Causa T‑357/02 RENV
Freistaat Sachsen (Germania)
contro
Commissione europea
«Aiuti di Stato — Aiuti concessi dalle autorità del Land della Sassonia — Aiuti al coaching, alla partecipazione a fiere e ad esposizioni, alla cooperazione e alla promozione-design — Decisione con cui il regime di aiuti viene dichiarato in parte compatibile e in parte incompatibile con il mercato comune — Regime di aiuti a favore delle piccole e medie imprese — Mancato esercizio del potere discrezionale — Obbligo di motivazione»
Massime della sentenza
1. Aiuti concessi dagli Stati — Pregiudizio per gli scambi tra Stati membri — Lesione della concorrenza — Criteri di valutazione — Regime di aiuti
(Art. 87, n. 1, CE; regolamento della Commissione n. 70/2001, art. 5)
2. Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Categorie, definite mediante regolamento, di aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune — Regolamento n. 70/2001 relativo agli aiuti alle piccole e medie imprese — Possibilità di esaminare un aiuto alla luce dei criteri definiti dall’articolo 87, paragrafo 3, CE
(Artt. 87, n. 3, CE e 88, n. 3, CE; regolamento della Commissione n. 70/2001)
3. Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune — Potere discrezionale della Commissione — Possibilità di adottare orientamenti — Valutazione individuale al di fuori dell’ambito delle discipline — Ammissibilità
(Art. 87, n. 3, CE)
4. Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune — Potere discrezionale della Commissione — Sindacato giurisdizionale — Limiti
[Art. 87, n. 3, lett. c), CE]
5. Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Aiuti a favore delle regioni che risentono della divisione della Germania — Portata della deroga — Interpretazione restrittiva
[Art. 87, nn. 1 e 2, lett. c), CE]
6. Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune — Aiuti al funzionamento — Esclusione
1. Per qualificare una misura nazionale come aiuto di Stato non è necessario dimostrare una reale incidenza di tale aiuto sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se l’aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza. Più in particolare, nel caso di un programma di aiuti, la Commissione può limitarsi a studiare le caratteristiche del programma in questione onde stabilire se, a causa degli importi o delle percentuali elevati degli aiuti, delle caratteristiche degli investimenti sostenuti o di altre modalità previste dal programma, quest’ultimo dia un notevole vantaggio ai beneficiari rispetto ai loro concorrenti e sia tale da favorire essenzialmente alcune imprese che partecipano agli scambi fra Stati membri.
Nel caso di un aiuto a favore delle piccole e medie imprese la cui intensità si situa tra il 50 e l’80% a seconda del sottoprogramma e a seconda della zona in cui l’impresa destinataria è situata, è evidente che esso è in grado di falsare la concorrenza intracomunitaria. Infatti, secondo l’art. 5 del regolamento n. 70/2001, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese, gli aiuti alle piccole e medie imprese sono compatibili con il mercato comune se non eccedono il 50% dei costi relativi ai servizi ricevuti.
(v. punti 30-32)
2. L’oggetto del regolamento n. 70/2001, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese, è dichiarare compatibili con il mercato comune alla luce dell’art. 87, n. 3, CE e di esentare così dall’obbligo di notificazione previsto all’art. 88, n. 3, CE tutti gli aiuti individuali e i regimi di aiuto a favore delle piccole e medie imprese che rispondono alle condizioni definite da tale regolamento. Ciò non significa che nessun altro aiuto a favore delle piccole e medie imprese possa essere dichiarato compatibile con il mercato comune in esito ad un esame effettuato dalla Commissione alla luce dei criteri definiti dall’art. 87, n. 3, CE a seguito di una notificazione effettuata da uno Stato membro conformemente all’art. 88, n. 3, CE. Infatti, il quarto ‘considerando’ del regolamento n. 70/2001 ricorda che «[i]l presente regolamento si applica fatta salva la possibilità degli Stati membri di notificare gli aiuti alle piccole e medie imprese» e che «[l]e notificazioni saranno valutate dalla Commissione, in particolare, alla luce dei criteri stabiliti nel presente regolamento».
(v. punti 42-43)
3. La Commissione può stabilire norme generali di esecuzione che disciplinino l’esercizio del potere discrezionale conferitole dall’art. 87, n. 3, CE. Tuttavia, essa non può totalmente privarsi, nel valutare un caso specifico, del detto potere discrezionale, in particolare quanto ai casi che non ha espressamente considerato, o addirittura ha omesso di considerare, nelle dette norme generali di esecuzione. Tale potere discrezionale, pertanto, non si esaurisce con l’adozione di tali norme generali e non esiste, in linea di principio, alcun ostacolo ad un’eventuale valutazione individuale al di fuori dell’ambito delle dette norme, a condizione, tuttavia, che la Commissione rispetti le regole superiori di diritto, come le norme del Trattato nonché i principi generali di diritto comunitario.
(v. punto 44)
4. La valutazione della Commissione di un programma di aiuti deve necessariamente essere basata sui fatti, sulle analisi economiche e sulle prove presentate dal ricorrente nella fase del procedimento amministrativo precedente l’adozione della decisione impugnata. Il controllo che i giudici comunitari esercitano sulle valutazioni economiche complesse effettuate dalla Commissione si limita necessariamente alla verifica del rispetto delle regole di procedura e di motivazione nonché dell’esattezza materiale dei fatti, dell’insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti e di sviamento di potere.
(v. punto 55)
5. L’art. 87, n. 2, lett. c), CE, che riguarda gli aiuti concessi all’economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania, dev’essere interpretato in maniera restrittiva, nel senso che gli svantaggi economici provocati dalla divisione della Germania possono riguardare solamente quelli insorti in talune regioni tedesche per l’isolamento causato dalla creazione di una linea di confine fisica, quali l’interruzione delle vie di comunicazione o la perdita di sbocchi in conseguenza dell’interruzione delle relazioni commerciali tra le due parti del territorio tedesco. I riferimenti generici alle conseguenze economiche della divisione della Germania non possono servire a giustificare la compatibilità con l’art. 87, n. 3, CE di aiuti la cui intensità ecceda quella prevista nel regolamento n. 70/2001, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese.
(v. punti 78-79)
6. La conquista di nuovi mercati nonché gli sforzi per restare sul mercato fanno parte della strategia normale di ogni impresa che intende restare sul mercato per un periodo duraturo. Orbene, sono necessarie spese per consentire tale presenza continua ed estesa sul mercato e gli aiuti di Stato concessi a tali fini riducono necessariamente le spese correnti delle piccole e medie imprese. Tali contributi rientrano quindi nella categoria degli aiuti al funzionamento, incompatibili con il mercato comune.
(v. punti 102, 105)
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
14 luglio 2011 (*)
«Aiuti di Stato – Aiuti concessi dalle autorità del Land della Sassonia – Aiuti al coaching, alla partecipazione a fiere e ad esposizioni, alla cooperazione e alla promozione-design – Decisione con cui il regime di aiuti viene dichiarato in parte compatibile e in parte incompatibile con il mercato comune – Regime di aiuti a favore delle piccole e medie imprese – Mancato esercizio del potere discrezionale – Obbligo di motivazione»
Nella causa T‑357/02 RENV,
Freistaat Sachsen (Germania), rappresentato dall’avv. T. Lübbig,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata dai sigg. K. Gross, V. Kreuschitz e T. Maxian Rusche, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento dell’art. 2, secondo comma, e degli artt. 3 e 4 della decisione della Commissione 24 settembre 2002, 2003/226/CE, relativa al previsto regime di aiuti della Germania – «Direttive relative alla promozione delle PMI – Sviluppo delle capacità imprenditoriali in Sassonia» – Sottoprogrammi 1 (Coaching), 4 (Partecipazioni a fiere), 5 (Cooperazione) e 7 (Promozione-design) (GU 2003, L 91, pag. 13),
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata),
composto dal sig. O. Czúcz (presidente), dalle sig.re E. Cremona, I. Labucka (relatore), dai sigg. S. Frimodt Nielsen e K. O’Higgins, giudici,
cancelliere: sig.ra C. Heeren, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 30 giugno 2010,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Antefatti della controversia
1 Nell’ambito di un programma del Ministero dell’Economia e del Lavoro del Land della Sassonia diretto allo sviluppo delle capacità imprenditoriali delle piccole e medie imprese stabilite nel territorio di tale Land, quest’ultimo ha concesso alle persone ivi esercenti la loro attività di liberi professionisti e alle piccole e medie imprese aventi sede o uno stabilimento nel suo territorio sovvenzioni a fondo perduto per progetti di sviluppo economico. Tali sovvenzioni erano previste da un regime di aiuti notificato alla Commissione delle Comunità europee per la prima volta nel 1992, da essa autorizzato e prorogato a più riprese dopo aver ricevuto nuove autorizzazioni. Tali aiuti erano volti ad incrementare le capacità produttive e concorrenziali delle piccole e medie imprese.
