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SENTENZA DELLA CORTE DEL 18 APRILE 1991. - ASSURANCES DU CREDIT SA E COMPAGNIE BELGE D'ASSURANCE CREDIT SA CONTRO CONSIGLIO DELLE COMUNITA EUROPEE E COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - RICORSO PER RISARCIMENTO - DIRETTIVA - ART. 57, N. 2, DEL TRATTATO CEE - OPERAZIONI DI ASSICURAZIONE DEL CREDITO ALL'ESPORTAZIONE. - CAUSA C-63/89.
raccolta della giurisprudenza 1991 pagina I-01799
Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
++++
1. Responsabilità extracontrattuale - Presupposti - Adozione di direttive di coordinamento in materia di libertà di stabilimento - Violazione sufficientemente caratterizzata di una norma giuridica di rango superiore
(Trattato CEE, art. 215, secondo comma)
2. Libera circolazione delle persone - Libertà di stabilimento - Accesso all' attività dell' assicurazione diretta diversa dall' assicurazione sulla vita ed esercizio di tale attività - Direttive 73/239/CEE e 87/343/CEE - Campo di applicazione - Esclusione delle operazioni pubbliche di assicurazione credito all' esportazione - Legittimità
(Trattato CEE, art. 57, n. 2; direttive del Consiglio 73/239 e 87/343)
Massima1. L' adozione di direttive intese al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri concernenti l' accesso alle attività indipendenti e il loro esercizio, prevista dall' art. 57, n. 2, del Trattato, è generalmente irta d' ostacoli, ragion per cui deve in tale materia riconoscersi alle competenti istituzioni comunitarie un margine di valutazione circa le tappe da rispettare nell' armonizzazione.
Di conseguenza, così come per il regime di responsabilità applicabile agli atti normativi che implicano scelte di politica economica, l' illegittimità di una direttiva di coordinamento non sarebbe di per se stessa sufficiente a far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità. Tale responsabilità potrebbe profilarsi soltanto ove consti la trasgressione, sufficientemente caratterizzata, di una norma giuridica superiore posta a tutela dei singoli e in caso di manifesta e grave violazione, commessa dalle istituzioni, dei limiti imposti all' esercizio dei loro poteri.
2. L' esclusione delle operazioni pubbliche di assicurazione credito all' esportazione dal campo di applicazione della direttiva 73/239, prevista da quest' ultima e mantenuta dalla direttiva 87/343, non è discriminatoria, in quanto tiene conto delle disparità insite nella situazione giuridica e di fatto esistente in uno stadio del processo di coordinamento delle disposizioni nazionali in materia di assicurazioni. In tali operazioni e in tale stadio, infatti, la tutela degli assicurati e dei terzi, che le suddette direttive mirano a garantire, viene fornita dallo Stato stesso, per cui l' esigenza di garanzie finanziarie, che esse prescrivono per le altre operazioni di assicurazione credito all' esportazione, non è motivata.
PartiNella causa C-63/89,
Assurances du crédit, con sede in Namur (Belgio)
e
Compagnie belge d' assurance crédit SA, con sede in Bruxelles, rappresentate dai sigg. Nicholas Forwood, Queen Council, e Mark Clough, barrister, del foro d' Inghilterra e del Galles, e dall' avv. Hervé de Liedekerke, del foro di Bruxelles, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio degli avv. Elvinger e Hoss, 15, côte d' Eich,
ricorrenti,
contro
Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dai sigg. Bernhard Schloh e Juergen Huber, consiglieri giuridici, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Joerg Kaeser, capo della direzione Affari giuridici della Banca europea per gli investimenti, 100, boulevard Konrad Adenauer,
e
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. David Robert Gilmour, consigliere giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Guido Berardis, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuti,
avente ad oggetto un ricorso, proposto ai sensi degli artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato CEE, per il risarcimento dei danni assertivamente subiti in conseguenza dell' esclusione delle operazioni di assicurazione credito all' esportazione per conto o con la garanzia dello Stato dal campo di applicazione della prima direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/239, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell' assicurazione diretta diversa dall' assicurazione sulla vita (GU L 228, pag. 3), come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 giugno 1987, 87/343/CEE (GU L 185, pag. 72),
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, G.F. Mancini, T.F. O' Higgins, J.C. Moitinho de Almeida e G.C. Rodríguez Iglesias, presidenti di sezione, Sir Gordon Slynn, F.A. Schockweiler, M. Zuleeg e F. Grévisse, giudici,
avvocato generale: G. Tesauro
cancelliere: J.A. Pompe, vicecancelliere
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali dei rappresentanti delle parti all' udienza dell' 11 luglio 1990,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 23 gennaio 1991,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 3 marzo 1989, le società Assurances du crédit e Compagnie belge d' assurance crédit hanno proposto, ai sensi degli artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato CEE, un ricorso diretto contro il Consiglio e la Commissione per il risarcimento dei danni che ritengono di aver subito in conseguenza dell' esclusione delle operazioni di assicurazione credito all' esportazione per conto o con la garanzia dello Stato dal campo di applicazione della prima direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/239, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell' assicurazione diretta diversa dall' assicurazione sulla vita (GU L 228, pag. 3), come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 giugno 1987, 87/343/CEE (GU L 185, pag. 72).
