Causa C‑28/08 P
Commissione europea
contro
The Bavarian Lager Co. Ltd
«Impugnazione — Accesso ai documenti delle istituzioni — Documento relativo a una riunione svoltasi nell’ambito di un procedimento per inadempimento — Protezione dei dati personali — Regolamento (CE) n. 45/2001 — Regolamento (CE) n. 1049/2001»
Massime della sentenza
1. Comunità europee — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001
[Art. 6 UE; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001 e n. 1049/2001, art. 4, n. 1, lett. b)]
2. Ravvicinamento delle legislazioni — Tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali — Trattamento di tali dati da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari — Regolamento n. 45/2001
[Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, artt. 2, lett. a), e 8, lett. b), e n. 1049/2001]
1. L’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, che prevede un’eccezione all’accesso a un documento nel caso in cui la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela della vita privata o dell’integrità dell’individuo, in particolare in conformità con la legislazione dell’Unione sulla protezione dei dati personali, prevede un regime specifico e rafforzato di tutela di una persona i cui dati personali possano, eventualmente, essere comunicati al pubblico. Tale disposizione è indivisibile ed esige che l’eventuale pregiudizio alla vita privata e all’integrità dell’individuo sia sempre esaminato e valutato in conformità con la suddetta normativa, in particolare con il regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati.
Sebbene, secondo l’art. 1, n. 1, del regolamento n. 45/2001, l’oggetto di quest’ultimo sia quello di garantire la tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone fisiche, in particolare il diritto alla vita privata per quanto attiene al trattamento di dati personali, detta disposizione non consente di dividere i casi di trattamento di dati personali in due categorie, vale a dire una categoria nella quale tale trattamento sia esaminato sulla sola base dell’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e della relativa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, e un’altra categoria in cui tale trattamento risulti soggetto alle disposizioni del regolamento n. 45/2001. A tale riguardo, anche se dalla prima frase del quindicesimo ‘considerando’ del suddetto regolamento emerge che il legislatore dell’Unione ha menzionato la necessità di procedere all’applicazione dell’art. 6 UE e, per suo tramite, dell’art. 8 della CEDU qualora tale trattamento venga effettuato dalle istituzioni e organi comunitari per esercitare attività che esulano dall’ambito di applicazione del presente regolamento, e in particolare quelle di cui ai titoli V e VI del Trattato UE, nella versione anteriore al Trattato di Lisbona, per contro, siffatto rinvio non risulta necessario per un trattamento effettuato nell’esercizio di attività che ricadono nel campo di applicazione del citato regolamento, dato che, in tal caso, si applica indubbiamente lo stesso regolamento n. 45/2001.
Ne consegue che, qualora una domanda fondata sul regolamento n. 1049/2001 sia diretta a ottenere l’accesso a documenti che contengono dati personali, le disposizioni del regolamento n. 45/2001 sono integralmente applicabili, compresi i suoi artt. 8 e 18, che costituiscono disposizioni fondamentali del regime di protezione istituito da detto regolamento.
(v. punti 57, 59-64)
2. L’elenco dei partecipanti ad una riunione svoltasi nell’ambito di un procedimento per inadempimento che figura nel verbale di tale riunione contiene dati personali, ai sensi dell’art. 2, lett. a), del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, poiché le persone che hanno partecipato a detta riunione possono esservi identificate.
Esigendo che, per le persone che non hanno prestato il proprio consenso espresso alla diffusione dei loro dati personali contenuti nel suddetto verbale, si dimostri la necessità del trasferimento di tali dati personali, la Commissione si conforma alle disposizioni dell’art. 8, lett. b), del citato regolamento.
Infatti, qualora, nell’ambito di una domanda di accesso a tale verbale ai sensi del regolamento n. 1049/2001, non venga fornita alcuna motivazione espressa e legittima né alcun argomento convincente per dimostrare la necessità del trasferimento di questi dati personali, la Commissione non può soppesare i differenti interessi delle parti in causa. Essa non è neppure in grado di verificare se sussistano ragioni per presumere che tale trasferimento arrecherebbe pregiudizio agli interessi legittimi delle persone coinvolte, come richiesto dall’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001.
(v. punti 70, 77-78)
SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
29 giugno 2010 (*)
«Impugnazione – Accesso ai documenti delle istituzioni – Documento relativo a una riunione svoltasi nell’ambito di un procedimento per inadempimento – Protezione dei dati personali – Regolamento (CE) n. 45/2001 – Regolamento (CE) n. 1049/2001»
Nel procedimento C‑28/08 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, proposta il 23 gennaio 2008,
Commissione europea, rappresentata dai sigg. C. Docksey e P. Aalto, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
sostenuta da:
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dalle sig.re E. Jenkinson e V. Jackson, in qualità di agenti, assistite dal sig. J. Coppel, barrister,
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato dal sig. B. Driessen e dalla sig.ra C. Fekete, in qualità di agenti,
intervenienti in sede d’impugnazione,
procedimento in cui le altre parti sono:
The Bavarian Lager Co. Ltd, con sede in Clitheroe (Regno Unito), rappresentata dai sigg. J. Webber e M. Readings, solicitors,
ricorrente in primo grado,
sostenuta da:
Regno di Danimarca, rappresentato dalla sig.ra B. Weis Fogh, in qualità di agente,
Repubblica di Finlandia, rappresentata dal sig. J. Heliskoski, in qualità di agente,
Regno di Svezia, rappresentato dalla sig.ra K. Petkovska, in qualità di agente,
intervenienti in sede d’impugnazione,
Garante europeo della protezione dei dati, rappresentato dai sigg. H. Hijmans, A. Scirocco e H. Kranenborg, in qualità di agenti,
interveniente in primo grado,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, dalle sig.re R. Silva de Lapuerta e C. Toader, presidenti di sezione, dai sigg. A. Rosas, K. Schiemann, E. Juhász (relatore), G. Arestis e T. von Danwitz, giudici,
avvocato generale: sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig. H. von Holstein, cancelliere aggiunto
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 16 giugno 2009,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 15 ottobre 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con la propria impugnazione, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di annullare la sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 8 novembre 2007, causa T‑194/04, Bavarian Lager/Commissione (Racc. pag. II‑4523; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), nella parte in cui quest’ultima ha annullato la decisione della Commissione 18 marzo 2004 (in prosieguo: la «decisione controversa»), recante rigetto della domanda proposta dalla The Bavarian Lager Co. Ltd (in prosieguo: la «Bavarian Lager») per ottenere l’accesso al verbale completo della riunione dell’11 ottobre 1996, svoltasi nell’ambito di un procedimento per inadempimento (in prosieguo: la «riunione dell’11 ottobre 1996»).
