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SENTENZA DELLA CORTE DEL 12 LUGLIO 1990. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ITALIANA. - RICORSO PER INADEMPIMENTO - CONTROLLO FITOSANITARIO DEI POMPELMI - DIVIETO DI IMPORTAZIONE ATTRAVERSO I VALICHI DI FRONTIERA TERRESTRI. - CAUSA C-128/89.
raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-03239
Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
++++
1 . Ravvicinamento delle legislazioni - Direttiva di armonizzazione dei provvedimenti di protezione sanitaria vigenti negli scambi di talune merci - Adozione di provvedimenti nazionali - Obbligo di rispettare i limiti fissati dalla direttiva e, comunque, quelli risultanti dall' art . 36 del Trattato
( Trattato CEE, artt . 36 e 100 )
2 . Ravvicinamento delle legislazioni - Tutela fitosanitaria - Direttiva 77/93 - Provvedimenti nazionali di divieto delle importazioni - Condizioni di ammissibilità
(( Trattato CEE, art . 36; direttiva del Consiglio 77/93, art . 4, n . 2, lett . a ) ))
3 . Libera circolazione delle merci - Deroghe - Condizioni di ammissibilità - Motivazione estranea al contenimento delle spese pubbliche
( Trattato CEE, artt . 30 e 36 )
Massima1 . Quando, in applicazione dell' art . 100 del Trattato, una direttiva comunitaria prevede l' armonizzazione dei provvedimenti di protezione sanitaria e predispone procedure comunitarie di controllo del suo rispetto, gli Stati membri possono adottare misure di protezione solo nei limiti della direttiva di armonizzazione . Questo tipo di direttiva è infatti destinato a favorire la libera circolazione delle merci mediante l' eliminazione o, quantomeno, la riduzione degli ostacoli che possono risultare, per questa libera circolazione, dalle misure nazionali di controllo sanitario adottate in conformità con l' art . 36 del Trattato . Ne consegue che il potere di cui dispongono gli Stati membri per adottare, ai sensi della direttiva di armonizzazione, provvedimenti di protezione sanitaria non possono eccedere in alcun caso i limiti fissati da detto articolo .
2 . La facoltà riconosciuta agli Stati membri dall' art . 4, n . 2, lett . a ), della direttiva 77/93 di vietare, per motivi di tutela fitosanitaria, l' introduzione sul loro territorio di vegetali, prodotti vegetali e altre merci indicate nell' allegato III, parte B della direttiva non può, tenuto conto dell' art . 36 del Trattato, essere intesa nel senso che consenta agli Stati membri di adottare provvedimenti restrittivi per gli scambi che eccedono quanto necessario per raggiungere lo scopo di tutela prefissato .
3 . Gli Stati membri non possono derogare all' art . 30 del Trattato introducendo o mantenendo normative o prassi, anche utili, che tuttavia presentino aspetti restrittivi motivati essenzialmente dalla preoccupazione di ridurre l' impegno dell' amministrazione o le spese pubbliche, a meno che, in mancanza delle predette normative o prassi, tale impegno o tali spese risultino eccessivamente onerosi .
PartiNella causa C-128/89,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig . Guido Berardis, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . Georgios Kremlis, membro del suo servizio giuridico, Centro Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dal prof . Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dal sig . Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede della sua ambasciata,
convenuta,
avente ad oggetto un ricorso diretto a far dichiarare che, vietando le importazioni attraverso i valichi di frontiera terrestri di pompelmi provenienti da altri Stati membri, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art . 30 del Trattato CEE, nonché della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, 77/93/CEE, concernente le misure di protezione contro l' introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali ( GU 1977, L 26, pag . 20 ),
LA CORTE,
composta dai signori Sir Gordon Slynn, presidente di sezione, facente funzione di presidente, C.N . Kakouris, F.A . Schockweiler, presidenti di sezione, G.F . Mancini, T.F . O' Higgins, G.C . Rodríguez Iglesias e M . Díez de Velasco, giudici,
avvocato generale : F.G . Jacobs
cancelliere : H.A . Ruehl, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese svolte dalle parti all' udienza del 15 maggio 1990,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale presentate all' udienza del 12 giugno 1990,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 14 aprile 1989, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell' art . 169 del Trattato CEE, un ricorso diretto a far constatare che la Repubblica italiana, vietando le importazioni attraverso i valichi di frontiera terrestri di pompelmi provenienti da altri Stati membri, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art . 30 del Trattato CEE e della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, 77/93/CEE, concernente le misure di protezione contro l' introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali ( GU 1977, L 26, pag . 20 ).