2 Con lettera del 29 dicembre 2000, pervenuta alla Commissione il 3 gennaio 2001, la Repubblica federale di Germania ha notificato una nuova versione di tale regime di aiuti.
3 Il 12 gennaio 2001 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 70/2001, relativo all’applicazione degli artt. 87 [CE] e 88 del Trattato (CE) agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese (GU L 10, pag. 33; in prosieguo: il «regolamento di esenzione PMI»), che è entrato in vigore il 2 febbraio successivo. Sin dalla sua entrata in vigore il regolamento di esenzione PMI abroga e sostituisce la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alle piccole e medie imprese (GU 1996, C 213, pag. 4). Esso definisce i criteri che devono essere rispettati dai singoli aiuti e dai regimi d’aiuti a favore delle piccole e medie imprese per essere compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, CE, ed esenta gli aiuti che rispettano tali criteri dall’obbligo di notificazione di cui all’art. 88, n. 3, CE. Viene precisato, al suo quarto ‘considerando’ che «[i]l presente regolamento si applica fatta salva la possibilità degli Stati membri di notificare gli aiuti alle piccole e medie imprese. Le notificazioni saranno valutate dalla Commissione, in particolare, alla luce dei criteri stabiliti nel presente regolamento. L’applicazione della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alle piccole e medie imprese [adottata dalla Commissione] deve cessare a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, che sostituisce le disposizioni [di tale disciplina]».
4 Inoltre, nel sedicesimo ‘considerando’ del regolamento di esenzione PMI viene rilevato quanto segue: «Alla luce dell’accordo dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) sulle sovvenzioni e sulle misure compensative, il presente regolamento non deve esentare gli aiuti all’esportazione né quelli che favoriscono la produzione interna rispetto ai prodotti importati. Non costituiscono normalmente aiuti all’esportazione gli aiuti inerenti ai costi di partecipazione a fiere commerciali né quelli per studi di consulenza necessari per il lancio di un nuovo prodotto o di un prodotto già esistente su un nuovo mercato».
5 Con lettera del 5 febbraio 2001 la Commissione ha interpellato le autorità tedesche sull’applicazione del regolamento di esenzione PMI e le ha informate che il regime di aiuti controverso non sarebbe stato esaminato secondo la procedura accelerata.
6 Nel corso del mese di dicembre 2001 la Commissione ha avviato un procedimento d’indagine formale nei confronti di una parte delle misure previste dal regime di aiuti notificato, ossia le misure previste dai sottoprogrammi «Coaching», «Partecipazioni a fiere», «Cooperazione» e «Promozione-design» (in prosieguo, congiuntamente: i «quattro sottoprogrammi controversi»). Per contro, la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti delle altre misure notificate.
7 Al termine del suo esame la Commissione ha adottato, il 24 settembre 2002, la decisione 2003/226/CE, relativa al previsto regime di aiuti della Germania – «Direttive relative alla promozione delle PMI – Sviluppo delle capacità imprenditoriali in Sassonia» – Sottoprogrammi 1 (Coaching), 4 (Partecipazioni a fiere), 5 (Cooperazione) e 7 (Promozione-design) (GU 2003, L 91, pag. 13; in prosieguo: la «decisione impugnata»). In primo luogo, essa ha ritenuto che le misure previste dai quattro sottoprogrammi controversi costituissero aiuti di Stato. In secondo luogo, ha precisato che tali aiuti, per essere considerati compatibili con il mercato comune, dovevano ricadere nell’ambito di applicazione del regolamento di esenzione PMI e rispettare le soglie di intensità fissate da tale normativa, eccezione fatta per gli aiuti al funzionamento previsti dal sottoprogramma «Cooperazione», da essa considerati incompatibili con il mercato comune.
8 Con sentenza 3 maggio 2007, causa T‑357/02, Freistaat Sachsen/Commissione (Racc. pag. II‑1261), il Tribunale ha accolto la domanda del ricorrente, il Freistaat Sachsen, diretta all’annullamento di varie disposizioni della decisione impugnata (art. 2, secondo comma, e artt. 3 e 4).
9 A seguito dell’impugnazione della Commissione, la Corte, con sentenza 11 dicembre 2008, causa C‑334/07 P, Commissione/Freistaat Sachsen (Racc. pag. I‑9465), ha annullato la sentenza del Tribunale e ha rinviato la causa dinanzi a quest’ultimo.
Procedimento e conclusioni delle parti dopo il rinvio
10 La causa è stata assegnata alla Quarta Sezione ampliata del Tribunale.
11 Conformemente all’art. 119, n. 1, lett. a) e b), del regolamento di procedura del Tribunale, il ricorrente e la Commissione hanno presentato le memorie contenenti osservazioni scritte.
12 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di passare alla fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’art. 64 del regolamento di procedura, ha invitato le parti a rispondere per iscritto ad alcuni quesiti. Le parti hanno ottemperato a tale richiesta entro i termini impartiti.
13 Le parti hanno svolto le proprie difese orali e hanno risposto ai quesiti rivolti dal Tribunale all’udienza del 30 giugno 2010.
14 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia annullare la decisione impugnata.
15 La Commissione chiede che il Tribunale voglia respingere il ricorso in quanto privo di fondamento.
16 Nelle loro osservazioni scritte dopo il rinvio, le parti non si sono espresse sulla questione delle spese. Nelle rispettive memorie in primo grado, il ricorrente aveva concluso nel senso che il Tribunale volesse condannare la Commissione alle spese, e quest’ultima aveva concluso nel senso che il Tribunale volesse condannare il ricorrente alle spese.
Motivi e argomenti delle parti
17 A sostegno del proprio ricorso, il ricorrente ha inizialmente fatto valere cinque motivi, relativi:
– il primo, all’illegittimità formale della decisione impugnata risultante dalla mancata applicazione, da parte della Commissione, della procedura di approvazione accelerata al regime di aiuti controverso;
– il secondo, all’illegittimità sostanziale della decisione impugnata dovuta al fatto che il regolamento di esenzione PMI non era applicabile nella fattispecie;
– il terzo, al fatto che il regime di aiuti in questione poteva essere autorizzato in forza della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alle piccole e medie imprese;
– il quarto, al mancato esercizio, da parte della Commissione, del suo potere discrezionale in sede di esame del regime di aiuti in questione, nonché alla violazione dell’obbligo di motivazione;
– il quinto, al fatto che la Commissione non ha dimostrato che il regime di aiuti in questione falsasse effettivamente o potenzialmente la concorrenza, nonché alla violazione dell’obbligo di motivazione.
18 Con la citata sentenza Freistaat Sachsen/Commissione, il Tribunale ha respinto il primo motivo, ha accolto il secondo e ha deciso che non era necessario esaminare gli ultimi tre.
19 Nella citata sentenza Commissione/Freistaat Sachsen, la Corte ha considerato che, poiché il motivo relativo al fatto che l’applicazione del regolamento di esenzione PMI alla decisione impugnata presentava carattere retroattivo era infondato, occorreva pronunciarsi unicamente sul quarto e sul quinto dei motivi fatti valere dal ricorrente dinanzi al Tribunale. Di conseguenza, la Corte ha rinviato la causa dinanzi al Tribunale perché statuisse su questi due ultimi motivi.
20 Dato che il quinto motivo verte sulla qualificazione delle misure controverse come aiuti di Stato e che il quarto motivo verte sulla compatibilità delle misure qualificate come aiuti di Stato con il mercato comune, il quinto motivo sarà esaminato prima del quarto.
