Causa T‑69/08
Repubblica di Polonia
contro
Commissione europea
«Ravvicinamento delle legislazioni — Direttiva 2001/18/CE — Disposizioni nazionali che derogano a una misura di armonizzazione — Decisione di rigetto della Commissione — Mancata notifica entro il termine di sei mesi previsto dall’art. 95, n. 6, primo comma, CE»
Massime della sentenza
Ravvicinamento delle legislazioni — Misure destinate alla realizzazione del mercato unico — Introduzione di nuove disposizioni nazionali derogatorie — Procedura di approvazione o di rigetto da parte della Commissione — Termini
(Art. 95, n. 6, primo e secondo comma, CE)
Per quanto riguarda una decisione della Commissione, diretta ad impedire l’adozione di disposizioni nazionali notificate alla Commissione da parte di uno Stato membro, i suoi effetti, la cui decorrenza deve necessariamente coincidere con l’interruzione del termine di sei mesi di cui all’art. 95, n. 6, primo comma, CE, non possono cominciare a prodursi prima della data in cui detta decisione diventa opponibile a tale Stato membro, ossia prima della data della sua notifica.
Di conseguenza, l’art. 95, n. 6, secondo comma, CE, il quale contempla la mancanza di decisione della Commissione entro il periodo di sei mesi previsto dal primo comma di questa disposizione, non può essere interpretato, quindi, nel senso che esso riconosce l’idoneità ad interrompere il decorso del termine alla semplice adozione della decisione, a prescindere dalla sua notifica. Infatti, il processo decisionale interno della Commissione non è percepibile, di regola, dallo Stato membro interessato. Pertanto, se per interrompere il decorso del termine si guardasse all’adozione della decisione e non alla notifica di quest’ultima allo Stato membro interessato, in rapporto allo Stato membro questo termine si prolungherebbe.
(v. punti 68‑69)
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
9 dicembre 2010 (*)
«Ravvicinamento delle legislazioni – Direttiva 2001/18/CE – Disposizioni nazionali che derogano ad una misura di armonizzazione – Decisione di rigetto della Commissione – Mancata notifica entro il termine di sei mesi previsto dall’art. 95, n. 6, primo comma, CE»
Nella causa T‑69/08,
Repubblica di Polonia, rappresentata inizialmente dal sig. M. Dowgielewicz, successivamente dai sigg. Dowgielewicz, B. Majczyna e M. Jarosz, e infine dal sig. M. Szpunar, in qualità di agenti,
ricorrente,
sostenuta da:
Repubblica ceca, rappresentata dal sig. M. Smolek, in qualità di agente,
da:
Repubblica ellenica, rappresentata dalle sig.re A. Samoni-Rantou e M. Tassopoulou, in qualità di agenti,
e da:
Repubblica d’Austria, rappresentata inizialmente dal sig. E. Riedl, successivamente dal sig. Riedl e dalla sig.ra C. Pesendorfer, e infine dal sig. Riedl, dalla sig.ra Pesendorfer e dai sigg. G. Hesse e M. Fruhmann, in qualità di agenti,
intervenienti,
contro
Commissione europea, rappresentata dalla sig.ra M. Patakia, dal sig. C. Zadra e dalla sig.ra K. Herrmann, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 12 ottobre 2007, 2008/62/CE, relativa agli articoli 111 e 172 del progetto di legge polacco sugli organismi geneticamente modificati, notificati dalla Repubblica di Polonia a norma dell’articolo 95, paragrafo 5, del Trattato CE in deroga alle disposizioni della direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (GU 2008, L 16, pag. 17),
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),
composto dalla sig.ra M. E. Martins Ribeiro (relatore), presidente, dai sigg. S. Papasavvas e A. Dittrich, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Pocheć, amministratore,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 28 ottobre 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1 L’art. 100 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 95 CE) stabiliva, al n. 4:
«Allorché, dopo l’adozione di una misura di armonizzazione da parte del Consiglio a maggioranza qualificata, uno Stato membro ritenga necessario applicare disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti previste dall’articolo 36 [del Trattato CE, divenuto, in seguito a modifica, art. 30 CE] o relative alla protezione dell’ambiente di lavoro o dell’ambiente, esso notifica tali disposizioni alla Commissione.
La Commissione conferma le disposizioni in questione dopo aver verificato che esse non costituiscano uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri.
In deroga alla procedura di cui agli articoli 169 e 170 [del Trattato CE, divenuti, in seguito a modifica, artt. 226 CE e 227 CE], la Commissione o qualsiasi Stato membro può adire direttamente la Corte di giustizia ove ritenga che un altro Stato membro faccia un uso abusivo dei poteri contemplati dal presente articolo».
2 Il Trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1° maggio 1999, ha modificato sostanzialmente l’art. 100 A del Trattato CE. L’art. 95 CE così dispone:
«1. In deroga all’articolo 94 [CE] e salvo che il presente Trattato non disponga diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la realizzazione degli obiettivi dell’articolo 14 [CE]. Il Consiglio, deliberando in conformità della procedura di cui all’articolo 251 [CE] e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.
2. Il paragrafo 1 non si applica alle disposizioni fiscali, a quelle relative alla libera circolazione delle persone e a quelle relative ai diritti ed interessi dei lavoratori dipendenti.
3. La Commissione, nelle sue proposte di cui al paragrafo 1 in materia di sanità, sicurezza, protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori, si basa su un livello di protezione elevato, tenuto conto, in particolare, degli eventuali nuovi sviluppi fondati su riscontri scientifici. Anche il Parlamento europeo ed il Consiglio, nell’ambito delle rispettive competenze, cercheranno di conseguire tale obiettivo.