Contesto normativo
2 La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 24 ottobre 1995, 95/46/CE, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (GU L 281, pag. 31), impone agli Stati membri di tutelare le libertà e i diritti fondamentali delle persone fisiche, in particolare la loro vita privata, con riguardo al trattamento dei dati personali, per garantire la libera circolazione dei dati personali nella Comunità europea.
3 Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 18 dicembre 2000, n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (GU 2001, L 8, pag. 1), è stato adottato sulla base dell’art. 286 CE.
4 I ‘considerando’ primo, secondo, quinto, settimo, ottavo, dodicesimo, quattordicesimo e quindicesimo del regolamento n. 45/2001, o alcune loro parti, dispongono quanto segue:
«(1) L’articolo 286 [CE] stabilisce che gli atti comunitari sulla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali nonché alla libera circolazione di tali dati si applicano alle istituzioni e agli organismi comunitari.
(2) Un sistema di protezione dei dati personali richiede, per esser completo, non solo che si istituiscano diritti per le persone cui tali dati si riferiscono e obblighi per chi li elabora, ma anche adeguate sanzioni per i trasgressori e un’autorità di controllo indipendente.
(…)
(5) È necessario un regolamento per accordare alle persone fisiche diritti giuridicamente tutelati (…)
(…)
(7) Le persone che possono essere oggetto di tutela sono quelle i cui dati personali sono trattati da istituzioni o organismi comunitari, in qualsiasi circostanza (…)
(8) È necessario applicare i principi della protezione dei dati a tutte le informazioni relative ad una persona identificata o identificabile.
(…)
(12) Occorre garantire su tutto il territorio comunitario un’applicazione coerente ed omogenea delle norme relative alla tutela delle libertà e dei diritti fondamentali delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali.
(…)
(14) Per meglio conseguire tale risultato occorre adottare norme vincolanti nei confronti delle istituzioni e degli organismi comunitari. È necessario applicare tali norme ad ogni trattamento di dati personali effettuato da tutte le istituzioni e gli organismi comunitari purché esso avvenga nell’esercizio di attività che rientrano in tutto o in parte nel campo di applicazione del diritto comunitario.
(15) Qualora tale trattamento venga effettuato dalle istituzioni e organi comunitari per esercitare attività che esulano dall’ambito di applicazione del presente regolamento, e in particolare quelle di cui ai titoli V e VI del Trattato [UE, nella versione anteriore al Trattato di Lisbona], la tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone è garantita ai sensi dell’articolo 6 [di detto Trattato UE]. L’accesso ai documenti, anche contenenti dati personali, è soggetto alle disposizioni adottate in base all’articolo 255 (...) CE, che si applica anche ai titoli V e VI del [suddetto Trattato UE]».
5 L’art. 1 del regolamento n. 45/2001 dispone quanto segue:
«1. Le istituzioni e gli organismi creati dai trattati che istituiscono le Comunità europee o sulla loro base (in prosieguo “le istituzioni e gli organismi comunitari”) garantiscono, conformemente alle disposizioni del presente regolamento, la tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone fisiche, in particolare il diritto alla vita privata per quanto attiene al trattamento di dati personali. Essi non limitano né vietano la libera circolazione dei dati personali tra loro o verso i destinatari soggetti alla normativa nazionale degli Stati membri adottata in attuazione della direttiva 95/46 (…)
2. L’autorità di controllo indipendente istituita dal presente regolamento (in prosieguo “il [G]arante europeo della protezione dei dati”) sorveglia l’applicazione delle disposizioni del presente regolamento a tutti i trattamenti dei dati personali eseguiti da un’istituzione o da un organismo comunitario».
6 L’art. 2 di tale regolamento prevede che:
«Ai fini del presente regolamento s’intende per:
a) “dati personali”: qualsiasi informazione concernente una persona fisica identificata o identificabile (in prosieguo “interessato”); si considera identificabile la persona che può essere identificata, direttamente o indirettamente, in particolare mediante riferimento ad un numero d’identificazione o ad uno o più elementi specifici caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, psichica, economica, culturale o sociale;
b) “trattamento di dati personali” (...): qualsiasi operazione o insieme di operazioni, compiute con o senza l’ausilio di processi automatizzati e applicate a dati personali, come la raccolta, la registrazione, l’organizzazione, la conservazione, l’elaborazione o la modifica, l’estrazione, la consultazione, l’impiego, la comunicazione mediante trasmissione, diffusione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione, l’allineamento o l’interconnessione, nonché il blocco, la cancellazione o la distruzione;
(…)».
7 L’art. 3 del regolamento in questione enuncia quanto segue:
«1. Il presente regolamento si applica al trattamento di dati personali da parte di tutte le istituzioni e di tutti gli organismi comunitari, nella misura in cui detto trattamento avviene nell’esercizio di attività che rientrano in tutto o in parte nel campo di applicazione del diritto comunitario.
2. Il presente regolamento si applica al trattamento di dati personali, interamente o parzialmente automatizzato, nonché al trattamento non automatizzato di dati personali contenuti o destinati a figurare negli archivi.
(…)».
8 Ai sensi dell’art. 4 del medesimo regolamento:
«1. I dati personali devono essere:
a) trattati in modo corretto e lecito;
b) raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo non incompatibile con tali finalità. (...)
(...)».
9 L’art. 5 del regolamento n. 45/2001 dispone quanto segue:
«Il trattamento di dati personali può essere effettuato soltanto quando:
a) è necessario per l’esecuzione di una funzione di interesse pubblico in forza dei trattati che istituiscono le Comunità europee o di altri atti normativi adottati in base ad essi oppure per l’esercizio legittimo di pubblici poteri di cui sono investiti l’istituzione o l’organismo comunitario ovvero i terzi cui vengono comunicati i dati; oppure
b) è necessario per adempiere un obbligo legale al quale è soggetto il responsabile del trattamento; oppure
(...)
d) l’interessato ha manifestato il proprio consenso in maniera inequivocabile (...)
(…)».
10 L’art. 8 di tale regolamento, rubricato «Trasferimento di dati personali a destinatari diversi da istituzioni e da organismi comunitari e soggetti alla direttiva 95/46 (...)», prevede che:
«Fatti salvi gli articoli 4, 5, 6 e 10, è consentito trasferire dati personali a destinatari soggetti alla normativa nazionale adottata in attuazione della direttiva 95/46 (...) soltanto:
a) se il destinatario dimostra che i dati sono necessari per l’espletamento di compiti nel pubblico interesse o che rientrano nell’esercizio della pubblica autorità; oppure
b) se il destinatario dimostra la necessità di trasmettergli tali dati e se non sussistono ragioni per presumere che possano subire pregiudizio interessi legittimi degli interessati».
