Causa C‑525/04 P
Regno di Spagna
contro
Lenzing AG
«Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado — Aiuti di Stato — Mancato recupero di contributi, soprattasse di mora e interessi dovuti — Ricevibilità — Criterio del creditore privato»
Conclusioni dell’avvocato generale J. Kokott, presentate il 1° febbraio 2007
Sentenza della Corte (Prima Sezione) 22 novembre 2007
Massime della sentenza
1. Ricorso di annullamento — Persone fisiche o giuridiche — Atti che le riguardano direttamente e individualmente
(Artt. 88 CE e 230, quarto comma, CE)
2. Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado — Motivi di ricorso — Erronea valutazione dei fatti — Irricevibilità — Controllo da parte della Corte della valutazione degli elementi probatori — Esclusione, salvo il caso di snaturamento
(Art. 225 CE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, primo comma)
3. Aiuti concessi dagli Stati — Decisione della Commissione che constata la compatibilità di una misura nazionale con l’art. 87, n. 1, CE — Applicazione da parte della Commissione del criterio del creditore privato
(Art. 87, n. 1, CE)
1. I soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda individualmente, ai sensi dell’art. 230 quarto comma, CE, solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro peculiari o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari.
Per quanto riguarda più in particolare il settore degli aiuti di Stato, una decisione di valutazione dell’aiuto riguarda individualmente i soggetti, diversi dai destinatari, che contestino la fondatezza di tale decisione qualora la loro posizione sul mercato sia sostanzialmente danneggiata dal provvedimento di aiuto che costituisce oggetto della decisione di cui trattasi. A tale riguardo, la semplice circostanza che un atto possa influire in una certa misura sui rapporti concorrenziali nel mercato rilevante e che l’impresa interessata si trovasse in qualche modo in concorrenza con il beneficiario dell’atto non è comunque sufficiente a far ritenere che quest’ultimo la riguardi individualmente. Pertanto, un’impresa non può avvalersi unicamente della sua qualità di concorrente rispetto all’impresa beneficiaria, ma deve provare inoltre che essa si trova in una situazione di fatto che la identifica alla stessa stregua del destinatario.
Tuttavia, un simile statuto particolare, che caratterizza un soggetto diverso dai destinatari di una decisione rispetto a qualsiasi altro operatore economico, non deve necessariamente essere dedotto da elementi come una diminuzione significativa del fatturato, perdite finanziarie non trascurabili o ancora una riduzione significativa delle quote di mercato in seguito alla concessione dell’aiuto di cui trattasi. Infatti, la concessione di un aiuto di Stato può arrecare pregiudizio alla situazione concorrenziale di un operatore anche in altri modi, in particolare provocando un mancato guadagno o un’evoluzione meno favorevole di quella che sarebbe stata registrata in mancanza di tale aiuto. Analogamente, la gravità di tale danno può variare secondo un gran numero di fattori come, in particolare, la struttura del mercato considerato o la natura dell’aiuto di cui trattasi. La prova di un danno sostanziale arrecato alla posizione di un concorrente sul mercato non può, quindi, essere limitata alla presenza di taluni elementi che indicano un peggioramento delle sue prestazioni commerciali o finanziarie.
(v. punti 30-35)
2. Il Tribunale è competente in via esclusiva ad accertare e valutare i fatti pertinenti, nonché a valutare gli elementi di prova. La valutazione di tali fatti ed elementi di prova non costituisce, quindi, una questione di diritto, come tale soggetta al sindacato della Corte nell’ambito di un’impugnazione, salvo il caso di snaturamento degli stessi.
(v. punto 54)
3. L’esame da parte della Commissione della questione se determinate misure possano essere considerate aiuti di Stato, in quanto le pubbliche autorità non avrebbero agito come un creditore privato, richiede che si proceda ad una valutazione economica complessa. Sebbene la Corte riconosca alla Commissione un potere discrezionale in materia economica, ciò non implica che il giudice comunitario debba astenersi dal controllare l’interpretazione, da parte della Commissione, di dati di natura economica. Infatti, il giudice comunitario è tenuto non solo a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte. Tuttavia, nell’ambito di tale controllo, esso deve astenersi dal sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione.
Nei casi in cui le istituzioni comunitarie dispongano di un ampio potere discrezionale, è di fondamentale importanza il controllo del rispetto di talune garanzie procedurali. Fra tali garanzie si annovera l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie e di motivare la decisione in modo sufficiente.
(v. punti 56-59)
SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
22 novembre 2007 (*)
«Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado – Aiuti di Stato – Mancato recupero di contributi, soprattasse di mora e interessi dovuti – Ricevibilità – Criterio del creditore privato»
Nel procedimento C‑525/04 P,
avente ad oggetto un ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado, proposto, ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, il 27 dicembre 2004,
Regno di Spagna, rappresentato dal sig. J.M. Rodríguez Cárcamo, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
procedimento in cui le altre parti sono:
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. V. Kreuschitz e J. Buendía Sierra, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. M. Núñez-Müller, Rechtsanwalt, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta in primo grado,
Lenzing AG, con sede in Lenzing (Austria), rappresentata dall’avv. U. Soltész, Rechtsanwalt,
ricorrente in primo grado,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. P. Jann, presidente di sezione, dai sigg. A. Tizzano (relatore), R. Schintgen, A. Borg Barthet e E. Levits, giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. B. Fülöp, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 14 dicembre 2006,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 1° febbraio 2007,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il presente ricorso, il Regno di Spagna chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado della Comunità europee 21 ottobre 2004 (causa T‑36/99, Lenzing/Commissione, Racc. pag. II‑3597; in prosieguo: «la sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha parzialmente annullato la decisione della Commissione 28 ottobre 1998, 1999/395/CE, relativa all’aiuto di Stato concesso dalla Spagna a favore della Sniace SA, situata a Torrelavega (Cantabria) (GU 1999, L 149, pag. 40; in prosieguo: la «decisione 28 ottobre 1998»), modificata con decisione della Commissione 20 settembre 2000, 2001/43/CE (GU 2001, L 11, pag. 46; in prosieguo: la «decisione controversa»).
Fatti all’origine della controversia
2 Ai punti 8-29 de della sentenza impugnata, il Tribunale ha illustrato i fatti all’origine della controversia nei seguenti termini:
«8 La Lenzing AG [in prosieguo: la “Lenzing”] è una società austriaca che produce e commercia fibre di cellulosa (viscosa, modal e lyocell).
9 La Sniace SA (in prosieguo: la “Sniace”) è una società spagnola che produce cellulosa, carta, fibre di viscosa, fibre sintetiche e solfati di sodio (…).
10 Nel marzo 1993 i tribunali spagnoli ordinavano la sospensione dei pagamenti della Sniace, che da molti anni versava in difficoltà economiche e finanziarie. Nell’ottobre 1996 i creditori privati della Sniace stipulavano un accordo mediante il quale convertivano in azioni di quest’ultima il 40% dei loro crediti nei confronti della società e che poneva termine alla sospensione dei pagamenti. Avvalendosi del loro diritto di astensione, i creditori pubblici della Sniace decidevano di non partecipare a tale accordo.
