatto che la identifica alla stessa stregua del destinatario della decisione (v., in tal senso, sentenze della Corte , causa C-106/98 P, Comité d’entreprise de la Société française de production e a./Commissione, Racc. pag. I-3659, punto 41, e British Aggregates/Commissione, punto 45 supra, punto 48).
58
Orbene, occorre constatare che, nelle loro memorie, le ricorrenti non sviluppano alcun argomento di diritto o di fatto diretto a dimostrare la particolarità della loro situazione concorrenziale sul mercato di cui trattasi.
59
Inoltre, in risposta ad un quesito scritto del Tribunale in merito all’incidenza sostanziale sulla loro posizione, le ricorrenti si limitano a menzionare l’esistenza di «sovraccapacità considerevoli» sul mercato della macellazione e del sezionamento di animali, senza ulteriori precisazioni, e sottolineano che gli aiuti in questione hanno effetti sensibili sul commercio transfrontaliero e sulla concorrenza.
60
Risulta da quanto precede che le ricorrenti non dimostrano che la loro posizione sul mercato possa essere sostanzialmente interessata dall’aiuto oggetto della decisione impugnata.
61
Di conseguenza, devono essere respinti in quanto irricevibili il primo motivo, nella sua prima e quarta parte, nonché il terzo motivo in quanto non sono diretti alla salvaguardia dei diritti procedurali conferiti alle ricorrenti dall’art. 88, n. 2, CE.
62
Occorre invece rilevare che il Tribunale deve interpretare i motivi dedotti da un ricorrente in base alla loro sostanza anziché alla loro qualifica (v., in tal senso, sentenza della Corte 15 dicembre 1961, cause riunite 19/60, 21/60, 2/61 e 3/61, Fives Lille Cail e a./Alta Autorità, Racc. pag. 547, in particolare 575). Esso può quindi esaminare altri argomenti dedotti da un ricorrente allo scopo di verificare se forniscano a loro volta elementi a sostegno di un motivo proposto dal ricorrente, che sostenga espressamente l’esistenza di dubbi che avrebbero giustificato l’avvio del procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE (sentenza del Tribunale , causa T-254/05, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 48; v. anche, in tal senso, sentenza del Tribunale , causa T-158/99, Thermenhotel Stoiser Franz e a./Commissione, Racc. pag. II-1, punti 141, 148, 155, 161 e 167).
63
Orbene, nella fattispecie, emerge dal ricorso che il primo motivo, nella sua terza parte, nonché il secondo motivo forniscono elementi a sostegno della seconda parte del primo motivo, poiché le ricorrenti vi asseriscono l’esistenza di gravi difficoltà che avrebbero giustificato l’avvio del procedimento formale di esame. Infatti, le ricorrenti intendono parimenti sostenere, con il secondo motivo, che i diritti procedurali ad esse conferiti dall’art. 88, n. 2, CE sono stati violati in occasione dell’adozione della decisione impugnata. Parimenti, la terza parte del primo motivo, vertente sull’insufficienza di motivazione, suffraga il primo motivo, nella sua seconda parte, in quanto, in mancanza di motivazione sufficiente, gli interessati non sono in grado di conoscere le giustificazioni della conclusione della Commissione relativa all’assenza di gravi difficoltà e il giudice non è in grado di esercitare il suo sindacato.
64
Occorre pertanto dichiarare ricevibili il primo motivo, nella sua terza parte, nonché il secondo motivo, solo in quanto mirano ad ottenere il rispetto dei diritti procedurali conferiti alle ricorrenti dall’art. 88, n. 2, CE.
Nel merito
Argomenti delle parti
65
Le ricorrenti sostengono che l’art. 4, n. 4, del regolamento n. 659/1999 obbligava la Commissione ad avviare il procedimento formale di esame degli aiuti in questione poiché vi erano dubbi quanto alla loro compatibilità con il mercato comune. Esse fanno valere diversi documenti, tratti in particolare dalle pagine Internet dell’AMA e da un dettagliante, che proverebbero che i prodotti che beneficiano delle etichette «AMA» devono essere esclusivamente di origine austriaca. Le ricorrenti si riferiscono anche ad una lettera della Commissione alle autorità austriache del 19 giugno 2000, che conterrebbe un’esposizione dei motivi che invitano a dubitare della compatibilità degli aiuti in questione con il mercato comune, in particolare con l’art. 28 CE. Alla luce di tale situazione di fatto e di diritto, la Commissione avrebbe dovuto adottare la decisione di avviare il procedimento formale di esame.