2 La direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/239, adottata a stregua dell' art. 57, n. 2, del Trattato, ha ad oggetto il coordinamento delle disposizioni nazionali in materia di accesso e di esercizio dell' assicurazione diretta diversa dall' assicurazione sulla vita e detta a tal fine norme relative alle garanzie finanziarie che devono essere costituite dalle imprese di assicurazione.
3 Nel suo tenore originario, la direttiva, all' art. 2, n. 2, lett. d), escludeva dal proprio campo di applicazione, fino ad un successivo coordinamento che sarebbe dovuto intervenire entro un termine di quattro anni, le operazioni di assicurazione credito all' esportazione per conto o con la garanzia dello Stato.
4 Con la modifica apportata dalla direttiva 87/343 tale esclusione veniva confermata "fino a coordinamento ulteriore (delle) operazioni di assicurazione credito all' esportazione per conto o con la garanzia dello Stato o quando lo Stato è l' assicuratore".
5 Questa stessa direttiva ampliava peraltro le garanzie finanziarie richieste a determinate imprese di assicurazione, in particolare imponendo loro l' obbligo di costituire una riserva di compensazione (nuovo art. 15 bis della direttiva 73/239).
6 Le società ricorrenti sono imprese assicurative private che operano nel settore dell' assicurazione credito all' esportazione nel territorio del Belgio, paese in cui hanno la sede, e in quelli del Regno Unito e della Francia, paesi in cui la società Assurances du crédit possiede filiali. Esse sostengono che da un lato la direttiva 87/343, dall' altro il tergiversare delle istituzioni comunitarie nell' includere le operazioni di assicurazione credito all' esportazione per conto o con la garanzia dello Stato (in prosieguo: le "operazioni pubbliche di assicurazione credito all' esportazione") nel campo di applicazione delle disposizioni della direttiva 73/239 provocano distorsioni concorrenziali che sono loro fonte di un danno, del quale pretendono la riparazione. Esse assumono che il danno subito è pari alla parte dell' onere finanziario derivante dalla costituzione della riserva di compensazione che non potrà essere trasferita sui prezzi a causa della concorrenza esercitata da enti pubblici o parapubblici, i quali non sono soggetti agli stessi obblighi. Esse chiedono del pari alla Corte di ingiungere alle istituzioni comunitarie convenute di adottare i provvedimenti necessari per porre fine alla situazione di illegittimità, che è all' origine del pregiudizio allegato.
7 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, del procedimento nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sulla pretesa di risarcimento dei danni
8 Il pregiudizio allegato dalle ricorrenti sarebbe la conseguenza dei criteri con cui il Consiglio e la Commissione hanno fatto uso, nel settore delle assicurazioni, dei poteri loro conferiti dall' art. 57, n. 2, del Trattato.
9 Risulta da tale articolo, nel testo vigente prima delle modifiche apportate dall' Atto unico europeo, che il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, è competente ad adottare, al fine di facilitare l' accesso alle attività indipendenti e il loro esercizio, le direttive intese al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative concernenti tali attività.