11 Il 5 novembre 1993 e il 31 ottobre 1995 la Sniace stipulava con il Fogasa [fondo di garanzia salariale spagnolo] accordi per rimborsargli gli stipendi arretrati e le indennità che esso aveva corrisposto ai dipendenti della Sniace. Il primo accordo prevedeva il rimborso di pesetas spagnole (ESP) 897 652 789, maggiorato di ESP 465 055 911 di interessi calcolati al tasso di interesse legale del 10%, a scadenze semestrali su un periodo di otto anni (in prosieguo: l’“accordo del 5 novembre 1993”). Il secondo accordo prevedeva il rimborso di ESP 229 424 860, maggiorato di ESP 110 035 018 di interessi calcolati al tasso d’interesse legale del 9%, a scadenze semestrali su un periodo di otto anni (in prosieguo: l’“accordo del 31 ottobre 1995”). Il 10 agosto 1995, per garantire i crediti del Fogasa, la Sniace costituiva, in favore di quest’ultimo, un’ipoteca su due sue proprietà. La somma rimborsata dalla Sniace nell’ambito di questi due accordi ammontava a ESP 186 963 594 nel giugno 1998.
12 In data 8 marzo 1996, la Tesoreria generale della previdenza sociale (in prosieguo: la “TGPS”) stipulava un accordo con la Sniace ai fini della rinegoziazione dei debiti di quest’ultima per contributi previdenziali per un totale di ESP 2 903 381 848, relativo al periodo febbraio 1991 - febbraio 1995 (in prosieguo: l’“accordo dell’8 marzo 1996”). Tale accordo prevedeva il rimborso di tale somma, maggiorata degli interessi calcolati al tasso d’interesse legale del 9%, in 96 rate mensili fino al marzo 2004. Esso veniva modificato mediante un accordo del 7 maggio 1996, che prevedeva un rimborso differito per un anno, un rimborso in 84 rate mensili e l’applicazione del tasso d’interesse legale del 9% (in prosieguo: l’“accordo del 7 maggio 1996”). Poiché la Sniace non li aveva rispettati, tali accordi venivano sostituiti da un nuovo accordo intervenuto il 30 settembre 1997 tra la detta società e la TGPS (in prosieguo: l’“accordo del 30 settembre 1997”). Il rimborso riguardava un importo di ESP 3 510 387 323, corrispondente a contributi previdenziali arretrati per il periodo febbraio 1991 - febbraio 1997, da maggiorare con interessi di mora pari a ESP 615 056 349, e che doveva essere eseguito in dieci anni. Nel corso dei primi due anni, sarebbero stati versati solo gli interessi, calcolati ad un tasso annuo del 7,5%, mentre, nel corso degli anni successivi, i rimborsi avrebbero riguardato il capitale e gli interessi. Nell’aprile 1998, la Sniace aveva rimborsato ESP 216 118 863 nell’ambito dell’accordo del 30 settembre 1997.
13 Il 4 luglio 1996 [la Lenzing] presentava una denuncia alla Commissione in merito ad una serie di aiuti di Stato che sarebbero stati concessi alla Sniace nel corso di svariati anni a partire dalla fine degli anni ‘80. Con lettere del 26 novembre e del 9 dicembre 1996 essa comunicava alla Commissione informazioni supplementari. Con lettera del 17 febbraio 1997 le autorità spagnole presentavano le loro osservazioni.
(...)
16 Con lettera in data 7 novembre 1997 la Commissione comunicava al governo spagnolo la sua decisione di avviare il procedimento di cui all’art. 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, CE) in relazione a taluni presunti aiuti di Stato denunciati dalla [Lenzing], fra cui gli accordi del 5 novembre 1993 e del 31 ottobre 1995 e la “mancata riscossione dei contributi a titolo della previdenza sociale a partire dal 1991”, invitandolo a presentare le sue osservazioni. Mediante la pubblicazione di tale lettera nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 14 febbraio 1998 (GU C 49, pag. 2), gli altri Stati membri e le parti interessate venivano informati dell’avvio di tale procedimento e invitati a far valere le proprie eventuali osservazioni. Il governo spagnolo comunicava le sue osservazioni con lettera in data 19 dicembre 1997. Alcuni terzi interessati, tra cui la [Lenzing] con lettera in data 27 marzo 1998, presentavano le loro osservazioni, che il governo spagnolo commentava con lettera del 24 giugno 1998. Con lettera in data 16 aprile 1998, quest’ultimo rispondeva a talune domande formulate dalla Commissione con lettera del 23 febbraio 1997.
17 Il 28 ottobre 1998 la Commissione adottava la decisione [28 ottobre 1998].
18 Il dispositivo di tale decisione è del seguente tenore:
“Articolo 1
L’aiuto di Stato che la Spagna ha concesso a [Sniace] è incompatibile con il mercato comune:
a) essendo il tasso d’interesse inferiore ai tassi di mercato, quanto all’accordo dell’8 marzo 1996 (modificato da quello del 7 maggio 1996) tra Sniace e la [TGPS] per la rinegoziazione del debito a copertura di 2 903 381 848 ESP di capitale, successivamente modificato dall’accordo del 30 settembre 1997 per la rinegoziazione del debito a copertura di 3 510 387 323 ESP di capitale; e
b) essendo il tasso d’interesse inferiore ai tassi di mercato, quanto agli accordi del 5 novembre 1993 e del 31 ottobre 1995 tra Sniace e il [Fogasa] rispettivamente a copertura di 1 362 708 700 ESP e 339 459 878 ESP (compresi gli interessi).
Non costituiscono un aiuto di Stato le altre misure esaminate nel quadro del procedimento avviato ai sensi dell’articolo [88, n. 2, CE], segnatamente la concessione di una garanzia su un prestito di 1 miliardo di [ESP] autorizzata dalla legge n. 7/93, il regime di finanziamento per la prevista costruzione di un impianto di trattamento degli scarichi, nonché l’annullamento parziale di debiti da parte del comune di Torrelavega. Il procedimento relativo a tali misure può pertanto essere chiuso (…) La Commissione adotterà a tempo debito una decisione distinta in relazione al mancato pagamento delle tasse ambientali nel periodo 1987-1995.
Articolo 2
1. La Spagna adotta le misure necessarie per recuperare dal beneficiario l’aiuto di cui all’articolo 1, concesso illegittimamente (…)”.
19 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 24 dicembre 1998, il Regno di Spagna ha presentato un ricorso diretto all’annullamento della decisione 28 ottobre 1998 (causa C‑479/98). Il procedimento in tale causa è stato sospeso in via preliminare, con decisione del presidente della Corte 23 febbraio 1999, in attesa della pronuncia della sentenza della Corte nella causa C‑342/96, Spagna/Commissione, che sollevava questioni analoghe.
(...)
21 Il 29 aprile 1999 la Corte ha pronunciato la sentenza nella causa C‑342/96 (Racc. pag. I‑2459; in prosieguo: la “sentenza Tubacex”). Essa ha innanzi tutto dichiarato che il Fogasa non concedeva prestiti alle imprese in stato di fallimento o in difficoltà, ma dava seguito a tutte le domande legittimamente presentate dai lavoratori con il denaro che esso versava e recuperava successivamente presso le imprese. Essa ha aggiunto che il Fogasa poteva stipulare accordi di rimborso che gli consentivano di dilazionare o di frazionare le somme dovute e che, analogamente, la TGPS poteva concedere dilazioni o frazionamenti del pagamento dei debiti per contributi previdenziali. La Corte ha poi rilevato che lo Stato non si era comportato come un investitore pubblico, il cui intervento dovrebbe essere paragonato al comportamento dell’investitore privato che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, ma come “un creditore pubblico il quale, così come il creditore privato, cerca di recuperare gli importi spettantigli e che, a tal fine, stipula accordi con il debitore in forza dei quali i debiti accumulati saranno dilazionati o frazionati al fine di agevolarne il rimborso” (punto 46). Essa ha precisato che gli accordi controversi erano stati conclusi in quanto preesisteva per la Tubacex l’obbligo di legge di procedere al rimborso degli stipendi anticipati dal Fogasa e al pagamento dei debiti per contributi previdenziali e che quindi essi non avevano fatto sorgere nuovi debiti della Tubacex nei confronti della pubblica amministrazione (punto 47). Infine, la Corte ha dichiarato che “[gli] interessi normalmente applicabili a tale tipo di crediti sono quelli destinati a riparare il danno subito dal creditore a causa del ritardo nell’adempimento da parte del debitore, vale a dire gli interessi moratori” e che, “[nell’]ipotesi in cui il tasso degli interessi moratori applicato ai debiti nei confronti di un creditore pubblico differisca da quello praticato per i debiti nei confronti del creditore privato, occorrerebbe prendere in considerazione quest’ultimo tasso nel caso in cui fosse più elevato del primo” (punto 48). Alla luce di tali elementi, la Corte ha annullato la decisione 97/21 “nella parte in cui dichiara incompatibili con l’art. [87 CE] le misure adottate dal Regno di Spagna in favore della Tubacex, in quanto il tasso d’interesse del 9% applicato alle somme dovute da quest’ultima al Fogasa e alla [TGPS] è inferiore ai tassi in vigore sul mercato”.
