SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
22 marzo 2012 ( *1 )
«Impugnazione — Unione doganale — Regolamenti (CEE) n. 2913/92 e (CEE) n. 2454/93 — Sgravio di dazi all’importazione — Carichi di tabacco e di alcool etilico destinati a paesi terzi — Frode commessa da un dipendente della società debitrice»
Nel procedimento C-506/09 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 4 dicembre 2009,
Repubblica portoghese, rappresentata da L. Inez Fernandes, in qualità di agente,
ricorrente,
sostenuta da:
Regno di Spagna, rappresentato da M. Muñoz Pérez, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
interveniente in sede d’impugnazione,
procedimento in cui le altre parti sono:
Transnáutica — Transportes e Navegação SA, con sede in Matosinhos (Portogallo), rappresentata da C. Fernández Vicién, abogada, D. Ortigão Ramos, advogado, I. Moreno-Tapia Rivas, abogada, P. Vidal Matos, advogado e M. López Garrido, abogada,
ricorrente in primo grado,
Commissione europea, rappresentata da R. Lyal e da L. Bouyon, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta in primo grado
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. A. Tizzano, presidente di sezione, dai sigg. A. Borg Barthet (relatore), M. Ilešič, J.-J. Kasel e dalla sig.ra M. Berger, giudici,
avvocato generale: sig. J. Mazák
cancelliere: sig. A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con la sua impugnazione, la Repubblica portoghese chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee del 23 settembre 2009, Transnáutica/Commissione (T-385/05, in prosieguo: la «sentenza impugnata»), recante annullamento della decisione REM 05/2004 della Commissione, del 6 luglio 2005, con la quale si negano il rimborso e lo sgravio di taluni dazi all’importazione alla Transnáutica — Transportes e Navegação SA (in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
Il regime del transito comunitario esterno
2
Ai sensi degli articoli 37, 91 e 92 del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1; in prosieguo: il «codice doganale»), le merci non comunitarie introdotte nel territorio doganale della Comunità europea che, anziché essere immediatamente assoggettate ai dazi all’importazione, vengono poste in regime di transito comunitario esterno possono circolare, sotto vigilanza doganale, sul territorio doganale comunitario, fino a quando non vengono immesse in libera pratica presso l’ufficio doganale di destinazione.
3
Il titolare del regime di transito comunitario esterno è definito dal codice doganale quale «obbligato principale». A questo titolo egli è tenuto a presentare le merci intatte all’ufficio doganale di destinazione nel termine fissato ed a rispettare le disposizioni del citato regime (articolo 96 del codice doganale). Tali obblighi cessano al momento della presentazione delle merci e del documento corrispondente in dogana all’ufficio di destinazione (articolo 92 del codice doganale).
4
Secondo gli articoli 341, 346, 348, 350, 356 e 358 del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento n. 2913/92 (GU L 253, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di applicazione»), le merci in questione devono anzitutto essere presentate all’ufficio doganale di partenza accompagnate da una dichiarazione T1. L’ufficio di partenza stabilisce il termine entro il quale le merci devono essere presentate all’ufficio doganale di destinazione, annota conformemente il documento T1, conserva l’esemplare che gli è destinato e consegna gli altri esemplari del documento T1 all’obbligato principale. Il trasporto delle merci è effettuato in base al documento T1. Dopo la presentazione delle merci, l’ufficio di destinazione annota gli esemplari del documento T1 ricevuto in base ai risultati del controllo effettuato, e rispedisce immediatamente una ricevuta. L’articolo 361 e seguenti del regolamento di applicazione, nella versione applicabile alla specie, indicano che una ricevuta, rilasciata dall’ufficio di destinazione su richiesta della persona che presenta gli esemplari della dichiarazione di transito, chiamati «esemplari 4 e 5», deve pervenire all’ufficio di partenza tramite un’organismo centrale.
5
Il controllo doganale cui sono sottoposte le merci trasportate in regime di transito comunitario esterno prende fine, segnatamente, quando le merci sono immesse in libera pratica, in particolare mediante pagamento dei dazi all’importazione (articoli 37, paragrafo 2, e 79 del codice doganale). Se le merci sono sottratte a detto controllo sorge immediatamente l’obbligazione doganale all’importazione (articolo 203, paragrafi 1 e 2, del codice doganale). Ne è debitore, oltre alla persona che ha sottratto la merce al controllo doganale, in particolare, la persona che doveva adempiere agli obblighi derivanti dall’uso di un regime doganale nell’ambito del quale rientra detta merce (articoli 203, paragrafo 3, e 213 del codice doganale), vale a dire l’obbligato principale.
6
Ai sensi dell’articolo 379, paragrafo 1, del regolamento di applicazione, quando una spedizione non sia stata presentata all’ufficio di destinazione e non possa accertarsi il luogo dell’infrazione o dell’irregolarità, l’ufficio di partenza ne dà notificazione all’obbligato principale quanto prima e al più tardi entro la fine dell’undicesimo mese successivo alla data di registrazione della dichiarazione di transito comunitario.
La garanzia globale dell’importo dell’obbligazione doganale
7
Conformemente all’articolo 94, paragrafo 1, del codice doganale, l’obbligato principale è tenuto a prestare una garanzia per assicurare il pagamento dell’obbligazione doganale e delle altre imposte che possono essere esatte sulla merce. L’articolo 191 del medesimo codice precisa, a tale proposito, che, a richiesta del debitore o della persona che può diventarlo, l’autorità doganale permette che venga costituita una garanzia globale per più operazioni che comportino o possano comportare il sorgere di un’obbligazione doganale.
