Arrêt de la Cour
Causa C-420/02
Commissione delle Comunità europee
contro
Repubblica ellenica
«Inadempimento di uno Stato — Deposito illegale di rifiuti nell’impianto di “Pera Galini” — Direttiva 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, modificata dalla direttiva 91/156//CEE — Artt. 4 e 9»
Massime della sentenza
Ambiente — Smaltimento dei rifiuti — Direttiva 75/442, modificata dalla direttiva 91/156 — Art. 4, primo comma — Obbligo per gli Stati membri di provvedere allo smaltimento dei rifiuti — Portata — Necessità dei provvedimenti da adottare — Potere discrezionale — Limiti
(Direttiva del Consiglio 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156, art. 4, primo comma)
Sebbene l’art. 4, primo comma, della direttiva 75/442, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva 91/156, non precisi il contenuto concreto delle misure che debbono essere adottate per assicurare che i rifiuti siano smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente, ciò non toglie che la direttiva vincola gli Stati membri circa l’obiettivo da raggiungere, pur lasciando a questi ultimi un potere discrezionale nella valutazione della necessità di tali misure.
Non è quindi in via di principio possibile dedurre direttamente dalla mancata conformità di una situazione di fatto agli obiettivi fissati all’art. 4, primo comma, della direttiva 75/442, come modificata, che lo Stato membro interessato sia necessariamente venuto meno agli obblighi imposti da questa disposizione. Tuttavia, la persistenza di una tale situazione di fatto, in particolare quando comporta un degrado rilevante dell’ambiente per un periodo prolungato senza intervento delle autorità competenti, può rivelare che gli Stati membri hanno oltrepassato il potere discrezionale che questa disposizione conferisce loro.
(v. punti 21-22)
SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
18 novembre 2004(1)
«Inadempimento di uno Stato membro – Deposito illegale di rifiuti nell'impianto di “Pera Galini” – Direttiva 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, modificata dalla direttiva 91/156//CEE – Artt. 4 e 9»
Nella causa C-420/02,avente ad oggetto un ricorso per inadempimento, ai sensi dell'art. 226 CE, proposto il 21 novembre 2002,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Konstantinidis, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica ellenica, rappresentata dalla sig.ra E. Skandalou, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Prima Sezione),,
composta dal sig. P. Jann, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta (relatore) e dai sigg. K. Lenaerts, S. von Bahr e K. Schiemann, giudici,
avvocato generale: sig. L.A. Geelhoed
cancelliere: sig.ra M. Múgica Arzamendi, amministratore principale,
vista la fase scritta del procedimento ed in esito all'udienza del 24 giugno 2004,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 15 luglio 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il presente ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica ellenica, non avendo adottato le misure necessarie per assicurare che nell’impianto di «Pera Galini», nella circoscrizione territoriale della prefettura di Heraklion (Grecia), i rifiuti vengano smaltiti o recuperati senza pericolo per la salute dell’uomo, senza creare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo, la fauna e la flora, nonché senza causare inconvenienti da rumori od odori, ed avendo inoltre concesso un’autorizzazione priva delle informazioni necessarie, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 4 e 9 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32; in prosieguo la «direttiva»).
Il contesto normativo
2 L’art. 4 della direttiva così dispone:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i rifiuti verranno smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente e in particolare:
– senza creare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo e per la fauna e la flora;
– senza causare inconvenienti da rumori od odori;
– senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse.
Gli Stati membri adottano inoltre le misure necessarie per vietare l’abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti».
3 Il successivo art. 9 così recita:
«1. Ai fini dell’applicazione degli articoli 4, 5 e 7 tutti gli stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni elencate nell’allegato II A debbono ottenere l’autorizzazione dell’autorità competente di cui all’articolo 6.
Tale autorizzazione riguarda in particolare:
– i tipi ed i quantitativi di rifiuti,
– i requisiti tecnici,
– le precauzioni da prendere in materia di sicurezza,
– il luogo di smaltimento,
– il metodo di trattamento.
