Causa C-335/03
Repubblica portoghese
contro
Commissione delle Comunità europee
«FEAOG — Premio alle carni bovine — Controlli — Rappresentatività del campionamento — Trasposizione del risultato di un controllo agli anni precedenti — Motivazione»
Conclusioni dell’avvocato generale L.A. Geelhoed, presentate il 18 novembre 2004
Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 14 aprile 2005.
Massime della sentenza
1. Agricoltura — Politica agricola comune — Sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti — Regolamento n. 3887/92 — Controlli volti all’effettivo rispetto dei requisiti di concessione degli aiuti «animali» — Ponderazione o compensazione dei detti controlli con quelli realizzati per altri regimi di aiuti — Inammissibilità
[Regolamento (CEE) della Commissione n. 3887/92, art. 6, nn. 1, 3 e 4]
2. Agricoltura — FEAOG — Liquidazione dei conti — Rifiuto di presa a carico di spese derivanti da irregolarità nell’applicazione della normativa comunitaria — Contestazione da parte dello Stato membro interessato — Onere della prova — Ripartizione tra la Commissione e lo Stato membro
3. Atti delle istituzioni — Motivazione — Obbligo — Portata — Decisione relativa alla liquidazione dei conti per spese finanziate dal FEAOG
(Art. 253 CE)
1. Le disposizioni degli artt. 6, nn. 1, 3 e 4, del regolamento n. 3887/92, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari, hanno tutte l’obiettivo di garantire il rispetto effettivo dei requisiti di concessione degli aiuti, in particolare degli aiuti «animali». Sarebbe dunque contrario sia all’obiettivo voluto di efficacia delle verifiche effettuate, sia a quello di garantire un’autentica rappresentatività dei campioni sottoposti a controllo che alcune categorie di aiuti possano sfuggire, in tutto o in parte, ai controlli previsti dalle dette disposizioni, con il pretesto che la percentuale minima di controlli può essere conseguita per compensazione o ponderazione con controlli più numerosi realizzati in altri settori ovvero con riguardo ad altre categorie di aiuti.
(v. punto 54)
2. Allorché la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, essa è tenuta non a dimostrare in maniera esauriente l’insufficienza dei controlli effettuati da tale Stato membro o l’irregolarità dei dati trasmessi da quest’ultimo, ma a presentare un elemento di prova dei dubbi seri e ragionevoli che essa nutre circa i controlli effettuati dalle autorità nazionali o la corretta applicazione della normativa comunitaria in vigore. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG, e che deve quindi presentare la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei suoi controlli ed eventualmente dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione.
(v. punto 68)
3. La portata dell’obbligo di motivazione sancito dall’art. 253 CE dipende dalla natura dell’atto di cui trattasi e dal contesto nel quale esso è stato adottato. Nel particolare contesto dell’elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti per le spese finanziate dal FEAOG, la motivazione di una decisione dev’essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato all’iter di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l’importo controverso.
(v. punti 83-84)
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
14 aprile 2005 (*)
«FEAOG – Premio alle carni bovine – Controlli – Rappresentatività del campionamento – Trasposizione del risultato di un controllo agli anni precedenti – Motivazione»
Nella causa C-335/03,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento presentato alla Corte, ai sensi dell’art. 230 CE, il 25 luglio 2003,
Repubblica portoghese, rappresentata dal sig. L. Fernandes, in qualità di agente, assistito dai sigg. C. Botelho Moniz ed E. Maia Cadete, advogados, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra Alves Vieira e dal sig. L. Visaggio, in qualità di agenti, assistiti dai sigg. N. Castro Marques e F. Costa Leite, advogados, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta (relatore), dai sigg. C. Gulmann, R. Schintgen e J. Klučka, giudici,
avvocato generale: sig. L.A. Geelhoed
cancelliere: sig.ra K. Sztranc, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 14 ottobre 2004,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 18 novembre 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il presente ricorso la Repubblica portoghese chiede l’annullamento, nella parte che la riguarda, della decisione della Commissione 15 maggio 2003, 2003/364/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia agricola (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 124, pag. 45; in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
I regimi di premi in oggetto
2 Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24), come modificato dai regolamenti (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2066 (GU L 215, pag. 49), e (CE) del Consiglio 18 gennaio 1993, n. 125 (GU L 18, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 805/68»), ha istituito un regime di premi a favore dei produttori che hanno, nella loro azienda, bovini maschi e vacche nutrici.
3 Per quanto attiene ai vari tipi di premi concessi a tal titolo, il regolamento n. 805/68 ha istituito un premio speciale per i produttori di carne bovina (art. 4 b), un premio addizionale al detto premio speciale (art. 4 c), un premio per la vacca nutrice (art. 4 d) nonché un premio complementare concesso ai produttori che beneficino del premio speciale e/o del premio per vacca nutrice e soddisfino determinati requisiti (art. 4 h). Con riguardo alla Repubblica portoghese, premi speciali sono peraltro previsti dal regolamento (CEE) del Consiglio 15 giugno 1992, n. 1600, relativo a misure specifiche in favore delle Azzorre e di Madeira per taluni prodotti agricoli (GU L 173, pag. 1).
La gestione e il controllo dei premi in oggetto
4 Il regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3886, che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di premi previsti dal regolamento n. 805/68 (GU L 391, pag. 20), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 2 dicembre 1996, n. 2311 (GU L 313, pag. 9; in prosieguo: il «regolamento n. 3886/92»), ha fissato i requisiti amministrativi necessari per la concessione dei detti premi.