In diritto
Sul quinto motivo, relativo alla mancata dimostrazione da parte della Commissione che il regime di aiuti falsasse effettivamente o potenzialmente la concorrenza, nonché alla violazione dell’obbligo di motivazione
Argomenti delle parti
21 Il ricorrente fa valere che la Commissione avrebbe dovuto, conformemente all’art. 87, n. 1, CE, dimostrare in cosa consistesse, nella fattispecie, la distorsione della concorrenza. Orbene, nella decisione impugnata nessuna affermazione consentirebbe di concludere nel senso dell’idoneità del regime di aiuti controverso a falsare la concorrenza nelle circostanze del caso di specie o di constatare realmente che ricorrano gli elementi di una siffatta alterazione. La Commissione farebbe unicamente cenno al fatto che le misure notificate sono, in quanto aiuti, idonee a falsare la concorrenza (punto 50 della decisione impugnata) e che intensità di aiuto superiori al 50% comporterebbero una «distorsione sproporzionata della concorrenza» (punto 60 della decisione impugnata). A sostegno di tale affermazione, esso fa valere la sentenza del Tribunale 28 novembre 2008, cause riunite T‑254/00, T‑270/00 e T‑277/00, Hôtel Cipriani e a./Commissione (Racc. pag. II‑3269), in particolare il punto 230 di quest’ultima in cui si precisa che, «per quanto concerne i regimi multisettoriali di aiuto, dalla giurisprudenza si evince che la Commissione può limitarsi a studiare le caratteristiche del programma in questione onde stabilire se, a causa degli importi o delle percentuali elevate degli aiuti, delle caratteristiche degli investimenti sostenuti o di altre modalità previste dal programma, quest’ultimo dia un notevole vantaggio ai beneficiari rispetto ai loro concorrenti e sia tale da favorire essenzialmente le imprese che partecipano agli scambi fra Stati membri».
22 Secondo il ricorrente, la Commissione asserirebbe che l’obbligo di sostenere la metà delle spese incrementa l’efficienza e la redditività dell’aiuto per dedurne che le condizioni di scambio sarebbero alterate in presenza di un’intensità di aiuto più elevata (punti 60, 67 e 71 della decisione impugnata). Orbene, una siffatta affermazione, basata su un massimale di aiuto del 50%, potrebbe essere trasposta a qualunque massimale di sovvenzioni e non sarebbe quindi tale da corroborare le conclusioni della Commissione.
23 Fondando tale valutazione sul regolamento di esenzione PMI, la Commissione ometterebbe di dimostrare adeguatamente l’esistenza di una distorsione della concorrenza, mentre, secondo la giurisprudenza della Corte, una siffatta dimostrazione non soltanto sarebbe necessaria in base all’obbligo di motivazione ai sensi dell’art. 253 CE, ma costituirebbe anche un’applicazione dei criteri dell’art. 87, n. 1, CE.
24 Gli insufficienti approfondimenti della Commissione in ordine al criterio di una concorrenza falsata costituirebbero, inoltre, una violazione dell’art. 253 CE, tale da giustificare l’annullamento della decisione impugnata.
25 La Commissione contesta gli argomenti addotti dal ricorrente.
Giudizio del Tribunale
26 Nell’ambito del presente motivo, il ricorrente fa valere due argomenti strettamente connessi. Da una parte, la Commissione avrebbe insufficientemente motivato la sua conclusione secondo la quale la concorrenza era effettivamente o potenzialmente falsata dal regime di aiuti in questione, e, dall’altra, questa motivazione contenuta nella decisione impugnata (in particolare al punto 52) non permetterebbe di accogliere una conclusione del genere.
27 In primo luogo, per quanto riguarda la questione se la motivazione della decisione impugnata quanto ad uno degli elementi costitutivi dell’aiuto di Stato sia sufficiente, si deve rammentare che, secondo costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. L’obbligo di motivazione dev’essere valutato in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo colpite direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza del Tribunale 22 ottobre 2008, cause riunite T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04, e T‑336/04, TV 2/Danmark e a./Commissione, Racc. pag. II‑2935, punto 178 e giurisprudenza ivi citata).
28 Occorre altresì constatare che, al punto 52 della decisione impugnata, la Commissione afferma quanto segue:
«I quattro sottoprogrammi (…) rientrano per le seguenti motivazioni nelle disposizioni di cui all’articolo 87, paragrafo 1, (...) CE (…): essi prevedono di elargire sovvenzioni statali a imprese che producono merci o prestano servizi che sono oggetto di scambio tra gli Stati membri. Tali sovvenzioni consentono ai beneficiari di migliorare la loro situazione finanziaria generale e di potenziare la loro posizione sul mercato. Si deve quindi presupporre che le misure in esame siano idonee a falsare la concorrenza e di conseguenza a incidere sugli scambi tra gli Stati membri. La Germania non ha contestato tale affermazione».
29 Quindi, nel citato punto si richiede che ricorrano tutti gli elementi costitutivi di un aiuto di Stato nella fattispecie e in particolare si deduce l’esistenza di una distorsione della concorrenza dal fatto che le imprese beneficiarie «producono merci o prestano servizi che sono oggetto di scambio tra gli Stati membri e [che] tali sovvenzioni consentono ai beneficiari di migliorare la loro situazione finanziaria generale e di potenziare la loro posizione sul mercato».
30 In secondo luogo, per quanto riguarda la questione se la Commissione abbia giustamente rilevato una restrizione della concorrenza nel caso di specie, si deve ricordare la giurisprudenza secondo la quale per qualificare una misura nazionale come aiuto di Stato non è necessario dimostrare una reale incidenza di tale aiuto sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se l’aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza (sentenza della Corte 30 aprile 2009, causa C‑494/06 P, Commissione/Italia e Wam, Racc. pag. I‑3639, punto 50).
31 Più in particolare, nel caso di un programma di aiuti, come quello di cui al caso di specie, la Commissione può limitarsi a studiare le caratteristiche del programma in questione onde stabilire se, a causa degli importi o delle percentuali elevati degli aiuti, delle caratteristiche degli investimenti sostenuti o di altre modalità previste dal programma, quest’ultimo dia un notevole vantaggio ai beneficiari rispetto ai loro concorrenti e sia tale da favorire essenzialmente alcune imprese che partecipano agli scambi fra Stati membri (sentenza della Corte 14 ottobre 1987, causa 248/84, Germania/Commissione, Racc. pag. 4013, punto 18).
32 Ai sensi del punto 52 della decisione impugnata, in combinato disposto con il punto 2 «Descrizione della misura» e con il punto 3 «Motivazioni per l’avvio del procedimento», l’intensità dell’aiuto progettato si situava tra il 50 e l’80%, a seconda del sottoprogramma e a seconda della zona in cui l’impresa destinataria è situata. Orbene, ai sensi dell’art. 5 del regolamento di esenzione PMI, gli aiuti alle piccole e medie imprese sono compatibili con il mercato comune se non eccedono il 50% dei costi relativi ai servizi ricevuti. È quindi evidente che un aiuto di tale intensità è in grado di falsare la concorrenza intracomunitaria.
33 Di conseguenza, tenuto conto di quanto precede, occorre respingere il motivo in esame nel suo insieme.
Sul quarto motivo, relativo al mancato esercizio, da parte della Commissione, del suo potere discrezionale in sede di esame del regime di aiuti in questione, nonché alla violazione dell’obbligo di motivazione
34 Il presente motivo si suddivide in cinque capi. Con il primo capo, il ricorrente sostiene che la decisione impugnata è viziata da illegittimità in quanto la Commissione si è limitata a valutare la compatibilità del regime di aiuti controverso in relazione ai criteri di valutazione definiti nel regolamento di esenzione PMI. Con i capi secondo, terzo, quarto e quinto, il ricorrente imputa alla Commissione il fatto di aver erroneamente valutato i quattro sottoprogrammi controversi violando anche l’obbligo di motivazione ad essa incombente.