10 L' attuazione di siffatte norme di armonizzazione è generalmente irta d' ostacoli, presupponendo infatti l' elaborazione, da parte delle competenti istituzioni comunitarie, sulla base di norme nazionali disparate e complesse, di regole comuni conformi agli obiettivi sanciti dal Trattato e capaci di ottenere, a seconda dei casi, l' accordo unanime o di una maggioranza qualificata dei membri del Consiglio.
11 Proprio in conseguenza di questa difficoltà, deve riconoscersi alle competenti istituzioni comunitarie, come già del resto ha affermato la Corte con riguardo a direttive di armonizzazione adottate a stregua di altre disposizioni del Trattato (sentenza 29 febbraio 1984, Rewe-Zentrale, punto 20 della motivazione, causa 37/83, Racc. pag. 1229), un margine di valutazione circa le tappe da rispettare nell' armonizzazione, tenendo conto delle particolarità della materia oggetto del coordinamento.
12 Di conseguenza, coerentemente con quanto la Corte ha statuito in tema di responsabilità delle Comunità per gli atti normativi che implicano scelte di politica economica, per la cui elaborazione le istituzioni comunitarie dispongono altresì di un ampio potere discrezionale, l' illegittimità di una direttiva di coordinamento non è di per sé stessa sufficiente per far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità. Tale responsabilità potrebbe profilarsi soltanto ove consti la trasgressione, sufficientemente caratterizzata, di una norma giuridica superiore posta a tutela dei singoli e in caso di manifesta e grave violazione, commessa dalle istituzioni, dei limiti imposti all' esercizio dei loro poteri.
13 Occorre pertanto esaminare se le direttive controverse siano viziate da illegittimità e, ricorrendo tale circostanza, se l' illecito conseguente a tale illegittimità risponda ai presupposti sopra accennati e possa così chiamare in causa la responsabilità della Comunità.
14 Le società ricorrenti deducono, in primo luogo, l' illegittimità di talune disposizioni della direttiva 87/343. Questa direttiva, per il fatto di mantenere le operazioni pubbliche di assicurazione credito all' esportazione fuori del campo di applicazione della direttiva 73/239, contrasterebbe col principio generale di parità e di non discriminazione tra le imprese pubbliche e le imprese private, con le regole di concorrenza dettate dall' art. 90, n. 1, nonché con l' art. 3, lett. f), del Trattato, con l' art. 52 relativo alla libertà di stabilimento, con gli artt. 92 e 54, n. 3, lett. h), del Trattato sul divieto degli aiuti statali.
15 Come si rileva dal suo secondo considerando, la direttiva 73/239 mira ad agevolare l' accesso alle attività di assicurazione diretta diverse dall' assicurazione sulla vita ed il loro esercizio eliminando le divergenze esistenti tra le legislazioni nazionali in materia di controllo e coordinando, segnatamente, le disposizioni relative alle garanzie finanziarie richieste alle imprese di assicurazioni.
16 Lo scopo di tali garanzie è quello di tutelare adeguatamente in tutti gli Stati membri gli assicurati e i terzi. Le esigenze di una simile tutela variano in funzione della natura dei rischi coperti, delle caratteristiche delle imprese assicurative considerate e delle condizioni nelle quali esse operano. Onde evitare l' imposizione di obblighi immotivati o sproporzionati rispetto allo scopo da raggiungere, il legislatore comunitario ha tenuto conto di tali diversi elementi nello stabilire le garanzie finanziarie necessarie.
17 Il nono considerando precisa, ad esempio, che il margine di solvibilità istituito dall' art. 16 della direttiva 73/239 e destinato a garantire che l' impresa possa far fronte ai rischi d' esercizio è in rapporto con il volume globale degli affari dell' impresa e determinato in funzione di due indici fondati l' uno sui premi e l' altro sui sinistri.
18 Del pari, il fondo di garanzia prescritto dall' art. 17 della medesima direttiva, inteso a far sì che le imprese dispongano fin dal momento della loro costituzione di mezzi adeguati e che il margine di solvibilità non scenda, nel corso della loro attività, in nessun caso al di sotto di un limite minimo di sicurezza, è calcolato in funzione della gravità del rischio assicurato nel ramo di attività (decimo considerando).