8
Ai sensi dell’articolo 198 del codice doganale, quando le autorità doganali constatano che la garanzia prestata non assicura o non assicura più l’effettivo o integrale adempimento dell’obbligazione doganale entro i termini prescritti, esse esigono che il debitore o la persona che può diventarlo fornisca, a sua scelta, una garanzia complementare oppure una nuova garanzia in sostituzione della garanzia iniziale.
9
Come previsto all’articolo 361 del regolamento di applicazione, l’importo della garanzia globale è fissato ad almeno 30% dei dazi e delle altre imposizioni esigibili, o ad un importo pari alla totalità dei dazi e delle altre imposizioni esigibili, quando è destinata a coprire operazioni di transito comunitario esterno riguardanti, in particolare, merci riprese nella lista figurante all’allegato 53 del medesimo regolamento, fra cui le sigarette e l’alcool. In tale ipotesi, detto articolo prevede che le autorità doganali hanno la facoltà di fissare la garanzia globale ad un importo pari al 50% dei dazi e delle altre imposizioni esigibili.
10
La garanzia globale è costituita in un ufficio di garanzia, il quale ne determina l’importo, accetta l’impegno del garante e concede un’autorizzazione preventiva che permette all’obbligato principale, nel limite della garanzia, di svolgere qualsiasi operazione di transito comunitario, indipendentemente dall’ufficio di partenza. A tal fine, a chiunque abbia ottenuto un’autorizzazione preventiva è rilasciato un certificato di garanzia (articolo 362 del regolamento di applicazione). Sul verso di tale certificato l’obbligato principale designa sotto la sua responsabilità, all’atto del rilascio o in ogni caso durante il periodo di validità del certificato, le persone da lui abilitate a firmare a suo nome le dichiarazioni di transito comunitario. Egli può, in qualsiasi momento, revocare l’iscrizione del nome di una persona abilitata (articolo 363 del regolamento di applicazione). Conformemente all’articolo 364 del regolamento di applicazione, ogni persona indicata sul verso di un certificato di garanzia presentato ad un ufficio di partenza è considerata il rappresentante abilitato dell’obbligato principale.
La sgravio dei dazi all’importazione
11
Poiché la domanda di sgravio di dazi all’importazione è stata presentata il 27 settembre 2004, il diritto applicabile è il capitolo 3 del titolo IV della parte IV del regolamento di applicazione, contenente le disposizioni specifiche relative all’applicazione dell’articolo 239 del codice doganale, nella versione in vigore all’epoca dei fatti.
12
L’articolo 239 del codice doganale è formulato come segue:
«1. Si può procedere al rimborso o allo sgravio dei dazi all’importazione o dei dazi all’esportazione in situazioni diverse da quelle di cui agli articoli 236, 237 e 238:
—
da determinarsi secondo la procedura del comitato;
—
dovute a circostanze che non implicano frode o manifesta negligenza da parte dell’interessato. Le situazioni in cui si applica la presente disposizione e le modalità procedurali da osservare sono definite secondo la procedura del comitato. Il rimborso e lo sgravio possono essere subordinati a condizioni particolari.
2. Il rimborso o lo sgravio dei dazi per i motivi di cui al paragrafo 1 è concesso su richiesta presentata all’ufficio doganale interessato (…)».
Fatti
13
La Transnáutica — Transportes e Navegação SA (in prosieguo: la «Transnáutica») è una società portoghese di trasporti che possiede lo status di destinatario autorizzato per il periodo durante il quale le operazioni controverse, soggette ai dazi doganali, sono state realizzate nell’ambito del regime di transito comunitario esterno.
14
Nel periodo compreso tra il 14 aprile e il 12 ottobre 1994 l’ufficio doganale di Xabregas (Portogallo) ha rilasciato, in quanto ufficio doganale di partenza, 68 dichiarazioni di transito nelle quali la Transnáutica figurava in quanto obbligato principale, ai fini dell’immissione in circolazione nel territorio doganale dell’Unione di 64 forniture di tabacco e 4 forniture di alcool etilico non denaturato, rientranti nel regime di transito comunitario esterno. Fra gli «esemplari 5» delle 68 dichiarazioni di transito T1 alcune non sono mai pervenute all’ufficio doganale di partenza, mentre altre vi sono giunte con timbri e firme la cui falsificazione è stata scoperta successivamente.
15
A decorrere dal mese di agosto 1994 le autorità portoghesi hanno ricevuto l’ordine di sorvegliare taluni camion nonché il movimento delle merci che trasportavano al fine di scoprire l’origine dei falsi timbri su taluni «esemplari 5» delle dichiarazioni T1.
16
Fra il gennaio 1995 e il gennaio 1996 le autorità portoghesi hanno trasmesso alla Transnáutica diverse copie delle dichiarazioni T1, chiedendo, da un lato, di fornire la prova del fatto che essa avesse agito regolarmente e legittimamente nell’ambito della procedura di transito comunitario esterno e, dall’altro, di corrispondere le obbligazioni doganali corrispondenti, in quanto essa era stata indicata come l’obbligato principale per le dichiarazioni di transito esterno controverse. Inoltre, il certificato di garanzia era stato rilasciato proprio a nome di tale società.
17
Fin dalla sua missiva del 23 marzo 1995, la Transnáutica ha risposto di non essere a conoscenza di tali operazioni di transito di sigarette e di alcool etilico realizzate per suo conto. Solo a seguito di un’inchiesta interna essa ha scoperto che uno dei suoi dipendenti aveva agito a fini di frode firmando, a sua insaputa, talune dichiarazioni T1 per operazioni di contrabbando.
18
Il dipendente di cui trattasi è stato licenziato e, in seguito, dichiarato colpevole di appropriazione indebita continuata con sentenza del Tribunal Criminal de Lisboa (Tribunale penale di Lisbona, Portogallo) intervenuta nel dicembre 1999. Per quanto riguarda la Transnáutica, l’indagine penale avviata a suo carico è stata archiviata, nel settembre 2005, in ragione del fatto che essa ignorava le azioni del proprio dipendente e che i suoi rappresentanti non erano implicati nella frode di cui trattasi.