(...)
23 In seguito alla sentenza Tubacex, la Commissione ha riesaminato la decisione 28 ottobre 1998. Con lettera del 16 febbraio 2000, essa ha comunicato al governo spagnolo la sua decisione di avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE rispetto a taluni “elementi di aiuto (…) ritenuti incompatibili con il mercato comune descritti all’art. 1° della decisione [28 ottobre 1998]”, invitandolo a presentare le sue osservazioni (…)
24 Il 20 settembre 2000 la Commissione ha adottato la decisione [controversa].
(...)
26 [In tale decisione], la Commissione ha concluso (...) che “gli accordi di rimborso stipulati fra Fogasa e Sniace e l’accordo di rinegoziazione del debito sottoscritto tra la previdenza sociale e Sniace non [costituivano] aiuti di Stato” (punto 31) e che, di conseguenza “[riteneva] opportuno modificare la sua decisione [28 ottobre 1998]” (punto 32).
27 Il dispositivo della decisione [controversa] prevede:
“Articolo 1
La decisione [28 ottobre 1998] è modificata come segue:
1) Il primo paragrafo dell’articolo 1 è sostituito come segue:
‘Le seguenti misure poste in essere dalla Spagna in favore di [Sniace] non costituiscono aiuto di Stato:
a) L’accordo dell’8 marzo 1996 (quale modificato dall’accordo del 7 maggio 1996) stipulato tra Sniace e la [TGPS] per la rinegoziazione del debito a copertura di 2 903 381 848 ESP (17 449 676,34 EUR) di capitale, successivamente modificato dall’accordo del 30 settembre 1997 per la rinegoziazione del debito a copertura di 3 510 387 323 ESP (21 097 852,72 EUR) di capitale
b) Gli accordi del 5 novembre 1993 e del 31 ottobre 1995 stipulati tra Sniace e il [Fogasa] a copertura di 1 362 708 700 ESP (8 190 044,23 EUR) e 339 459 878 ESP (2 040 194,96 EUR) rispettivamente.’
2) L’articolo 2 è revocato.
(...)”
(...)
29 Con ordinanza 4 dicembre 2000 il presidente della Corte ha disposto la cancellazione dal ruolo della causa C‑479/98».
Il procedimento dinanzi al Tribunale e la sentenza impugnata
3 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 febbraio 1999, la Lenzing ha proposto un ricorso volto ad ottenere l’annullamento parziale della decisione 28 ottobre 1998. Dopo l’adozione da parte della Commissione della decisione controversa, la Lenzing ha presentato osservazioni con lettera registrata nella cancelleria del Tribunale il 12 febbraio 2001 nella quale ha riformulato le sue conclusioni chiedendo, in particolare, al Tribunale di annullare l’art. 1 della decisione controversa nella parte in cui la Commissione dichiara che la mancata riscossione dei crediti, diritti di mora e interessi dovuti alla TGPS, gli accordi 8 marzo 1996, 7 maggio 1996 e 30 settembre 1997, la mancata riscossione dei crediti e degli interessi di mora dovuti al Fogasa, nonché gli accordi 5 novembre 1993 e 31 ottobre 1995 non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.
4 Con la sentenza impugnata il Tribunale ha anzitutto respinto l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Regno di Spagna e dalla Commissione, concludendo in particolare che la Lenzing doveva essere considerata individualmente interessata dalla decisione controversa.
5 A questo proposito, al punto 73 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ricordato la giurisprudenza costante della Corte secondo cui le persone diverse dai destinatari di una decisione possono affermare di essere individualmente interessate unicamente qualora tale decisione le riguardi in ragione di determinate loro peculiari qualità, o di una circostanza di fatto che le distingue da chiunque altro e perciò le identifica in modo analogo al destinatario.
6 Il Tribunale ha poi sottolineato, al punto 74 della medesima sentenza, che, per quanto riguarda in particolare il settore degli aiuti di Stato, sono state dichiarate individualmente riguardate da una decisione della Commissione che chiudeva il procedimento avviato in base all’art. 88, n. 2, CE, rispetto ad un aiuto individuale (in prosieguo: il «procedimento formale di esame»), oltre all’impresa beneficiaria, le imprese concorrenti di quest’ultima che avevano svolto un ruolo attivo nell’ambito del detto procedimento, purché la loro posizione sul mercato fosse sostanzialmente danneggiata dal provvedimento di aiuto che aveva costituito oggetto della decisione impugnata (sentenza 28 gennaio 1986, causa 169/84, Cofaz e a./Commissione Racc. pag. 391, punto 25).
7 Per quanto riguarda, in primo luogo, la partecipazione della Lenzing al procedimento formale di esame, il giudice di primo grado ha dichiarato, ai punti 77-79 della sentenza impugnata, che la Lenzing era stata all’origine della denuncia che aveva dato luogo all’avvio di tale procedimento e che essa vi aveva attivamente partecipato presentando osservazioni dettagliate.
8 Quanto alla rilevanza, in secondo luogo, del danno sulla posizione concorrenziale della Lenzing, il Tribunale ha ricordato, al punto 80 della citata sentenza, che in sede di esame della ricevibilità è sufficiente che la ricorrente indichi in modo pertinente i motivi per i quali la decisione della Commissione poteva ledere i suoi legittimi interessi, danneggiando sostanzialmente la sua posizione sul mercato rilevante.
9 Il giudice di primo grado ha poi esaminato, ai punti 81-91 della sentenza impugnata, gli argomenti dedotti dalla Lenzing per dimostrare la lesione della sua posizione sul mercato. Tali punti sono del tenore seguente:
«81 Nella fattispecie occorre rilevare che, nel ricorso, la [Lenzing] ha posto l’accento sul fatto che i presunti aiuti avevano pregiudicato la sua posizione concorrenziale nel mercato delle fibre di viscosa in quanto avevano consentito alla Sniace di mantenersi artificialmente in attività allorché tale mercato era caratterizzato da un numero molto limitato di produttori, da un’intensa concorrenza e da rilevanti eccessi di capacità.
82 Per dimostrare l’esistenza di tali eccessi di capacità, la [Lenzing] ha espressamente richiamato talune pagine delle osservazioni che aveva presentato il 27 marzo 1998 in seguito all’avvio del procedimento [formale di esame] di cui all’art. 88, n. 2, CE e che sono allegate al ricorso. Tali pagine contengono alcuni dati relativi al consumo, alla produzione e alle capacità di produzione di fibre di viscosa nella Comunità negli anni 1992-1997, dati provenienti dal Comité international de la rayonne e des fibres synthétiques (Comitato internazionale del rayon e delle fibre sintetiche: CIRFS).