19 Infine, il Consiglio è stato pure indotto ad escludere dal campo di applicazione della direttiva, e quindi ad esonerare dalle garanzie che la stessa prevede, talune mutue che in virtù del loro regime giuridico soddisfano condizioni di sicurezza ed offrono garanzie finanziarie peculiari, dallo scrupolo di imporre soltanto obblighi resi necessari dalla tutela degli assicurati e dei terzi (quarto considerando e art. 3 della direttiva). Nello stesso spirito, la seconda direttiva del Consiglio 22 giugno 1988, 88/357/CEE, che reca coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l' assicurazione diretta diversa dall' assicurazione sulla vita, fissa disposizioni volte ad agevolare l' esercizio effettivo della libera prestazione di servizi e modifica la direttiva 73/239 (GU L 172, pag. 1), accorda ai contraenti di una assicurazione, che per la loro qualità, la loro importanza o la natura del rischio da assicurare non necessitano di una particolare tutela nello Stato in cui il rischio è situato, la piena libertà di fare ricorso al più ampio mercato possibile delle assicurazioni e garantisce un adeguato livello di protezione agli altri contraenti di assicurazione (quinto considerando).
20 Dei suddetti principi si è fatta applicazione al rischio coperto dall' assicurazione crediti, la cui peculiare natura è stata posta in rilievo dal settimo considerando della direttiva 87/343. La specificità di tale rischio ha giustificato la costituzione di un fondo di garanzia più elevato per le imprese le cui attività in tale ramo superino un determinato limite ((settimo e nono considerando della direttiva 87/343 nonché nuovo art. 17, n. 2, lett. a), della direttiva 73/239)). Essa ha altresì giustificato, ma solo per le imprese le cui attività nel ramo assicurazione crediti rappresentino una percentuale non trascurabile della loro attività totale (quinto considerando della direttiva 87/343), l' istituzione della riserva di compensazione, la quale, prevista dal nuovo art. 15 bis della direttiva 73/239, è destinata a compensare l' eventuale perdita tecnica o la quota di sinistri superiore alla media risultante in tale ramo alla fine dell' esercizio.
21 Per quanto riguarda, invece, le operazioni di assicurazione credito all' esportazione per conto o con la garanzia dello Stato, il Consiglio ha ritenuto che la tutela dell' assicurato, normalmente garantita dalla direttiva, fosse fornita dallo Stato stesso (secondo considerando della direttiva 87/343). Orbene, è sulla base di tale presupposto che si è pro tempore mantenuta l' esclusione di tali operazioni dal campo di applicazione della direttiva.
22 Tale esclusione, che i ricorrenti reputano illegittima, non è in contrasto con lo spirito e con le finalità della direttiva 73/239, come successivamente modificata dalla direttiva 87/343. Le operazioni pubbliche di assicurazione credito all' esportazione invero si svolgono, rispetto alle altre operazioni di assicurazione credito all' esportazione, in una situazione obiettivamente diversa, nella quale l' applicazione delle garanzie finanziarie prescritte dalla direttiva non è più motivata da esigenze di tutela degli assicurati e dei terzi. Per giunta, l' esclusione riguarda le sole operazioni pubbliche a prescindere dallo statuto giuridico dell' impresa che le compie e non le imprese pubbliche assicurative o le imprese che operano per conto dello Stato, le quali continuano a soggiacere, per le operazioni effettuate per proprio conto e non ammesse a fruire della garanzia dello Stato, alle prescrizioni della direttiva.
23 Mantenendo l' esclusione delle operazioni pubbliche di assicurazione credito all' esportazione, la direttiva 87/343 ha così tenuto conto delle disparità insite nella situazione giuridica e di fatto esistente in uno stadio del processo di coordinamento delle disposizioni nazionali. La direttiva non è, per contro, fonte di discriminazioni contrarie alle soprammenzionate disposizioni del Trattato invocate dai ricorrenti a sostegno del proprio ricorso.
24 Va tuttavia precisato che, posto che in taluni Stati membri le condizioni alle quali lo Stato accorda la propria garanzia o, più in generale, il proprio sostegno per operazioni di assicurazione credito all' esportazione siano in contrasto con le norme del Trattato, e in ispecie con quelle relative alla concorrenza ed agli aiuti statali, una simile circostanza non potrebbe di per sé far ritenere illegittima la controversa direttiva di coordinamento parziale, ma potrebbe eventualmente prospettare l' esperimento dei rimedi giuridici apprestati per sanzionare l' inosservanza di quelle norme.