19
Il 17 novembre 2003, la Transnáutica ha chiesto alle autorità portoghesi il rimborso e lo sgravio dell’obbligazione doganale. Conformemente agli articoli 906 e seguenti del regolamento di applicazione, il governo portoghese ha trasmesso tale domanda, con lettera del 27 settembre 2004, alla Commissione delle Comunità europee la quale, con lettera del 23 dicembre 2004, ha informato tale società di voler respingere la sua domanda a seguito di un esame preliminare del fascicolo. La Transnáutica ha potuto consultare il fascicolo presso la Commissione il 19 gennaio 2005 e, con lettera recante stessa data, ha reso nota a quest’ultima la sua posizione in merito alle intenzioni succitate.
20
Il 6 luglio 2005, conformemente all’articolo 907 del regolamento di applicazione, la Commissione ha adottato la decisione controversa, notificata alla Transnáutica il 12 agosto seguente con lettera del Ministero delle finanze e dell’amministrazione pubblica portoghese, decisione recante il diniego di accogliere la citata domanda e la dichiarazione secondo la quale lo sgravio e il rimborso dell’obbligazione doganale non erano giustificati, in quanto tale società non si trovava in una situazione particolare rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 239 del codice doganale.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
21
Con istanza depositata presso la cancelleria del Tribunale il 21 ottobre 2005, la Transnáutica ha proposto un ricorso inteso all’annullamento della decisione controversa e alla condanna della Commissione alle spese.
22
A sostegno del suo ricorso, la Transnáutica deduceva cinque motivi attinenti, in primo luogo, ad una violazione di forme sostanziali, in secondo luogo, ad un manifesto errore di valutazione nell’applicazione dell’articolo 239 del codice doganale, in terzo luogo, ad una carenza di motivazione in violazione dell’articolo 253 CE, in quarto luogo, ad una violazione dei principi di buona amministrazione e del rispetto dei diritti della difesa nonché, in quinto luogo, ad una violazione del principio di proporzionalità.
23
In via preliminare, occorre rilevare che, nell’ambito della sua valutazione, il Tribunale ha esaminato unicamente il terzo capo del secondo motivo sollevato a sostegno del ricorso, con il quale la Transnáutica sosteneva che le autorità doganali portoghesi non avessero rispettato i propri obblighi per quanto riguarda la garanzia globale da essa costituita per coprire le sue operazioni di transito.
24
Mediante la sentenza impugnata il Tribunale ha annullato la decisione controversa e ha condannato la Commissione alle spese.
25
Il Tribunale ha constatato, al punto 44 della sentenza impugnata, che, ai sensi degli articoli 191 e 198 del codice doganale, quando le autorità doganali constatano che la garanzia prestata non assicura o non assicura più l’effettivo o integrale adempimento dell’obbligazione doganale, esse esigono che l’obbligato principale fornisca una garanzia complementare oppure una nuova garanzia in sostituzione della garanzia iniziale.
26
A tale proposito, il Tribunale si è pronunciato come segue al punto 45 della sentenza impugnata:
«L’azione e il controllo delle autorità doganali nazionali competenti sono essenziali, non solo al momento della costituzione del certificato di garanzia, bensì anche ogni volta che una garanzia globale, destinata a coprire diverse operazioni di transito, venga utilizzata per effettuare e coprire queste ultime».
27
Ai punti 46-48 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato i fatti della specie per quanto riguarda la garanzia globale fornita dalla Transnáutica e ha constatato che le autorità doganali avevano accettato, per le 68 dichiarazioni T1 di cui trattasi, una garanzia insufficiente. Il Tribunale, al citato punto 48, si è pronunciato come segue:
«È giocoforza constatare che le autorità doganali portoghesi hanno accettato, per le 68 dichiarazioni T1 di cui trattasi, una garanzia insufficiente. Come fatto valere in udienza dalla [Transnáutica], senza essere contraddetta dalla Commissione, prendendo in considerazione la totalità delle dichiarazioni T1 rilasciate lo stesso giorno, la garanzia globale non ha mai coperto più del 7,29% dei dazi e delle imposizioni. Per contro, se si analizza separatamente ciascuna dichiarazione, il certificato di garanzia copriva la totalità dei dazi esigibili solo per tre delle dichiarazioni di cui trattasi. In tale ipotesi, tuttavia, si deve considerare che lo stesso giorno erano state rilasciate altre dichiarazioni T1 senza adeguata copertura di garanzia».
28
Il Tribunale ha concluso, al punto 49 della sentenza impugnata, quanto segue:
«Se le autorità doganali portoghesi avessero verificato, al momento del rilascio delle dichiarazioni T1, che l’importo dei dazi e delle altre imposizioni che possono essere esatte per ogni carico fosse coperto dalla garanzia globale fornita dalla [Transnáutica], non si sarebbero potute rilasciare le 68 dichiarazioni T1».
29
Al punto 50 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto l’argomento della Commissione secondo il quale non sussisterebbe alcun nesso di causalità tra il sorgere dell’obbligazione doganale e l’accettazione di un certificato di garanzia globale invalido a causa del suo basso importo, prima di constatare, nello stesso punto, che «l’aver accettato, al momento del rilascio delle dichiarazioni T1, una garanzia insufficiente e il cui importo non poteva manifestamente coprire l’integralità dei dazi e delle altre imposizioni esigibili, costituisce un vizio nella procedura di rilascio delle dichiarazioni T1».