2 Ai sensi dell' art . 4, n . 2, della citata direttiva 77/93,
"gli Stati membri possono :
a)prescrivere che i vegetali, i prodotti vegetali o le altre voci elencate nell' allegato III.B che li riguardano, non possono essere introdotti nel loro territorio;
(...)".
3 Tra i prodotti così contemplati dall' allegato III.B, per quanto riguarda l' Italia, figurano segnatamente i "vegetali di agrumi ". E' pacifico che questa espressione riguarda in particolare i pompelmi .
4 In Italia, con decreto ministeriale 11 luglio 1980, concernente le norme fitosanitarie relative all' importazione, all' esportazione e al transito dei vegetali e dei prodotti vegetali ( GURI n . 203 del 25.7.1980, pag . 6317 ), era stata autorizzata l' importazione di pompelmi da tutti i paesi, purché questi frutti fossero accompagnati da un certificato fitosanitario del paese di origine e sottoposti, come tutti gli altri vegetali, a visita sanitaria in uno dei punti di entrata indicati nell' allegato VI del decreto . In tale elenco figuravano tre dogane aeree, diciannove dogane portuali, nove dogane ferroviarie e undici dogane stradali .
5 Il menzionato decreto ministeriale e, in particolare, il suo allegato VI sono stati modificati a più riprese . Dopo l' ampliamento, ad opera del decreto ministeriale 24 aprile 1981 ( GURI n . 129 del 13.5.1981, pag . 3041 ) del numero dei punti di entrata, portati rispettivamente a cinque, ventidue, dieci e dodici, a seconda delle diverse categorie di uffici doganali di cui sopra, il decreto ministeriale 8 marzo 1984 ( GURI n . 83 del 23.3.1984, pag . 2505 ) ha dapprima ridotto i punti di entrata consentiti per i pompelmi a tre dogane aeree, dieci dogane portuali, due dogane ferroviarie e quattro dogane stradali . Successivamente, il decreto ministeriale 18 gennaio 1985 ( GURI n . 17 del 21.1.1985, pag . 425 ) ha limitato il numero dei punti di entrata per i pompelmi a cinque dogane portuali espressamente designate . Infine, i decreti ministeriali 27 febbraio 1986 ( GURI n . 66 del 30.3.1986, pag . 13 ) e 30 marzo 1988 ( GURI n . 107 del 9.5.1988, pag . 11 ) hanno mantenuto l' obbligo di importare i pompelmi esclusivamente attraverso alcune dogane portuali, il cui numero, tuttavia, è stato portato a sei e, successivamente, a sette .
6 Dai dati numerici forniti dalla Commissione emerge che i quantitativi annui di pompelmi importati in Italia da altri Stati membri sono passati da 85 tonnellate nel 1980 a 6 184 tonnellate nel 1983 . Per contro, a partire dall' anno successivo, questa cifra è considerevolmente diminuita, passando da 3 633 tonnellate nel 1984 a 855 tonnellate nel 1987; nel 1988, le importazioni sono scese a 167 tonnellate e sono completamente cessate nel 1989 .
7 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi ed argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .
8 A sostegno del suo ricorso, la Commissione ha rilevato che la normativa italiana considerata era stata adottata in violazione del principio di proporzionalità in quanto la chiusura dei valichi di frontiera terrestri all' importazione di pompelmi provenienti da altri Stati membri non era indispensabile per conseguire l' obbiettivo perseguito, consistente nel salvaguardare la sanità delle coltivazioni agrumicole italiane, ed in quanto il controllo fitosanitario dei pompelmi importati poteva essere assicurato con altri mezzi aventi un effetto meno pregiudizievole sul commercio intracomunitario . Secondo la Commissione, il regime italiano considerato è altresì discriminatorio, in quanto graverebbe sulle importazioni provenienti da altri Stati membri, le quali vengono prevalentemente effettuate via terra, in misura maggiore che sulle importazioni provenienti da paesi terzi, le quali avvengono di norma via mare .
9 La Commissione ne ha concluso che la chiusura di tutti i valichi di frontiera terrestri all' importazione di pompelmi provenienti da altri Stati membri, si tratti di frutti originari di tali Stati ovvero ivi immessi in libera pratica, era in contrasto con la citata direttiva 77/93 e costituiva una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all' importazione, vietata dall' art . 30 del Trattato CEE e non giustificabile ai sensi dell' art . 36 dello stesso Trattato .