83 Inoltre, all’udienza, la [Lenzing] ha richiamato talune informazioni contenute nella sua denuncia del 4 luglio 1996, anch’esse allegate al suo ricorso. In tale denuncia essa ha fornito indicazioni in merito al mercato delle fibre di viscosa, ha identificato i produttori di viscosa all’epoca presenti sul mercato, fornendo una stima delle loro rispettive capacità di produzione, e ha fornito precisazioni circa i quantitativi di fibre di viscosa venduti dalla Sniace nel corso degli anni 1991-1995, distinguendo in particolare i quantitativi venduti in Spagna da quelli esportati in Italia.
84 La Commissione non ha fornito elementi tali da mettere in dubbio l’esattezza delle informazioni della [Lenzing]. Al contrario, essa riconosce, sia nell’eccezione di irricevibilità sia nella decisione 28 ottobre 1998, che il mercato delle fibre di viscosa era caratterizzato da sovraccapacità. Infatti, al punto 74 di tale decisione, essa rileva espressamente che “il settore in cui opera Sniace è in declino; alcuni dei suoi concorrenti si sono visti costretti a razionalizzare la loro capacità”, che “[nello Spazio economico europeo] la produzione di queste fibre è scesa da 760 000 tonnellate nel 1992 a 684 000 tonnellate nel 1997 (-10%), mentre nello stesso periodo il consumo ha subito un calo dell’11%4” e che “[i]l tasso medio di utilizzazione delle capacità nel medesimo periodo si collocava intorno all’84%, una percentuale abbastanza ridotta per un settore altamente capitalizzato”.
85 Inoltre, si deve sottolineare che la Commissione ha riconosciuto, sia nella decisione 28 ottobre 1998 (punto 80) sia in quella 20 settembre 2000 (punto 29), che le gravi difficoltà finanziarie in cui versava la Sniace avevano posto seri dubbi quanto al suo futuro e che, se la TGPS avesse fatto ricorso alle vie esecutive per il recupero dei propri crediti, ciò avrebbe potuto provocare la chiusura di tale società. Orbene, considerato il modesto numero di produttori nel mercato e le sovraccapacità di produzione ivi esistenti, l’uscita della Sniace dal mercato avrebbe potuto notevolmente influire sulla posizione concorrenziale dei produttori rimanenti con conseguente riduzione dei loro eccessi di capacità e migliorando la loro situazione commerciale. Sebbene, certamente, la Sniace non figurasse tra i maggiori produttori di fibre di viscosa della Comunità, la posizione che occupava nel mercato non era affatto trascurabile. Infatti, va notato in particolare che la Commissione aveva rilevato, al punto 9 della decisione 28 ottobre 1998, che la Sniace “[aveva] una capacità [di produzione di fibre di viscosa] di quasi 32 000 tonnellate (circa il 9% della capacità dell’UE)”.
86 Si deve constatare che tali elementi sono atti a dimostrare che la decisione [controversa] danneggia sostanzialmente la posizione della [Lenzing] nel mercato.
87 Peraltro, la [Lenzing] ha posto l’accento sul fatto che i presunti aiuti avevano permesso alla Sniace di vendere i propri prodotti, all’interno della Comunità, a prezzi inferiori di circa il 20% rispetto ai prezzo medi dei suoi concorrenti. A sostegno di tale affermazione, la [Lenzing] si è riferita alle dichiarazioni delle società Courtauld plc e Säteri, citate ai punti 15 e 17 della decisione 28 ottobre 1998. Nella replica, essa ha integrato tale affermazione rinviando espressamente alla sua lettera del 18 giugno 1997, allegata al suo ricorso, nella quale essa aveva fornito alla Commissione informazioni supplementari sul mercato europeo delle fibre di viscosa. In tale lettera sono contenute alcune tabelle che indicano segnatamente, per gli anni 1989-1996, i quantitativi di fibre di viscosa e di modal consegnati dalla Sniace e dalla [Lenzing] in Spagna nonché dalla Sniace e dai produttori austriaci in Francia e in Italia. In tale lettera sono fornite anche indicazioni sui prezzi all’importazione praticati in Francia e in Italia, dal 1989 al 1996, dalla Sniace e da altri produttori. Inoltre, la [Lenzing] ha allegato alla sua replica alcune tabelle che contengono le stesse indicazioni relative agli anni 1997 fino a metà del 2001. Si evince da queste varie indicazioni che, nella maggior parte dei casi e ad eccezione dei produttori dei paesi dell’Europa dell’Est, i prezzi praticati dalla Sniace erano inferiori a quelli degli altri produttori europei.
88 La Commissione non contesta che la Sniace ha venduto i propri prodotti a prezzi inferiori a quelli dei suoi concorrenti europei. Essa afferma soltanto che il generale abbassamento dei prezzi di oltre il 30% osservato sul mercato tra il 1990 e il 1996 non è una conseguenza della concessione dei presunti aiuti alla Sniace ma di fattori esterni, fra cui le importazioni dall’Asia. Occorre rilevare, inoltre, che l’articolo della rivista specializzata European Chemical News allegato dalla Commissione alla sua eccezione d’irricevibilità segnala che “[g]li osservatori del mercato affermano che la Sniace continua ad esercitare un’influenza negativa sui prezzi che oltrepassa la sua modesta capacità in termini di posizione nel mercato”.
89 Non si può quindi escludere che i presunti aiuti, alcuni dei quali la stessa Commissione definisce come un “vantaggio sensibile” (punto 80 della decisione 28 ottobre 1998), hanno consentito alla Sniace di vendere i suoi prodotti a prezzi inferiori rispetto a quelli dei suoi concorrenti, fra cui la [Lenzing].
90 Infine, l’argomento che la Commissione trae dal fatto che, nel corso degli anni di cui trattasi, la [Lenzing] ha ottenuto risultati positivi e ha incrementato la sua produzione è privo di ogni rilievo giuridico. La sostanziale incidenza sulla posizione dell’interessato nel mercato non deve infatti necessariamente tradursi in un calo della sua redditività, in una riduzione della sua quota di mercato o nella registrazione di perdite di esercizio. Ciò che interessa sapere, in tale contesto, è se l’interessato si troverebbe in una posizione più favorevole senza la decisione di cui chiede l’annullamento. Come giustamente rilevato dalla [Lenzing], ciò può ben comprendere l’ipotesi del mancato guadagno che essa ha subìto per il fatto che le autorità pubbliche hanno concesso un vantaggio ad un suo concorrente.
91 Si evince da quanto sopra che la ricorrente ha indicato in modo pertinente i motivi per i quali la decisione impugnata poteva ledere i suoi legittimi interessi incidendo sostanzialmente sulla sua posizione nel mercato. Si deve quindi concludere che la decisione [controversa] la riguarda individualmente».
10 Quanto al merito, il Tribunale ha accolto il motivo dedotto dalla Lenzing relativamente alla violazione dell’art. 87, n. 1, CE da parte della Commissione per aver applicato in modo erroneo il criterio del creditore privato.
11 Infatti, secondo il giudice di primo grado, la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione concludendo che i comportamenti censurati della TGPS e del Fogasa soddisfacevano il criterio del creditore privato. Il ragionamento svolto dal Tribunale su questo aspetto è illustrato ai punti 154-160 della sentenza impugnata:
«154 Si evince sia dalla decisione [controversa] sia dalle memorie della Commissione che quest’ultima per tre ragioni ritiene che la TGPS e il Fogasa si siano comportati, nella fattispecie, come un creditore privato.