66
Nella replica, le ricorrenti aggiungono che l’art. 21 a dell’AMA-Gesetz 1992 esclude che l’etichetta di qualità «AMA» sia rilasciata per prodotti non austriaci o che una campagna di marketing venga intrapresa per la loro promozione. Parimenti, lo statuto dell’AMA Marketing indicherebbe che quest’ultima deve mirare ai prodotti agricoli e silvicoli nazionali. L’AMA-Gesetz 1992 e lo statuto dell’AMA Marketing sarebbero pertanto incompatibili con l’art. 28 CE. A tal riguardo non sarebbe sufficiente inserire, nelle direttive dell’AMA, una «clausola di apertura» per i prodotti stranieri. Inoltre, occorrerebbe basarsi non sulle disposizioni di tali direttive, ma sulle misure effettivamente eseguite.
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La Commissione ribatte che tutti i documenti invocati dalle ricorrenti sono anteriori al 26 settembre 2002. Orbene, secondo la decisione impugnata, le misure adottate dall’AMA e dall’AMA Marketing prima del sarebbero espressamente escluse dall’esame. Peraltro, per quanto riguarda le misure entrate in vigore dopo il , la Commissione si riferisce a diverse direttive dell’AMA, rispettivamente del gennaio 2001, del settembre 2002 e del febbraio 2003, che dimostrerebbero che le censure delle ricorrenti sono prive di fondamento. La Commissione non sarebbe dunque stata tenuta ad avviare il procedimento formale di esame.
68
Nella controreplica, la Commissione sottolinea che, come dimostrano le direttive dell’AMA, le etichette, con o senza indicazione di origine, non sono riservate alle imprese austriache o ai prodotti austriaci. Le ricorrenti non sarebbero riuscite a presentare un solo caso in cui una domanda di ottenimento dell’etichetta di qualità sarebbe stata rifiutata ad un richiedente non austriaco sulla base dello statuto dell’AMA Marketing.
— Giudizio del Tribunale
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In via preliminare, occorre ricordare che la Commissione è tenuta ad aprire il procedimento d’indagine formale in particolare se, alla luce delle informazioni ottenute nel corso del procedimento preliminare di esame, si trova di fronte a gravi difficoltà di valutazione della misura considerata. Tale obbligo risulta direttamente dall’art. 88, n. 3, CE, quale interpretato dalla giurisprudenza, ed è confermato dal combinato disposto di cui all’art. 4, n. 4, e all’art. 13, n. 1, del regolamento n. 659/1999, qualora la Commissione rilevi, dopo un esame preliminare, che la misura illegittima fa sorgere dubbi circa la sua compatibilità (v., in tal senso, sentenza BUPA e a./Commissione, punto 36 supra, punto 328).
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Infatti, secondo una giurisprudenza costante, il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE risulta indispensabile quando la Commissione incontra gravi difficoltà per valutare se un aiuto sia compatibile con il mercato comune. La Commissione può quindi limitarsi alla fase preliminare di cui all’art. 88, n. 3, per adottare una decisione favorevole ad una misura statale solo se essa è in grado di acquisire, al termine di un primo esame, la convinzione che tale misura non costituisca un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE o che essa, se è qualificata come aiuto, sia compatibile con il mercato comune. Se invece questo primo esame ha indotto la Commissione a convincersi del contrario, o non le ha consentito di risolvere tutti i problemi posti dalla valutazione della compatibilità della misura considerata con il mercato comune, la Commissione deve munirsi di tutti i pareri necessari e iniziare, a tale scopo, il procedimento ex art. 88, n. 2, CE (sentenze Matra/Commissione, punto 41 supra, punto 33; Commissione/Sytraval e Brink’s France, punto 43 supra, punto 39, e BUPA e a./Commissione, punto 36 supra, punto 329).
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Spetta pertanto alla Commissione stabilire, alla luce delle specifiche circostanze di fatto e di diritto della pratica considerata, se le difficoltà incontrate nella valutazione della compatibilità dell’aiuto necessitino l’avvio di tale procedimento (sentenza Cook/Commissione, punto 41 supra, punto 30). Tale valutazione deve rispettare tre criteri.