4. Allorchè, dopo l’adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti di cui all’articolo 30 [CE] o relative alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, esso notifica tali disposizioni alla Commissione precisando i motivi del mantenimento delle stesse.
5. Inoltre, fatto salvo il paragrafo 4, allorché, dopo l’adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario introdurre disposizioni nazionali fondate su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione, esso notifica le disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi dell’introduzione delle stesse.
6. La Commissione, entro sei mesi dalle notifiche di cui ai paragrafi 4 e 5, approva o respinge le disposizioni nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno.
In mancanza di decisione della Commissione entro detto periodo, le disposizioni nazionali di cui ai paragrafi 4 e 5 sono considerate approvate.
Se giustificato dalla complessità della questione e in assenza di pericolo per la salute umana, la Commissione può notificare allo Stato membro interessato che il periodo di cui al presente paragrafo può essere prolungato per un ulteriore periodo di massimo sei mesi».
3 L’art. 254 CE stabilisce quanto segue:
« 1. I regolamenti, le direttive e le decisioni adottati in conformità della procedura di cui all’articolo 251 [CE] sono firmati dal presidente del Parlamento europeo e dal presidente del Consiglio e pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Essi entrano in vigore alla data da essi stabilita oppure, in mancanza di data, il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione.
2. I regolamenti del Consiglio e della Commissione, nonché le direttive di queste istituzioni che sono rivolte a tutti gli Stati membri, sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Essi entrano in vigore alla data da essi stabilita oppure, in mancanza di data, il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione.
3. Le altre direttive e le decisioni sono notificate ai loro destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione».
Fatti
4 La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 marzo 2001, 2001/18/CE, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio (GU L 106, pag. 1), è stata adottata sul fondamento dell’art. 95 CE. A norma del suo art. 1, essa mira al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri e alla tutela della salute umana e dell’ambiente, da un lato, quando si emettono deliberatamente nell’ambiente organismi geneticamente modificati (in prosieguo: gli «OGM») a scopo diverso dall’immissione in commercio all’interno della Comunità europea e, dall’altro, quando si immettono in commercio all’interno della Comunità OGM come tali o contenuti in prodotti.
5 Con lettera del 13 aprile 2007, la Repubblica di Polonia ha notificato alla Commissione delle Comunità europee, in forza dell’art. 95, n. 5, CE, gli artt. 111 e 172 di un progetto di legge polacco (in prosieguo: il «progetto di legge») riguardante gli OGM, in quanto deroghe alle disposizioni della direttiva 2001/18.
6 Le deroghe contenute nel progetto di legge erano le seguenti:
– l’obbligo imposto alla persona che chiede un’autorizzazione all’emissione deliberata nell’ambiente di OGM di produrre dichiarazioni scritte dei titolari delle imprese agricole limitrofe al luogo in cui dovrebbe avvenire l’emissione deliberata, attestanti che essi non si oppongono a tale emissione, nonché un certificato rilasciato dal sindaco della città o dall’amministrazione del distretto che attesti che il piano locale di sviluppo territoriale prevede la possibilità di emissioni deliberate, tenuto conto della necessità di tutelare l’ambiente naturale locale e il paesaggio culturale dell’area interessata (art. 111, n. 2, punti 5 e 6, del progetto di legge);
– il divieto di coltivare piante geneticamente modificate sul territorio nazionale, salvo la possibilità di coltivare tali piante in zone specificamente designate dal Ministro per l’Agricoltura (art. 172 del progetto di legge).
7 Con lettera del 9 luglio 2007, inviata alla Rappresentanza permanente della Repubblica di Polonia presso l’Unione europea, il segretariato generale della Commissione ha accusato ricezione della notifica della Repubblica di Polonia a norma dell’art. 95, n. 5, CE. In tale lettera, la Commissione ha rilevato, in particolare, che essa avrebbe esaminato detta notifica entro un termine di sei mesi a decorrere dal 17 aprile 2007, vale a dire dal primo giorno lavorativo successivo alla ricezione della domanda da parte della Commissione, e che essa, conformemente all’art. 95, n. 6, terzo comma, CE, avrebbe potuto prorogare tale termine per un periodo di sei mesi se ciò fosse risultato giustificato dalla complessità della questione e in assenza di pericolo per la salute umana.
8 Il 26 luglio 2007 la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea la notifica effettuata dalla Repubblica di Polonia conformemente all’art. 95, n. 5, CE (GU C 173, pag. 8).
9 Il 12 ottobre 2007 la Commissione ha adottato, tramite la procedura scritta accelerata E/2254/2007, la decisione C (2007) 4697 che respinge, ai sensi dell’art. 95, n. 6, CE, le deroghe alle disposizioni della direttiva 2001/18 notificate dalla Repubblica di Polonia (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
10 La decisione impugnata, al suo art. 1, stabilisce che «sono respinti [l]’articolo 111, paragrafo 2, punti 5 e 6, e l’articolo 172 del progetto di legge (…), notificati dalla Polonia a norma dell’articolo 95, paragrafo 5, (…) CE».
11 Con e-mail del 12 novembre 2007, la Commissione ha trasmesso alla Repubblica di Polonia una copia della decisione impugnata. Tale e-mail così recitava:
«Egregia [Signora], ecco la decisione della Commissione riguardante la notifica polacca, come adottata e notificata alla Repubblica di Polonia il 12 ottobre 2007 (…)».