155 In primo luogo, la Commissione opera un paragone tra il comportamento di tali due enti e quello dei creditori privati della Sniace. Essa trae argomento principalmente dal fatto che la TGPS e il Fogasa, avvalendosi del loro diritto d’astensione, non hanno partecipato all’accordo dell’ottobre 1996 e che, pertanto, a differenza di tali creditori privati, de facto non hanno rinunciato al 40% dei loro crediti (…)
156 Questo primo paragone è manifestamente errato. La TGPS e il Fogasa si trovavano, infatti, in una situazione diversa da quella dei creditori privati della Sniace. Bisogna ricordare a questo proposito che tali enti hanno il diritto di astenersi, che i loro crediti sono privilegiati e che essi dispongono di determinate garanzie, ossia diritti di pegno nel caso della TGPS e un’ipoteca nel caso del Fogasa (…)
157 In secondo luogo, la Commissione invoca il fatto che la Banesto non ha proceduto all’esecuzione forzata dei propri crediti, anche se garantiti da ipoteca (…)
158 È giocoforza constatare che tale secondo paragone non è palesemente più convincente del primo. Nessun elemento del fascicolo consente, infatti, di supporre che la Banesto si trovasse in una situazione paragonabile a quella della TGPS e del Fogasa. Al riguardo occorre notare che il fascicolo non contiene indicazioni, neppure sommarie, in merito alle circostanze che hanno accompagnato la decisione di tale banca di non procedere al recupero forzato dei propri crediti (…)
159 In terzo luogo, la Commissione afferma che, stipulando gli accordi di rinegoziazione e di rimborso di cui trattasi, la TGPS e il Fogasa hanno inteso “massimizzare le possibilità di recupero delle somme spettantigli senza subire perdite finanziarie” (punto 30 della decisione 20 settembre 2000). Al punto 29 della decisione 20 settembre 2000, rinviando alla sua decisione 28 ottobre 1998, essa precisa, quanto alla TGPS, che, “astenendosi dal ricorrere alle vie esecutive e quindi dal provocare la liquidazione della società, [tale ente] si è comportat[o] in modo tale da massimizzare le sue prospettive di recupero del debito”.
160 È giocoforza constatare che tali affermazioni non sono in alcun modo provate. Da un lato, esse contraddicono direttamente quando affermato ripetutamente dalla Commissione che la TGPS e il Fogasa avevano privilegi e garanzie sufficienti, cosicché niente li spingeva a procedere all’esecuzione forzata dei propri crediti. Dall’altro, la Commissione non aveva informazioni sufficienti per poter valutare in base ad una piena conoscenza dei fatti di causa le prospettive di redditività a termine e di ripresa della produzione della Sniace. Infatti, bisogna rilevare che il Regno di Spagna, invitato dal Tribunale, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento (…) a comunicare l’andamento dei risultati (giro di affari e profitti o perdite) e del volume d’indebitamento della Sniace dal 1991 al 2000, ha ammesso di non essere in possesso di tali dati. Considerate tali circostanze, non si può dar credito alla Commissione quando afferma che “il governo spagnolo ha (…) assicurato in modo credibile alla convenuta che la previdenza sociale aveva agito (…) allo scopo di tutelare la totalità dei diritti detenuti nei confronti della Sniace”. Per giunta, la Commissione non disponeva di alcun piano di ristrutturazione credibile e realistico concernente la Sniace (…)».
12 Pertanto, al punto 162 della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato fondato il primo motivo di ricorso ed ha quindi annullato l’art. 1, n. 1, della decisione controversa, senza ritenere necessario l’esame del secondo motivo dedotto dalla Lenzing.
Conclusioni delle parti
13 Nel suo ricorso il Regno di Spagna chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza impugnata;
– accogliere le conclusioni presentate in primo grado e, quindi, dichiarare il ricorso irricevibile o, in subordine, infondato, e
– condannare la Lenzing alle spese del ricorso di impugnazione.
14 La Commissione chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza impugnata;
– accogliere le conclusioni presentate in primo grado, e
– condannare la Lenzing alle spese del ricorso di impugnazione.
15 La Lenzing chiede che la Corte voglia:
– respingere il ricorso;
– accogliere le conclusioni presentate dalla Lenzing in primo grado, e
– condannare il Regno di Spagna alle spese del ricorso di impugnazione e la Commissione alle spese del procedimento di primo grado.
Sul ricorso
16 A sostegno del suo ricorso il Regno di Spagna deduce due motivi. Il primo motivo riguarda la ricevibilità del ricorso proposto dalla Lenzing in primo grado, mentre il secondo riguarda l’interpretazione errata effettuata dal Tribunale del criterio del creditore privato.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
17 Con il primo motivo, il Regno di Spagna, sostenuto dalla Commissione, afferma che il Tribunale ha commesso un errore di diritto ritenendo che la Lenzing fosse individualmente interessata dalla decisione controversa ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.
18 Anzitutto, il governo spagnolo afferma, con riferimento alla citata sentenza Cofaz e a./Commissione, che, contrariamente ai requisiti fissati dalla giurisprudenza comunitaria, il Tribunale è giunto a tale conclusione fondandosi esclusivamente sul ruolo svolto dalla Lenzing nel corso del procedimento formale di esame senza esaminare o, per lo meno, esaminando in modo scorretto se la posizione di tale impresa sul mercato fosse stata notevolmente danneggiata dalla decisione controversa.
19 Le autorità spagnole rilevano in proposito che le misure adottate dal Fogasa e dalla TGPS riguardo alla Sniace, piccolo operatore che deteneva circa il 10% di quote di mercato, non potevano arrecare alcun danno alla Lenzing, impresa appartenente ad un gruppo compreso tra i principali produttori comunitari di fibre di viscosa. Così, nel corso del periodo considerato, vi sarebbe stato un aumento sia delle quote di mercato sia dei benefici della Lenzing.
20 Il Tribunale avrebbe tuttavia ignorato tali elementi, o li avrebbe considerati privi di pertinenza, e avrebbe tenuto conto, al contrario, di circostanze riguardanti non la situazione sul mercato della Lenzing, ma esclusivamente quella della Sniace, come la sopravvivenza di tale impresa grazie alle misure di sostegno in esame o il livello dei prezzi che praticava. Il giudice di primo grado avrebbe così privato di qualsiasi contenuto il requisito stabilito dalla giurisprudenza relativo al danno reale ed effettivo arrecato alla posizione concorrenziale dell’impresa reclamante.
21 Il governo spagnolo censura poi il Tribunale per aver essenzialmente fondato il suo ragionamento sull’esistenza di un mancato guadagno asseritamente subìto dalla Lenzing a causa del permanere della Sniace sul mercato. Orbene, anche supponendo che la Lenzing abbia effettivamente subìto tale mancato guadagno, la detta circostanza non potrebbe da sola permettere di concludere che è stata soddisfatta la condizione relativa al danno sostanziale arrecato alla posizione dell’interessata sul mercato. Il requisito di tale danno escluderebbe inoltre che, come ha giudicato il Tribunale, il mancato guadagno possa essere presunto.
22 In ogni caso, secondo le autorità spagnole, la Lenzing non ha subìto alcun mancato guadagno, come dimostrato dalla circostanza che la situazione complessiva di tale impresa è migliorata nel corso del periodo considerato. Infine, esse rilevano che le misure in esame si sono concretizzate non in un’attribuzione di risorse alla Sniace, ma in accordi di rimborso di debiti con pagamento di interessi, il che ha comportato un nuovo onere finanziario a carico di tale impresa. Non si può quindi affermare che, senza tali misure, i concorrenti della Sniace si sarebbero necessariamente trovati in una posizione migliore.