11 L’art. 18 del suddetto regolamento, rubricato «Diritto di opposizione dell’interessato», precisa quanto segue:
«L’interessato ha il diritto di:
a) opporsi in qualsiasi momento, per motivi preminenti e legittimi connessi alla sua situazione particolare, al trattamento di dati che lo riguardano, salvo nei casi previsti dall’articolo 5, lettere b), c) e d). Qualora l’opposizione si riveli fondata, tali dati non possono più essere oggetto del trattamento;
b) essere informato prima che i dati personali siano comunicati per la prima volta a terzi o siano utilizzati per conto di questi ultimi a fini di propaganda commerciale diretta e di essere messo espressamente al corrente della possibilità di opporsi senza oneri a tale comunicazione o utilizzazione».
12 Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), definisce i principi, le condizioni e le limitazioni del diritto di accesso ai documenti di tali istituzioni sancito all’art. 255 CE. Tale regolamento è applicabile dal 3 dicembre 2001.
13 Ai sensi del primo ‘considerando’ del regolamento n. 1049/2001:
«L’articolo 1, secondo comma del Trattato [UE, nella versione anteriore al Trattato di Lisbona] sancisce il concetto di trasparenza, secondo il quale il Trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile e più vicino possibile ai cittadini».
14 In base al secondo ‘considerando’ di tale regolamento:
«Questa politica di trasparenza consente una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e garantisce una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico. La politica di trasparenza contribuisce a rafforzare i principi di democrazia e di rispetto dei diritti fondamentali sanciti dall’articolo 6 del Trattato UE[, nella versione anteriore al Trattato di Lisbona,] e dalla carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [in prosieguo: la “carta”]».
15 I ‘considerando’ quarto ed undicesimo del suddetto regolamento enunciano quanto segue:
«(4) Il presente regolamento mira a dare la massima attuazione al diritto di accesso del pubblico ai documenti e a definirne i principi generali e le limitazioni a norma dell’articolo 255, paragrafo 2, (...) CE.
(...)
(11) In linea di principio, tutti i documenti delle istituzioni dovrebbero essere accessibili al pubblico. Tuttavia, taluni interessi pubblici e privati dovrebbero essere tutelati mediante eccezioni. Si dovrebbe consentire alle istituzioni di proteggere le loro consultazioni e discussioni interne quando sia necessario per tutelare la propria capacità di espletare le loro funzioni. Nel valutare le eccezioni, le istituzioni dovrebbero tener conto dei principi esistenti nella legislazione comunitaria in materia di protezione dei dati personali, in tutti i settori di attività dell’Unione».
16 L’art. 2 del regolamento n. 1049/2001, rubricato «Destinatari e campo di applicazione», dispone quanto segue:
«1. Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente regolamento.
2. Secondo gli stessi principi, condizioni e limitazioni le istituzioni possono concedere l’accesso ai documenti a qualsiasi persona fisica o giuridica che non risieda o non abbia la sede sociale in uno Stato membro.
3. Il presente regolamento riguarda tutti i documenti detenuti da un’istituzione, vale a dire i documenti formati o ricevuti dalla medesima e che si trovino in suo possesso concernenti tutti i settori d’attività dell’Unione europea.
4. Fatti salvi gli articoli 4 e 9, i documenti sono resi accessibili al pubblico su domanda scritta ovvero direttamente, sotto forma elettronica o attraverso un registro. In particolare, i documenti formati o ricevuti nel corso di una procedura legislativa sono resi direttamente accessibili ai sensi dell’articolo 12.
5. I documenti sensibili quali definiti all’articolo 9, paragrafo 1, sono soggetti ad un trattamento speciale ai sensi di tale articolo.
(…)».
17 Ai sensi dell’art. 4 di detto regolamento, relativo alle eccezioni al diritto di accesso:
«1. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
(...)
b) la vita privata e l’integrità dell’individuo, in particolare in conformità con la legislazione comunitaria sulla protezione dei dati personali.
2. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
(...)
– gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile,
a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
(...)».
18 L’art. 6, n. l, del regolamento n. 1049/2001 prevede che «[i]l richiedente non è tenuto a motivare la domanda».
I fatti
19 I fatti all’origine della presente controversia sono esposti ai punti 15‑28 e 34‑37 della sentenza impugnata nei seguenti termini:
«15 La [Bavarian Lager] è stata creata il 28 maggio 1992 con lo scopo d’importare birra tedesca destinata agli spacci di bevande del Regno Unito, situati principalmente nel nord dell’Inghilterra.
16 Tuttavia, la [Bavarian Lager] non ha potuto vendere il suo prodotto in quanto nel Regno Unito un gran numero di esercenti di spacci di bevande erano vincolati da contratti di acquisto esclusivo che li obbligavano a rifornirsi di birra presso determinati birrifici.
17 In virtù del Supply of Beer (Tied Estate) Order 1989 SI 1989/2390 (regolamento del Regno Unito relativo alla fornitura di birra), i birrifici britannici che hanno diritti di fornitura in oltre 2000 locali pubblici sono tenuti a concedere ai gestori di tali esercizi la possibilità di acquistare birra di un altro fabbricante purché, come stabilito dall’art. 7, n. 2, lett. a), di detto regolamento, la birra sia confezionata in barile e abbia una gradazione alcolica superiore all’1,2% in volume. Questa disposizione è comunemente chiamata la “Guest Beer Provision” (in prosieguo la “GBP”).
18 Orbene, la maggior parte delle birre prodotte al di fuori del Regno Unito non possono essere considerate come “birra confezionata in barile” ai sensi della GBP e non rientrano quindi nel campo di applicazione della stessa.
19 Ritenendo che la GBP costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa alle importazioni, come tale incompatibile con l’art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE), la [Bavarian Lager] ha presentato, con lettera del 3 aprile 1993, una denuncia alla Commissione iscritta a ruolo con il numero P/93/4490/UK.
20 Dopo aver svolto indagini, il 12 aprile 1995 la Commissione ha deciso di avviare un procedimento contro il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord a norma dell’art. 169 del Trattato CE (divenuto articolo 226 CE). Il 28 settembre 1995 essa ha informato la [Bavarian Lager] dell’esistenza di tale inchiesta e dell’invio al Regno Unito, il 15 settembre 1995, di una lettera di diffida. Il 26 giugno 1996 la Commissione ha deciso di indirizzare al Regno Unito un parere motivato e il 5 agosto 1996 ha pubblicato un comunicato stampa in cui annunciava tale decisione.