12 Con e-mail del 30 novembre 2007, la Repubblica di Polonia ha risposto alla Commissione nel seguente modo:
«Egregio [Signore],
Riguardo ai nostri ultimi contatti (e alla Sua e-mail qui di seguito indicata), tengo a chiederLe se la Commissione abbia inviato ufficialmente la sua risposta all’autorità polacca in merito alla notifica polacca riguardante il progetto di legge sugli OGM. Possiamo considerare i documenti allegati alla Vostra ultima e-mail solo come progetto di decisione della Commissione (11 ottobre 2007) che ha formato oggetto della procedura scritta alla Commissione il giorno successivo.
Spero che entrambi siamo consapevoli che, in caso di mancanza di una risposta ufficiale della Commissione, ne derivino talune conseguenze per la procedura successiva, conformemente al Trattato.
La ringrazio per la Sua risposta e per il Suo chiarimento su tale questione».
13 Il 4 dicembre 2007 la Commissione, a norma dell’art. 254 CE, ha notificato la decisione impugnata alla Repubblica di Polonia.
14 Con e-mail del 5 dicembre 2007, la Repubblica di Polonia ha chiesto alla Commissione se fosse riuscita ad ottenere la conferma che la decisione impugnata era stata effettivamente adottata e notificata alla Repubblica di Polonia. La Commissione, tramite e-mail dello stesso giorno, ha risposto che la decisione impugnata era stata effettivamente notificata il giorno prima.
15 Con lettera del 20 dicembre 2007, inviata al Rappresentante permanente aggiunto della Repubblica di Polonia presso l’Unione europea, il segretario generale aggiunto della Commissione europea ha dichiarato in particolare quanto segue:
«Riguardo al deposito del progetto di legge relativa agli organismi geneticamente modificati, ricevuto il 13 aprile 2007, la Commissione ha emanato, in data 12 ottobre 2007, una decisione di rigetto di tale progetto per la mancata produzione di nuove prove scientifiche, conformemente all’art. 95, n. 5, CE.
A causa di un errore tecnico, l’informazione non è giunta alla Polonia il giorno dell’adozione della citata decisione. Dopo aver constatato che l’informazione non era pervenuta al destinatario, la Commissione ha trasmesso la sua decisione alla Polonia il 4 dicembre 2007 (…)
Nonostante il ritardo dell’informazione, la Commissione chiede alla Polonia di rispettare il contenuto della decisione adottata entro il termine di sei mesi di cui all’art. 95, n. 6, CE e di astenersi dall’adottare qualunque atto giuridico che comporti deroghe alle disposizioni della direttiva 2001/18. Ci permettiamo anche di ricordare che gli Stati membri non possono invocare motivi di forma per giustificare violazioni di taluni aspetti essenziali del diritto comunitario, né ostacolare il funzionamento del mercato interno».
16 La decisione impugnata è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 19 gennaio 2008 (GU L 16, pag. 17).
17 Nel periodo compreso tra il 12 ottobre e il 4 dicembre 2007 la Repubblica di Polonia non ha adottato il progetto di legge.
Procedimento e conclusioni delle parti
18 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 12 febbraio 2008, la Repubblica di Polonia ha proposto il presente ricorso.
19 Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale rispettivamente il 14 maggio, il 23 maggio, il 26 maggio e il 30 maggio 2008, il Regno di Danimarca, la Repubblica ceca, la Repubblica ellenica e la Repubblica d’Austria hanno chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Polonia.
20 Con ordinanza 4 luglio 2008, il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale ha accolto le istanze di intervento di cui al punto 19 supra.
21 La Repubblica ceca e la Repubblica d’Austria hanno depositato le loro memorie di intervento rispettivamente il 20 agosto e il 17 settembre 2008. Le parti principali hanno presentato le loro osservazioni su dette memorie. La Repubblica ellenica non ha presentato alcuna memoria d’intervento.
22 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 marzo 2009, il Regno di Danimarca ha chiesto il ritiro della sua istanza di intervento.
23 Con ordinanza 20 aprile 2009, il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale ha accolto tale domanda.
24 La Repubblica di Polonia chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
25 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica di Polonia alle spese.
26 La Repubblica ceca conclude che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
27 La Repubblica d’Austria chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
28 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’art. 64 del suo regolamento di procedura, di porre un quesito scritto alla Commissione, al quale quest’ultima ha risposto entro il termine impartito.
29 Con lettere depositate presso la cancelleria del Tribunale rispettivamente il 3 agosto, il 18 settembre e il 2 ottobre 2009, la Repubblica d’Austria, la Repubblica ellenica e la Repubblica ceca hanno informato il Tribunale che esse non sarebbero state rappresentate in udienza.
30 Le parti principali hanno svolto le proprie difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 28 ottobre 2009.
In diritto
31 La Repubblica di Polonia deduce tre motivi a sostegno del suo ricorso, relativi, rispettivamente, alla violazione del combinato disposto dell’art. 95, n. 6, CE e dell’art. 254, n. 3, CE, alla violazione di una forma essenziale e alla violazione del principio di certezza del diritto.
32 Occorre esaminare anzitutto il primo di tali motivi.
Argomenti delle parti
33 La Repubblica di Polonia, sostenuta dalla Repubblica ceca e dalla Repubblica d’Austria, fa valere la violazione del combinato disposto dell’art. 95, n. 6, CE e dell’art. 254, n. 3, CE.
34 Anzitutto, la Repubblica di Polonia sostiene che il termine previsto all’art. 95, n. 6, CE è un termine imperativo, dato che la sua scadenza comporta, sostanzialmente, l’effetto concreto della presunta approvazione delle disposizioni nazionali notificate.