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In primo luogo, l’art. 88 CE limita il potere della Commissione di pronunciarsi sulla compatibilità di un aiuto con il mercato comune al termine del procedimento d’esame preliminare alle sole misure che non sollevino difficoltà gravi, di modo che questo criterio riveste carattere esclusivo. Così, la Commissione non può rifiutarsi di avviare il procedimento formale d’esame avvalendosi di altre circostanze, quali l’interesse di terzi, considerazioni di economia procedurale o qualsiasi altro motivo di opportunità amministrativa (sentenza del Tribunale 15 marzo 2001, causa T-73/98, Prayon-Rupel/Commissione, Racc. pag. II-867, punto 44).
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In secondo luogo, la Commissione, quando è confrontata con gravi difficoltà, è tenuta ad avviare il procedimento formale e non dispone, al riguardo, di alcun potere discrezionale. Anche se il suo potere è vincolato quanto alla decisione di avviare tale procedimento, la Commissione fruisce tuttavia di una certa discrezionalità nella ricerca e nell’esame delle circostanze del caso di specie al fine di stabilire se queste sollevino gravi difficoltà. Conformemente allo scopo di cui all’art. 88, n. 3, CE e al dovere di buona amministrazione cui è tenuta, la Commissione può, in particolare, avviare un dialogo con lo Stato notificante o con terzi onde superare, nel corso del procedimento preliminare, difficoltà eventualmente incontrate (sentenza Prayon-Rupel/Commissione, punto 72 supra, punto 45).
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In terzo luogo, la nozione di «gravi difficoltà» riveste natura oggettiva. L’esistenza di tali difficoltà deve essere ricercata tanto nelle circostanze d’adozione dell’atto impugnato quanto nel suo contenuto, in termini oggettivi, correlando la motivazione della decisione con gli elementi di cui la Commissione disponeva al momento della pronuncia sulla compatibilità degli aiuti contestati con il mercato comune (v. sentenza Prayon-Rupel/Commissione, punto 72 supra, punto 47 e la giurisprudenza citata).
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Nella fattispecie la Commissione ha considerato, nella decisione impugnata, che gli aiuti in questione erano compatibili con il mercato comune in quanto erano conformi agli Orientamenti applicabili agli aiuti di Stato nel settore agricolo e agli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità.
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A tal riguardo occorre rilevare, innanzitutto, che gli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità prevedono in particolare quanto segue per quanto riguarda i prodotti che devono soddisfare i particolari requisiti di qualità:
« 49.
I sistemi nazionali di controllo della qualità dovrebbero basarsi esclusivamente sulle caratteristiche oggettive intrinseche che conferiscono ai prodotti la qualità richiesta o che riguardano il procedimento di produzione necessario, e non sull’origine dei prodotti stessi o sul luogo di produzione. L’accesso ai sistemi di controllo della qualità, obbligatori o facoltativi che siano, deve quindi essere garantito a tutti i prodotti ottenuti nella Comunità, indipendentemente dall’origine dei medesimi, a condizione che essi soddisfino condizioni stabilite. (…)
50.
Ove i sistemi di controllo siano riservati a prodotti di un’origine particolare (…), essi sono contrari al Trattato e la Commissione non può ovviamente ritenere compatibili con il mercato aiuti a favore della pubblicità di tali sistemi.
(…)».
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Risulta dai medesimi Orientamenti, in particolare dal loro punto 46, che l’«origine» dei prodotti deve essere intesa come «origine nazionale, regionale o locale».
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Al punto 52 della decisione impugnata, poi, la Commissione ha considerato che, nella fattispecie, gli aiuti soddisfacevano il requisito secondo cui un sistema nazionale di controllo della qualità non può essere limitato ai prodotti di una data origine. Essa infatti ha enunciato quanto segue:
«L’uso dell’etichetta di qualità è disponibile per tutti i prodotti coltivati o prodotti nella Comunità e che soddisfano i requisiti di qualità connessi a tale uso. Tali requisiti particolari per i prodotti candidati all’etichetta di qualità o riguardano la qualità del prodotto o sembrano limitarsi a consentire la verifica della loro origine geografica. I requisiti particolari possono essere ad ogni modo soddisfatti indipendentemente dalla provenienza geografica del prodotto».
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Nello stesso senso, al punto 66 della decisione impugnata, la Commissione ha respinto gli argomenti sollevati dalle ricorrenti nella loro denuncia secondo cui le etichette «AMA» andavano ad esclusivo beneficio dei produttori austriaci, nei termini seguenti:
« [L]e misure notificate, relative all’etichetta bio e all’etichetta di qualità, applicate a partire dal 26 settembre 2002, non sono limitate ai prodotti austriaci e (…) l’origine dei prodotti non costituisce il messaggio principale né nelle etichette, né nella pubblicità corrispondente.