30
Ai punti 51 e 52 della sentenza impugnata, il Tribunale ha confermato l’importanza della garanzia globale per il buon funzionamento del regime di transito comunitario esterno. A tale proposito, ha considerato che l’intervento delle autorità doganali nazionali competenti, nel rilascio delle dichiarazioni T1, costituisce una fase fondamentale della procedura atta a consentire l’identificazione di eventuali irregolarità.
31
Il Tribunale ha constatato, ai punti 54 e 55 della sentenza impugnata, che la Transnáutica aveva preso sufficienti precauzioni per evitare che operazioni di transito di valore ingente potessero aver luogo utilizzando la garanzia globale e che l’assenza di controllo delle autorità doganali in uno stadio iniziale e fondamentale della procedura di transito comunitario esterno aveva consentito il rilascio di 68 dichiarazioni T1, non coperte dal certificato di garanzia, e la realizzazione di azioni fraudolente all’insaputa di tale società, la quale aveva messo in atto tutti i meccanismi atti a prevenire abusi nell’utilizzo della garanzia.
32
Ai punti 56 e 57 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato gli obblighi in capo alle autorità doganali connessi alla valutazione dell’importo della garanzia. In tale contesto ha ritenuto che la conoscenza dell’operatore economico e il fatto che la Transnáutica non avesse in precedenza mai commercializzato merci sensibili, come tabacco o alcool etilico, fossero circostanze che avrebbero dovuto attirare a maggior ragione l’attenzione di tali autorità e non, come fatto valere dalla Commissione, giustificare un attenuamento dei controlli. Pertanto, il Tribunale si è pronunciato come segue al punto 58 della citata sentenza:
«[...]il fatto di accollare [alla Transnáutica] l’obbligazione doganale derivante dalle scelte delle citate autorità, eventualmente connesse al perseguimento delle infrazioni, è tale da confliggere con la finalità della clausola di equità sottesa all’art. 905 del regolamento di applicazione, in quanto la [Transnáutica] si troverebbe quindi in una situazione particolare, che andrebbe oltre l’ordinario rischio commerciale legato alla sua attività economica (v., in tal senso, sentenze della Corte [7 settembre 1999,] De Haan, [C-61/98, Racc. pag. I-5003, punto 53], e del 18 ottobre 2007, Nordspedizionieri di Danielis Livio e a./Commissione, C-62/05 P, Racc. pag. I-8647, punto 51, nonché sentenza [del Tribunale, dell’11 luglio 2002,] Hyper/Commissione, [T-205/99, Racc. pag. II-3141, punto 95])».
33
Sul fondamento di tali considerazioni, il Tribunale ha constatato, ai punti 59-61 della sentenza impugnata, quanto segue:
«59
Occorre dunque concludere che la mancanza di diligenza da parte delle autorità doganali portoghesi nell’esercizio della loro missione di controllo, che precede il rilascio delle dichiarazioni T1, segnatamente per quanto riguarda la fissazione e il controllo dell’importo della garanzia globale, ha perturbato il sistema di verifica previsto, per il regime di transito comunitario esterno, dal codice doganale e dal regolamento di applicazione e, pertanto, ha privato la [Transnáutica] di un’occasione concreta di scoprire la frode prima che sia commessa.
60
Orbene, tale mancanza di diligenza rientra nella responsabilità delle autorità doganali portoghesi e colloca la [Transnáutica] in una situazione particolare che va oltre l’ordinario rischio commerciale legato alla sua attività economica.
61
Emerge da quanto suesposto che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione stabilendo l’assenza di una situazione particolare nel caso della [Transnáutica], per quanto riguarda la violazione del dovere di controllo sulla validità e l’importo della garanzia globale da parte delle autorità doganali portoghesi».
Procedimento concomitante all’impugnazione e conclusioni delle parti
34
In concomitanza con la presentazione della presente impugnazione, la Repubblica portoghese ha presentato avverso la sentenza impugnata una domanda di opposizione di terzo dinanzi al Tribunale in applicazione dell’articolo 123 del regolamento di procedura di quest’ultimo. Essa ha parimenti chiesto alla Corte di sospendere il procedimento relativo a tale impugnazione fino alla pronuncia del Tribunale sulla sua domanda di opposizione di terzo.
35
Con ordinanza del 29 aprile 2010 la Corte ha accolto tale domanda di sospensione. Il Tribunale ha respinto la domanda di opposizione di terzo con ordinanza del 6 settembre 2010, Portogallo/Transnáutica e Commissione (T-385/05 TO).
36
La Repubblica portoghese chiede che la Corte voglia:
—
annullare la sentenza impugnata, e
—
condannare la Transnáutica alle spese.
37
La Transnáutica chiede che la Corte voglia:
—
in via principale, respingere l’impugnazione in quanto manifestamente irricevibile;
—
in subordine, respingerla in quanto manifestamente infondata, e
—
condannare la Repubblica portoghese alle spese.
38
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 23 aprile 2010, il Regno di Spagna ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni della Repubblica portoghese. Con ordinanza del 20 settembre 2010, il presidente della Quinta Sezione della Corte ha ammesso tale intervento.
Sull’impugnazione
Argomenti delle parti
39
A sostegno della sua impugnazione, la Repubblica portoghese deduce un motivo unico, attinente alla violazione da parte del Tribunale dell’articolo 239 del codice doganale, in quanto quest’ultimo avrebbe a torto considerato che esistesse una situazione particolare conforme ai requisiti di rimborso stabiliti da tale articolo. Detto motivo unico si compone di tre capi mediante i quali la Repubblica portoghese contesta al Tribunale:
—
di aver violato il diritto dell’Unione, decidendo che le autorità doganali portoghesi avevano commesso errori nella fissazione e nel controllo successivo della garanzia globale che era stata costituita per le operazioni di transito di cui trattasi;
—
di aver deciso, a torto, che sussiste un nesso di causalità fra tali errori e l’ulteriore sorgere dell’obbligazione doganale per il fatto che la merce era stata sottratta alla vigilanza doganale, e
—
di avere erroneamente concluso che la Transnáutica avesse preso le precauzioni necessarie al fine di evitare che la garanzia globale fosse utilizzata in operazioni di transito relative ad importi elevati.