35 In primo luogo, il carattere imperativo di tale termine sarebbe espressione della volontà degli Stati membri. Di conseguenza, all’atto dell’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, la possibilità di adottare disposizioni nazionali che comportano deroghe alle misure armonizzate sarebbe stata subordinata all’approvazione di tali disposizioni da parte della Commissione. Tuttavia, il silenzio della Commissione sarebbe stato considerato l’espressione di un accordo tacito all’adozione delle misure nazionali.
36 In secondo luogo, il carattere imperativo di detto termine nonché l’approvazione delle disposizioni nazionali dopo la scadenza di quest’ultimo sarebbero stati confermati anche dalla Corte nella sua sentenza 13 settembre 2007, cause riunite C‑439/05 P e C‑454/05 P, Land Oberösterreich e Austria/Commissione (Racc. pag. I‑7141, punti 40 e 41). Poiché la Commissione non ha notificato alla Repubblica di Polonia la decisione di approvazione o di rigetto delle disposizioni nazionali entro il termine di sei mesi previsto all’art. 95, n. 6, primo comma, CE, e non l’ha informata dell’eventuale proroga del termine conformemente all’art. 95, n. 6, terzo comma, CE, gli artt. 111 e 172 del progetto di legge sarebbero stati, quindi, considerati approvati a partire dal 14 ottobre 2007.
37 In terzo luogo, la Repubblica di Polonia fa valere che, anche se l’art. 95, n. 6, CE menziona espressamente un obbligo di notifica per le disposizioni nazionali, senza fare lo stesso per la decisione della Commissione, l’art. 254, n. 3, CE prevede un siffatto obbligo per tutte le decisioni comunitarie, ma non per le disposizioni nazionali. Peraltro, il giudice comunitario avrebbe già utilizzato in senso ampio i termini «adozione della decisione» per contemplare sia l’adozione nazionale sia la notifica di una decisione (sentenze della Corte 18 giugno 2002, causa C‑398/00, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑5643, punto 34, e Land Oberösterreich e Austria/Commissione, punto 36 supra, punto 37).
38 Inoltre, la Repubblica di Polonia, sostenuta dalla Repubblica ceca e dalla Repubblica d’Austria, fa valere che solo la data di notifica di una decisione ai suoi destinatari è determinante ai fini della sua efficacia.
39 Pertanto, in primo luogo, la mera adozione di una decisione non comporterebbe alcun effetto giuridico nei confronti dei suoi destinatari. Al contrario, una decisione avrebbe efficacia, ai sensi dell’art. 254, n. 3, CE, solo nel momento in cui è loro notificata, vale a dire nel momento in cui i suoi destinatari hanno la possibilità di venire a conoscenza del suo contenuto. Di conseguenza, l’adozione della decisione impugnata, in data 12 ottobre 2007, non avrebbe avuto alcuna incidenza sull’osservanza del termine di sei mesi previsto all’art. 95, n. 6, CE.
40 Nella fattispecie, la decisione impugnata sarebbe stata notificata alla Repubblica di Polonia il 4 dicembre 2007, ovvero dopo la scadenza del termine di sei mesi di cui all’art. 95, n. 6, CE. La Repubblica di Polonia non sarebbe venuta a conoscenza dell’adozione, in data 12 ottobre 2007, della decisione impugnata, né del suo contenuto, poiché detta adozione costituisce solo un atto interno della Commissione. Pertanto, la decisione impugnata non avrebbe potuto produrre alcun effetto giuridico e non avrebbe potuto, quindi, impedire l’entrata in vigore di disposizioni nazionali a norma dell’art. 95, n. 6, secondo comma, CE, nel momento della scadenza del termine di sei mesi previsto dal primo comma di tale disposizione.
41 In secondo luogo, la decisione impugnata sarebbe stata notificata il 4 dicembre 2007 in applicazione dell’art. 254 CE in forza del quale le decisioni hanno efficacia nel momento della notifica ai loro destinatari. A contrario, le decisioni non avrebbero effetto prima di tale notifica. Questa analisi sarebbe stata affermata dalla Corte nella sua sentenza 25 gennaio 1979, causa 98/78, Racke (Racc. pag. 69, punto 15), e successivamente precisata nella sentenza Spagna/Commissione, punto 37 supra.
42 Riguardo al rinvio da parte della Commissione alle sentenze della Corte 14 luglio 1972, causa 48/69, Imperial Chemical Industries/Commissione (Racc. pag. 619); causa 52/69, Geigy/Commissione (Racc. pag. 787), e 29 maggio 1974, causa 185/73, König (Racc. pag. 607), la Repubblica di Polonia sostiene che tali cause avrebbero riguardato l’irregolarità della notifica o della pubblicazione di atti di diritto comunitario. Tuttavia, nessuna di esse avrebbe avuto ad oggetto la violazione dell’art. 95, n. 6, CE o di una disposizione simile che stabilisse un termine di notifica o di pubblicazione di un atto e che conferisse un «effetto concreto sostanziale» alla scadenza di detto termine. È vero che la citata sentenza König avrebbe riguardato un termine previsto dal Trattato. Tuttavia, a differenza di quest’ultimo, il termine di cui all’art. 95, n. 6, CE costituirebbe un «termine sostanziale». Di conseguenza, secondo la Repubblica di Polonia, la tardività della notifica della decisione impugnata ha un «effetto giuridico sostanziale», vale a dire essa comporta la presunta approvazione delle disposizioni nazionali.
43 In terzo luogo, nella sua sentenza Spagna/Commissione, punto 37 supra (punto 31), relativa ad una decisione in materia di aiuti di Stato, la Corte avrebbe dichiarato che l’adozione della decisione di cui trattasi non aveva potuto avere l’effetto d’interrompere il decorso del termine di quindici giorni lavorativi previsto dall’art. 4, n. 6, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] CE (GU L 83, pag. 1), poiché dall’art. 254, n. 3, CE risulterebbe che le decisioni sono notificate ai loro destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione. Inoltre, in tale sentenza, la Corte avrebbe precisato che l’obbligo di notifica discende dalla disposizione generale contenuta nell’art. 254, n. 3, CE e che l’efficacia di tutte le decisioni dipende dalla loro notifica.