(…)».
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Peraltro, risulta al punto 67 della decisione impugnata che la Commissione si è basata sulle misure adottate dall’AMA e dall’AMA Marketing come erano applicabili dopo il 26 settembre 2002. La Commissione cita in tal senso, nel controricorso, tre direttive dell’AMA del gennaio 2001, del settembre 2002 e del febbraio 2003.
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Nel ricorso, le ricorrenti affermano che i prodotti che beneficiano delle etichette «AMA» devono essere esclusivamente di origine austriaca. A tal riguardo, esse producono in particolare una versione dell’AMA-Gesetz 1992, non contestata dalla Commissione, secondo cui, ai termini dell’art. 21 a, relativo alla finalità del contributo:
«Il contributo ai fini del marketing agricolo (…) viene prelevato per gli scopi seguenti:
1.
la promozione e la garanzia della vendita dei prodotti agricoli e forestali nazionali e dei prodotti derivati;
2.
l’apertura e il mantenimento dei mercati per tali prodotti all’interno del paese e all’estero;
3.
il miglioramento della distribuzione di tali prodotti;
4.
l’incentivazione di misure generali per il miglioramento della garanzia di qualità di tali prodotti (in particolare dei prodotti agricoli corrispondenti);
5.
la promozione di altre misure di marketing (e in particolare le prestazioni di servizi e le spese di personale ivi collegate)».
82
Orbene, in risposta ad un quesito scritto del Tribunale, la Commissione ha osservato, da una parte, che, durante i negoziati con essa, le autorità austriache avevano promesso di adattare successivamente l’AMA-Gesetz 1992 e che, dall’altra, l’art. 21 a era stato modificato da una legge federale del 2007 (BGBl. 55/2007), con effetto al 1o luglio 2007. Secondo la Commissione, a partire da tale data, l’art. 21 a, punto 1), dell’AMA-Gesetz 1992 non contiene più il termine «nazionali».
83
È vero che la Commissione sottolinea anche che, a partire dalla sua versione iniziale, l’art. 21 a, punto 5), dell’AMA-Gesetz 1992 stabiliva, tra le finalità del contributo, «la promozione di qualsiasi altra misura di marketing», senza che sia stata prevista una restrizione ai prodotti nazionali.
84
Tuttavia, dalla risposta della Commissione risulta che, nel momento in cui essa ha esaminato la compatibilità degli aiuti in questione con il mercato comune, le principali disposizioni dell’art. 21 a dell’AMA-Gesetz 1992 si riferivano unicamente ai prodotti nazionali.
85
Di conseguenza, detto articolo non soddisfa il requisito enunciato dagli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità secondo cui un regime nazionale di controllo della qualità non può essere limitato a prodotti di una data origine. Emerge anche dalla risposta scritta della Commissione che, poiché hanno avuto luogo negoziati su tale questione tra le autorità austriache e la Commissione, quest’ultima ne era informata.
86
Di conseguenza, anche se le direttive dell’AMA non prevedevano un requisito di origine dei prodotti, ciò nondimeno la limitazione ai prodotti nazionali enunciata dall’art. 21 a, punto 1), dell’AMA-Gesetz 1992 faceva sorgere dubbi quanto alla compatibilità degli aiuti in questione con gli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità. Di conseguenza, la Commissione avrebbe dovuto applicare l’art. 4, n. 4, del regolamento n. 659/1999.
87
Occorre dunque concludere che la valutazione della compatibilità con il mercato comune degli aiuti in questione sollevava gravi difficoltà che avrebbero dovuto indurre la Commissione ad avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE.
88
Pertanto, occorre annullare la decisione impugnata, senza dover esaminare la terza parte del primo motivo ed il secondo motivo.
Sulle spese
89
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle delle ricorrenti.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
La decisione della Commissione 30 giugno 2004, C(2004) 2037 def., relativa agli aiuti di Stato NN 34A/2000 concernenti i programmi di qualità e le etichette «AMA-Biozeichen» e «AMA Gütesiegel» in Austria, è annullata.
2)
La Commissione delle Comunità europee sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Scheucher-Fleisch GmbH, dalla Tauernfleisch Vertriebs GmbH, dalla Wech-Kärntner Truthahnverarbeitung GmbH, dalla Wech-Geflügel GmbH e dalla Johann Zsifkovics.
Meij
Vadapalas
Truchot
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 18 novembre 2009.
Firme
( *1 ) Lingua processuale: il tedesco.
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