10 Il governo della Repubblica italiana ha sostenuto che la normativa considerata, diretta a prevenire i rischi fitosanitari che comporterebbe l' introduzione sul suo territorio di organismi nocivi agli agrumi italiani, era giustificata dall' art . 36 del Trattato CEE e dall' art . 4, n . 2, lett . a ), della citata direttiva 77/93 . A proposito di quest' ultima disposizione, il governo convenuto ha sostenuto che se essa gli consentiva di vietare totalmente l' importazione di agrumi, a maggior ragione gli consentiva di adottare misure meno restrittive per gli scambi che potrebbero trovare applicazione non solo nei confronti degli agrumi provenienti da Stati membri produttori, ma anche di quelli originari di paesi terzi e messi in libera pratica negli Stati membri .
11 Si deve subito constatare che la normativa italiana controversa rende più difficili, e può perfino giungere a rendere impossibili, le importazioni di pompelmi originari di altri Stati membri o che ivi si trovino in libera pratica .
12 Di conseguenza, conformemente alla costante giurisprudenza della Corte ( v . sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, punto 5 della motivazione, Racc . pag . 837 ), questa normativa cade sotto il divieto sancito dall' art . 30 del Trattato CEE, il cui disposto si applica indistintamente ai prodotti di origine comunitaria e a quelli messi in libera pratica in uno degli Stati membri, indipendentemente dalla provenienza originaria dei prodotti stessi ( v . sentenza 15 dicembre 1976, causa 41/76, Donckerwolcke, punto 18 della motivazione, Racc . pag . 1921 ).
13 Poiché il governo della Repubblica italiana ha inteso giustificare la sua normativa in materia di importazione di pompelmi adducendo considerazioni attinenti alla protezione fitosanitaria degli agrumi italiani, si deve esaminare se il regime controverso si collochi nell' ambito dei poteri di cui gli Stati membri dispongono in materia fitosanitaria .
14 A questo riguardo si deve in primo luogo ricordare che la citata direttiva 77/93, nell' armonizzare le disposizioni nazionali destinate a prevenire l' introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali e ai prodotti vegetali, ha istituito, nell' interesse generale della Comunità, una protezione comune contro questo pericolo mediante un sistema di sorveglianza basato essenzialmente sul rilascio, nel paese di spedizione, di un certificato fitosanitario che deve consentire di sopprimere i corrispondenti controlli sistematici nello Stato membro di destinazione .
15 Si deve poi ricordare che dalla costante giurisprudenza della Corte emerge che, qualora, in applicazione dell' art . 100 del Trattato CEE, una direttiva comunitaria stabilisca l' armonizzazione delle misure di protezione sanitaria e appresti procedure comunitarie di controllo per il suo rispetto, gli Stati membri possono legittimamente adottare misure di protezione soltanto entro i limiti della direttiva di armonizzazione .
16 Questo tipo di direttiva è infatti destinato ad agevolare la libera circolazione delle merci mediante l' eliminazione o, quantomeno, la riduzione degli ostacoli eventualmente derivanti, per tale libera circolazione, dalle misure nazionali di controllo sanitario adottate in conformità all' art . 36 del Trattato CEE ( v ., per esempio, la sentenza 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis, punto 30 della motivazione, Racc . pag . 5 ).
17 Ne consegue che il potere di cui gli Stati membri dispongono per adottare, in base alla direttiva di armonizzazione, misure di protezione sanitaria, non può in alcun caso eccedere i limiti fissati dall' art . 36 del Trattato CEE .
18 Orbene, una normativa o prassi nazionale adottata ai fini della salvaguardia di uno degli obiettivi menzionati dall' art . 36 del Trattato CEE è compatibile col Trattato solo nei limiti in cui non ecceda quanto appropriato e necessario per raggiungere lo scopo perseguito ( v ., ad esempio, sentenza 20 maggio 1976, causa 104/75, De Peijper, punti 16 e 17 della motivazione, Racc . pag . 613 ).
19 Di conseguenza, la facoltà, riconosciuta nel caso di specie dall' art . 4, n . 2, lett . a ), della citata direttiva 77/93 agli Stati membri, di vietare l' introduzione sul loro territorio di vegetali, prodotti vegetali ed altre merci elencate nell' allegato III.B, della direttiva non può essere intesa nel senso che consente agli Stati membri di adottare misure restrittive per gli scambi che eccedano quanto necessario per la protezione fitosanitaria degli agrumi . D' altronde, dal decimo "considerando" della citata direttiva 77/93 emerge chiaramente che, pur riconoscendo, agli Stati membri, la facoltà di vietare l' introduzione di taluni vegetali e prodotti vegetali in casi in cui siano impossibili controlli efficaci, essa ha tuttavia inteso circoscrivere quanto più possibile un simile divieto .