40
Secondo la Repubblica portoghese occorre considerare che, nella specie, la garanzia globale è stata costituita nel 1993, vale a dire ad un’epoca in cui le disposizioni di applicazione del codice doganale non erano ancora applicabili, come emerge dall’articolo 915, secondo comma, del regolamento di applicazione. A tale data, l’importo della garanzia globale sarebbe dovuto essere determinato secondo le regole stabilite nell’articolo 34 ter del regolamento (CEE) n. 1214/92 della Commissione, del 21 aprile 1992, recante disposizioni di applicazione e misure di semplificazione del regime di transito comunitario (GU L 132, pag. 1), come modificato dal regolamento (CEE) n. 3712/92 della Commissione, del 21 dicembre 1992 (GU L 378, pag. 15).
41
Per quanto riguarda il controllo della garanzia globale, la Repubblica portoghese sostiene che il Tribunale ha violato il diritto dell’Unione dichiarando che le autorità doganali avevano l’obbligo di verificare che la garanzia globale prestata coprisse l’importo dei dazi all’importazione dovuti. Inoltre, tale Stato membro contesta la conclusione del Tribunale secondo la quale, a seguito di tale verifica, le autorità doganali avrebbero dovuto esigere dalla Transnáutica un aumento della garanzia conforme al valore dell’obbligazione doganale che poteva sorgere, il che avrebbe condotto tale società a scoprire il comportamento fraudolento del suo dipendente.
42
La Repubblica portoghese fa valere che l’articolo 198 del codice doganale impone unicamente che le autorità doganali verifichino se l’importo dei dazi all’importazione eventualmente dovuti sia superiore all’importo della garanzia costituita. Secondo tale Stato membro, il Tribunale ha violato il diritto dell’Unione nel considerare che tale articolo imponesse all’ufficio doganale di partenza l’obbligo di verificare, durante l’operazione di transito, che la garanzia globale presentata coprisse non solo l’importo dei citati dazi, bensì parimenti le altre imposizioni che possono successivamente essere esatte.
43
Per tali medesime ragioni, la Repubblica portoghese sostiene, nell’ambito del terzo capo del suo motivo unico, di poter legittimamente concludere che le misure adottate dalla Transnáutica non avrebbero impedito che il suo impiegato fornisse una garanzia complementare mediante apporto di capitale in contanti atto a coprire l’ammontare dei dazi all’importazione di cui trattasi e, di conseguenza, di realizzare le operazioni di transito dichiarate che hanno dato origine alla controversia.
44
Nella sua replica, la Transnáutica fa valere, in primo luogo, che i motivi dell’impugnazione presentata dalla Repubblica portoghese sono manifestamente irricevibili.
45
Secondo la Transnáutica, gli argomenti invocati dalla Repubblica portoghese vanno respinti, in quanto, da un lato, quest’ultima non fornisce la prova che il Tribunale abbia commesso un errore implicante un’inesattezza materiale o uno snaturamento dei fatti e che, dall’altro, non spetta alla Corte riesaminare i fatti già controllati dal Tribunale e né decidere una causa in base ad elementi ipotetici o a fatti che non si sono verificati. Inoltre, l’impugnazione non solleverebbe alcuna questione di diritto.
46
In subordine, la Transnáutica fa valere che, se la Corte dovesse ritenere che l’impugnazione non sia manifestamente irricevibile nella sua integralità, i motivi di diritto sollevati dalla Repubblica portoghese devono comunque essere respinti in quanto manifestamente infondati.
47
Per quanto riguarda le questioni relative alla fissazione dell’importo della garanzia globale, la Transnáutica sostiene che, contrariamente a quanto affermato dalla Repubblica portoghese, poiché il regolamento di applicazione è applicabile a decorrere dal 1o gennaio 1994, esso copriva le dichiarazioni di transito T1 di cui trattasi, le quali sono state rilasciate tra il 14 aprile e il 12 ottobre 1994.
48
Inoltre, la Transnáutica sostiene che l’argomento della Repubblica portoghese, secondo il quale il Tribunale ha basato la sua decisione sul fatto che la garanzia sarebbe dovuta corrispondere al 100% dell’obbligazione doganale, dev’essere considerata manifestamente infondata nei limiti in cui, tenuto conto dell’importo effettivamente accettato dalle autorità portoghesi, la sentenza impugnata non sarebbe stata diversa, anche qualora il regolamento n. 1214/92, come modificato dal regolamento n. 3712/92, fosse stato applicabile nel caso di specie. A parere della Transnáutica, la negligenza di tali autorità non sarebbe stata contestata sotto tale aspetto.
49
Relativamente al controllo della garanzia globale, la Transnáutica contesta l’interpretazione della Repubblica portoghese secondo la quale l’obbligo di controllare una siffatta garanzia «è privo di fondamento giuridico».
50
A tale proposito, la Transnáutica fa valere che la garanzia globale è destinata ad assicurare il pagamento dell’obbligazione doganale nonché delle altre imposte che possono sorgere relativamente alla merce in transito, di modo che essa deve coprire l’importo dell’obbligazione doganale e non il valore di tale merce. Non sarebbe dunque necessaria alcuna disposizione giuridica specifica che imponga alle autorità doganali nazionali di controllare la citata garanzia globale. Secondo la Transnáutica, spetta alle autorità doganali verificare che la costituzione di una garanzia copra il pagamento dell’obbligazione, al fine di evitare ogni irregolarità.