2. Le autorizzazioni possono essere concesse per un periodo determinato, essere rinnovate, essere accompagnate da condizioni e obblighi, o essere rifiutate segnatamente quando il metodo di smaltimento previsto non è accettabile dal punto di vista della protezione dell’ambiente».
Il procedimento precontenzioso
4 A seguito della presentazione al Parlamento europeo di petizioni in ordine al deposito illegale di rifiuti nell’impianto di «Pera Galini», nella circoscrizione territoriale della prefettura di Heraklion, la Commissione chiedeva al governo greco di fornire informazioni in ordine alle modalità di gestione dell’impianto di cui trattasi nonché in merito all’avanzamento del piano di smaltimento dei rifiuti in tale circoscrizione.
5 Nella loro risposta del 10 maggio 2000, le autorità greche si richiamavano all’attuazione, nelle singole zone della menzionata circoscrizione, di progetti, del tipo «XYTA», di realizzazione di discariche di rifiuti. Le autorità medesime facevano presente che un progetto di tal genere esisteva per l’impianto di «Pera Galini», la cui ubicazione sarebbe stata approvata con decisione del marzo 1995. Le dette autorità precisavano che il decreto ministeriale congiunto di approvazione dei requisiti ambientali relativi a tale progetto non era stato ancora emanato.
6 Nel maggio 2000, la Commissione veniva a conoscenza di una decisione emanata il 22 dicembre 1998 dal Polymeles Protodikeio Iraklion (Tribunale di primo grado di Heraklion) che, rilevata l’illegittima gestione dell’impianto e i rischi che ne derivavano per l’ambiente e per l’uomo, aveva ordinato la chiusura della discarica di rifiuti nell’impianto di «Pera Galini».
7 In occasione delle riunioni svoltesi in data 13 e 14 dicembre 2000, le autorità greche comunicavano alla Commissione che il piano di smaltimento dei rifiuti nella circoscrizione di Heraklion non era stato ancora adottato e che lo studio sull’impatto ambientale relativo al nuovo stabilimento nell’impianto di «Pera Galini» non era stato ancora completato.
8 Con lettera 20 marzo 2001, le dette autorità informavano la Commissione del completamento della prima fase del piano di smaltimento dei rifiuti nella regione di Creta. Esse si richiamavano parimenti ad una perizia avente ad oggetto l’esame delle modalità di gestione dello stabilimento esistente nell’impianto di «Pera Galini». Le dette autorità aggiungevano che tale impianto risultava idoneo per la costruzione del nuovo stabilimento di smaltimento dei rifiuti.
9 Ritenendo che la Repubblica ellenica fosse venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 4 e 9 della direttiva, la Commissione, con lettera 24 aprile 2001, invitava il detto Stato membro a presentare osservazioni al riguardo.
10 Nella loro risposta del 16 novembre 2001, le autorità greche comunicavano alla Commissione che il consiglio regionale di Creta aveva approvato, in data 16 luglio 2001, lo studio del piano di smaltimento dei rifiuti nella regione di Creta. Esse sostenevano che l’attuazione di tale piano, per mezzo dell’adozione di un piano di riconversione dell’impianto di «Pera Galini», avrebbe contribuito in modo decisivo alla soluzione del problema. Le dette autorità si richiamavano peraltro a vari provvedimenti adottati nell’impianto stesso al fine di limitare le conseguenze negative per l’ambiente e per i rischi per la salute umana. In tal senso, sarebbe stata realizzata una recinzione nonché un sistema di sorveglianza 24/24, sarebbe stata creata una zona di protezione antincendio, sarebbero state costruite una strada asfaltata di accesso all’impianto per ridurre le emissioni di polvere ed una fossa di drenaggio delle acque piovane con controllo del drenaggio e riciclaggio in loco e, infine, l’impianto sarebbe stato ricoperto di sabbia. Inoltre, secondo le autorità greche, le rocce della regione sarebbero impermeabili.
11 Ritenendo insufficienti le dette misure, la Commissione emanava, in data 21 dicembre 2001, un parere motivato con cui invitava la Repubblica ellenica ad adottare i provvedimenti necessari per conformarvisi entro il termine di due mesi a decorrere dalla sua notificazione.