21 L’11 ottobre 1996 si è tenuta [la riunione dell’11 ottobre 1996], alla quale hanno partecipato rappresentanti della direzione generale (DG) “Mercato interno e servizi finanziari” della Commissione, del Ministero del Commercio e dell’Industria del Regno Unito e rappresentanti della Confederazione delle industrie della birra del mercato comune (in prosieguo: la “CBMC”). La [Bavarian Lager], con lettera del 27 agosto 1996, aveva chiesto di partecipare alla riunione [dell’11 ottobre 2006,] ma la Commissione si era rifiutata di accogliere la sua richiesta.
22 Il 15 marzo 1997 il Ministero del Commercio e dell’Industria del Regno Unito ha annunciato un progetto di modifica della GBP secondo il quale una birra confezionata in bottiglia potrebbe essere rivenduta come birra di diversa provenienza allo stesso modo di una birra confezionata in barile. Dopo che la Commissione aveva due volte sospeso, il 19 marzo 1997 e il 26 giugno 1997, la sua decisione di indirizzare un parere motivato al Regno Unito, il capo dell’unità 2 “Applicazione degli artt. 30‑36 del Trattato CE (notifica, denunce, infrazioni, ecc.) ed eliminazione delle restrizioni agli scambi” della direzione B “Libera circolazione delle merci e appalti pubblici” della DG “Mercato interno e servizi finanziari” ha informato la [Bavarian Lager] con lettera 21 aprile 1997 che, tenuto conto del progetto di revisione della GBP, il procedimento ex art. 169 del Trattato (...) era stato sospeso e che il parere motivato non era stato notificato al governo del Regno Unito. Egli ha precisato che tale procedimento sarebbe stato concluso non appena la GBP modificata fosse entrata in vigore. La nuova versione della GBP è divenuta applicabile il 22 agosto 1997. Conseguentemente, il parere motivato non è mai stato inviato al Regno Unito e il 10 dicembre 1997 la Commissione ha infine deciso di archiviare il procedimento di infrazione.
23 La [Bavarian Lager] ha chiesto al direttore generale della DG “Mercato interno e servizi finanziari”, con fax trasmesso il 21 marzo 1997, una copia del parere motivato conformemente al codice di condotta [relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della Commissione (GU 1993, L 340, pag. 41)]. Tale domanda è stata respinta così come una successiva istanza di analogo contenuto.
24 Con [decisione] 18 settembre 1997 (...), il segretario generale della Commissione ha confermato il rigetto della domanda rivolta al direttore generale della DG “Mercato interno e servizi finanziari”.
25 La [Bavarian Lager] ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunale contro la decisione del 18 settembre 1997, iscritto a ruolo con il numero T‑309/97. Con sentenza 14 ottobre 1999, Bavarian Lager/Commissione (causa T‑309/97, Racc. pag. II‑3217), il Tribunale ha respinto tale ricorso ritenendo che la tutela dell’obiettivo in questione, vale a dire consentire allo Stato membro di conformarsi volontariamente alle prescrizioni del Trattato o, se del caso, offrirgli la possibilità di giustificare la sua posizione, motivasse, a titolo di protezione dell’interesse pubblico, il rifiuto di accesso ad un documento preparatorio relativo alla fase delle indagini del procedimento ex art. 169 del Trattato (…).
26 Il 4 maggio 1998 la [Bavarian Lager] ha presentato alla Commissione, in applicazione del codice di condotta [relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della Commissione], una domanda di accesso a tutti i documenti inseriti nel fascicolo P/93/4490/UK da undici società e organizzazioni designate e da tre categorie specifiche di persone o di imprese. La Commissione ha respinto la domanda iniziale in quanto [detto] codice di condotta si applicava solo ai documenti elaborati dalla Commissione. La domanda di conferma è stata respinta dato che la Commissione non aveva elaborato i documenti in questione e che qualsiasi domanda avrebbe dovuto essere presentata all’autore.
27 L’8 luglio 1998 la [Bavarian Lager] ha presentato una denuncia al Mediatore europeo iscritta a ruolo con il numero 713/98/IJH, precisando, con lettera del 2 febbraio 1999, che intendeva ottenere i nominativi dei rappresentanti della CBMC che avevano assistito alla riunione dell’11 ottobre 1996 e quello delle società e delle persone rientranti nelle quattordici categorie identificate dalla [Bavarian Lager] nella sua domanda iniziale di accesso ai documenti contenenti osservazioni inviate alla Commissione in relazione al fascicolo P/93/4490/UK.
28 In seguito ad uno scambio di lettere tra il Mediatore e la Commissione, quest’ultima gli ha comunicato nell’ottobre e novembre 1999 che, sulle 45 lettere inviate alle persone interessate per chiedere loro l’autorizzazione a divulgare la loro identità alla [Bavarian Lager], la Commissione aveva ricevuto 20 risposte delle quali 14 positive e 6 negative. La Commissione ha trasmesso le generalità delle persone che avevano accettato la divulgazione del loro nominativo. La [Bavarian Lager] ha precisato al Mediatore che la documentazione inviata dalla Commissione era comunque incompleta.
(…)
34 Con messaggio di posta elettronica del 5 dicembre 2003, la [Bavarian Lager] ha chiesto alla Commissione l’accesso ai documenti citati al precedente punto 27, sul fondamento del regolamento n. 1049/2001.
35 La Commissione ha risposto a tale domanda con lettera del 27 gennaio 2004, nella quale ha affermato che taluni documenti riguardanti la riunione [dell’11 ottobre 1996] potevano essere divulgati, ma ha anche attirato l’attenzione della [Bavarian Lager] sul fatto che cinque nominativi erano stati omessi nel processo verbale della riunione dell’11 ottobre 1996, in quanto due persone si erano espressamente opposte alla divulgazione della loro identità e la Commissione non aveva potuto contattare le altre tre.
36 Con messaggio di posta elettronica del 9 febbraio 2004, la [Bavarian Lager] ha presentato una domanda di conferma ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, al fine di ottenere il processo verbale completo della riunione dell’11 ottobre 1996, comprensivo di tutti i nominativi dei partecipanti.
37 Con [la decisione controversa], la Commissione ha respinto la domanda di conferma della [Bavarian Lager]. Essa ha confermato che il regolamento n. 45/2001 si applicava alla domanda di divulgazione dei nominativi degli altri partecipanti. Poiché la [Bavarian Lager] non aveva dimostrato alcun obiettivo espresso e legittimo, né la necessità di una tale divulgazione, i requisiti previsti all’art. 8 del detto regolamento non erano stati soddisfatti e si applicava l’eccezione di cui all’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001. La Commissione ha aggiunto che, anche se le norme in materia di tutela dei dati personali non fossero applicabili, per non pregiudicare la sua capacità di svolgere indagini essa avrebbe comunque potuto rifiutare di divulgare gli altri nominativi ai sensi dell’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001».
