SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)
26 settembre 2013 ( *1 )
«Impugnazione — Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) — Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche — Regolamento (CE) n. 1907/2006 (regolamento REACH) — Articoli 57 e 59 — Sostanze soggette ad autorizzazione — Identificazione dell’acrilammide come sostanza ad altissimo rischio — Iscrizione nell’elenco di sostanze candidate — Pubblicazione — Termine di ricorso — Articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale — Data da cui detto termine deve iniziare a decorrere nel caso di un ricorso proposto contro una decisione pubblicata unicamente su Internet — Certezza del diritto — Tutela giurisdizionale effettiva»
Nella causa C‑625/11 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 30 novembre 2011,
Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG), con sede in Bruxelles (Belgio),
SNF SAS, con sede in Andrézieux-Bouthéon (Francia),
rappresentati da R. Cana e K. Van Maldegem, avocats,
ricorrenti,
procedimento in cui le altre parti sono:
Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA), rappresentata da M. Heikkilä e W. Broere, in qualità di agenti, assistiti da J. Stuyck, advocaat,
convenuta in primo grado,
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato da C. Wissels e B. Koopman, in qualità di agenti,
Commissione europea, rappresentata da P. Oliver e E. Manhaeve, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
intervenienti in primo grado,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta da L. Bay Larsen, presidente di sezione, J. Malenovský, U. Lõhmus (relatore), M. Safjan e A. Prechal, giudici,
avvocato generale: P. Cruz Villalón
cancelliere: L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 14 novembre 2012,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 21 marzo 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con la loro impugnazione il Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG) (in prosieguo: il «PPG») e la SNF SAS (in prosieguo: la «SNF») chiedono l’annullamento dell’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 21 settembre 2011, PPG e SNF/ECHA (T-268/10, Racc. pag. II-6595; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto in quanto irricevibile il loro ricorso diretto all’annullamento della decisione dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) che identifica l’acrilammide (CE n. 201-173-7) come sostanza rispondente ai criteri di cui all’articolo 57 del regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH), che istituisce un’Agenzia europea per le sostanze chimiche, che modifica la direttiva 1999/45/CE e che abroga il regolamento (CEE) n. 793/93 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 1488/94 della Commissione, nonché la direttiva 76/769/CEE del Consiglio e le direttive della Commissione 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE (GU L 396, pag. 1, e rettifica in GU 2007, L 136, pag. 3; in prosieguo: il «regolamento REACH»), e che inserisce l’acrilammide nell’elenco delle sostanze candidate all’eventuale inclusione nell’allegato XIV di detto regolamento, conformemente all’articolo 59 di quest’ultimo (in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
Il regolamento REACH
2
L’articolo 57 del regolamento REACH elenca le sostanze che possono essere incluse nell’allegato XIV di tale regolamento, intitolato «Elenco delle sostanze soggette ad autorizzazione». L’articolo 57, lettere a) e b), di detto regolamento enumera le sostanze che rispondono ai criteri di classificazione come sostanze cancerogene e mutagene, appartenenti ad alcune categorie.
3
L’articolo 59 di tale regolamento, intitolato «Identificazione delle sostanze di cui all’articolo 57», dispone quanto segue:
«1. Ai fini dell’identificazione delle sostanze che rispondono ai criteri di cui all’articolo 57 e della definizione di un elenco di sostanze candidate all’eventuale inclusione nell’allegato XIV, si applica la procedura di cui ai paragrafi da 2 a 10 del presente articolo [(in prosieguo: l’“elenco delle sostanze candidate”)]. (...)
(...)
10. Non appena è stata assunta una decisione sull’inclusione di una sostanza l’[ECHA] pubblica e aggiorna senza indugio sul suo sito web l’elenco di cui al paragrafo 1».
4
L’articolo 94, paragrafo 1, del regolamento REACH dispone che le decisioni della commissione di ricorso dell’ECHA, o dell’ECHA nei casi in cui non è previsto il diritto di adire la commissione di ricorso, possono essere impugnate dinanzi al Tribunale e alla Corte di giustizia, a norma dell’articolo 263 TFUE.
5
Non è previsto alcun mezzo di ricorso dinanzi a detta commissione contro le decisioni prese in forza dell’articolo 59 di tale regolamento.
Il regolamento di procedura del Tribunale
6
L’articolo 102 del regolamento di procedura del Tribunale dispone quanto segue:
«1. Quando un termine per l’impugnazione di un atto di un’istituzione decorre dalla pubblicazione dell’atto, tale termine dev’essere calcolato, ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, lettera a), a partire dalla fine del quattordicesimo giorno successivo alla data della pubblicazione dell’atto nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
2. I termini processuali sono aumentati di un termine forfettario in ragione della distanza di dieci giorni».
Fatti e decisione controversa
7
Il PPG è un gruppo europeo d’interesse economico che rappresenta gli interessi delle società produttrici e/o importatrici di polielettroliti, poliacrilammide e/o altri polimeri contenenti acrilammide. La SNF è uno dei suoi membri.