12 Le autorità greche rispondevano in data 17 aprile e 7 giugno 2002, facendo nuovamente riferimento al piano complessivo di smaltimento dei rifiuti nella regione di Creta, in cui si colloca il piano per la prefettura di Heraklion, e ricordavano i provvedimenti già adottati con riguardo all’impianto di «Pera Galini». Le autorità greche precisavano che tutti gli studi condotti nella regione di Creta con riguardo allo smaltimento dei rifiuti avrebbero dovuto essere conclusi nel luglio 2002, ragion per cui i progetti avrebbero potuto essere finanziati nel corso di tale stesso anno. Il piano prevedeva la creazione e la gestione, nell’impianto di «Pera Galini», di un moderno stabilimento «XYTA» rispondente alle esigenze delle prefetture di Heraklion, di Rethymnon e di Lassithi.
13 Ritenendo la situazione ancora insoddisfacente, la Commissione decideva di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
Sul primo addebito relativo alla violazione dell’art. 4 della direttiva
Argomenti delle parti
14 La Commissione osserva che, secondo un’ispezione effettuata dalle competenti autorità in data 11 febbraio 1998, la gestione della discarica nell’impianto di «Pera Galini» sarebbe fonte d’inquinamento dell’ambiente e comporterebbe rischi per la salute degli abitanti.
15 La Commissione rileva che, nelle risposte fornite alla lettera di diffida e al parere motivato, le autorità greche avevano riconosciuto che la gestione della discarica non era stata interrotta. L’istituzione sostiene che le misure adottate nel detto impianto non sono sufficienti per garantire il buon funzionamento della discarica e per prevenire ogni rischio per l’ambiente naturale e umano ai sensi dell’art. 4 della direttiva. A suo parere, la costruzione di canali di drenaggio dovrebbe essere accompagnata da studi idrogeologici e da informazioni relative all’impermeabilità del suolo. Inoltre, non sarebbe stata prevista alcuna misura di prevenzione dell’inquinamento del terreno e delle acque sotterranee, quali la costruzione di un muro di isolamento geologico, la realizzazione di un nuovo sistema di raccolta del percolato e di impermeabilizzazione, controlli periodici in loco, analisi della qualità delle acque o la raccolta e lo smaltimento del biogas.
16 La Commissione fa peraltro presente che, secondo un rapporto d’ispezione redatto il 23 gennaio 2002, alla direzione della sanità dell’amministrazione della prefettura di Heraklion, il percolato non sarebbe contenuto da un sistema di contenimento e defluirebbe in un corso d’acqua per poi riversarsi nel mare. Quanto all’impermeabilità delle rocce sottostanti la discarica, essa non sarebbe dimostrata e non potrebbe essere quindi invocata per giustificare l’assenza di misure dirette a prevenire l’inquinamento del suolo e delle acque sotterranee. Infine, le misure del piano regionale di smaltimento dei rifiuti, previste per risolvere il problema dello smaltimento dei rifiuti a Creta, si troverebbero ancora in fase di studio.
17 Ciò premesso, la Commissione sostiene che, considerato che la discarica di «Pera Galini» è utilizzata dal 1994 ed è tuttora in funzione, la Repubblica ellenica avrebbe oltrepassato i limiti del potere discrezionale concesso dall’art. 4 della direttiva.
18 Il governo greco sostiene di non aver oltrepassato i limiti del potere discrezionale che l’art. 4 della direttiva lascia agli Stati membri. Esso ritiene che, alla luce delle misure prese nell’impianto di «Pera Galini», l’attuale funzionamento della discarica non creerebbe rischi per la salute dell’uomo e dell’ambiente.
19 A tal riguardo, il detto governo fa inoltre valere gli elementi seguenti:
– nell’ambito di un nuovo piano di smaltimento dei rifiuti, l’impianto di cui trattasi costituirebbe oggetto di uno studio di riconversione;
– la seconda fase del piano di smaltimento dei rifiuti nella regione di Creta sarebbe completato;
– il piano ed il programma di investimento e del funzionamento del sistema di riciclaggio dei materiali di imballaggio, approvato dal ministro per l’ambiente, dovrebbero divenire operativi nel corso dell’anno 2004;
– una domanda di contributo dei Fondi strutturali ai fini del finanziamento della costruzione dell’impianto centrale «XYTA» e della riconversione dell’impianto di «Pera Galini» dovrebbero essere presentati nel 2003.