44 In quarto luogo, conformemente all’art. 230, quinto comma, CE, un ricorso di annullamento avverso una decisione potrebbe essere proposto soltanto a decorrere dalla sua notifica, il che escluderebbe che una decisione possa entrare in vigore prima di quest’ultima, a meno di rendere impossibile, nell’ipotesi di una mancata notifica o di una notifica tardiva di una decisione, qualunque controllo giurisdizionale della legittimità di quest’ultima (conclusioni dell’avvocato generale Alber relative alla sentenza Spagna/Commissione, punto 37 supra, Racc. pag. I‑5646, paragrafo 69). In un caso siffatto, la Repubblica di Polonia sostiene che si sarebbe trovata in una situazione paradossale, in quanto sarebbe stata vincolata dalla decisione impugnata a partire dal 12 ottobre 2007, senza potere proporre ricorso contro tale decisione prima della sua notifica da parte della Commissione il 4 dicembre 2007.
45 La Commissione asserisce che gli argomenti della Repubblica di Polonia sono infondati.
46 Anzitutto, la Commissione fa valere che, avendo adottato la decisione impugnata entro il termine impartito, essa ha adempiuto il proprio obbligo di cui all’art. 95, n. 6, CE.
47 In primo luogo, riguardo alla ratio legis dell’art. 95, n. 6, CE, la Commissione ricorda che l’art. 100 A, n. 4, del Trattato CE non prevedeva alcun termine entro il quale essa fosse tenuta ad esaminare le disposizioni notificate da uno Stato membro che derogavano alle disposizioni delle direttive comunitarie sul mercato interno. La Commissione aveva solamente l’obbligo, risultante dal suo dovere di leale cooperazione ai sensi dell’art. 10 CE, di agire senza indugio e con tutta la diligenza richiesta. L’art. 95, n. 6, secondo comma, CE, introdotto dal Trattato di Amsterdam, avrebbe imposto una determinata disciplina in materia di verifica. Basandosi sulla sentenza della Corte 1° giugno 1999, causa C‑319/97, Kortas (Racc. pag. I‑3143, punti 36-38), la Commissione sostiene che detta disposizione contempla tuttavia la mancanza di una decisione da parte della Commissione e non la mancata notifica della decisione.
48 In secondo luogo, indipendentemente dalla tardività della notifica della decisione impugnata, la Commissione avrebbe respinto gli artt. 111 e 172 del progetto di legge e avrebbe adottato la decisione impugnata il 12 ottobre 2007, vale a dire prima della scadenza del termine di sei mesi a decorrere dalla notifica delle disposizioni nazionali di cui trattasi. Pertanto, la Commissione avrebbe soddisfatto l’obbligo ad essa incombente in forza dell’art. 95, n. 6, CE. Di conseguenza, la notifica della decisione impugnata dopo la scadenza del termine di sei mesi (non essendo contestata dalla Repubblica di Polonia l’adozione della decisione impugnata il 12 ottobre 2007) non darebbe luogo alla situazione della finzione giuridica prevista dall’art. 95, n. 6, secondo comma, CE, che potrebbe sorgere solo in caso di inerzia della Commissione. Quest’ultima sostiene che, se l’obbligo di notificare le proprie decisioni entro un termine di sei mesi a decorrere dalla notifica delle disposizioni nazionali risultasse chiaramente dall’art. 95, n. 6, CE, e se le disposizioni nazionali fossero considerate approvate in mancanza di notifica della sua decisione entro detto termine, il richiamo all’art. 254, n. 3, CE da parte della Repubblica di Polonia sarebbe superfluo. Secondo la Commissione, l’eventuale approvazione implicita della normativa nazionale alla scadenza di un termine di sei mesi a decorrere dalla sua notifica, in caso di mancata notifica della sua decisione durante tale periodo, avrebbe dovuto essere espressamente prevista dall’art. 95, n. 6, CE. Inoltre, nella sentenza Spagna/Commissione, punto 37 supra (punto 30), la Corte avrebbe dichiarato che l’atto adottato dai membri della Commissione nel corso del procedimento scritto accelerato conformemente all’art. 12 del regolamento interno della Commissione, e autenticato con l’apposizione della firma del segretario generale, aveva acquisito il giorno stesso della sua adozione il carattere di decisione della Commissione ai sensi dell’art. 249 CE. Lo stesso varrebbe nella presente causa.
49 In terzo luogo, ad avviso della Commissione, la Repubblica di Polonia sembra sostenere che il ritardo della notifica della decisione impugnata del 12 ottobre 2007 abbia comportato l’adozione di una seconda decisione, vale a dire di un actus contrarius, che rigetta la presunta approvazione delle deroghe proposte dal progetto di legge notificato. Orbene, tale ragionamento sarebbe palesemente errato e contrario al contenuto stesso del ricorso, poiché la Repubblica di Polonia non contesta che la decisione impugnata sia stata adottata il 12 ottobre 2007.