51
La Transnáutica sostiene che l’articolo 198 del codice doganale debba essere interpretato alla luce del principio di leale collaborazione secondo il quale gli Stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai Trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione europea. Di conseguenza, anche se l’obbligo di controllo della garanzia globale non è espressamente menzionato, le autorità doganali nazionali dovrebbero essere in grado di controllare che detta garanzia sia adeguata. Secondo tale società, l’attuazione del citato articolo non sarebbe garantita e il principio di leale collaborazione sarebbe eluso in assenza di un siffatto controllo.
52
La Transnáutica sostiene che accogliere il motivo invocato dalla Repubblica portoghese condurrebbe ad ammettere che gli Stati membri sono tenuti ad applicare il diritto dell’Unione unicamente qualora una disposizione lo imponga espressamente. Una siffatta interpretazione condurrebbe a mettere in discussione il sistema di ripartizione delle competenze all’interno dell’Unione. Per tale sola ragione, tale motivo dovrebbe essere respinto in quanto manifestamente infondato.
53
Infine, per quanto riguarda il terzo capo del motivo unico sollevato a sostegno dell’impugnazione, la Transnáutica fa valere che la questione di sapere quali siano le autorità doganali nazionali responsabili della mancanza di diligenza per la fissazione e il controllo della garanzia, vale a dire le autorità doganali portoghesi o spagnole, o ancora quelle di un altro Stato membro, non riguarda in nessun caso la responsabilità della Transnáutica. Tale capo dovrebbe dunque essere respinto in quanto manifestamente infondato.
54
Nell’ambito del suo intervento, il Regno di Spagna sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto in quanto ha trasformato una competenza amministrativa prevista negli articoli 6 e 198 del codice doganale, il cui esercizio è lasciato alla libera discrezionalità dell’amministrazione doganale, in un obbligo di quest’ultima che produce effetti sul sorgere dell’obbligazione doganale. Esso fa valere che tale interpretazione vale unicamente nel caso in cui la norma lo preveda espressamente e definisca i suoi effetti giuridici sull’obbligo in capo all’amministrato.
55
Secondo il citato Stato membro, trasformare il potere di controllo dell’amministrazione in obblighi che producono effetti sul sorgere dell’obbligazione doganale condurrebbe ad ammettere che l’esercizio delle competenze riconosciute all’amministrazione è fondato sul principio dell’autorizzazione preliminare di ogni atto del debitore, il che sarebbe contrario al principio generale che prevale negli Stati moderni, vale a dire quello dell’intervento minimo, in ragione della presunzione secondo la quale i debitori compiono i loro atti conformemente al diritto.
56
Inoltre, tenuto conto del fatto che ogni atto compiuto in applicazione della normativa doganale esige una domanda previa dell’interessato, l’applicazione della sentenza impugnata condurrebbe a concludere che ogni frode, salvo casi eccezionali quale l’introduzione di merci nel territorio doganale senza dichiarazione in dogana, sarebbe evitata esercitando il potere di controllo riconosciuto alle autorità doganali. Di conseguenza, se vi è una frode, l’amministrazione sarebbe considerata responsabile mentre l’autore di quest’ultima dovrebbe essere esonerato.
57
Secondo il Regno di Spagna, per valutare la regolarità della decisione controversa nei confronti degli articoli 905 e seguenti del regolamento di applicazione, occorre, essenzialmente, valutare il comportamento del debitore alla luce delle circostanze in cui si è verificata la fattispecie imponibile che ha dato origine all’obbligazione doganale di pagamento.
58
Nella sua replica, la Commissione indica che, per precisione, ha inteso presentare osservazioni riguardanti taluni argomenti sollevati nell’ambito della presente impugnazione, ma che, non avendo proposto essa stessa impugnazione avverso la sentenza impugnata, non intende prendere posizione sull’impugnazione della Repubblica portoghese.
Giudizio della Corte
Sulla ricevibilità
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La Transnáutica solleva un’eccezione di irricevibilità sostenendo che, avendo presentato esattamente lo stesso testo, a sostegno sia della sua domanda di opposizione di terzo sia della presente impugnazione, la Repubblica portoghese chiede, in realtà, alla Corte di riesaminare questioni di fatto, e non questioni di diritto, in violazione dell’articolo 256 TFUE.
60
A tale proposito, occorre rilevare che, se è vero che la Repubblica portoghese invoca, nella presente impugnazione, gli stessi argomenti presentati a sostegno della sua domanda di opposizione di terzo proposta dinanzi al Tribunale, è pur vero che una siffatta circostanza non è sufficiente, di per sé, a considerare tale impugnazione irricevibile senza privare tale Stato membro di un mezzo di ricorso legittimo. Lo stesso vale a maggior ragione in quanto, nel caso di specie, il Tribunale non ha accolto tale opposizione di terzo e non ha neanche esaminato gli argomenti sollevati dalla Repubblica portoghese a sostegno di quest’ultimo procedimento.
61
Peraltro, contrariamente a quanto sostenuto dalla Transnáutica, l’impugnazione della Repubblica portoghese non verte sull’esame dei fatti operato dal Tribunale, ma riguarda la valutazione di quest’ultimo secondo la quale i requisiti giuridici per l’applicazione dell’articolo 239 del codice doganale sono soddisfatti in una situazione come quella che ha dato luogo alla presente controversia. Tale valutazione del Tribunale può essere esaminata dalla Corte nell’ambito di un’impugnazione (v., in tal senso, sentenza del 25 luglio 2008, C.A.S./Commissione, C-204/07 P, Racc. pag. I-6135, punto 83).
62
Di conseguenza l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Transnáutica dev’essere respinta.