20 Per quanto attiene al rapporto del gennaio 2002, richiamato dalla Commissione, il governo greco deduce che tale rapporto è stato redatto a seguito di un’ispezione effettuata in un periodo in cui sussistevano condizioni particolarmente difficili per effetto di piogge continue. D’altro canto, le autorità greche fanno presente che da un rapporto redatto il 12 maggio 2003 risulta che, salvo casi eccezionali, il percolato defluisce in tre cisterne stagne con riciclaggio in loco. Lo studio sull’impatto ambientale relativo alla riconversione della discarica di «Pera Galini» sarebbe stato peraltro depositato il 10 febbraio 2003, ai fini dell’approvazione prevista per l’aprile seguente. Quanto all’impermeabilità delle rocce della regione, essa risulterebbe dimostrata a seguito di un’analisi geologica effettuata ai fini dell’attuazione del piano di smaltimento dei rifiuti. Le autorità greche affermano parimenti che dalle misurazioni della qualità delle acque condotte dagli uffici competenti non sarebbe risultato alcun superamento dei limiti consentiti.
Giudizio della Corte
21 Si deve ricordare, in limine, che, sebbene l’art. 4, primo comma, della direttiva non precisi il contenuto concreto delle misure che debbono essere adottate per assicurare che i rifiuti siano smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente, ciò non toglie che la direttiva vincola gli Stati membri circa l’obiettivo da raggiungere, pur lasciando agli stessi un potere discrezionale nella valutazione della necessità di tali misure (sentenza 9 novembre 1999, causa C-365/97,Commissione/Italia, Racc. pag. I‑7773, punto 67).
22 Non è quindi in via di principio possibile dedurre direttamente dalla mancata conformità di una situazione di fatto agli obiettivi fissati all’art. 4, primo comma, della direttiva che lo Stato membro interessato sia necessariamente venuto meno agli obblighi imposti da questa disposizione, cioè adottare le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente. Tuttavia, la persistenza di una tale situazione di fatto, in particolare quando comporta un degrado rilevante dell’ambiente per un periodo prolungato senza intervento delle autorità competenti, può rivelare che gli Stati membri hanno oltrepassato il potere discrezionale che questa disposizione conferisce loro (v. menzionata sentenza Commissione/Italia, punto 68).
23 Va parimenti rammentato che, secondo costante giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi (v., segnatamente, le sentenze 24 ottobre 2002, causa C‑455/00, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑9231, punto 21, e 2 ottobre 2003, causa C‑348/02, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑11653, punto 7).
24 Occorre quindi esaminare se la Commissione abbia accertato in modo sufficientemente valido che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, la Repubblica ellenica aveva omesso, per un periodo prolungato, di adottare le misure necessarie per assicurare che i rifiuti depositati nell’impianto di «Pera Galini» venissero recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi idonei ad arrecare pregiudizio all’ambiente.
25 A tal riguardo occorre rilevare che il governo greco non contesta la presenza, nell’impianto di «Pera Galini», di rifiuti che presentano pericoli per la salute dell’uomo e idonei ad arrecare pregiudizio all’ambiente.
26 Si deve parimenti rilevare che, sin dal 1998, le risultanze di un’ispezione effettuata sull’impianto di cui trattasi hanno evidenziato che la gestione della discarica nell’impianto di «Péra Galini» era fonte di inquinamento ambientale e presentava rischi per la salute degli abitanti.
27 Lo stesso anno una decisione del Tribunale di primo grado di Heraklion, in cui si rilevava l’illegittima gestione dello stabilimento e che disponeva la chiusura della discarica dei rifiuti nell’impianto di «Pera Galini», ha accertato i rischi che ne derivavano per l’ambiente e la salute dell’uomo.