25 Le ricorrenti deducono del pari lo sviamento di potere commesso con la direttiva 87/343, in quanto i nuovi vincoli finanziari da essa introdotti costituirebbero la contropartita imposta dal governo della Repubblica federale di Germania per il consenso del medesimo all' abolizione del proprio regime obbligatorio di specializzazione delle imprese di assicurazioni; tuttavia tale mezzo non risulta, in ogni caso, corredato di elementi in base ai quali la Corte possa valutarne la fondatezza.
26 Le società ricorrenti ravvisano infine l' esistenza di un illecito, commesso dal Consiglio e dalla Commissione, nella mancata prosecuzione dell' armonizzazione delle legislazioni nazionali applicabili al settore delle assicurazioni entro il termine di quattro anni prescritto dall' art. 2, n. 2, lett. d), della direttiva 73/239, nel suo testo originario, termine entro il quale dovevano essere adottate le misure di coordinamento relative alle operazioni pubbliche di assicurazione credito all' esportazione.
27 Il suddetto termine non era in ogni caso un termine imperativo, giuridicamente vincolante per l' autorità comunitaria, e la sua inosservanza non integra, di conseguenza, gli estremi di un illecito idoneo a determinare la responsabilità della Comunità. Né risulta un siffatto illecito dal differimento, operato dall' art. 1 della direttiva 87/343, senza altra precisazione tranne il rinvio ad un coordinamento ulteriore, dell' applicazione della direttiva 73/239 alle operazioni pubbliche di assicurazione credito all' esportazione, dal momento che, per i motivi che si sono sopra esposti, il Consiglio non ha operato illegittimamente adottando le controverse disposizioni, né ha, a maggior ragione, ecceduto in modo grave e manifesto i limiti imposti all' esercizio dei suoi poteri.
28 Stando così le cose, e senza che sia neppure necessario accertare se il danno sia effettivo e se sussista un nesso di causalità tra lo stesso danno ed i pretesi illeciti, non può ravvisarsi nella condotta del Consiglio o della Commissione alcun illecito comportante la responsabilità della Comunità, onde la relativa domanda di risarcimento dei danni dev' essere respinta.
29 E' parimenti superfluo, quindi, accertare se tale domanda sia ricevibile e, in particolare, se le eccezioni di irricevibilità sollevate dal Consiglio e dalla Commissione siano fondate.
Sulle conclusioni dirette a far sì che la Corte ingiunga al Consiglio ed alla Commissione di porre fine alla situazione che ha originato il pregiudizio allegato
30 Con le suddette conclusioni, le ricorrenti chiedono alla Corte di emettere ingiunzioni nei confronti delle istituzioni comunitarie. Ciò esula dalla competenza della Corte ai sensi degli artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato.
31 Controbattendo alle eccezioni d' irricevibilità loro opposte dal Consiglio e dalla Commissione, le ricorrenti fanno richiamo nella replica alle disposizioni dell' art. 176, secondo comma, del Trattato, relative al risarcimento delle conseguenze lesive di un atto annullato, e dell' art. 186 del Trattato, relative ai provvedimenti provvisori che può ordinare la Corte.
32 Senza necessità di esaminare i motivi per cui le suddette disposizioni in ogni caso non possono fungere da fondamento giuridico per la domanda delle ricorrenti, è sufficiente rilevare che tali conclusioni, dirette a far sì che la Corte ordini alle istituzioni di sospendere l' applicazione di talune disposizioni delle direttive 73/239 e 87/343 o di sostituirle con nuove disposizioni, muovono dal presupposto che le suddette disposizioni siano illegittime. Tale presupposto tuttavia è ingiustificato, come ha testé messo in luce l' esame della domanda risarcitoria. Ne consegue che neppure queste conclusioni delle ricorrenti possono essere accolte.
33 Per tutti i suddetti motivi, il presente ricorso dev' essere respinto.
Decisione relativa alle speseSulle spese
34 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Le ricorrenti sono rimaste soccombenti e vanno quindi condannate alle spese.
DispositivoPer questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Le ricorrenti sono condannate alle spese.
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