Sul primo capo, fondato sulla valutazione della compatibilità del regime di aiuti controverso alla luce del solo regolamento di esenzione PMI
– Argomenti delle parti
35 Il ricorrente fa valere che la Commissione non può rinunciare all’esercizio del suo potere discrezionale. Infatti, senza contestare la portata del potere discrezionale della Commissione quando si tratta di esaminare la compatibilità con il mercato comune dei regimi di aiuti ad essa notificati da uno Stato membro, il ricorrente sostiene che questo esame resta soggetto a taluni limiti, fra i quali in primo luogo figura l’obbligo di esercitare tale potere. A sostegno del proprio ragionamento, il ricorrente fa valere la nozione di mancato esercizio del potere discrezionale esistente nel diritto tedesco con i termini di «Ermessenausfall» o «Ermessensnichtgebrauch» che configurerebbe un illecito, come nel diritto amministrativo austriaco. In Francia tale situazione corrisponderebbe ad un «excès du pouvoir négatif» (eccesso di potere negativo) mentre, nella common law, il mancato esercizio del proprio potere discrezionale da parte di un’autorità che, ritenendosi vincolata dalla propria prassi o da linee guida, si astenga dall’esaminare ciascun singolo caso rientrerebbe nella «dottrina dell’ultra vires». L’obbligo di esercitare il proprio potere discrezionale non si estinguerebbe con l’adozione di disposizioni che impongano regole alla Commissione.
36 Nella fattispecie, il ricorrente imputa alla Commissione di aver semplicemente esaminato le varie misure di aiuto alla luce dei soli criteri del regolamento di esenzione PMI, come se quest’ultimo disciplinasse in maniera tassativa tutti i regimi di aiuto a favore delle piccole e medie imprese. Ritenendo il livello di intensità degli aiuti dei sottoprogrammi troppo elevato, la Commissione si sarebbe limitata a ricalcare le disposizioni del regolamento di esenzione PMI anziché esercitare, in aggiunta, il proprio potere discrezionale. Quindi, essa avrebbe rafforzato le condizioni applicabili agli aiuti alle PMI limitando ad un massimo del 50% l’importo delle spese rimborsabili e scostandosi, nel contempo, dalla sua prassi decisionale. Basandosi esclusivamente sulle considerazioni generali del regolamento di esenzione PMI senza tener conto delle circostanze particolari del caso di specie, la Commissione non avrebbe quindi fatto uso del proprio potere discrezionale.
37 Al riguardo, il ricorrente sottolinea che, come risulta dal quarto ‘considerando’ del regolamento di esenzione PMI, quest’ultimo non è destinato a disciplinare in maniera tassativa gli aiuti alle piccole e medie imprese. L’obiettivo di tale regolamento non sarebbe pertanto quello di ridurre il margine discrezionale della Commissione e di congelare i criteri applicabili a tali misure d’aiuto. Il regolamento di esenzione PMI avrebbe soltanto lo scopo di semplificare e di rendere più efficace la procedura di sorveglianza delle dette misure.
38 Agendo in tal modo, la Commissione contraddirebbe la sua prassi decisionale relativa a casi che rientrano, per il loro oggetto, nell’ambito di applicazione del regolamento di esenzione PMI, ma che non beneficiano dell’esenzione definita in tale regolamento. Risulterebbe da tale prassi che, con grande regolarità, la Commissione si pronuncia, attraverso esenzioni individuali e in forza dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, su casi di specie isolati o su misure di aiuto che si scostano dal regolamento di esenzione PMI. Nei detti casi, la Commissione confermerebbe in particolare, talora addirittura in maniera esplicita, che l’esame caso per caso non deve limitarsi ad un esame in forza del regolamento di esenzione PMI applicato per analogia, ma dev’essere effettuato direttamente sulla base dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE.
39 Il ricorrente fa altresì rilevare che, alla luce della situazione economica particolare della Sassonia, ex territorio della Repubblica democratica tedesca, la Commissione avrebbe dovuto esaminare le misure d’aiuto scostandosi dalle condizioni definite nel regolamento di esenzione PMI o, quanto meno, spiegare perché il suo esame non si scostava da tali condizioni. A questo proposito, il ricorrente contesta alla Commissione di aver omesso di prendere posizione sulle considerazioni dettagliate presentate in occasione del procedimento amministrativo.
40 Di conseguenza, la Commissione avrebbe dovuto autorizzare il regime di aiuti notificato esaminandolo direttamente alla luce dei criteri definiti dall’art. 87, n. 3, CE.
41 La Commissione contesta gli argomenti addotti dal ricorrente.
– Giudizio del Tribunale
42 Innanzi tutto si deve sottolineare che oggetto del regolamento di esenzione PMI è dichiarare compatibili con il mercato comune alla luce dell’art. 87, n. 3, CE e di esentare così dall’obbligo di notificazione previsto all’art. 88, n. 3, CE tutti gli aiuti individuali e i regimi di aiuto a favore delle piccole e medie imprese che rispondono alle condizioni definite da tale regolamento. Ciò non significa che nessun altro aiuto a favore delle piccole e medie imprese possa essere dichiarato compatibile con il mercato comune in esito ad un esame effettuato dalla Commissione alla luce dei criteri definiti dall’art. 87, n. 3, CE a seguito di una notifica effettuata da uno Stato membro conformemente all’art. 88, n. 3, CE.
43 Questa possibilità è espressamente ricordata dal quarto ‘considerando’ del regolamento di esenzione PMI, ai sensi del quale «[i]l presente regolamento si applica fatta salva la possibilità degli Stati membri di notificare gli aiuti alle piccole e medie imprese» e «[l]e notificazioni saranno valutate dalla Commissione, in particolare, alla luce dei criteri stabiliti nel presente regolamento». L’uso dell’espressione «in particolare» indica chiaramente che i criteri definiti nel regolamento di esenzione PMI non sono i soli alla luce dei quali la Commissione può esaminare i progetti di aiuto che le vengono notificati, il che è del resto confermato dalle versioni inglesi (in particular) e tedesca (in erster Linie) di tale ‘considerando’.
44 Occorre altresì rilevare che, anche se la Commissione può stabilire norme generali di esecuzione che disciplinino l’esercizio del potere discrezionale conferitole dall’art. 87, n. 3, CE, essa non può totalmente privarsi, nel valutare un caso specifico, del detto potere discrezionale, in particolare quanto ai casi che non ha espressamente considerato, o addirittura ha omesso di considerare, nelle dette norme generali di esecuzione. Tale potere discrezionale, pertanto, non si esaurisce con l’adozione di tali norme generali e non esiste, in linea di principio, alcun ostacolo ad un’eventuale valutazione individuale al di fuori dell’ambito delle dette norme, a condizione, tuttavia, che la Commisione rispetti le regole superiori di diritto, come le norme del Trattato nonché i principi generali di diritto comunitario (sentenza del Tribunale 20 settembre 2007, causa C‑375/03, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 141).
45 Di conseguenza, a seguito della notificazione delle misure di aiuto controverse da parte della Repubblica federale di Germania, la Commissione aveva l’obbligo di esaminare la compatibilità di tali misure con il mercato comune esercitando all’uopo il potere discrezionale ad essa conferito dal Trattato.
46 A questo proposito, è giocoforza constatare che la Commissione ha esercitato tale potere discrezionale nell’ambito della decisione impugnata, in particolare quando ha esaminato la compatibilità del sottoprogramma «Coaching» con il mercato comune alla luce dei criteri definiti nel regolamento di esenzione PMI come sulla base dell’art. 87, n. 3, lett. a) e c), CE (punti 57‑65 della decisione impugnata).
47 Questa analisi, che si fonda sull’esperienza della Commissione in tale materia al momento in cui la decisione impugnata è stata adottata, ossia nel settembre 2002, non può essere rimessa in discussione per il fatto che la Commissione abbia eventualmente adottato in seguito decisioni che prendono in considerazione criteri diversi da quelli menzionati nella decisione impugnata, in particolare per quanto riguarda aiuti notificati non rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento di esenzione PMI.
48 Risulta da quanto precede che il ricorrente non può affermare che la Commissione abbia rifiutato nella presente causa di far uso del proprio potere discrezionale per esaminare i vari argomenti che hanno potuto esserle presentati nel corso del procedimento amministrativo al fine di stabilire la compatibilità delle varie misure di aiuto con il mercato comune. Gli argomenti relativi al risultato di questo esame e alla motivazione fornita al riguardo saranno esaminati nel contesto degli altri capi di questo motivo.