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
20 Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha annullato la decisione controversa.
21 In merito all’accesso al verbale completo della riunione dell’11 ottobre 1996, il Tribunale ha affermato, ai punti 90‑95 della sentenza impugnata, che la domanda della Bavarian Lager si fonda sul regolamento n. 1049/2001. Ricordando che, ai sensi dell’art. 6, n. 1, di tale regolamento, il richiedente l’accesso non è tenuto a motivare la domanda e non deve quindi dimostrare qualsivoglia interesse per avere accesso ai documenti richiesti, il Tribunale ha esaminato l’eccezione alla comunicazione prevista dall’art. 4, n. 1, lett. b), del suddetto regolamento per le ipotesi in cui la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo.
22 Ai punti 96‑119 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato l’articolazione tra i regolamenti n. 45/2001 e n. 1049/2001. Nel rilevare che il quindicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 45/2001 indica che l’accesso ai documenti, anche contenenti dati personali, è soggetto all’art. 255 CE, il Tribunale ha sottolineato che, secondo l’undicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1049/2001, nel valutare le eccezioni, le istituzioni dovrebbero tenere conto dei principi esistenti nella legislazione comunitaria in materia di protezione dei dati personali in tutti i settori di attività dell’Unione, quindi anche dei principi sanciti nel regolamento n. 45/2001.
23 Facendo riferimento alle definizioni di «dati personali» e di «trattamento di dati personali» di cui all’art. 2, lett. a) e b), del regolamento n. 45/2001, il Tribunale, al punto 105 della sentenza impugnata, ne ha dedotto che la comunicazione di dati mediante trasmissione, diffusione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione rientra nella definizione di «trattamento» e, pertanto, lo stesso regolamento n. 45/2001 prevede, indipendentemente dal regolamento n. 1049/2001, la possibilità di pubblicare taluni dati personali.
24 Al punto 106 della sentenza impugnata, il Tribunale ha sottolineato che l’art. 5, lett. a) o b), del regolamento n. 45/2001 impone che il trattamento di dati personali sia lecito e che debba essere necessario per l’esecuzione di una funzione di interesse pubblico o per adempiere un obbligo legale al quale è soggetto il responsabile del trattamento. Il Tribunale ha poi rilevato che il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, riconosciuto ai cittadini dell’Unione e a qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, previsto dall’art. 2 del regolamento n. 1049/2001, costituisce un obbligo legale ai sensi dell’art. 5, lett. b), del regolamento n. 45/2001. Pertanto, se il regolamento n. 1049/2001 richiede la comunicazione dei dati, la quale costituisce un «trattamento» a norma dell’art. 2, lett. b), del regolamento n. 45/2001, l’art. 5 di questo stesso regolamento rende lecita detta comunicazione a tale riguardo.
25 Pronunciandosi sulla questione della prova della necessità del trasferimento di dati prevista all’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001 e del diritto di opposizione della persona interessata previsto all’art. 18 del medesimo regolamento, il Tribunale, ai punti 107‑109 della sentenza impugnata, ha in particolare dichiarato quanto segue:
«107 Per quanto riguarda l’obbligo di provare la necessità del trasferimento di dati prevista all’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001, si deve ricordare che l’accesso ai documenti contenenti dati personali rientra nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1049/2001 e che, ai sensi dell’art. 6, n. 1, di quest’ultimo, il richiedente l’accesso non è tenuto a motivare la sua domanda e non deve quindi dimostrare un qualsivoglia interesse per avere accesso ai documenti richiesti (...). Quindi, nel caso in cui dati personali siano trasferiti per dare attuazione all’art. 2 del regolamento n. 1049/2001, che prevede il diritto di accesso ai documenti a favore di tutti i cittadini dell’Unione, la situazione rientra nel campo di applicazione di questo regolamento e, pertanto, il richiedente non ha bisogno di provare la necessità della divulgazione ai sensi dell’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001. Infatti, se si esigesse che il richiedente dimostri la necessità del trasferimento in quanto condizione supplementare imposta dal regolamento n. 45/2001, siffatto obbligo contrasterebbe con l’obiettivo del regolamento n. 1049/2001, cioè l’accesso più ampio possibile del pubblico ai documenti posseduti dalle istituzioni.
108 Inoltre, poiché l’accesso a un documento è rifiutato, ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001, nel caso in cui la sua divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, un trasferimento che non ricada nell’ambito di tale eccezione non può, in linea di principio, ledere gli interessi legittimi della persona di cui trattasi, ai sensi dell’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001.
109 Per quanto riguarda il diritto di opposizione della persona interessata, l’art. 18 del regolamento n. 45/2001 prevede che quest’ultima abbia il diritto di opporsi in qualsiasi momento, per motivi preminenti e legittimi connessi alla sua situazione particolare, al trattamento di dati che la riguardano, salvo nei casi previsti, in particolare, dall’art. 5, lett. b), del detto regolamento. Pertanto, dato che il trattamento di cui al regolamento n. 1049/2001 costituisce un obbligo legale ai sensi dell’art. 5, lett. b), del regolamento n. 45/2001, la persona interessata non gode, in linea di principio, di un diritto di opposizione. Tuttavia, dato che l’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 prevede un’eccezione a detto obbligo legale, si deve tenere conto dell’incidenza della divulgazione di dati relativi alla persona interessata su tale fondamento».
26 Infine, il Tribunale ha affermato che l’eccezione prevista dall’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 doveva essere interpretata restrittivamente e riguardava solo i dati personali che possono concretamente ed effettivamente pregiudicare il rispetto della vita privata e dell’integrità dell’individuo. L’esame di tali pregiudizi deve essere effettuato alla luce dell’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU») e della giurisprudenza ad esso relativa.
27 Il Tribunale ha concluso in modo generico al punto 133 ed in modo specifico al punto 139 della sentenza impugnata che la Commissione ha commesso un errore di diritto nel dichiarare che la Bavarian Lager non aveva dimostrato né un obiettivo espresso e legittimo né la necessità di ottenere il nominativo delle cinque persone che hanno partecipato alla riunione dell’11 ottobre 1996 e che si sono opposte, dopo questa riunione, alla comunicazione della loro identità alla Bavarian Lager.
28 Per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile di cui all’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale ha escluso in generale l’applicazione di tale disposizione e, in particolare, ha dichiarato che un trattamento riservato non può essere riconosciuto a persone diverse dal denunciante e che detta tutela è giustificata solo se il procedimento in questione è ancora in corso.
Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
29 Con ordinanza del presidente della Corte 13 giugno 2008, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ed il Consiglio dell’Unione europea sono stati autorizzati ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. La Repubblica di Finlandia ed il Regno di Svezia sono stati autorizzati ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Bavarian Lager ed il Regno di Danimarca a sostegno delle conclusioni della Bavarian Lager e del Garante europeo della protezione dei dati.