23 La Commissione aggiunge che dalla giurisprudenza comunitaria risulta che il concorrente che presenta la denuncia deve documentare in modo puntuale le conseguenze negative concretamente e personalmente subite in seguito alla concessione di un aiuto nonché l’estensione del danno arrecato alla sua posizione sul mercato. Orbene, il Tribunale avrebbe ignorato tali obblighi in materia di onere della prova di tale danno, fondandosi esclusivamente su dati generali del mercato e su effetti subiti da altri concorrenti per giudicare che la Lenzing era individualmente interessata dalla decisione controversa. D’altra parte, la Lenzing non sarebbe stata in grado durante il procedimento di primo grado di fornire il benché minimo esempio di danno subìto a causa delle misure di aiuto in esame, benché fosse stata invitata a farlo in più di un’occasione, mentre i suoi risultati non avrebbero fatto che migliorare considerevolmente durante il periodo di cui trattasi.
24 La Lenzing ritiene, al contrario, che il Tribunale abbia giustamente giudicato che essa era individualmente interessata dalla decisione controversa. Nel rispetto dei requisiti stabiliti dalla giurisprudenza comunitaria il Tribunale avrebbe infatti provato in modo dettagliato e convincente il danno sostanziale arrecato alla sua posizione sul mercato, in base ad elementi come la quota di mercato detenuta dalla Sniace, il perdurare della sua attività su un mercato caratterizzato da un eccesso di capacità e da un numero molto limitato di concorrenti o ancora il fatto che tale impresa praticasse un prezzo artificialmente basso. Sarebbe quindi scorretto affermare che il Tribunale si sia fondato in materia solo sull’esistenza di un asserito mancato guadagno. In ogni modo tale elemento sarebbe assolutamente pertinente nell’ambito dell’analisi del danno arrecato alla posizione concorrenziale della Lenzing, poiché quest’ultima si sarebbe certamente trovata in una situazione più favorevole in caso di scomparsa di un concorrente in un mercato come quello in questione. Infatti, le rimanenti imprese avrebbero potuto appropriarsi delle quote di mercato liberate e utilizzare i loro eccessi di capacità.
25 L’esistenza di un danno concreto arrecato alla posizione concorrenziale della Lenzing sarebbe confermata da una serie di circostanze, e cioè il rapporto di concorrenza diretta esistente tra le due imprese sugli stessi mercati geografici e rispetto agli stessi clienti, la conquista di nuove quote di mercato da parte della Sniace durante il periodo considerato, il fatto che la misura in questione costituisce un aiuto al funzionamento con effetti particolarmente restrittivi sulla concorrenza o ancore le spese sostenute e gli sforzi compiuti dalla Lenzing nell’ambito del procedimento formale di esame.
26 La Lenzing sottolinea inoltre che il Regno di Spagna e la Commissione hanno fondato i loro argomenti su un’interpretazione eccessivamente restrittiva della giurisprudenza comunitaria e, in particolare, della citata sentenza Cofaz e a./Commissione. Tale giurisprudenza si limiterebbe infatti a esigere che il concorrente che presenta la denuncia provi che la sua posizione sul mercato è «suscettibile» di essere danneggiata dall’aiuto di Stato e non richiederebbe quindi la prova di un danno «reale e effettivo», che imporrebbe un onere della prova eccessivo ai concorrenti del beneficiario di tale aiuto.
27 Infine, la Commissione avrebbe fornito, nel suo controricorso, un’immagine eccessivamente positiva della situazione economica della Lenzing durante il periodo considerato per minimizzare gli effetti dell’aiuto in esame. D’altra parte, tale immagine sarebbe contraddetta da taluni dati contenuti nei documenti utilizzati dalla stessa Commissione nell’ambito del procedimento di primo grado.
Giudizio della Corte
28 Con il suo primo motivo, il Regno di Spagna, sostenuto dalla Commissione, afferma in sostanza che gli elementi che il Tribunale ha ritenuto essere idonei a provare l’esistenza di un danno sostanziale alla arrecato alla posizione della Lenzing sul mercato non sono sufficienti per affermare la realtà di tale danno.
29 Occorre ricordare anzitutto che, in conformità all’art. 230, quarto comma, CE, una persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro una decisione presa nei confronti di un’altra persona soltanto se la detta decisione la riguarda direttamente e individualmente.
30 Secondo una costante giurisprudenza della Corte, i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro peculiari o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari (v., in particolare, sentenze 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 195, in particolare pag. 220; 19 maggio 1993, causa C‑198/91, Cook/Commissione, Racc. pag. I‑2487, punto 20, e 13 dicembre 2005, causa C‑78/03 P, Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, Racc. pag. I‑10737, punti 33).
31 Per quanto riguarda più in particolare il settore degli aiuti di Stato, una decisione di valutazione dell’aiuto riguarda individualmente i soggetti, diversi dai destinatari, che contestino la fondatezza di tale decisione qualora la loro posizione sul mercato sia sostanzialmente danneggiata dal provvedimento di aiuto che costituisce oggetto della decisione di cui trattasi (v., in tal senso, le citate sentenze Cofaz e a./Commissione, punti 22-25, e Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punti 37 e 70).
32 Per quanto riguarda la determinazione di tale danno, la Corte ha avuto modo di precisare che la semplice circostanza che un atto come la decisione controversa possa influire in una certa misura sui rapporti concorrenziali nel mercato rilevante e che l’impresa interessata si trovasse in qualche modo in concorrenza con il beneficiario dell’atto non è comunque sufficiente a far ritenere che quest’ultimo la riguardi individualmente (v., in tal senso, sentenza 10 dicembre 1969, cause riunite 10/68 e 18/68, Eridania e a./Commissione, Racc. pag. 459, punto 7, nonché ordinanza 21 febbraio 2006, causa C‑367/04 P, Deutsche Post e DHL Express/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 40).
33 Pertanto, un’impresa non può avvalersi unicamente della sua qualità di concorrente rispetto all’impresa beneficiaria, ma deve provare inoltre che essa si trova in una situazione di fatto che l’identifica alla stessa stregua del destinatario (sentenza 23 maggio 2000, causa C‑106/98 P, Comité d’entreprise de la Société française de production e a./Commissione, Racc. pag. I‑3659, punto 41, nonché ordinanza Deutsche Post e DHL Express/Commissione, citata, punto 41).
34 Tuttavia, contrariamente a quanto affermano il Regno di Spagna e la Commissione, dalla giurisprudenza della Corte non risulta che un simile statuto particolare, che caratterizza un soggetto diverso dai destinatari di una decisione, nel senso di cui alla citata sentenza Plaumann/Commissione rispetto a qualsiasi altro operatore economico, dovrebbe necessariamente essere dedotto da elementi come una diminuzione significativa del fatturato, perdite finanziarie non trascurabili o ancora una riduzione significativa delle quote di mercato in seguito alla concessione dell’aiuto di cui trattasi.
35 Infatti, come ha rilevato l’avvocato generale ai paragrafi 43-45 delle sue conclusioni, la concessione di un aiuto di Stato può arrecare pregiudizio alla situazione concorrenziale di un operatore anche in altri modi, in particolare provocando un mancato guadagno o un’evoluzione meno favorevole di quella che sarebbe stata registrata in mancanza di tale aiuto. Analogamente, la gravità di tale danno può variare secondo un gran numero di fattori come, in particolare, la struttura del mercato considerato o la natura dell’aiuto di cui trattasi. La prova di un danno sostanziale arrecato alla posizione di un concorrente sul mercato non può, quindi, essere limitata alla presenza di taluni elementi che indicano un peggioramento delle sue prestazioni commerciali o finanziarie.