49 Conseguentemente, il primo capo del quarto motivo deve essere respinto.
Sul secondo capo, relativo all’errata valutazione del sottoprogramma «Coaching» e alla violazione dell’obbligo di motivazione
– Argomenti delle parti
50 Il ricorrente contesta alla Commissione di aver considerato il sottoprogramma «Coaching» come incompatibile con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE in quanto il massimale d’aiuto per le piccole imprese era fissato al 65%, non procedendo ad alcuna valutazione delle particolarità esistenti in Sassonia e del regime di aiuti notificato. Analogamente, la Commissione non avrebbe spiegato in che modo il fatto di obbligare le imprese ad accollarsi la metà delle spese incrementasse l’efficacia e la redditività del regime notificato. Il ricorrente fa valere che, ancora nove mesi prima della notificazione del regime di aiuti controverso, la Commissione avrebbe autorizzato misure di aiuto analoghe a quelle del Land della Turingia in base al programma «Richtlinien des Freistaates Thüringen zur einzelbetrieblichen Technologieförderung» (GU 2000, C 266, pag. 4). L’utilizzazione del suo potere discrezionale implicherebbe che la Commissione spieghi in maniera dettagliata quali nuove esperienze l’abbiano indotta a modificare la propria prassi decisionale. Orbene, benché essa abbia preteso di utilizzare il proprio ampio potere discrezionale verificando se un massimale di aiuto che raggiungeva il 65% potesse essere autorizzato, essa avrebbe respinto subito tale opzione solo perché un’intensità superiore al 50% eccederebbe l’ammontare necessario per incentivare le imprese a fare spese relative al «coaching».
51 Il ricorrente sostiene che il massimale d’aiuto del 50% previsto dall’art. 5 del regolamento di esenzione PMI non disciplina in maniera tassativa gli aiuti alla consulenza delle piccole e medie imprese e che, ai sensi dell’undicesimo ‘considerando’ del detto regolamento, queste ultime non possono essere sottoposte agli stessi criteri. Mentre l’art. 5, lett. a), del regolamento di esenzione PMI prevederebbe un’intensità di aiuto del 50% per le imprese medie, rimborsi superiori dovrebbero essere autorizzati dalla Commissione in applicazione del suo potere discrezionale per le piccole imprese. Sostenendo che l’undicesimo ‘considerando’ rinvia unicamente alla situazione specifica della concessione di aiuti all’investimento all’esterno delle regioni assistite, la Commissione non spiegherebbe perché non dovrebbero esistere possibilità di differenziazione tra le piccole e le medie imprese per quanto riguarda servizi prestati da consulenti esterni.
52 Secondo il ricorrente, la Commissione, ritenendo che l’onere finanziario gravante sulle imprese fosse modesto, avrebbe ignorato che un gran numero di imprese sassoni disporrebbe solo di un capitale molto ridotto e avrebbe difficoltà a contrarre prestiti, il che sarebbe stato riconosciuto dalla stessa Commissione.
53 Il ricorrente ritiene che la circostanza che la Commissione non abbia tenuto conto che gli aiuti che potevano essere autorizzati per le nuove imprese dal regime di aiuti controverso erano limitati nel loro importo alla somma di EUR 400, o persino 500, per giornata di lavoro potrebbe facilitare l’«erronea concessione» di taluni aiuti. La decisione impugnata incentiverebbe così il ricorso ad un aiuto costoso anziché permettere l’approccio più differenziato che il programma controverso autorizzava.
54 La Commissione contesta gli argomenti addotti dal ricorrente.
– Giudizio del Tribunale
55 Con il presente capo, il ricorrente contesta sostanzialmente alla Commissione il fatto di non aver proceduto ad una valutazione del programma controverso malgrado i numerosi elementi addotti a tale proposito. Occorre rilevare, in via preliminare, che una valutazione del genere deve necessariamente essere basata sui fatti, sulle analisi economiche e sulle prove presentate dal ricorrente nella fase del procedimento amministrativo precedente l’adozione della decisione impugnata. Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, il controllo che i giudici comunitari esercitano sulle valutazioni economiche complesse effettuate dalla Commissione, come quelle nella fattispecie, si limita necessariamente alla verifica del rispetto delle regole di procedura e di motivazione nonché dell’esattezza materiale dei fatti, dell’insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti e di sviamento di potere (sentenze della Corte 7 gennaio 2004, cause riunite C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Aalborg Portland e a./Commissione, Racc. pag. I‑123, punto 279, e 6 ottobre 2009, cause riunite C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P e C‑519/06 P, GlaxoSmithKline Services/Commissione, Racc. pag. I‑9291, punto 85).
56 Per quanto riguarda l’insufficienza di motivazione, anch’essa fatta valere dal ricorrente, occorre ricordare che, come si è già detto supra al punto 27, la motivazione prescritta dall’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve far apparire l’iter logico seguito dall’istituzione. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, ed essa dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza TV 2/Danmark e a./Commissione, cit., punto 178 e giurisprudenza ivi citata).
57 Nella fattispecie è stato rilevato, al punto 35 della decisione impugnata, che la Commissione ha esaminato il sottoprogramma «Coaching», nella parte in cui prevede intensità massime di aiuto del 65% per le piccole imprese delle zone che debbono affrontare problemi particolari, mentre il regolamento di esenzione PMI prevede un’intensità massima del 50% del costo lordo [art. 5, lett. a), del detto regolamento].
58 Le osservazioni fatte valere dalla Repubblica federale di Germania sono esaminate in maniera dettagliata nei punti 57‑65 della decisione impugnata. La Commissione vi rileva che il sottoprogramma è stato esaminato non soltanto in relazione alla sua compatibilità con il regolamento di esenzione PMI, ma anche sulla base dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE. Nell’effettuare tale esame, la Commissione ha rilevato che, in base alla sua esperienza, un’intensità di aiuto superiore al 50% eccederebbe l’ammontare necessario per incentivare un’impresa ad effettuare le spese di cui trattasi e che era opportuna una percentuale unica per tutte le piccole e medie imprese, che si trattasse di piccole ovvero di medie imprese, fossero esse situate nelle regioni assistite o meno. La Commissione rileva che, contrariamente agli aiuti all’investimento, gli aiuti al «coaching» non hanno né un effetto diretto né un effetto durevole sullo sviluppo regionale o sulla creazione di posti di lavoro, di modo che non è necessario autorizzare intensità di aiuto più elevate nelle regioni assistite. In ogni caso, la Commissione precisa che la differenziazione tra le piccole e le medie imprese è possibile nei limiti dell’intensità prevista dal regolamento di esenzione PMI.
59 Queste considerazioni della Commissione rispecchiano chiaramente l’iter logico da essa seguito e soddisfano così ai criteri della giurisprudenza costante relativa all’obbligo di motivazione, ricordata al precedente punto 27.
60 Per quanto riguarda l’esempio relativo agli aiuti autorizzati al Land della Turingia, si deve prendere in considerazione la precisazione fornita dalla Commissione quanto al tempo trascorso (30 mesi) tra l’adozione delle due decisioni controverse. D’altro canto, giustamente la Commissione afferma che i due casi non sono analoghi, tenuto conto del fatto che la misura di aiuto autorizzata non si riferiva al «coaching» e, soprattutto, che il regolamento di esenzione PMI, contenente i criteri di valutazione applicati nella decisione impugnata, non era ancora in vigore alla data di adozione della decisione riguardante gli aiuti al Land della Turingia.
61 Per quanto riguarda l’interpretazione data dal ricorrente all’art. 5, lett. a), del regolamento di esenzione PMI, in combinato disposto con l’undicesimo ‘considerando’ di quest’ultimo, si deve constatare che nella formulazione del detto ‘considerando’ nulla lascia pensare che, al fine di garantire una differenziazione del trattamento tra le piccole e le medie imprese, sia necessario o ammesso superare l’intensità dell’aiuto fissata dal regolamento di esenzione PMI. Come giustamente afferma la Commissione, la differenziazione tra le piccole e le medie imprese è possibile senza eccedere il margine del 50% se solo le piccole imprese ricevono aiuti di tale intensità. In ogni caso, dato che, come è stato rilevato al precedente punto 48, la Commissione non ha fondato la sua valutazione sul solo regolamento di esenzione PMI, tale argomento del ricorrente dev’essere respinto in quanto inconferente.
62 Quanto all’argomento del ricorrente secondo il quale la decisione impugnata incentiverebbe il ricorso ad un aiuto più costoso (v. precedente punto 53), si deve rilevare che questo argomento è non soltanto illogico sul piano economico, ma contraddice anche l’argomento del ricorrente relativo all’insufficienza di fondi propri delle piccole e medie imprese sassoni. Infatti, un’impresa che soffre di un’insufficienza di fondi non sarà indotta a scegliere, tra due offerte della stessa qualità, il servizio più caro, tenuto conto del fatto che sarà costretta a pagare almeno il 50% del prezzo di quest’ultimo.