50 In quarto luogo, l’interpretazione della Commissione sarebbe suffragata dal tenore letterale del primo e del terzo comma dell’art. 95, n. 6, CE, i quali contemplerebbero precisamente una «notifica», contrariamente al secondo comma di tale disposizione. Pertanto, a parere della Commissione, l’interpretazione letterale dell’art. 95, n. 6, CE consente di ritenere che l’unico requisito da soddisfare affinché essa adempia al suo obbligo di verifica consista nell’adozione della sua decisione entro il termine impartitole di sei mesi. Questa interpretazione sarebbe stata confermata dalla Corte nella sua sentenza Land Oberösterreich e Austria/Commissione, punto 36 supra (punti 37 e 40). La Repubblica di Polonia riconoscerebbe inoltre che il requisito della notifica entro il termine di sei mesi ridurrebbe il tempo effettivamente disponibile per l’adozione della decisione da parte della Commissione, a danno del procedimento di verifica e dell’obbligo di motivazione di detta decisione. Tale interpretazione s’imporrebbe altresì alla luce dell’obiettivo dell’art. 95, n. 6, CE, avente ad oggetto la definizione di un quadro temporale all’interno del quale la Commissione deve statuire sulle disposizioni nazionali che le sono notificate al fine di derogare alle misure di armonizzazione del mercato interno.
51 Inoltre, il Trattato CE disporrebbe che, sebbene la notifica di una decisione della Commissione influisca sull’entrata in vigore di quest’ultima nei confronti dei suoi destinatari nonché sulla determinazione dell’inizio del termine per proporre ricorso, essa non ha alcuna incidenza sulla validità di detta decisione.
52 In primo luogo, nella sua sentenza Imperial Chemical Industries/Commissione, punto 42 supra (punto 39), la Corte avrebbe dichiarato che le irregolarità nel procedimento di notifica di una decisione, effettuato in applicazione dell’art. 254, n. 3, CE, sono estranee all’atto e non possono perciò inficiarne la legittimità. Nella fattispecie, il ritardo accumulato nella notifica della decisione impugnata, causato da un errore tecnico, potrebbe costituire un’irregolarità siffatta. Inoltre, nella sua sentenza Geigy/Commissione, punto 42 supra (punto 18), la Corte avrebbe esaminato la questione della notifica alla luce del termine per proporre ricorso previsto all’art. 230 CE. Dopo aver constatato che le irregolarità della notifica non avevano impedito alla ricorrente di proporre ricorso, essa avrebbe così considerato irricevibile il motivo relativo alla violazione dell’art. 254, n. 3, CE a causa della mancanza di interesse ad agire. Peraltro, nella sua sentenza König, punto 42 supra (punti 6-8), la Corte avrebbe dichiarato che il ritardo accumulato nella pubblicazione di un regolamento non influisce sulla sua validità, bensì soltanto sulla data a decorrere dalla quale tale atto può essere applicato e produrre effetti giuridici. Infine, nella sua sentenza 23 novembre 1999, causa C‑149/96, Portogallo/Consiglio (Racc. pag. I‑8395, punto 54), la Corte avrebbe altresì sostenuto che la pubblicazione tardiva di una decisione del Consiglio nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea non inficia la validità di tale atto.
53 In secondo luogo, il rinvio della ricorrente alla sentenza Spagna/Commissione, punto 37 supra, prescinderebbe dal contesto specifico e dagli effetti giuridici del procedimento di cui all’art. 95, n. 6, CE. Infatti, secondo la Commissione, l’art. 95, n. 6, CE riguarda una deroga manifesta alle norme del mercato interno, introdotta in un progetto di normativa di uno Stato membro, ma che potrebbe essere tollerata a talune condizioni. Orbene, la mancata notifica entro il termine di sei mesi di una decisione adottata in forza della disposizione di cui trattasi non può comportare l’illegittimità di tale decisione, a meno di privare la Commissione di qualunque possibilità di controllo giuridico supplementare sulle disposizioni nazionali derogatorie, il che non sarebbe certamente conforme alle intenzioni degli autori del Trattato. Al contrario, nella sentenza Spagna/Commissione, punto 37 supra, l’annullamento della decisione controversa, a causa della sua notifica oltre il termine prescritto, avrebbe comportato soltanto una nuova qualificazione giuridica del progetto di aiuto di Stato, garantendo così la possibilità di un controllo giuridico da parte della Commissione. Inoltre, la sentenza Spagna/Commissione, punto 37 supra, riguarderebbe una situazione di fatto e di diritto completamente diversa dalla presente causa. In particolare, il requisito di una notifica immediata di una decisione adottata sulla base del regolamento n. 659/1999 sarebbe previsto esplicitamente all’art. 25 di detto regolamento, e non sarebbe questo il caso per quanto riguarda l’art. 95, n. 6, CE e l’art. 254, n. 3, CE. Pertanto, il ragionamento della Corte non avrebbe carattere assoluto.
54 In terzo luogo, gli effetti giuridici della notifica, il 4 dicembre 2007, della decisione impugnata consisterebbero, da un lato, nel far decorrere il termine per proporre ricorso previsto all’art. 230, quinto comma, CE e, dall’altro, nell’opponibilità della decisione impugnata alla Repubblica di Polonia. Nella fattispecie, la Commissione sostiene, da un lato, che la Repubblica di Polonia non ha adottato gli artt. 111 e 172 del progetto di legge né durante il periodo precedente alla notifica della decisione impugnata né dopo la sua notifica e, dall’altro, che la ricorrente, a sostegno del suo ricorso, fa valere soltanto la notifica, il 4 dicembre 2007, della decisione impugnata. Orbene, dalla giurisprudenza risulterebbe che detta notifica non inficerebbe la validità della decisione impugnata, ma costituirebbe unicamente un ostacolo alla sua opponibilità alla Repubblica di Polonia durante il periodo compreso tra il 12 ottobre 2007 e il 4 dicembre 2007. Inoltre, si potrebbe ritenere che alla Repubblica di Polonia fosse noto il rigetto del progetto di legge precedentemente alla notifica ufficiale della decisione impugnata.