20 Su questo punto la Commissione ha sostenuto che la sanità delle colture agrumarie italiane avrebbe potuto essere altrettanto efficacemente protetta contro l' introduzione di organismi nocivi provenienti da altri Stati membri ricorrendo a misure meno restrittive degli scambi intracomunitari . Infatti, sarebbe perfettamente possibile organizzare un controllo fitosanitario specializzato in luoghi diversi dalle dogane portuali . Le merci potrebbero perfino essere sigillate al momento dell' attraversamento della frontiera, quindi ispezionate all' interno del territorio della Repubblica italiana, o addirittura nel luogo di destinazione . Tale Stato membro potrebbe altresì assicurare, ad un costo ragionevole e mediante un' eventuale comunicazione preventiva a cura delle imprese di trasporto, la presenza di ispettori fitosanitari sul luogo di scarico delle merci .
21 A fronte di tali argomenti, il governo della Repubblica italiana si è limitato ad affermare che la tesi sostenuta dalla Commissione implicherebbe una eccessiva complessità delle operazioni doganali, difficoltà nell' organizzazione dei controlli e spese tanto per gli importatori quanto per le autorità incaricate di eseguire i controlli .
22 A questo proposito, occorre innanzitutto ricordare che, conformemente alla giurisprudenza ( v . sentenza 20 maggio 1976, De Peijper, punto 18 della motivazione, già citata ), gli Stati membri non possono derogare all' art . 30 del Trattato CEE introducendo o mantenendo normative o prassi, anche utili, che tuttavia presentino aspetti restrittivi motivati essenzialmente dalla preoccupazione di ridurre l' impegno dell' amministrazione o le spese pubbliche, a meno che, in mancanza delle predette normative o prassi, tale impegno o tali spese risultino eccessivamente onerosi .
23 Si deve poi ricordare che spetta sempre agli Stati membri dimostrare che sussistono le condizioni per derogare all' art . 30 del Trattato CEE ( v ., ad esempio, sentenza 8 novembre 1979, causa 251/78, Denkavit, punto 24 della motivazione, Racc . pag . 3369 ).
24 Orbene, in primo luogo, il governo della Repubblica italiana non ha dimostrato, nel caso di specie, che fosse impossibile effettuare controlli fitosanitari sui pompelmi alle frontiere terrestri . Infatti, se può essere necessario scaricare le merci per poter procedere, in condizioni soddisfacenti, all' ispezione fitosanitaria dei pompelmi e se è esatto che un simile controllo può essere effettuato in modo più agevole nei porti in cui le merci devono comunque essere sbarcate, non per questo è consentito concludere che un controllo efficace sui frutti considerati sia impossibile in un qualsiasi altro luogo del territorio nazionale o che non possa essere effettuato su merci che entrano via terra .
25 D' altro canto, solo nel 1985 il governo della Repubblica italiana ha deciso di ridurre radicalmente, limitandolo ad alcune dogane portuali specificamente indicate, il numero dei punti di entrata per i pompelmi, mentre in precedenza questi frutti potevano entrare nel territorio italiano attraverso numerose dogane ferroviarie, stradali e aeree, ed un decreto ministeriale del 1981 aveva perfino esteso il numero dei punti di entrata per i frutti di cui trattasi .
26 Pertanto, fino al 1985 era possibile effettuare un controllo fitosanitario dei pompelmi in luoghi diversi dalle dogane portuali e il governo convenuto non è stato in grado di dimostrare l' esistenza di un fattore specifico, come in particolare un forte aumento dei quantitativi di frutti stranieri contaminati o entrati in maniera fraudolenta nel territorio italiano, che fosse eventualmente idoneo a giustificare la decisione adottata nel 1985 di vietare le importazioni dei pompelmi provenienti da altri Stati membri attraverso i valichi di frontiera terrestri .
27 In secondo luogo, il governo della Repubblica italiana non è riuscito a dimostrare che l' autorizzazione di importare sul proprio territorio a partire dal 1985 pompelmi via terra gli avrebbe causato un irragionevole impegno amministrativo o spese pubbliche eccessive .
28 Alla luce di tali considerazioni si deve constatare che la Repubblica italiana, vietando le importazioni, attraverso i valichi di frontiera terrestri, di pompelmi provenienti da altri Stati membri, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art . 30 del Trattato CEE e della citata direttiva 77/93 .
Decisione relativa alle speseSulle spese
29 A norma dell' art . 69, n . 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese . Poiché la Repubblica italiana è rimasta soccombente, le spese vanno poste a suo carico .
DispositivoPer questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce :
1 ) La Repubblica italiana, vietando le importazioni, attraverso i valichi di frontiera terrestri, di pompelmi provenienti da altri Stati membri, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art . 30 del Trattato CEE e della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, 77/93/CEE, concernente le misure di protezione contro l' introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali .
2 ) La Repubblica italiana è condannata alle spese .
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