63 Di conseguenza, si deve constatare che il ricorrente non ha fornito le prove e gli elementi sulla base dei quali sarebbe possibile concludere che gli aiuti in questione, pur eccedendo manifestamente le intensità di aiuto previste dal regolamento di esenzione PMI, possono essere considerati, in base a circostanze specifiche, compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, CE.
64 Senza quindi commettere alcun errore manifesto di valutazione la Commissione ha ritenuto che intensità di aiuto più elevate di quelle previste dal regolamento PMI non possano essere considerate compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE.
65 Si deve pertanto respingere il secondo capo del quarto motivo nel suo insieme.
Sul terzo capo, relativo alla valutazione errata del sottoprogramma «Partecipazioni a fiere» e alla violazione dell’obbligo di motivazione
– Argomenti delle parti
66 Il ricorrente contesta alla Commissione di aver considerato incompatibile con il mercato comune il sottoprogramma «Partecipazioni a fiere» in quanto esso prevedeva che la partecipazione ad una fiera poteva beneficiare dell’aiuto sino a tre volte. La Commissione avrebbe fondato tale considerazione sull’art. 5, lett. b), del regolamento di esenzione PMI, che prevedeva un’esenzione solo per la prima partecipazione di un’impresa ad una fiera o ad una data esposizione, di modo che un siffatto aiuto ripetuto sarebbe incompatibile con il mercato comune.
67 Il ricorrente ritiene che la Commissione non abbia fatto alcun uso del suo potere discrezionale in quanto si è lasciata guidare dalle disposizioni del regolamento di esenzione PMI senza spiegare in alcun modo perché una partecipazione ripetuta a fiere e ad esposizioni non sia ammissibile neppure in casi eccezionali. L’uso, al punto 60 della decisione impugnata, della formula «un esercizio completamente nuovo del suo potere discrezionale non [potrebbe] influire in alcun modo su tale risultato» dimostrerebbe, secondo il ricorrente, che la Commissione non ha fatto uso di tale potere.
68 Esso fa valere altresì che la Commissione ha interpretato in maniera errata la nozione di «prossimità del mercato». Infatti, nel caso degli aiuti di Stato alla ricerca e allo sviluppo, la Commissione determinerebbe l’intensità di aiuto autorizzata in relazione al grado di prossimità del mercato. In caso di lontananza del mercato, un’intensità di aiuto del 100% potrebbe essere ammessa. Il rinvio alla pretesa «prossimità del mercato» della partecipazione a fiere e ad esposizioni non basterebbe a giustificare la limitazione dell’aiuto ad una sola partecipazione. La Commissione avrebbe dovuto pronunciarsi sul grado di prossimità del mercato della partecipazione a fiere e ad esposizioni nell’ambito di un confronto con altre situazioni che danno luogo ad aiuti, al fine di esercitare il suo potere discrezionale alla luce di tali elementi.
69 Analogamente, la limitazione dell’aiuto ad una sola partecipazione a fiere e ad esposizioni non sarebbe giustificata dal punto di vista economico. Il ricorrente contesta alla Commissione di non aver considerato maggiormente le prove fornite da cui risultava che solo una partecipazione ripetuta alla stessa fiera o esposizione poteva aumentare le opportunità dell’espositore sul mercato, in particolare nel caso in cui l’obiettivo di tale partecipazione fosse quello di penetrare nei mercati esteri. Le piccole e medie imprese sassoni non avrebbero in generale il capitale necessario per partecipare ad una fiera o ad un’esposizione. Pertanto un aiuto limitato ad una sola partecipazione non sarebbe sufficiente per conseguire l’obiettivo degli aiuti previsto dal regolamento di esenzione PMI costituito dall’accesso ai mercati potenziali (quinto ‘considerando’). Il 60% delle imprese che hanno partecipato a fiere e ad esposizioni nell’ambito di padiglioni tedeschi comuni non l’avrebbe fatto senza gli aiuti. La necessità della partecipazione delle imprese sassoni a fiere e ad esposizioni sarebbe anche giustificata dalle percentuali di esportazione sensibilmente inferiori alla media nazionale.
70 A seguito del passaggio dall’economia pianificata ad un’economia di mercato, le imprese sassoni debbono, secondo il ricorrente, superare numerose barriere all’ingresso nel mercato. La promozione della partecipazione delle piccole e medie imprese a fiere e ad esposizioni estere costituirebbe allora, sul piano della politica economica, un obiettivo essenziale del regime di aiuti notificato, grazie al quale le imprese dovevano avere accesso ai mercati mondiali.
71 Nella decisione impugnata la Commissione non menzionerebbe alcuno degli argomenti presentati dal ricorrente e dalla Repubblica federale di Germania e non avrebbe neppure tenuto conto della situazione economica particolare della Sassonia.
72 La Commissione contesta gli argomenti addotti dal ricorrente.
– Giudizio del Tribunale
73 Le parti divergono sulla questione del finanziamento di una partecipazione ripetuta alle fiere e alle esposizioni. Il ricorrente osserva che la Commissione, considerando incompatibile con il mercato comune il finanziamento di una partecipazione del genere sino a tre volte, come prevede il sottoprogramma in questione, non ha fatto alcun uso del suo potere discrezionale. Esso sostiene altresì che la Commissione non ha motivato perché il finanziamento ripetuto non possa essere compatibile con il mercato comune neppure in casi eccezionali.
74 Al riguardo, si deve rilevare che la Commissione ha applicato i criteri contenuti nel regolamento di esenzione PMI e ha concluso che il sottoprogramma in questione non era conforme all’art. 5, lett. b), del regolamento di esenzione PMI e non può neppure essere considerato compatibile con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE.
75 Il ricorrente, dal canto suo, ha motivato l’esigenza di aiuto con le difficoltà di transizione, in Sassonia, verso l’economia di mercato, difficoltà che si manifestano nell’insufficienza del capitale necessario per le piccole e medie imprese nonché nelle percentuali di esportazione sensibilmente inferiori alla media nazionale. L’obiettivo della partecipazione ripetuta alle fiere o alle esportazioni sarebbe quello di penetrare nei mercati esteri.
76 Per quanto riguarda i suoi argomenti connessi alla transizione verso l’economia di mercato, si deve constatare che essi si limitano a riferimenti generici alla difficile situazione economica esistente in Sassonia.
77 Occorre altresì ricordare che argomenti analoghi sono stati fatti valere nell’ambito delle numerose controversie vertenti sull’art. 87, n. 2, lett. c), CE, che riguarda gli aiuti concessi all’economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisione.
78 Orbene, la Corte ha dato un’interpretazione restrittiva a tale disposizione, precisando che «l’art. [87], n. 2, lett. c), [CE] non può consentire, salvo disconoscerne tanto il carattere derogatorio quanto il contesto e gli scopi che tale disposizione persegue, di compensare totalmente l’arretratezza economica, per quanto incontestabile essa sia, di cui soffrono i nuovi Länder» e che «gli svantaggi economici provocati dalla divisione della Germania possono riguardare solamente quelli insorti in talune regioni tedesche per l’isolamento causato dalla creazione di una linea di confine fisica, quali l’interruzione delle vie di comunicazione o la perdita di sbocchi in conseguenza dell’interruzione delle relazioni commerciali tra le due parti del territorio tedesco» (sentenza della Corte 30 settembre 2003, cause riunite C‑57/00 P e C‑61/00 P, Freistaat Sachsen e a./Commissione, Racc. pag. I‑9975, punti 23 e 42).
79 Poiché questa specifica disposizione del Trattato è stata interpretata in maniera restrittiva, i riferimenti generici alle conseguenze economiche della divisione della Germania non possono servire a giustificare la compatibilità con l’art. 87, n. 3, CE di aiuti la cui intensità ecceda quella prevista nel regolamento di esenzione PMI.