Giudizio del Tribunale
55 In via preliminare, si deve ricordare che il Trattato CE mira alla graduale realizzazione del mercato interno, il quale comporta uno spazio senza frontiere interne in cui è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. A tal fine, il Trattato CE ha previsto l’adozione di misure relative al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri. Nell’ambito dell’evoluzione del diritto primario, l’Atto unico europeo ha introdotto in tale Trattato una nuova disposizione, l’art. 100 A del Trattato CEE (sentenza della Corte 20 marzo 2003, causa C‑3/00, Danimarca/Commissione, Racc. pag. I‑2643, punto 56), la quale è stata sostituita, all’atto dell’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam il 1° maggio 1999, dall’art. 95 CE.
56 Il Trattato di Amsterdam ha così introdotto modifiche nel capitolo 3, relativo al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri, del titolo V della terza parte del Trattato CE (sentenza della Corte 21 gennaio 2003, causa C‑512/99, Germania/Commissione, Racc. pag. I‑845, punto 38).
57 Ai sensi dell’art. 100 A, n. 4, del Trattato CE, disposizione vigente prima dell’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, allorché, dopo l’adozione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro riteneva necessario applicare disposizioni nazionali giustificate da esigenze previste dall’art. 36 del Trattato CE o relative alla protezione dell’ambiente di lavoro o dell’ambiente, esso le notificava alla Commissione. Quest’ultima confermava le disposizioni di cui trattasi dopo aver verificato che esse non costituissero un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra Stati membri (sentenze della Corte 17 maggio 1994, causa C‑41/93, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑1829, punto 27, e Germania/Commissione, punto 56 supra, punto 39). Uno Stato membro era autorizzato ad applicare le disposizioni nazionali notificate in forza dell’art. 100 A, n. 4, del Trattato CE solo dopo aver ottenuto una decisione di conferma da parte della Commissione (citata sentenza Francia/Commissione, punto 30).
58 L’art. 100 A, n. 4, del Trattato CE non prevedeva alcun termine entro il quale la Commissione dovesse confermare le disposizioni che le erano notificate. La Corte, tuttavia, ha dichiarato che l’assenza di un termine in materia non dispensava la Commissione dall’obbligo di agire, con tutta la dovuta diligenza, nel contesto delle sue responsabilità (sentenza Kortas, punto 47 supra, punto 34).
59 L’art. 95 CE, che, in forza del Trattato di Amsterdam, ha sostituito e modificato l’art. 100 A del Trattato CE, opera una distinzione a seconda che le disposizioni notificate siano norme nazionali preesistenti all’armonizzazione o norme nazionali che lo Stato membro interessato intenda introdurre. Nel primo caso, previsto dall’art. 95, n. 4, CE, il mantenimento delle disposizioni nazionali preesistenti dev’essere giustificato da esigenze importanti di cui all’art. 30 CE o relative alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro. Nel secondo caso, previsto all’art. 95, n. 5, CE, gli Stati membri hanno l’obbligo di sottoporre alla Commissione, per approvazione, tutte le disposizioni nazionali derogatorie che ritengono necessarie (sentenza della Corte 6 novembre 2008, causa C‑405/07 P, Paesi-Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑8301, punto 51). In tale ipotesi, l’introduzione di disposizioni nazionali nuove dev’essere basata su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione (sentenza Germania/Commissione, punto 56 supra, punto 40).
60 Occorre sottolineare che, secondo l’art. 95, n. 6, secondo comma, CE, le disposizioni nazionali derogatorie sono considerate approvate se la Commissione non si pronuncia entro un termine di sei mesi dalle notifiche di cui ai paragrafi 4 e 5 di tale disposizione. Inoltre, in forza dell’art. 95, n. 6, terzo comma, CE, la proroga di detto termine resta esclusa qualora la questione non sia complessa e in caso di pericolo per la salute umana (sentenza Land Oberösterreich e Austria/Commissione, punto 36 supra, punto 40).
61 Infatti, da tale disposizione risulta che il legislatore comunitario ha ritenuto necessario, nel Trattato di Amsterdam, imporre alla Commissione un termine certo per procedere alla verifica delle disposizioni nazionali che le sono state notificate (v., in tal senso, sentenza Kortas, punto 47 supra, punto 33).
62 Secondo la giurisprudenza, dal secondo comma dell’art. 95, n. 6, CE discende effettivamente che gli autori del Trattato hanno voluto che, sia nell’interesse dello Stato membro richiedente all’individuazione delle norme ad esso applicabili sia in quello del buon funzionamento del mercato interno, il procedimento previsto da tale articolo fosse concluso rapidamente (v., in tal senso, sentenze Danimarca/Commissione, punto 55 supra, punto 49, e Land Oberösterreich e Austria/Commissione, punto 36 supra, punti 40 e 41; sentenza del Tribunale 5 ottobre 2005, cause riunite T‑366/03 e T‑235/04, Land Oberösterreich e Austria/Commissione, Racc. pag. II‑4005, punto 43).
63 Nella fattispecie, è pacifico che la decisione impugnata è stata notificata alla Repubblica di Polonia il 4 dicembre 2007, ovvero oltre il termine di sei mesi previsto dall’art. 95, n. 6, primo comma, CE.
64 Al riguardo, la Commissione fa valere, tuttavia, che la decisione impugnata è stata adottata il 12 ottobre 2007, ovvero prima della scadenza del termine di sei mesi di cui all’art. 95, n. 6, secondo comma, CE, e che, pertanto, ha soddisfatto l’obbligo ad essa incombente in forza di tale disposizione.