30 La Commissione chiede alla Corte di:
– annullare la sentenza impugnata, in quanto annulla la decisione controversa;
– statuire definitivamente sulle questioni oggetto della presente impugnazione, e
– condannare la Bavarian Lager alle spese sostenute dalla Commissione in primo grado e nella presente impugnazione o, in caso di soccombenza di quest’ultima, condannarla alla metà delle spese sopportate dalla Bavarian Lager in primo grado.
31 Il Consiglio chiede alla Corte di:
– annullare la sentenza impugnata, e
– condannare la Bavarian Lager alle spese.
32 Il Regno Unito chiede alla Corte di:
– accogliere l’impugnazione proposta dalla Commissione e le conclusioni da essa formulate.
33 La Bavarian Lager chiede alla Corte di:
– respingere integralmente l’impugnazione della Commissione, e
– condannare la Commissione alle spese sostenute dalla Bavarian Lager in primo grado e nella presente impugnazione o, in caso di accoglimento dell’impugnazione, condannare ciascuna delle parti a sopportare le proprie spese.
34 Il Regno di Danimarca, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia ed il Garante europeo della protezione dei dati chiedono alla Corte di:
– respingere integralmente l’impugnazione.
Sulla domanda di riapertura della fase orale
35 Con lettere datate 11 e 13 novembre 2009, la Commissione ed il Garante europeo della protezione dei dati hanno chiesto la riapertura della fase orale.
36 La Corte può, d’ufficio o su proposta dell’avvocato generale ovvero su domanda delle parti, riaprire la fase orale del procedimento, ai sensi dell’art. 61 del proprio regolamento di procedura, qualora ritenga di non essere sufficientemente istruita ovvero che la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non sia stato oggetto di discussione tra le parti (sentenza 8 settembre 2009, causa C‑42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, Racc. pag. I‑7633, punto 31, e giurisprudenza ivi citata).
37 Nelle loro domande, la Commissione ed il Garante europeo della protezione dei dati si limitano a dedurre che le conclusioni dell’avvocato generale si fonderebbero su argomenti che non sono stati oggetto di discussione né dinanzi al Tribunale, né dinanzi alla Corte.
38 La Corte ritiene di disporre di tutti gli elementi necessari per statuire sulla controversia di cui è investita e che quest’ultima non debba essere esaminata alla luce di argomenti che non sono stati oggetto di discussione dinanzi ad essa.
39 Non è pertanto necessario disporre la riapertura della fase orale.
Sull’impugnazione
40 A sostegno della propria impugnazione, la Commissione deduce tre motivi, vale a dire:
– il Tribunale, dichiarando che l’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001 non era applicabile al caso di specie, ha interpretato ed applicato erroneamente l’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001;
– adottando un’interpretazione restrittiva della condizione prevista dall’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale ha commesso un errore di diritto, in quanto ha escluso dal campo di applicazione di detta norma la normativa dell’Unione relativa alla protezione dei dati personali contenuti in un documento, e
– per quanto attiene all’interpretazione dell’art. 4, n. 2, terzo trattino, di detto regolamento, il Tribunale ha erroneamente limitato la tutela della riservatezza delle indagini ai soli denuncianti e ha preteso che l’indagine sia ancora in corso ai fini del mantenimento di tale riservatezza.
Giudizio della Corte
41 Considerando che i primi due motivi coincidono in larga misura, occorre esaminarli congiuntamente.
42 La Commissione, sostenuta dal Regno Unito e dal Consiglio, deduce in sostanza che il Tribunale ha commesso errori di diritto nelle proprie affermazioni relative all’applicazione dell’eccezione di cui all’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 ed ha così reso inoperanti talune disposizioni del regolamento n. 45/2001.
43 La Commissione ritiene che il Tribunale abbia statuito senza tenere conto della seconda parte dell’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001, che precisa che le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento che arrechi pregiudizio alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, «in particolare in conformità con la legislazione comunitaria sulla protezione dei dati personali». Il Tribunale avrebbe interpretato l’eccezione prevista da tale disposizione alla sola luce dell’art. 8 della CEDU e della giurisprudenza ad esso relativa.
44 Tale erronea interpretazione dell’eccezione prevista al suddetto art. 4, n. 1, lett. b), renderebbe di conseguenza inoperanti varie disposizioni del regolamento n. 45/2001 e in particolare i suoi artt. 8, lett. b), e 18, lett. a).
45 Precisamente, secondo la Commissione, facendo prevalere l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 1049/2001, il quale, nell’ambito di domande di accesso del pubblico a documenti, prevede che il richiedente non è tenuto a motivare la propria domanda, il Tribunale rende inoperante l’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001, che impone al destinatario del trasferimento di dati personali l’obbligo di dimostrare la necessità della loro divulgazione.
46 Orbene, l’obbligo per il destinatario di un trasferimento di dati di dimostrare il perseguimento di un obiettivo legittimo, sancito dall’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001, sarebbe una delle disposizioni chiave di tutta la normativa dell’Unione relativa alla protezione dei dati. Così, la comunicazione di dati personali contenuti in un documento detenuto da un’istituzione costituirebbe allo stesso tempo un accesso del pubblico a un documento in base al regolamento n. 1049/2001 e un trattamento di dati personali secondo il regolamento n. 45/2001, circostanza di cui il Tribunale non avrebbe tenuto conto.
47 La Commissione aggiunge che il Tribunale, affermando che ogni domanda di dati personali deve rispettare l’obbligo legale derivante dal diritto di accesso del pubblico, ai sensi dell’art. 5, lett. b), del regolamento n. 45/2001, priva di effetto utile l’art. 18, lett. a), dello stesso regolamento, che attribuisce all’interessato la facoltà di opporsi in qualsiasi momento, per motivi preminenti e legittimi connessi alla sua situazione particolare, al trattamento di dati che lo riguardano.
48 Occorre sottolineare che il Tribunale dedica una parte rilevante del proprio iter argomentativo, segnatamente i punti 96‑119 della sentenza impugnata, all’esame dell’articolazione tra i regolamenti n. 45/2001 e n. 1049/2001, e successivamente, ai punti 121‑139 di detta sentenza, applica i criteri che ne ha dedotto al caso di specie.