36 Del resto non può escludersi che, in taluni casi, un’impresa riesca ad evitare o, almeno, a limitare tale peggioramento, per esempio effettuando economie o sviluppandosi su mercati più redditizi. Orbene, l’argomento delle autorità spagnole e della Commissione, se accolto, comporterebbe un’interpretazione dell’art. 230, quarto comma, CE, in base alla quale, in tali circostanze, proprio quando subisce ripercussioni sostanziali per la concessione di un aiuto di Stato ad un concorrente, un’impresa rischierebbe di non vedersi riconoscere la legittimazione ad agire contro una decisione riguardante la valutazione delle dette misure.
37 Nella fattispecie, dai punti 81-90 della sentenza impugnata risulta che il Tribunale non si è limitato a rilevare, in generale, l’esistenza di un rapporto concorrenziale tra la Lenzing e la Sniace, ma ha fondato la sua conclusione relativa al danno arrecato alla posizione della Lenzing sul mercato su una serie di elementi, addotti da quest’ultima, idonei a provare essenzialmente la particolarità della situazione concorrenziale del mercato delle fibre di viscosa, caratterizzato da un numero molto limitato di produttori e da rilevanti eccessi di capacità di produzione, l’importanza delle distorsioni che produce la concessione di un aiuto ad un’impresa che opera su tale mercato nonché l’effetto dell’aiuto sul livello di prezzi praticati dalla Sniace.
38 In particolare, per i motivi esposti dall’avvocato generale ai paragrafi 45 e 46 delle sue conclusioni, il Tribunale ha potuto giudicare a buon diritto, al punto 85 della sentenza impugnata, che il mantenimento in attività di un operatore su un mercato che presenta le caratteristiche di quello della viscosa, caratteristiche non contestate dal governo spagnolo, può produrre effetti particolarmente rilevanti sulla posizione dei suoi concorrenti.
39 Così, in particolare, la situazione della Lenzing si distingue chiaramente da quella che ha dato origine alla citata sentenza Commissione /Aktionsgemenschaft Recht und Eigentum (punto 72), in cui la Corte ha dichiarato la mancanza di pregiudizio sostanziale arrecato alla posizione concorrenziale dei membri dell’associazione ricorrente in tale causa, in quanto un numero molto elevato di operatori, cioè l’insieme degli agricoltori dell’Unione europea, possono essere considerati concorrenti dei beneficiari del programma di acquisto di terreni in questione.
40 Inoltre, occorre constatare che il Regno di Spagna e la Commissione non hanno fornito alla Corte alcun elemento idoneo a dimostrare l’esistenza di uno snaturamento degli elementi di prova presentati al Tribunale o di un’imprecisione delle conclusioni di quest’ultimo rispetto agli atti del fascicolo che possano rimettere in questione la sua valutazione insindacabile dei fatti per quanto riguarda il pregiudizio arrecato alla posizione della Lenzing sul mercato.
41 Infine, in tali condizioni, non si può criticare il Tribunale per aver, come asserisce la Commissione, ignorato le norme relative alla ripartizione dell’onere della prova. A tale proposito, è sufficiente rilevare che, al punto 80 della sentenza impugnata, il giudice di primo grado ha ritenuto, conformemente alle esigenze stabilite dalla giurisprudenza fissata nella citata sentenza Cofaz e a./Commissione (punto 28), che incombesse solo alla Lenzing provare in modo pertinente le ragioni per cui la decisione della Commissione può ledere i suoi interessi legittimi compromettendo gravemente la sua posizione sul mercato di cui trattasi. Orbene, per le ragioni esposte ai punti 34-39 della presente sentenza, gli elementi invocati dalla Lenzing ed esaminati dal Tribunale erano idonei a provare un tale danno.
42 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre respingere il primo motivo come infondato.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
43 Con il secondo motivo, il Regno di Spagna sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto effettuando un’interpretazione scorretta del criterio del creditore privato.
44 Infatti, la sentenza impugnata avrebbe a torto dichiarato, da una parte, che la concessione di un ripianamento del debito è di per sé contraria al criterio del creditore privato e, dall’altra parte, che in caso di mancato rispetto dell’accordo di rinegoziazione un creditore privato opterebbe sempre e necessariamente per l’esecuzione forzata dei suoi crediti. Tale impostazione sarebbe contraria alla giurisprudenza e, in particolare, alle sentenze della Corte Tubacex, e del Tribunale 11 luglio 2002, causa T‑152/99, HAMSA/Commissione (Racc. pag. II‑3049), che avrebbero espressamente ammesso che misure di rinegoziazione del pagamento di debiti o persino di rimessione di debiti possono essere assolutamente compatibili con il criterio del creditore privato.
45 A tale proposito, le autorità spagnole precisano che l’esame di tali misure dovrebbe sempre essere effettuato in funzione delle circostanze del singolo caso di specie. Orbene, il Tribunale non avrebbe tenuto conto di tutta una serie di elementi e di fattori che indicherebbero che i due organismi pubblici spagnoli hanno preso una decisione adeguata, conforme al comportamento di un creditore privato, per quanto riguarda il recupero dei loro crediti. Il governo spagnolo si riferisce segnatamente al fatto che la messa in liquidazione della Sniace a causa di un’eventuale esecuzione forzata avrebbe comportato nuovi debiti nei confronti del Fogasa in termini di versamento di retribuzioni e di altre indennità ai lavoratori licenziati, che le somme dovute erano sufficientemente garantite e producevano interessi al tasso legale, che l’impresa aveva già rimborsato una parte dei suoi debiti e non ne aveva contratti altri e che gli altri creditori non avevano proceduto all’esecuzione dei loro crediti.
46 Il Regno di Spagna fa valere poi il carattere contraddittorio del ragionamento seguito dal Tribunale al punto 146 della sentenza impugnata consistente, da un lato, nel riconoscere che l’intervento del Fogasa, previsto dalla normativa comunitaria relativa alla tutela dei lavoratori in caso di insolvenza del datore di lavoro, non presenta di per sé stesso elementi di aiuti di Stato e, dall’altro lato, nell’affermare che qualsiasi intervento pubblico destinato a finanziare costi dell’attività di un’impresa, come il pagamento delle retribuzioni, può costituire un aiuto ogni volta che conferisce un vantaggio ad un’impresa. In quest’ottica, infatti, l’intervento del Fogasa, il cui compito è precisamente quello di provvedere al pagamento delle retribuzioni dei lavoratori di imprese in difficoltà economiche, costituirebbe sempre un vantaggio per l’impresa interessata.
47 La Commissione, che condivide gli argomenti esposti dal Regno di Spagna, aggiunge che il Tribunale, criticando l’analisi svolta nella decisione controversa, non ha rispettato l’ampio potere discrezionale riconosciuto alla Commissione in materia di questioni economiche complesse. Tale potere sarebbe esclusivamente soggetto ad un controllo giurisdizionale limitato all’errore manifesto di valutazione.
48 Orbene, tenuto conto, da un lato, delle garanzie ottenute dal Fogasa e dalla TGPS e, dall’altro, del comportamento dei creditori privati, il rifiuto della Commissione di considerare le misure controverse come aiuti di Stato non sarebbe stato in alcun caso manifestamente errato. Tuttavia, il Tribunale avrebbe oltrepassato i limiti posti al suo controllo e sostituito la propria valutazione a quella della Commissione, in violazione non solo dell’art. 87, n. 1, CE, ma anche del principio dell’equilibrio istituzionale tra il potere esecutivo e quello giudiziario della Comunità, come risulta dal Trattato CE.