80 Quanto all’argomento del ricorrente secondo il quale la Commissione avrebbe dovuto mettere a confronto il grado di prossimità del mercato delle fiere e delle esposizioni controverse nel caso di specie e quello di altre situazioni che danno luogo ad aiuti, si deve rilevare che un siffatto raffronto non è strettamente necessario. La prossimità del mercato è un criterio obiettivo e non relativo. Al riguardo, occorre rilevare che le fiere e le esposizioni sono eventi commerciali, che offrono non soltanto un’ampia scelta di beni e servizi, ma che spesso sono anche accompagnati da un programma vario di animazioni e propongono numerosi servizi al pubblico al fine di attirare un gran numero di visitatori. Di conseguenza, le fiere e le esposizioni sono strettamente connesse al mercato, o addirittura si confondono con esso.
81 Ne deriva che giustamente la Commissione ha qualificato, nella decisione impugnata, le misure in questione come misure «mirat[e] al mercato».
82 Pertanto, come rileva la Commissione, al punto 66 della decisione impugnata, il beneficiario dell’aiuto, dopo una partecipazione ad un evento del genere, dev’essere in grado di prendere una decisione con cognizione di causa sull’utilità di una partecipazione ripetuta a proprie spese.
83 Per quanto riguarda gli argomenti del ricorrente connessi alla percentuale di esportazione inferiore alla media nazionale e alla necessità di conquistare i mercati internazionali, si deve ricordare che, anche se, come viene ricordato al suo sedicesimo ‘considerando’, il regolamento di esenzione PMI non esenta, in maniera generale, gli aiuti all’esportazione, i costi di partecipazione alle fiere commerciali non sono normalmente considerati aiuti all’esportazione (v. supra, punto 4). Gli aiuti in questione sono quindi in linea di massima compatibili con il regolamento di esenzione PMI. Tuttavia, anche se è evidente che le piccole e medie imprese partecipano alle fiere al fine di promuovere i loro prodotti e che tale partecipazione permette loro, se del caso, di incrementare la percentuale di esportazione, il che è possibile nel presente contesto, i riferimenti generici alla esigua percentuale di esportazione del Land della Sassonia non possono giustificare intensità di aiuto più elevate di quella prevista dal regolamento di esenzione PMI.
84 Di conseguenza, giustamente la Commissione ha ritenuto che intensità di aiuto più elevate di quella prevista dal regolamento di esenzione PMI non possano essere considerate compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE.
85 Per quanto riguarda l’obbligo di motivazione, si deve ricordare che, ai punti 66 e 67 della decisione impugnata, la Commissione ha affermato che il sottoprogramma controverso non era conforme all’art. 5, lett. b), del regolamento di esenzione PMI ai sensi del quale l’esenzione vale solo per la prima partecipazione di un’impresa ad una fiera o ad un’esposizione e l’aiuto lordo non deve eccedere il 50% dei costi. Essa spiega tale limitazione con la necessità di garantire l’effetto di incentivo dell’aiuto, dato che, dopo una prima partecipazione cofinanziata, è legittimo attendersi da una piccola o media impresa che essa sarà in grado di valutare l’utilità di una partecipazione ripetuta a proprie spese. La Commissione spiega altresì che una misura orientata al mercato, come la partecipazione ad una fiera o ad un’esposizione, che ecceda il massimale di aiuto del 50% non può essere considerata compatibile con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE.
86 Queste considerazioni della Commissione rispecchiano chiaramente l’iter logico da essa seguito e soddisfano pertanto ai criteri della giurisprudenza costante relativa all’obbligo di motivazione, ricordata supra al punto 27.
87 Si deve quindi respingere il terzo capo del quarto motivo.
Sul quarto capo, relativo ad una valutazione errata del sottoprogramma «Cooperazione» e alla violazione dell’obbligo di motivazione
– Argomenti delle parti
88 Il ricorrente contesta alla Commissione di aver ritenuto che il sottoprogramma «Cooperazione» prevedesse aiuti al funzionamento e dovesse di conseguenza essere esaminato alla luce degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (GU 1998, C 74, pag. 9; in prosieguo: gli «orientamenti»), che impongono in particolare che tali aiuti siano limitati nel tempo e decrescenti (punto 4.17).
89 Contrariamente alle affermazioni della Commissione, le misure di promozione non comporterebbero aiuti al funzionamento, in quanto l’eventuale accollo del canone di locazione per gli uffici di cooperazione o degli stipendi del personale non sostituirebbe i mezzi di funzionamento e non diminuirebbe, in maniera generale, le spese correnti. Secondo il ricorrente, le misure previste sovvenzionerebbero unicamente i costi nuovi e supplementari in relazione alla cooperazione esterna all’impresa.
90 A questo proposito, il ricorrente ritiene che la Commissione abbia agito in contrasto con la sua prassi abituale, in quanto già nel programma notificato nel 1992 erano stati rimborsati «in misura equa» aiuti per «le spese di personale, di materiale e di viaggio» dell’organismo che doveva istituire le misure e gli stabilimenti comuni.
91 Il ricorrente ritiene che il carattere decrescente sia destinato a mantenere la natura di incentivo dell’aiuto senza creare dipendenza. Orbene, nel caso di specie, l’aiuto era talmente limitato che non avrebbe potuto creare alcuna dipendenza. Quindi, proseguendo lo scaglionamento degli importi, l’aiuto perderebbe il suo carattere di incentivo.
92 D’altro canto, la Commissione non avrebbe mai operato un’applicazione restrittiva del punto 4.17 degli orientamenti, tenendo conto di altri elementi che permettono di rinunciare ad uno scaglionamento decrescente.
93 Ricordando le condizioni previste dal sedicesimo ‘considerando’ e dall’art. 1, n. 2, lett. b), del regolamento di esenzione PMI, il ricorrente fa valere che la costituzione di un consorzio di vendita all’estero non è la stessa cosa della costituzione e gestione di una rete di distribuzione ai sensi del detto regolamento, in quanto l’obiettivo principale di tali consorzi di vendita era quello di valutare le possibilità di successo sui nuovi mercati. La prospezione dei nuovi mercati e l’avviamento di primi contatti d’affari, tramite un consorzio di vendita, dovrebbero essere autorizzati dato che la promozione dell’introduzione dei prodotti non è considerata come un aiuto all’esportazione. Il «carattere diretto», necessario per l’esistenza di un aiuto all’esportazione, sarebbe del resto assente.
94 La Commissione avrebbe inoltre anche commesso un errore di valutazione limitando l’intensità di aiuto ammissibile al 50%. Rinviando ai suoi argomenti esposti nell’ambito delle precedenti censure, il ricorrente sottolinea che la Commissione non avrebbe esaminato le caratteristiche particolari dell’economia sassone la cui struttura si caratterizzerebbe con l’esistenza di piccole imprese. Il ricorrente contesta anche le considerazioni della Commissione secondo le quali le misure previste nell’ambito del sottoprogramma «Cooperazione» sarebbero «orientate al mercato». Esso precisa che gli studi di fattibilità costituirebbero unicamente studi di prospettiva destinati a valutare il potenziale della cooperazione.
95 Il ricorrente ritiene che la Commissione non possa dichiarare che la costituzione dei consorzi di vendita all’estero è incompatibile con il mercato comune basandosi sulla sua prassi decisionale, in quanto essa avrebbe già autorizzato misure molto più vicine alla distribuzione in senso proprio all’estero – poiché sostenevano direttamente la conclusione di contratti – delle misure considerate nel caso di specie.
96 Per quanto riguarda l’osservazione della Commissione, contenuta al punto 69 della decisione impugnata, secondo la quale la Repubblica federale di Germania «ha la facoltà di concedere la misura “Costituzione di uffici di cooperazione in Germania”» come aiuto de minimis, il ricorrente fa valere che un siffatto modo di procedere non è utile, proprio quando si tratta della promozione della cooperazione, dato che, ad esempio, la cerchia dei beneficiari potenziali desiderosi di cooperare è soggetta a variazioni permanenti e non è in generale sufficientemente nota o definibile all’inizio della detta promozione. Un approccio caso per caso non sarebbe dunque appropriato e tale questione avrebbe dovuto anch’essa essere oggetto di riflessione da parte della Commissione.
97 La Commissione contesta gli argomenti addotti dal ricorrente.
– Giudizio del Tribunale
98 L’argomento principale del ricorrente riguarda le funzioni e le previste attività degli uffici di cooperazione e dei consorzi di vendita. Il ricorrente rileva che i detti consorzi devono essere distinti da rappresentanze commerciali e che gli aiuti previsti dai sottoprogrammi controversi in ordine agli uffici di cooperazione non possono essere considerati come aiuti al funzionamento.