49 Come correttamente sottolineato dal Tribunale al punto 98 della sentenza impugnata, nell’esaminare la relazione esistente tra i regolamenti n. 1049/2001 e n. 45/2001 al fine di applicare al caso di specie l’eccezione prevista all’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001, bisogna ricordare che i loro obiettivi sono distinti. Il primo intende garantire la maggiore trasparenza possibile del processo decisionale delle pubbliche autorità, nonché delle informazioni sulle quali le loro decisioni si basano. Intende pertanto facilitare al massimo l’esercizio del diritto di accesso ai documenti, nonché promuovere una prassi amministrativa corretta. Il secondo è volto a garantire la tutela delle libertà e dei diritti fondamentali delle persone fisiche, in particolare della loro vita privata, nel trattamento di dati personali.
50 Come emerge dal secondo ‘considerando’ del regolamento n. 45/2001, il legislatore dell’Unione ha inteso istituire un sistema di protezione «completo» e ha ritenuto necessario, come recita il dodicesimo ‘considerando’ di detto regolamento, «garantire su tutto il territorio comunitario un’applicazione coerente ed omogenea delle norme relative alla tutela delle libertà e dei diritti fondamentali delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali».
51 Sempre secondo il dodicesimo ‘considerando’, i diritti conferiti alle persone interessate per proteggere il trattamento dei loro dati personali costituiscono regole di tutela delle libertà e dei diritti fondamentali. Nell’intenzione del legislatore dell’Unione, la normativa dell’Unione relativa al trattamento di dati personali è posta a tutela delle libertà e dei diritti fondamentali.
52 In virtù dei ‘considerando’ settimo e quattordicesimo del regolamento n. 45/2001, si tratta di «disposizioni vincolanti», che si applicano «ad ogni trattamento di dati personali effettuato da tutte le istituzioni e gli organismi comunitari» e «in qualsiasi circostanza».
53 Il regolamento n. 1049/2001, come risulta dal suo primo ‘considerando’, si inscrive nella volontà espressa all’art. 1, secondo comma, UE di segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile e più vicino possibile ai cittadini.
54 Ai sensi del secondo ‘considerando’ di detto regolamento, questa politica di trasparenza consente una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e garantisce una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico.
55 Il regolamento n. 1049/2001 pone come regola generale l’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni, ma prevede eccezioni motivate da determinati interessi pubblici e privati. In particolare, l’undicesimo ‘considerando’ di tale regolamento ricorda che, «[n]el valutare le eccezioni, le istituzioni dovrebbero tener conto dei principi esistenti nella legislazione comunitaria in materia di protezione dei dati personali, in tutti i settori di attività dell’Unione».
56 I regolamenti n. 45/2001 e n. 1049/2001 sono stati adottati in date molto ravvicinate. Essi non contengono disposizioni che prevedono espressamente la prevalenza di uno dei regolamenti sull’altro. In linea di principio, è necessario garantire la loro piena applicazione.
57 L’unico collegamento esplicito tra questi due regolamenti si trova all’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001, che prevede un’eccezione all’accesso a un documento nel caso in cui la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela della vita privata o dell’integrità dell’individuo, in particolare in conformità con la legislazione comunitaria sulla protezione dei dati personali.
58 Orbene, ai punti 111‑120 della sentenza impugnata, il Tribunale limita l’applicazione dell’eccezione prevista da tale disposizione alle situazioni in cui la vita privata o l’integrità dell’individuo risulterebbero violate ai sensi dell’art. 8 della CEDU e della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, senza prendere in considerazione la normativa dell’Unione relativa alla protezione dei dati personali, in particolare il regolamento n. 45/2001.
59 Si deve osservare che, così facendo, il Tribunale viola il dettato dell’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001, che è una disposizione indivisibile ed esige che l’eventuale pregiudizio alla vita privata e all’integrità dell’individuo sia sempre esaminato e valutato in conformità con la normativa dell’Unione sulla protezione dei dati personali, in particolare con il regolamento n. 45/2001.
60 L’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 prevede un regime specifico e rafforzato di tutela di una persona i cui dati personali possano, eventualmente, essere comunicati al pubblico.
61 Secondo l’art. 1, n. 1, del regolamento n. 45/2001, l’oggetto di detto regolamento è quello di garantire «la tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone fisiche, in particolare il diritto alla vita privata per quanto attiene al trattamento di dati personali». Tale disposizione non consente di dividere i casi di trattamento di dati personali in due categorie, vale a dire una categoria nella quale tale trattamento sia esaminato sulla sola base dell’art. 8 della CEDU e della relativa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, e un’altra categoria in cui tale trattamento risulti soggetto alle disposizioni del regolamento n. 45/2001.
62 Dalla prima frase del quindicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 45/2001 emerge che il legislatore dell’Unione ha menzionato la necessità di procedere all’applicazione dell’art. 6 UE e, per suo tramite, dell’art. 8 della CEDU «[q]ualora tale trattamento venga effettuato dalle istituzioni e organi comunitari per esercitare attività che esulano dall’ambito di applicazione del presente regolamento, e in particolare quelle di cui ai titoli V e VI del Trattato [UE, nella versione anteriore al Trattato di Lisbona]». Per contro, siffatto rinvio non risulta necessario per un trattamento effettuato nell’esercizio di attività che ricadono nel campo di applicazione del suddetto regolamento, dato che, in tal caso, si applica indubbiamente lo stesso regolamento n. 45/2001.
63 Ne consegue che, qualora una domanda fondata sul regolamento n. 1049/2001 sia diretta a ottenere l’accesso a documenti che contengono dati personali, le disposizioni del regolamento n. 45/2001, compresi i suoi artt. 8 e 18, sono integralmente applicabili.
64 Non avendo tenuto conto del rinvio dell’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 alla normativa dell’Unione sulla protezione dei dati personali e, quindi, al regolamento n. 45/2001, il Tribunale ha immediatamente escluso, al punto 107 della sentenza impugnata, l’applicazione dell’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001 e, al punto 109 della medesima, l’applicazione dell’art. 18 di detto regolamento. Orbene, tali articoli costituiscono disposizioni fondamentali del regime di protezione istituito dal regolamento n. 45/2001.
65 Conseguentemente, l’interpretazione particolare e restrittiva data dal Tribunale all’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 non corrisponde all’equilibrio che il legislatore dell’Unione intendeva stabilire tra i due regolamenti in questione.
66 Nel caso di specie, dagli atti di causa, e in particolare dalla decisione controversa, emerge che, a seguito delle domande della Bavarian Lager del 4 maggio 1998, del 5 dicembre 2003 e del 9 febbraio 2004, la Commissione le ha inviato un documento contenente i verbali della riunione dell’11 ottobre 1996, da cui erano stati espunti cinque nomi. Di questi cinque nomi, la Commissione non è riuscita a contattare tre persone perché fornissero il loro consenso, e altre due persone si sono espressamente opposte alla divulgazione della loro identità.
67 Per negare l’accesso completo a tale documento, la Commissione si è basata sull’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 e sull’art. 8 del regolamento n. 45/2001.