8
Il 25 agosto 2009 il Regno dei Paesi Bassi ha trasmesso all’ECHA un fascicolo da esso elaborato concernente l’identificazione dell’acrilammide come sostanza rispondente ai criteri di cui all’articolo 57, lettere a) e b), del regolamento REACH.
9
Al termine della procedura di cui all’articolo 59 del regolamento REACH, l’ECHA ha identificato, con la decisione controversa, l’acrilammide come sostanza rispondente ai criteri di cui all’articolo 57 di tale regolamento e l’ha inclusa nell’elenco delle sostanze candidate.
10
Il 30 marzo 2010 siffatto elenco, comprendente l’acrilammide, è stato pubblicato sul sito web dell’ECHA conformemente all’articolo 59, paragrafo 10, del regolamento REACH.
Procedimento dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
11
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 giugno 2010, il PPG e la SNF hanno proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa.
12
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 5 novembre 2010 l’ECHA ha sollevato un’eccezione d’irricevibilità avverso detto ricorso. Essa invocava tre motivi d’irricevibilità basati, in via principale, sull’inosservanza del termine di ricorso nonché, in via subordinata, sul fatto che la decisione controversa non incideva direttamente sui ricorrenti e sul fatto che tale decisione, che non era un atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, non li riguardava individualmente.
13
Il Regno dei Paesi Bassi e la Commissione europea sono stati ammessi a intervenire a sostegno delle conclusioni dell’ECHA. La Commissione ha sostenuto l’argomento dell’ECHA basato sull’inosservanza del termine di ricorso e ha inoltre invocato l’irricevibilità di detto ricorso per litispendenza.
14
Per quanto riguarda l’inosservanza del termine di ricorso l’ECHA e la Commissione hanno affermato, in sostanza, che la decisione controversa era stata pubblicata il 30 marzo 2010 e che il termine previsto dall’articolo 263, sesto comma, TFUE per proporre un ricorso avverso tale decisione sarebbe scaduto il 30 maggio 2010. Da tale ultima data sarebbe decorso il termine forfettario di dieci giorni previsto dall’articolo 102, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, cosicché il termine complessivo per proporre il ricorso sarebbe scaduto il 9 giugno 2010. Di conseguenza, il ricorso del PPG e della SNF, proposto il 10 giugno 2010, sarebbe stato tardivo.
15
I ricorrenti hanno invocato l’applicazione dell’articolo 102, paragrafo 1, di detto regolamento di procedura, sostenendo che il termine di ricorso avrebbe dovuto essere calcolato dalla fine del quattordicesimo giorno successivo alla data della pubblicazione della decisione controversa, cosicché, nel caso di specie, detto termine sarebbe stato rispettato.
16
Al punto 33 dell’ordinanza impugnata il Tribunale ha giudicato che tale ultima disposizione si applica, secondo il suo tenore letterale, soltanto agli atti pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea mentre, ai sensi dell’articolo 59, paragrafo 10, del regolamento REACH, la pubblicazione dell’elenco delle sostanze candidate avviene sul sito Internet dell’ECHA e nessun’altra disposizione di detto regolamento prevede un’altra forma pubblicazione.
17
Al riguardo, al punto 35 di tale ordinanza, il Tribunale ha, per prima cosa, ritenuto che la pubblicazione esclusiva su Internet è effettuata in forma elettronica, cosicché gli atti in tal modo pubblicati sono accessibili al pubblico in tutta l’Unione europea contemporaneamente. Al contrario, secondo il Tribunale, anche se una versione elettronica della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea è altresì disponibile su Internet, fa fede soltanto la sua versione stampata.
18
In seguito il Tribunale ha considerato, al punto 37 dell’ordinanza impugnata, che la propria giurisprudenza relativa alla pubblicazione di decisioni in materia di aiuti di Stato non può essere trasposta al caso di specie. Al riguardo ha precisato che, se è vero che secondo siffatta giurisprudenza il fatto di concedere ai terzi l’accesso integrale al testo di una decisione collocata sul sito Internet, combinato con la pubblicazione di un’informazione sintetica nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, dà luogo all’applicazione dell’articolo 102, paragrafo 1, del suo regolamento di procedura, una pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea è espressamente prevista per questo tipo di cause all’articolo 26 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU L 83, pag. 1).