Nel merito
63
Con la sua impugnazione, la Repubblica portoghese contesta le conclusioni del Tribunale secondo le quali esiste una situazione particolare, rientrante nell’articolo 239 del codice doganale, quando le autorità doganali di uno Stato membro commettono errori nella fissazione e nel controllo successivo dell’importo della garanzia globale che deve essere costituita in relazione ad un determinato numero complessivo di transazioni.
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A sostegno della sua impugnazione, la Repubblica portoghese invoca un motivo unico suddiviso in tre capi. In primo luogo, essa sostiene che l’affermazione del Tribunale secondo la quale le autorità doganali portoghesi hanno commesso errori nella fissazione e nel controllo della garanzia globale si basa su un’interpretazione errata del diritto dell’Unione. In secondo luogo, essa fa valere che il Tribunale ha concluso, a torto, che sussiste un nesso di causalità fra tali errori e il conseguente sorgere di un’obbligazione doganale nel momento in cui la merce viene sottratta alla vigilanza doganale. Infine, tale Stato membro sostiene che il Tribunale ha concluso, a torto, che la Transnáutica ha preso tutte le precauzioni necessarie al fine di evitare che la garanzia globale sia utilizzata nelle operazioni di transito relative ad importi elevati.
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A tale proposito occorre rammentare che l’articolo 905 del regolamento di applicazione, sul fondamento del quale la Commissione è invitata dallo Stato membro da cui dipende l’autorità doganale a valutare, sulla base degli elementi trasmessile, la sussistenza di una situazione particolare atta a giustificare lo sgravio dei dazi, introduce una clausola generale di equità intesa ad abbracciare la situazione eccezionale nella quale venga a trovarsi il dichiarante rispetto ad altri operatori che esercitano la stessa attività, qualora l’autorità doganale non sia in grado, alla luce dei motivi che sono stati addotti, di prendere essa stessa una decisione di sgravio dei dazi (v. sentenze del 25 febbraio 1999, Trans-Ex-Import, C-86/97, Racc. pag. I-1041, punti 18-21, e del 7 settembre 1999, De Haan, cit., punto 52).
66
Precisato quanto sopra, occorre rilevare che le obiezioni sollevate dalla Repubblica portoghese avverso l’argomentazione del Tribunale riguardano i diversi elementi di fatto e di diritto dell’analisi che lo ha condotto a concludere l’esistenza di una situazione particolare rientrante nell’articolo 239 del codice doganale. Al fine di valutare la fondatezza di una siffatta argomentazione, è necessario esaminarne uno dopo l’altro ogni singolo elemento.
67
In via preliminare, occorre rammentare, come fa il Tribunale al punto 43 della sentenza impugnata, che l’articolo 94 del codice doganale impone all’obbligato principale di prestare una garanzia per assicurare il pagamento dell’obbligazione doganale e delle altre imposizioni che possono essere esatte sulla merce. Emerge parimenti dagli articoli 191 e 198 del medesimo codice che spetta alle autorità doganali stabilire un’adeguata garanzia globale e controllarne la costituzione.
68
Orbene, come correttamente rilevato dal Tribunale al punto 45 della sentenza impugnata, l’azione e il controllo delle autorità doganali nazionali competenti sono essenziali, non solo al momento della costituzione del certificato di garanzia, bensì anche ogni volta che una garanzia globale, destinata a coprire diverse operazioni di transito, venga utilizzata per effettuare e coprire queste ultime. A tale proposito, sebbene l’articolo 198 del codice doganale non comporti l’obbligo formale di controllare l’adeguatezza della garanzia globale spetta, tuttavia, alle autorità doganali competenti adottare tutte le misure necessarie qualora siano in presenza di un divario tra l’importo della garanzia costituita e il totale dei dazi che sono dovuti per un determinato insieme di operazioni di transito.
69
La Repubblica portoghese contesta l’ampiezza dell’obbligo imposto dall’articolo 198 del codice doganale e sostiene che il Tribunale ha interpretato tale disposizione in maniera troppo restrittiva imponendo un elevato livello di diligenza alle autorità doganali nell’ambito del controllo dell’adeguatezza della garanzia globale. Essa contesta parimenti le conclusioni del Tribunale per quanto riguarda la normativa applicabile per il calcolo di tale garanzia globale.
70
Occorre rilevare che, nelle loro osservazioni dinanzi alla Corte, la Repubblica portoghese e la Commissione hanno fornito interpretazioni contraddittorie della versione della normativa applicabile alla presente controversia. A seconda della versione di tale normativa applicata si otterrebbe un risultato diverso, in particolare una percentuale del 30% ovvero del 50%, quale proporzione dei dazi dovuti che la garanzia globale deve coprire.
71
A tale proposito si deve precisare che, indipendentemente dall’importo proporzionale richiesto dalla normativa applicabile alla presente controversia, l’obbligo di diligenza che incombe alle autorità doganali resta immutato. Occorre parimenti rammentare che il Tribunale ha rilevato, al punto 48 della sentenza impugnata, che, «[c]ome fatto valere in udienza dalla [Transnáutica], senza essere contraddetta dalla Commissione, prendendo in considerazione la totalità delle dichiarazioni T1 rilasciate lo stesso giorno, la garanzia globale non ha mai coperto più del 7,29% dei dazi e delle imposizioni».
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Quindi, si deve constatare che, indipendentemente dalla questione se la normativa applicabile imponga una garanzia globale del 30% o del 50% dei dazi dovuti, è coerente la conclusione del Tribunale secondo la quale la garanzia richiesta dalle autorità doganali era inadeguata. Il fatto che la garanzia globale effettivamente costituita non ha mai coperto più del 7,29% di tali dazi, mentre l’importo di quest’ultima avrebbe dovuto, almeno, coprirne il 30%, giustifica l’affermazione del Tribunale, al punto 55 della sentenza impugnata, secondo la quale «l’assenza di controllo delle autorità doganali in uno stadio iniziale e fondamentale della procedura di transito comunitario esterno ha consentito il rilascio di 68 dichiarazioni T1, non coperte dal certificato di garanzia».