68 Occorre rilevare che, al punto 104 della sentenza impugnata, il Tribunale, esaminando l’art. 2, lett. a), del regolamento n. 45/2001, vale a dire la nozione di «dati personali», ha correttamente osservato che i cognomi ed i nomi possono essere considerati dati personali.
69 Altrettanto correttamente, al punto 105 della sentenza in questione, esaminando l’art. 2, lett. b), del suddetto regolamento, vale a dire la definizione della nozione di «trattamento di dati personali», esso ha affermato che la comunicazione di simili dati rientra nella definizione di «trattamento», ai sensi di detto regolamento.
70 È giusta la conclusione del Tribunale, al punto 122 della sentenza impugnata, secondo cui l’elenco dei partecipanti alla riunione che figura nel verbale in questione contiene dati personali, ai sensi dell’art. 2, lett. a), del regolamento n. 45/2001, poiché le persone che hanno partecipato a detta riunione possono esservi identificate.
71 Pertanto, la questione decisiva è quella di determinare se la Commissione poteva consentire l’accesso al documento contenente i cinque nomi dei partecipanti alla riunione dell’11 ottobre 1996, in conformità con l’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 e con il regolamento n. 45/2001.
72 Innanzitutto, occorre rilevare che la Bavarian Lager ha potuto ottenere accesso a tutte le informazioni relative alla riunione dell’11 ottobre 1996, comprese le opinioni che i partecipanti hanno espresso a proprio titolo professionale.
73 La Commissione, in occasione della prima domanda della Bavarian Lager datata 4 maggio 1998, ha chiesto l’accordo dei partecipanti alla riunione dell’11 ottobre 1996 a diffondere i loro nomi. Come indicato dalla Commissione nella decisione 18 marzo 2003, tale modus operandi era conforme a quanto prescritto dalla direttiva 95/46, in vigore all’epoca.
74 A seguito di una nuova domanda della Bavarian Lager alla Commissione, datata 5 dicembre 2003, diretta ad ottenere la comunicazione del verbale completo della riunione dell’11 ottobre 1996, il 27 gennaio 2004 la Commissione le ha comunicato che, in considerazione dell’entrata in vigore dei regolamenti n. 45/2001 e n. 1049/2001, essa doveva sottoporre tale domanda al regime specifico di detti regolamenti, in particolare all’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001.
75 Tanto in base al vecchio regime della direttiva 95/46, quanto in forza dei regolamenti n. 45/2001 e n. 1049/2001, la verifica effettuata dalla Commissione in ordine alla sussistenza del consenso degli interessati alla diffusione dei loro dati personali è stata legittima.
76 Si deve rilevare che, diffondendo la versione del documento controverso priva dei cinque nomi dei partecipanti alla riunione dell’11 ottobre 1996, la Commissione non ha violato le disposizioni del regolamento n. 1049/2001 e ha ottemperato sufficientemente al proprio obbligo di trasparenza.
77 Esigendo che, per le cinque persone che non hanno prestato il proprio consenso espresso, la Bavarian Lager dimostri la necessità del trasferimento di tali dati personali, la Commissione si è conformata alle disposizioni dell’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001.
78 Dal momento che la Bavarian Lager non ha fornito alcuna motivazione espressa e legittima né alcun argomento convincente per dimostrare la necessità del trasferimento di questi dati personali, la Commissione non ha potuto soppesare i differenti interessi delle parti in causa. Essa non era neppure in grado di verificare se sussistevano ragioni per presumere che tale trasferimento avrebbe arrecato pregiudizio agli interessi legittimi delle persone coinvolte, come richiesto dall’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001.
79 Risulta da quanto precede che la Commissione ha legittimamente respinto la domanda di accesso al verbale completo della riunione dell’11 ottobre 1996.
80 Conseguentemente, il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando, ai punti 133‑139 della sentenza impugnata, che la Commissione aveva erroneamente applicato al caso di specie l’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 e aveva constatato che la Bavarian Lager non aveva dimostrato né un obiettivo espresso e legittimo, né la necessità di ottenere la versione completa del documento in questione.
81 Alla luce di tali considerazioni, occorre, senza che sia necessario esaminare gli altri argomenti e motivi delle parti, annullare la sentenza impugnata, in quanto annulla la decisione controversa.
Sulle conseguenze dell’annullamento della sentenza impugnata
82 Conformemente all’art. 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta.
83 Così è nel caso di specie.
84 Come rilevato dalla Corte ai punti 69 e 73 della presente sentenza, la decisione controversa non ha violato le disposizioni dei regolamenti n. 45/2001 e n. 1049/2001.
85 Il ricorso di annullamento della Bavarian Lager avverso la suddetta decisione deve conseguentemente essere respinto.
Sulle spese
86 Ai sensi dell’art. 122, primo comma, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte, quest’ultima statuisce sulle spese. Secondo l’art. 69, n. 2, di detto regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in virtù dell’art. 118 del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. In base all’art. 69, n. 4, di tale regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in virtù dell’art. 118 dello stesso regolamento, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. La Corte può decidere che una parte interveniente diversa sopporti le proprie spese.
87 Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Bavarian Lager, rimasta soccombente in sede di impugnazione, va condannata alle spese relative a quest’ultima.
88 Poiché la Commissione ha chiesto altresì la condanna della Bavarian Lager alle spese del procedimento di primo grado, e atteso che il ricorso proposto è stato respinto, la Bavarian Lager va condannata alle spese relative a tale procedimento.
89 Il Regno di Danimarca, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia, il Regno Unito, il Consiglio ed il Garante europeo della protezione dei dati sopporteranno le proprie spese.
Per questi motivi la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1) La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 8 novembre 2007, causa T‑194/04, Bavarian Lager/Commissione, in quanto annulla la decisione della Commissione 18 marzo 2004, recante rigetto di una domanda di accesso al verbale completo, contenente tutti i nomi, della riunione dell’11 ottobre 1996, e in quanto condanna la Commissione europea a sopportare le spese della The Bavarian Lager Co. Ltd, è annullata.
2) Il ricorso della The Bavarian Lager Co. Ltd contro la decisione della Commissione 18 marzo 2004, recante rigetto di una domanda di accesso al verbale completo, contenente tutti i nomi, della riunione dell’11 ottobre 1996, è respinto.
3) La The Bavarian Lager Co. Ltd è condannata a sopportare le spese sostenute dalla Commissione europea nell’ambito del procedimento di impugnazione nonché di quello di primo grado.
4) Il Regno di Danimarca, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, il Consiglio dell’Unione europea ed il Garante europeo della protezione dei dati sopporteranno le proprie spese.
Firme
* Lingua processuale: l’inglese.
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