19
Infine, al punto 38 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha respinto l’argomento dei ricorrenti secondo cui la mancata applicazione dell’articolo l02, paragrafo 1, del proprio regolamento di procedura alle pubblicazioni previste esclusivamente su Internet dal diritto dell’Unione costituirebbe una discriminazione o un trattamento arbitrario nei loro confronti. Esso ha ritenuto che la situazione di fatto e giuridica in cui si trova una persona a seguito della pubblicazione di un atto nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea non sia analoga a quella in cui questa persona si troverebbe a seguito della pubblicazione di un atto esclusivamente su Internet. Inoltre, secondo il Tribunale, la considerazione della data di pubblicazione della decisione controversa sul sito Internet dell’ECHA quale data di pubblicazione, ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, TFUE, garantirebbe la parità di trattamento tra tutti gli interessati assicurando che il termine per proporre un ricorso contro tale decisione sia calcolato per tutti nello stesso modo. Il Tribunale ha aggiunto che le differenze esistenti riguardo al calcolo del termine di ricorso tra la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e quella su Internet sarebbero, in ogni caso, altresì giustificate dalle caratteristiche di tale ultima pubblicazione.
20
Sulla base dell’esame dell’eccezione d’irricevibilità fondata sull’inosservanza del termine di ricorso il Tribunale ha respinto il ricorso del PPG e della SNF in quanto irricevibile, senza esaminare le altre eccezioni d’irricevibilità sollevate dall’ECHA e dalla Commissione.
Conclusioni delle parti
21
I ricorrenti chiedono alla Corte di annullare l’ordinanza impugnata nonché la decisione controversa o, in subordine, di rinviare la causa al Tribunale affinché statuisca sul loro ricorso, e di condannare l’ECHA alle spese relative ad entrambi i gradi di giudizio.
22
L’ECHA, così come il Regno dei Paesi Bassi e la Commissione, che hanno sostenuto l’ECHA in primo grado, chiedono alla Corte di dichiarare infondata l’impugnazione e di condannare i ricorrenti alle spese.
Sull’impugnazione
Argomenti delle parti
23
I ricorrenti sollevano un motivo unico basato su un errore di diritto commesso dal Tribunale nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 102, paragrafo 1, del suo regolamento di procedura, che ha causato una violazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva. Essi sostengono che il termine di quattordici giorni di cui a tale disposizione dovrebbe essere applicato a tutte le decisioni pubblicate e non solo a quelle che sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
24
Al riguardo i ricorrenti sostengono che i principi sottesi alla considerazione del periodo di quattordici giorni, previsto da detto articolo 102, paragrafo 1, nel calcolo del termine di ricorso, ossia i principi di certezza del diritto e di uguaglianza fra i terzi, andrebbero altresì applicati alle pubblicazioni su Internet. Riguardo al punto 37 dell’ordinanza impugnata essi considerano che, sia che si tratti della decisione controversa che delle decisioni adottate in materia di aiuti di Stato che hanno dato luogo alla giurisprudenza cui si è riferito il Tribunale in tale punto, la decisione formale è pubblicata su Internet. Pertanto, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto distinguendo tra le due fattispecie.
25
Inoltre, contrariamente a quanto avrebbe constatato il Tribunale al punto 38 dell’ordinanza impugnata, la situazione di fatto e giuridica in cui si trova una persona a seguito della pubblicazione di un atto nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea sarebbe identica a quella in cui si troverebbe tale persona a seguito della pubblicazione esclusiva di un atto su Internet, con la conseguenza che non applicare l’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale a siffatta pubblicazione costituirebbe una discriminazione e un trattamento arbitrario.
26
Secondo l’ECHA, sostenuta dal Regno dei Paesi Bassi, detta disposizione non dovrebbe essere applicata al di là del suo tenore letterale. Al riguardo tale agenzia ricorda, da un lato, che la rigorosa applicazione delle norme dell’Unione relative ai termini processuali risponde all’esigenza della certezza del diritto e alla necessità di evitare qualsiasi discriminazione o trattamento arbitrario nell’amministrazione della giustizia e, dall’altro, che tali termini, istituiti per garantire la chiarezza e la certezza delle situazioni giuridiche, sono di ordine pubblico e non sono, di conseguenza, a disposizione delle parti e del giudice. Il Tribunale potrebbe ampliare l’ambito di applicazione dell’articolo 102, paragrafo 1, del suo regolamento di procedura solamente modificandolo. L’ECHA insiste altresì sulla differenza esistente tra la pubblicazione su Internet e la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
27
La Commissione ritiene che i ricorrenti avrebbero potuto subire una discriminazione o un trattamento arbitrario solo qualora fosse stato loro applicato un termine più breve di quello di cui avrebbero beneficiato altre parti che si fossero trovate nella stessa situazione, quelle cioè che volessero contestare anch’esse la legalità dell’elenco delle sostanze candidate. Orbene, così come il Tribunale avrebbe statuito al punto 38 dell’ordinanza impugnata, la situazione di una persona che impugna un atto pubblicato unicamente sul sito Internet di un organismo dell’Unione sarebbe diversa da quella di una persona che vuole ottenere l’annullamento di un atto pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. La Commissione sostiene altresì che il Tribunale non avrebbe commesso alcun errore di diritto nei punti 35 e 37 dell’ordinanza impugnata.