49 La Commissione critica il Tribunale anche per non aver effettuato, nel controllo dell’applicazione del criterio del creditore privato, un esame distinto, da un lato, della conclusione da parte del Fogasa e della TGPS di accordi di proroga e di rinegoziazione di debiti e, dall’altro lato, della mancanza di esecuzione forzata dei crediti in caso di mancato rispetto di tali accordi. Orbene, vi sarebbe una notevole differenza per il creditore che agisce secondo le regole di un’economia di mercato, a seconda che si tratti di concludere un accordo di rinegoziazione o di sapere quali conseguenze dovranno eventualmente essere tratte dalla violazione da parte del debitore di questo tipo di accordo.
50 La Lenzing, pur approvando in tutto e per tutto il ragionamento seguito dal Tribunale, sostiene dal canto suo che numerosi argomenti presentati dal Regno di Spagna e dalla Commissione sono irricevibili in quanto costituiscono una mera ripetizione dell’argomentazione sostenuta in primo grado o si limitano a contestare valutazioni di fatti o di elementi di prova compiute dal Tribunale.
Giudizio della Corte
51 Anzitutto occorre rilevare che gli argomenti esposti dal Regno di Spagna e dalla Commissione nel contesto del secondo motivo partono dal principio che il Tribunale, nella sentenza impugnata, avrebbe ritenuto che la conclusione di accordi di rinegoziazione di debiti nonché l’assenza di esecuzione forzata in seguito alla violazione di tali accordi non potrebbero in alcun caso soddisfare il criterio del creditore privato.
52 Orbene, tale argomento si fonda su una lettura erronea dei passi pertinenti della detta sentenza.
53 Infatti, risulta in modo evidente dai punti 152-161 della sentenza impugnata che, contrariamente a quanto affermano il governo spagnolo e la Commissione, il Tribunale non ha fondato la sua valutazione delle misure di cui trattasi né su una qualsiasi illegittimità sostanziale degli accordi di rinegoziazione e di rimborso di debiti né sulla presunzione che, in caso di mancato rispetto di tali accordi, qualsiasi creditore privato avrebbe avviato necessariamente procedure esecutive per recuperare i suoi crediti. Dai punti summenzionati risulta, al contrario, che il giudice di primo grado ha dichiarato che la Commissione aveva commesso un errore manifesto di valutazione alla luce di una serie di elementi e di circostanze attinenti al caso di specie.
54 Pertanto, la maggior parte degli argomenti esposti dalle autorità spagnole e dalla Commissione porterebbero, in realtà, a rimettere in discussione la valutazione degli elementi di prova effettuata dal Tribunale, criticandolo per non aver preso in considerazione taluni elementi che esse considerano pertinenti oppure per aver tenuto conto di altri elementi a loro giudizio sprovvisti di pertinenza. Orbene, tale valutazione non è soggetta al controllo della Corte, salvo il caso di snaturamento dei fatti e degli elementi di prova presentati al giudice di primo grado, snaturamento che nella fattispecie non è né provato né postulato dal governo spagnolo (v., in particolare, in tal senso, sentenze 2 marzo 1994, causa C‑53/92 P, Hilti/Commission Racc. pag. I‑667, punto 42; 7 gennaio 2004, cause riunite C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Aalborg Portland e a./Commissione, Racc. pag. I‑123, punto 49, nonché 23 marzo 2006, causa C‑206/04 P, Mülhens/UAMI, Racc. pag. I‑2717, punto 28).
55 Ne consegue che il presente motivo è irricevibile in quanto è rivolto contro la valutazione degli elementi di prova da parte del Tribunale.
56 Quanto all’argomento secondo cui il Tribunale avrebbe oltrepassato i limiti del livello di controllo riconosciutogli dalla giurisprudenza in un settore che comporta valutazioni economiche complesse, si deve anzitutto ricordare che, sebbene la Corte riconosca alla Commissione un potere discrezionale in materia economica, ciò non implica che il giudice comunitario debba astenersi dal controllare l’interpretazione, da parte della Commissione, di dati di natura economica (sentenza 15 febbraio 2005, causa C‑12/03 P, Commissione/Tetra Laval, Racc. pag. I‑987, punto 39).
57 Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, il giudice comunitario è tenuto non solo a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (v., in tal senso, sentenze 25 gennaio 1979, causa 98/78, Racke, Racc. pag. 69, punto 5; 22 ottobre 1991, causa C‑16/90, Nölle, Racc. pag. I‑5163, punto 12; Commissione/Tetra Laval, citata, punto 39, nonché 18 luglio 2007, causa C‑326/05 P, Industrias Químicas del Vallés/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 76). Tuttavia, nell’ambito di tale controllo, deve astenersi dal sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione (ordinanza 25 aprile 2002, causa C‑323/00 P, DSG Dradenauer Stahlgesellschaft/Commissione, Racc. pag. I‑3919, punto 43).
58 Inoltre, si deve osservare che, nei casi in cui le istituzioni comunitarie dispongano di un ampio potere discrezionale, è di fondamentale importanza il controllo del rispetto di talune garanzie procedurali. La Corte ha infatti avuto modo di precisare che tra tali garanzie si annoverano obbligo dell’istituzione competente di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie e di motivare la decisione in modo sufficiente (v. sentenze 21 novembre 1991, causa C‑269/90, Technische Universität München, Racc. pag. I‑5469, punto 14, nonché 7 maggio 1992, cause riunite C‑258/90 e C‑259/90, Pesquerias De Bermeo e Naviera Laida/Commissione, Racc. pag. I‑2901, punto 26).
59 Per quanto riguarda la presente causa, è pacifico che l’esame da parte della Commissione della questione se determinate misure possano essere considerate aiuti di Stato, in quanto le pubbliche autorità non avrebbero agito come un creditore privato, richiede che si proceda ad una valutazione economica complessa.
60 Orbene, per quanto riguarda il controllo giurisdizionale esercitato dal Tribunale su tale esame, dai punti 154-160 della sentenza impugnata risulta che il giudice di primo grado, senza sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione, si è limitato a rilevare, da un lato, talune evidenti contraddizioni, risultanti dal testo stesso della decisione controversa, nel confronto compiuto dalla Commissione tra la situazione dei creditori pubblici e quella dei creditori privati nonché, dall’altro lato, un’assenza di elementi che confermassero le sue conclusioni in merito alla situazione di uno di tali creditori privati e alle prospettive di redditività e di ripresa della Sniace.
61 In tal modo, il Tribunale ha rispettato i limiti del controllo giurisdizionale che il giudice comunitario può esercitare su valutazioni economiche complesse.
62 Da tali considerazioni risulta che il secondo motivo è in parte irricevibile e in parte infondato.
63 Poiché non è stato accolto alcuno dei motivi dedotti dal Regno di Spagna a sostegno del suo ricorso, occorre respingere quest’ultimo.
Sulle spese
64 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Lenzing ha chiesto la condanna alle spese del presente procedimento del Regno di Spagna, quest’ultimo, risultato soccombente, dev’essere condannato a sopportare, oltre alle proprie spese, le spese della Lenzing.
65 Conformemente all’art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, la Commissione sopporta le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Regno di Spagna supporta, oltre alle proprie spese, le spese della Lenzing AG.
3) La Commissione delle Comunità europee supporta le proprie spese.
Firme
* Lingua processuale: il tedesco.
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