28 Dalla relazione ispettiva del 23 gennaio 2002 risulta peraltro che, malgrado i provvedimenti adottati dalle autorità greche, il percolato dei rifiuti non è contenuto dal muro di protezione eretto a tale scopo, ma defluisce in un corso d’acqua e, quindi, nel mare.
29 Tale rilievo non può essere inficiato dalla circostanza che l’ispezione è stata effettuata durante un periodo di forti precipitazioni. Parimenti, il governo greco non può far valere le risultanze della relazione redatta in esito all’ispezione del 12 marzo 2003, atteso che quest’ultima ha avuto luogo successivamente alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, vale a dire successivamente al 20 febbraio 2002.
30 Per quanto attiene ai piani e agli studi diretti al miglioramento dello smaltimento dei rifiuti nella regione di Creta invocati dal governo greco, si deve rilevare che essi non costituiscono le misure necessarie per garantire che i rifiuti depositati nell’impianto di «Pera Galini» vengano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza l’utilizzazione di procedure o metodi idonei ad arrecare pregiudizio all’ambiente.
31 D’altro canto, le autorità medesime non hanno indicato alcun elemento che consenta di determinare la data di eventuale attuazione delle operazioni di recupero o smaltimento dei rifiuti presenti nell’impianto di cui trattasi. Al contrario, le dette autorità hanno dichiarato che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, tali operazioni non erano state ancora poste in essere.
32 Inoltre, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 16 delle sue conclusioni, la stessa esistenza di tali piani implica un riconoscimento da parte delle autorità greche del pericolo per l’ambiente e la salute dell’uomo costituito dalla discarica di «Pera Galini».
33 La Commissione ha pertanto dimostrato in termini sufficientemente validi che, per un periodo prolungato, le autorità greche hanno omesso di adottare le misure necessarie per garantire che i rifiuti depositati nell’impianto di «Pera Galini» venissero recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza utilizzare procedure o metodi idonei ad arrecare pregiudizio all’ambiente.
34 Ne consegue che il primo addebito, relativo alla violazione dell’art. 4 della direttiva, è fondato.
Sul secondo addebito, relativo alla violazione dell’art. 9 della direttiva
35 Con il secondo addebito la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, avendo concesso l’autorizzazione alla gestione dell’impianto di «Pera Galini» pur in assenza delle necessarie informazioni, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 9 della direttiva.
36 Secondo la Commissione, la discarica di «Pera Galini» funziona senza che vengano rispettati i requisiti imposti dalla vigente normativa greca. Ciò premesso, la Commissione ritiene a fortori incontestabile che la discarica medesima operi in assenza di autorizzazione conforme ai requisiti imposti dall’art. 9 della direttiva.
37 Il governo greco non contesta tale affermazione. Pertanto, in assenza di elementi contrari dedotti dal governo greco, si deve rilevare che il secondo addebito dedotto dalla Commissione, relativo alla violazione dell’art. 9 della direttiva, è fondato.
38 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve rilevare che, avendo omesso di adottare le misure necessarie per garantire che i rifiuti depositati nell’impianto di «Pera Galini», nella circoscrizione territoriale della prefettura di Heraklion, vengano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo, senza creare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo, la fauna e la flora, nonché senza causare inconvenienti da rumori o odori, ed avendo inoltre concesso un’autorizzazione alla gestione di tale stabilimento pur in assenza delle necessarie informazioni, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 4 e 9 della direttiva.
Sulle spese
39 A termine dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica ellenica, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1) Avendo omesso di adottare le misure necessarie per garantire che i rifiuti depositati nell’impianto di «Pera Galini», nella circoscrizione territoriale della prefettura di Heraklion, vengano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo, senza creare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo, la fauna e la flora, nonché senza causare inconvenienti da rumori o odori, ed avendo inoltre concesso un’autorizzazione alla gestione di tale stabilimento pur in assenza delle necessarie informazioni, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 4 e 9 della direttiva 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva 91/156/CEE.
2) La Repubblica ellenica è condannata alle spese.
Firme
1 – Lingua processuale: il greco. Top
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