Giudizio della Corte
28
Occorre innanzitutto rilevare che è pacifico che una decisione dell’ECHA riguardante l’inclusione di una sostanza nell’elenco delle sostanze candidate costituisca un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263, primo comma, TFUE. Infatti, l’articolo 94, paragrafo 1, del regolamento REACH prevede un mezzo di ricorso ai sensi di detto articolo 263 contro una decisione dell’ECHA quando, in particolare, non è previsto il diritto di adire la commissione di ricorso dell’ECHA. È quanto avviene nel caso delle decisioni adottate a titolo dell’articolo 59 di detto regolamento.
29
Nel caso di un atto pubblicato, l’articolo 263, sesto comma, TFUE prevede un termine di ricorso di due mesi dalla data di pubblicazione di tale atto. L’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale dispone che, quando un termine per l’impugnazione di un atto di un’istituzione decorre dalla sua pubblicazione, tale termine dev’essere calcolato dalla fine del quattordicesimo giorno successivo alla data della pubblicazione dell’atto nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
30
Contrariamente a quanto ha giudicato il Tribunale al punto 33 dell’ordinanza impugnata, dal tenore letterale di tale ultima disposizione non risulta che essa sia applicabile ai soli atti pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
31
Infatti, come ha rilevato l’avvocato generale ai paragrafi 76 e 77 delle sue conclusioni, il modo in cui è redatta la prima parte della frase che costituisce l’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, è tale da evocare, come l’articolo 263, sesto comma, TFUE, la pubblicazione degli atti in generale. Il riferimento alla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea nella seconda parte di detta frase può dunque spiegarsi con il semplice fatto che una pubblicazione in tale Gazzetta ufficiale era l’unica concepibile all’epoca dell’adozione di tale regolamento di procedura.
32
Ne consegue che non è escluso che la disposizione di cui all’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale si applichi a un atto pubblicato unicamente su Internet, quale la decisione controversa.
33
Peraltro, nella misura in cui la formulazione dell’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale possa dare adito a dubbi, conviene, in assenza di ragioni imperative in senso contrario, privilegiare l’interpretazione che non comporta una decadenza che priverebbe gli interessati del loro diritto a un ricorso giurisdizionale (v., in tal senso, sentenza del 5 aprile 1979, Orlandi/Commissione, 117/78, Racc. pag. 1613, punto 11).
34
Più in generale, occorre ricordare che, quando i termini di una disposizione mancano di chiarezza, si deve tener conto del contesto nel quale si inserisce detta disposizione nonché degli obiettivi da essa perseguiti (v., in tal senso, sentenza del 19 dicembre 2012, Leno Merken, C‑149/11, punto 39).
35
Al riguardo va rilevato che l’obiettivo del termine di quattordici giorni previsto dall’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale è quello di garantire agli interessati un lasso di tempo abbastanza lungo per proporre un ricorso contro gli atti pubblicati e, pertanto, il rispetto del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva quale sancito ormai dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
36
Orbene, nella misura in cui, com’è stato giudicato al punto 31 della presente sentenza, è possibile interpretare l’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale come riferito a qualsiasi atto pubblicato, qualunque sia la sua forma di pubblicazione, detta disposizione va interpretata in tal senso, al fine di evitare che gli interessati, facendo affidamento sull’esistenza di un lasso di tempo supplementare di quattordici giorni per proporre ricorso, siano privati di una tutela giurisdizionale effettiva.
37
Ne deriva che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel giudicare che detta disposizione si applica ai soli atti pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e nel dichiarare, di conseguenza, irricevibile il ricorso del PPG e della SNF.
38
Alla luce di quanto precede occorre accogliere il motivo unico dedotto dai ricorrenti e, perciò, la loro impugnazione, e annullare l’ordinanza impugnata.
39
Conformemente all’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, essa può, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta, o rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
40
Nel caso di specie, non potendo la controversia essere decisa allo stato degli atti, occorre rinviare la causa dinanzi al Tribunale e riservare le spese.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:
1)
L’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 21 settembre 2011, PPG e SNF/ECHA (T‑268/10), è annullata.
2)
La presente causa è rinviata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea.
3)
Le spese sono riservate.
Firme
( *1 ) Lingua processuale: l’inglese.
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