65 Per comprovare questa affermazione, la Commissione ha prodotto vari documenti relativi al procedimento di adozione della decisione impugnata, vale a dire la copia di una nota per i membri della Commissione del 9 ottobre 2007, relativa alla procedura scritta accelerata E/2254/2007, ai fini dell’adozione della decisione impugnata, la copia di un addendum a tale nota dell’11 ottobre 2007 (recante un timbro con l’indicazione «APPROVATO 12 OTT. 2007 SGAII – 11h») e la copia della nota per i membri della Commissione del 12 ottobre 2007, intitolata «Approvazione delle procedure scritte», con la quale il direttore della cancelleria del segretariato generale della Commissione riconosce ai membri della Commissione che quest’ultima ha adottato, tra l’altro, la decisione impugnata, il 12 ottobre 2007, tramite la procedura scritta.
66 Da detti documenti risulta che i membri della Commissione sono stati effettivamente chiamati a pronunciarsi il 12 ottobre 2007, mediante la procedura scritta accelerata, sulla proposta, proveniente dalla direzione generale «Ambiente», di approvare il progetto di decisione della Commissione relativa al progetto di legge.
67 Tuttavia, contrariamente alle affermazioni della Commissione, l’adozione, in tale data, della decisione impugnata non ha potuto avere l’effetto d’interrompere il decorso del termine di sei mesi previsto all’art. 95, n. 6, primo comma, CE. Infatti, la decisione impugnata, ai termini dell’art. 254, n. 3, CE, è diventata efficace a partire dal momento della notifica al suo destinatario, nella fattispecie la Repubblica di Polonia (v., in tal senso, sentenze della Corte 8 marzo 1979, causa 130/78, Salumificio di Cornuda, Racc. pag. 867, punto 23, e 20 novembre 2008, causa C‑18/08, Foselev Sud-Ouest, Racc. pag. I‑8745, punto 18).
68 È vero che, come rileva la Commissione, l’art. 95, n. 6, secondo comma, CE contempla, contrariamente al terzo comma di questa disposizione, la «mancanza di decisione» della Commissione. Tuttavia, è giocoforza constatare che, per quanto riguarda una decisione diretta ad impedire l’adozione di disposizioni nazionali notificate alla Commissione da parte di uno Stato membro, i suoi effetti, la cui decorrenza deve necessariamente coincidere con l’interruzione del termine di sei mesi di cui all’art. 95, n. 6, primo comma, CE, non possono cominciare a prodursi prima della data in cui detta decisione diventa opponibile a tale Stato membro, ossia prima della data della sua notifica (v., per analogia, sentenza Spagna/Commissione, punto 37 supra, punto 32). D’altronde, al riguardo, la Commissione, nel corso dell’udienza, in risposta a un quesito del Tribunale, ha affermato che, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, nessuna decisione della Commissione adottata sul fondamento dell’art. 95, n. 6, CE è stata notificata allo Stato membro interessato al di fuori del termine di sei mesi previsto al primo comma di tale disposizione.
69 Alla luce delle considerazioni che precedono, l’art. 95, n. 6, secondo comma, CE, il quale contempla «la mancanza di decisione della Commissione entro [il] periodo [di sei mesi previsto dal primo comma di questa disposizione]», non può essere interpretato, quindi, nel senso che esso riconosce l’idoneità ad interrompere il decorso del termine alla semplice adozione della decisione, a prescindere dalla sua notifica. Infatti, come rilevato dalla Repubblica di Polonia, il processo decisionale all’interno della Commissione non è percepibile, di regola, dallo Stato membro interessato. Pertanto, se per interrompere il decorso del termine si guardasse all’adozione della decisione e non alla notifica di quest’ultima allo Stato membro interessato, in rapporto allo Stato membro questo termine si prolungherebbe (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Alber relative alla citata sentenza Spagna/Commissione, punto 37 supra, paragrafi 66 e 67).
70 Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento della Commissione secondo cui si sarebbe prodotto un «errore tecnico» all’atto della notifica della decisione impugnata, poiché quest’ultima è stata omessa dall’elenco delle decisioni da notificare, preparato dal segretario generale della Commissione, dal momento che un errore siffatto è imputabile esclusivamente ad essa.
71 Da tali considerazioni risulta che la decisione impugnata, adottata il 12 ottobre e notificata alle autorità polacche soltanto il 4 dicembre 2007, è intervenuta oltre il termine di sei mesi di cui all’art. 95, n. 6, primo comma, CE. A decorrere dalla scadenza di detto termine, il progetto di legge era considerato, dunque, approvato e non poteva essere pertanto respinto dalla Commissione con la decisione impugnata.
72 Dalle considerazioni precedenti discende che il presente motivo deve essere accolto e che occorre annullare la decisione impugnata.
Sulle spese
73 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alla spese, conformemente alle conclusioni della Repubblica di Polonia.
74 Ai sensi dell’art. 87, n. 4, del regolamento di procedura, la Repubblica ceca, la Repubblica ellenica e la Repubblica d’Austria sopporteranno le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 12 ottobre 2007, 2008/62/CE, relativa agli articoli 111 e 172 del progetto di legge polacco sugli organismi geneticamente modificati, notificati dalla Repubblica di Polonia a norma dell’articolo 95, paragrafo 5, del Trattato CE in deroga alle disposizioni della direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati, è annullata.
2) La Commissione europea sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Repubblica di Polonia.
3) La Repubblica ceca, la Repubblica ellenica e la Repubblica d’Austria sopporteranno le proprie spese.
Martins Ribeiro
Papasavvas
Dittrich
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 9 dicembre 2010.
Firme
* Lingua processuale: il polacco.
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