73
Come correttamente constatato dal Tribunale al punto 51 della sentenza impugnata, «affinché tale regime funzioni è essenziale che la garanzia fornita sia di importo adeguato a coprire l’ammontare dell’obbligazione doganale che può sorgere, secondo una percentuale del 30, 50 o 100% stabilita in funzione del tipo di merci trasportate. Un errore nel controllo della garanzia, al momento del rilascio della dichiarazione T1, ha un impatto certo sulla capacità dell’obbligato principale a garantire il pagamento dell’obbligazione doganale che può sorgere».
74
I due altri capi del motivo unico invocato dalla Repubblica portoghese vanno esaminati proprio alla luce di quanto suesposto. In primo luogo, quest’ultima contesta il ragionamento del Tribunale riguardante il nesso di causalità tra l’errore commesso dalle autorità doganali per quanto riguarda la fissazione della garanzia globale e l’eventuale sorgere di un’obbligazione doganale dall’aver sottratto la merce alla vigilanza delle citate autorità.
75
Infatti, al punto 49 della sentenza impugnata, il Tribunale ha statuito che, «[s]e le autorità doganali portoghesi avessero verificato, al momento del rilascio delle dichiarazioni T1, che l’importo dei dazi e delle altre imposizioni esigibili per ogni carico fosse coperto dalla garanzia globale fornita dalla [Transnáutica], non si sarebbero potute rilasciare le 68 dichiarazioni T1». Tale ragionamento si basa sul fatto che, se le citate autorità avessero adempiuto ai loro obblighi nel calcolo dell’importo della garanzia globale da costituire, ne sarebbe derivato che l’insieme delle transazioni, giudicate poi fraudolente, non avrebbe mai avuto luogo.
76
Il nesso di causalità in tal modo evidenziato dal Tribunale riguarda non il calcolo erroneo dell’importo della garanzia globale e il sorgere dell’obbligazione doganale, bensì piuttosto il nesso fra, da un lato, l’assenza di vigilanza da parte delle citate autorità, la quale ha avuto come conseguenza il fatto che le operazioni di transito sono sfuggite alle misure di controllo previste dalla normativa applicabile e, dall’altro, l’esistenza di una situazione particolare. Il Tribunale non ha determinato se sussista un nesso di causalità fra l’errore di calcolo dell’importo della garanzia globale e il sorgere di un’obbligazione, bensì ha esaminato se i fatti all’origine della controversia potessero dare luogo ad una «situazione particolare» rientrante nell’articolo 239 del codice doganale.
77
Il terzo capo del motivo unico sollevato dalla Repubblica portoghese va esaminato, in secondo luogo, anche alla luce di tale considerazione. Quest’ultima contesta l’affermazione del Tribunale secondo la quale, se le autorità doganali avessero calcolato una garanzia globale adeguata e controllato la sua costituzione, le procedure interne messe in atto dalla Transnáutica avrebbero consentito di evitare l’operazione fraudolenta e, di conseguenza, il sorgere dell’obbligazione doganale.
78
A tale proposito basti rilevare che la Repubblica portoghese non ha fornito alcun elemento atto a consentire di concludere che il Tribunale abbia dichiarato a torto, al punto 52 della sentenza impugnata, che «[s]e le autorità doganali portoghesi avessero rifiutato la garanzia in quanto insufficiente e chiesto di prestare una garanzia supplementare, non solo non sarebbero state rilasciate le dichiarazioni T1 di cui trattasi, ma, come giustamente affermato dalla [Transnáutica], quest’ultima avrebbe potuto accorgersi delle azioni fraudolente del suo dipendente».
79
Quindi, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto né ha snaturato gli elementi di prova sottopostigli nel dichiarare, al punto 60 del sentenza impugnata, che «tale mancanza di diligenza rientra nella responsabilità delle autorità doganali portoghesi e colloca la [Transnáutica] in una situazione particolare che va oltre l’ordinario rischio commerciale legato alla sua attività economica».
80
Per quanto riguarda l’argomento fatto valere dalla Repubblica portoghese a sostegno del citato terzo capo, attinente al comportamento che il dipendente della Transnáutica avrebbe potuto adottare nell’ipotesi in cui le autorità doganali portoghesi gli avessero imposto di fornire una garanzia complementare, occorre rilevare che un siffatto argomento è di natura meramente ipotetica.
81
In considerazione di quanto suesposto si deve constatare che, nelle circostanze specifiche del caso di specie, il Tribunale poteva legittimamente considerare, sulla base dei fatti sottopostigli e senza snaturare gli elementi di prova né commettere errori di diritto, che la mancanza di diligenza da parte delle citate autorità, la quale ha condotto all’inefficacia delle procedure di controllo messe in atto dalla Transnáutica, ha dato luogo a una situazione particolare rientrante nell’articolo 239 del codice doganale.
82
Poiché nessuno dei tre capi del motivo unico dedotto dalla Repubblica portoghese a sostegno della sua impugnazione può essere accolto, l’impugnazione va respinta.
Sulle spese
83
Ai sensi dell’articolo 69, paragrafo 2, primo comma, del regolamento di procedura della Corte, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 118 dello stesso, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi del paragrafo 4, primo comma, del medesimo articolo, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
84
Poiché la Transnáutica ha chiesto la condanna della Repubblica portoghese alle spese, quest’ultima, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese. Il Regno di Spagna, intervenuto nel presente procedimento, sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1)
L’impugnazione è respinta.
2)
La Repubblica portoghese è condannata alle spese.
3)
Il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.
Firme
( *1 ) Lingua processuale: l’inglese.
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