99 Si deve altresì rilevare che le parti non hanno presentato elementi di fatto riguardanti la costituzione, l’ubicazione geografica, il tipo di attività e i risultati raggiunti dagli uffici di cooperazione e dai consorzi di vendita.
100 È tuttavia poco verosimile che una piccola o media impresa della regione, che soffre ancora di difficoltà connesse alla transizione verso l’economia di mercato e che manca di fondi propri, investa in un ufficio di cooperazione o in un consorzio di vendita le cui attività non riguardano direttamente una conquista dei nuovi mercati.
101 Risulta inoltre chiaramente dai documenti forniti dalla Commissione, negli allegati alle risposte ai quesiti iniziali del Tribunale, che lo scopo della costituzione di tali uffici è una promozione dell’esportazione, il cui finanziamento è illegittimo non solo ai sensi del Trattato, ma anche ai sensi dell’accordo dell’OMC sulle sovvenzioni e sulle misure compensative, come è stato constatato al punto 70 della decisione impugnata.
102 Per quanto riguarda la qualificazione degli aiuti in questione come aiuti al funzionamento, si deve rilevare che la conquista di nuovi mercati nonché gli sforzi per restare sul mercato fanno parte della strategia normale di ogni impresa che intende restare sul mercato per un periodo duraturo. Orbene, sono necessarie spese per consentire tale presenza continua ed estesa sul mercato e gli aiuti di Stato concessi a tali fini riducono necessariamente le spese correnti delle piccole e medie imprese. Tali contributi rientrano quindi nella categoria degli aiuti al funzionamento.
103 Infine, per quanto riguarda la possibilità, fatta valere dal ricorrente, di autorizzare gli aiuti in questione tenendo conto della prassi, si devono considerare sufficienti le precisazioni fornite dalla Commissione, in particolare che la mappa degli aiuti a finalità regionale in Germania scadeva il 31 dicembre 2003, mentre il programma controverso doveva cessare più tardi. Inoltre, nelle decisioni anteriori, la Commissione avrebbe altresì spiegato che essa derogava solo in via eccezionale al principio dello scaglionamento decrescente.
104 Per quanto riguarda l’argomento del ricorrente relativo al regolamento de minimis, esso dev’essere respinto in quanto inconferente, dato che la considerazione della Commissione relativa a tale regolamento è stata menzionata nella decisione impugnata solo ad abundantiam.
105 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve constatare che giustamente la Commissione ha ritenuto che intensità di aiuto più elevate di quella prevista dal regolamento di esenzione PMI non possano neppure essere considerate compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE. Inoltre, giustamente la Commissione ha considerato che, dato che il sottoprogramma «Cooperazione» prevedeva aiuti al funzionamento, esso era incompatibile con il mercato comune.
106 Quanto alla motivazione contenuta nella decisione impugnata in ordine al sottoprogramma «Cooperazione», e dato che il ricorrente non fa valere alcun argomento specifico al riguardo, si deve rilevare che la Commissione ha esaminato separatamente gli aiuti alla costituzione e alla gestione di uffici di cooperazione in Germania e gli aiuti alla costituzione di consorzi di vendita all’interno e all’esterno della Comunità. In primo luogo, la Commissione ha qualificato gli aiuti alla costituzione e alla gestione di uffici di cooperazione in Germania come aiuti al funzionamento, che devono essere esaminati alla luce degli orientamenti e soddisfare tutte le condizioni di questi ultimi senza eccezione, in particolare quelle del loro punto 4.17. Essa spiega poi per quali motivi tali condizioni non sono soddisfatte. In secondo luogo, la Commissione ha qualificato gli aiuti alla costituzione di consorzi di vendita, incaricati di aiutare le piccole e medie imprese nello studio dei mercati esteri e nella penetrazione in tali mercati, come aiuti all’esportazione, esclusi dall’ambito di applicazione del regolamento di esenzione PMI dall’art. 1, n. 2, lett. b), di quest’ultimo. Essa ha aggiunto che nell’ambito di questo sottoprogramma intensità di aiuto fino all’80% per la promozione di misure orientate al mercato modificavano le condizioni di scambio in misura tale da essere contrarie all’interesse comune e che tale elemento della misura non poteva essere considerato compatibile con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE.
107 Queste considerazioni rispecchiano chiaramente l’iter logico seguito dalla Commissione e soddisfano così ai criteri della giurisprudenza costante relativa all’obbligo di motivazione, ricordata supra, al punto 27.
108 Si deve pertanto respingere nel suo insieme il quarto capo del quarto motivo.
Sul quinto capo, relativo ad una valutazione errata del sottoprogramma «Promozione‑design» e alla violazione dell’obbligo di motivazione
– Argomenti delle parti
109 Per quanto riguarda il sottoprogramma «Promozione‑design», il ricorrente fa valere che la Commissione prende altresì come solo criterio l’intensità degli aiuti prevista dal regolamento di esenzione PMI e rinvia agli argomenti esposti sulla stessa materia in ordine agli altri sottoprogrammi. La Commissione – a torto – non avrebbe fatto uso del proprio potere discrezionale.
110 La Commissione contesta gli argomenti addotti dal ricorrente.
– Giudizio del Tribunale
111 Il ricorrente non ha addotto argomenti specifici nell’ambito del presente capo, limitandosi a rinviare agli argomenti relativi agli altri sottoprogrammi.
112 Di conseguenza, dato che gli argomenti del ricorrente nell’ambito dei capi precedenti sono stati respinti, tenuto conto del fatto che la Commissione considera il sottoprogramma di cui trattasi incompatibile con il mercato comune per «motivazioni analoghe» a quelle prese in considerazione per gli altri sottoprogrammi, si deve parimenti constatare, per quanto riguarda il presente capo, che giustamente la Commissione ha ritenuto che intensità di aiuto più elevate di quella prevista dal regolamento di esenzione PMI non possano essere considerate compatibili con il mercato comune neppure ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE.
113 Quanto alla motivazione della decisione impugnata riguardante il sottoprogramma di cui trattasi, si deve rilevare che la Commissione ha affermato, al punto 40, che «gli aiuti derivanti dal [detto] sottoprogramma (…) rientra[va]no effettivamente all’articolo 5 (Consulenza ed altri servizi ed attività) del regolamento [di esenzione PMI], ma poiché anche in questo caso le intensità di aiuto [erano] superiori al massimale del 50% ammesso ai sensi dell’articolo 5, lettera b), la Commissione aveva seri dubbi in merito alla loro compatibilità con il mercato comune». La Commissione ritiene anche, al punto 73 della decisione impugnata, che, per motivazioni analoghe a quelle prese in considerazione relativamente agli altri sottoprogrammi, il sottoprogramma «Promozione‑design» non fosse conforme al regolamento di esenzione PMI e, prevedendo un’intensità di aiuto lordo superiore al 50% per il ricorso a servizi di consulenza, fosse incompatibile con il mercato comune.
114 In mancanza di argomenti specifici fatti valere dal ricorrente, si deve constatare che le citate considerazioni della Commissione rispecchiano chiaramente l’iter logico da essa seguito e, pertanto, soddisfano ai criteri della giurisprudenza costante relativa all’obbligo di motivazione, ricordata supra, al punto 27.
115 Il quinto capo del quarto motivo dev’essere quindi disatteso.
116 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, la decisione impugnata, vista nel suo insieme, contiene l’esame della compatibilità dei sottoprogrammi di cui trattasi con il Trattato ed è adeguatamente motivata in diritto.
117 Di conseguenza, il quarto motivo dev’essere respinto nel suo complesso.
118 Alla luce di tutto quanto precede, il ricorso deve essere respinto in toto.
Sulle spese
119 Nella sentenza del Tribunale, la Commissione è stata condannata alle spese. Nella sentenza della Corte, quest’ultima ha riservato le spese. Spetta pertanto al Tribunale pronunciarsi, nella presente sentenza, su tutte le spese relative ai vari procedimenti, conformemente all’art. 121 del regolamento di procedura.
120 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il ricorrente, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Freistaat Sachsen (Germania) sopporterà le proprie spese, nonché quelle sostenute dalla Commissione europea, sia dinanzi al Tribunale sia dinanzi alla Corte.
Czúcz
Cremona
Labucka
Frimodt Nielsen
O’Higgins
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 luglio 2011.
Firme
* Lingua processuale: il tedesco.
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