5 Ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 3886/92, il periodo di detenzione degli animali – vale a dire, il lasso di tempo durante il quale gli animali oggetto di una domanda di attribuzione di un premio non devono lasciare un luogo determinato ove possano essere controllati (in genere, l’azienda del produttore) – ha una durata, per il premio ai bovini maschi, di due mesi a decorrere dal giorno successivo a quello di presentazione della domanda. Con riguardo alle vacche nutrici, a termini del combinato disposto degli artt. 4 d, n. 5, del regolamento n. 805/68 e 23 del regolamento n. 3886/92, il periodo di detenzione ha una durata di sei mesi a decorrere dal giorno successivo a quello di presentazione della domanda.
6 Ai termini dell’art. 4 del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287 (GU L 125, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 729/70»), spetta agli Stati membri designare i servizi e gli organismi abilitati a pagare le spese sostenute dal FEAOG, sezione «garanzia».
7 Ai sensi dell’art. 1, n. 1, lett. b), del regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1992, n. 3508, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 355, pag. 1), ciascuno Stato membro è tenuto a istituire un sistema integrato di gestione e di controllo, applicabile ai regimi di premio a favore dei produttori di carne bovina, istituiti dagli artt. 4 a) - 4 h) del regolamento (CEE) n. 805/68. Tale sistema è parimenti applicabile ad altri regimi di premi o di indennità nel settore di produzione ovina e caprina.
8 L’art. 8 del medesimo regolamento impone agli Stati membri di procedere a un controllo amministrativo delle domande di aiuto (n. 1), di completare i controlli amministrativi con controlli in loco «aventi per oggetto un campione delle aziende agricole» (n. 2) e di designare un’autorità incaricata del coordinamento dei detti controlli (n. 3).
9 Il regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 391, pag. 36), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 29 luglio 1998, n. 1678 (GU L 212; in prosieguo: il «regolamento n. 3887/92»), fissa i requisiti cui devono rispondere le domande di aiuto (titolo III), le disposizioni relative ai controlli (titolo IV) e quelle concernenti il cofinanziamento (titolo V).
10 Ai termini dell’art. 6 del detto regolamento, «[i] controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l’efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi» (n. 1) e comprendono, in particolare, «verifiche incrociate relative alle parcelle e agli animali dichiarati, onde evitare che uno stesso aiuto venga concesso due volte per lo stesso anno civile» (n. 2).
11 Ai sensi del n. 3 dello stesso articolo, i controlli in loco vertono almeno su un campione significativo delle domande, e tale campione deve rappresentare almeno il 10% delle domande di aiuto per animale o delle dichiarazioni di partecipazione.
12 In forza del n. 5, primo comma, del detto articolo, i controlli in loco sono effettuati senza preavviso e vertono sull’insieme delle parcelle agricole o degli animali contemplati da una o più domande.
13 Dal secondo comma del detto n. 5 si evince che, sul campione del 10% delle domande di aiuto per animale che devono essere oggetto di controlli in loco, almeno il 50% dei controlli minimi degli animali deve essere effettuato durante il periodo di detenzione, ad eccezione dei bovini maschi per i quali è stato concesso un premio speciale, ai sensi dell’art. 8 del regolamento n. 3886/92, al momento della macellazione o della loro prima immissione sul mercato a fini di macellazione.
L’identificazione degli animali
14 L’art. 3 del regolamento (CE) del Consiglio 21 aprile 1997, n. 820, che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all’etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine (GU L 117, pag. 1), prevede quanto segue:
«Il sistema di identificazione e di registrazione dei bovini comprende i seguenti elementi:
a) marchi auricolari per l’identificazione dei singoli animali,
b) basi di dati informatizzate,
c) passaporti per gli animali,
d) registri individuali tenuti presso ciascuna azienda».
15 Ai termini dell’art. 4 del detto regolamento:
«1. Tutti gli animali presenti in un’azienda che sono nati dopo il 1° gennaio 1998, o che dopo tale data sono destinati al commercio intracomunitario, sono identificati mediante un marchio auricolare apposto su ciascun orecchio e approvato dall’autorità competente. I marchi auricolari recano lo stesso e unico codice di identificazione che consente di identificare ciascun animale individualmente nonché l’azienda in cui è nato.
(...)
5. Il marchio auricolare non può essere tolto o sostituito senza l’autorizzazione dell’autorità competente.
6. I marchi auricolari sono assegnati all’azienda, distribuiti ed apposti sugli animali secondo modalità definite dall’autorità competente».
16 In applicazione del regolamento n. 820/97, il regolamento (CE) della Commissione 29 dicembre 1997, n. 2629 (GU L 354, pag. 19), stabilisce i requisiti che devono essere soddisfatti dai marchi auricolari, dal registro delle aziende e dai passaporti previsti dal sistema di identificazione e di registrazione dei bovini.
17 Ai sensi dell’art. 1, n. 1, di tale regolamento, i detti marchi auricolari riportano almeno il nome, il codice o il contrassegno dell’autorità competente o dell’autorità centrale competente dello Stato membro che li ha attribuiti, nonché i caratteri di cui al n. 2 dell’articolo stesso, vale a dire il codice del paese, a due lettere, seguito da un codice numerico costituito al massimo da dodici caratteri. Oltre alle dette informazioni, l’art. 2 del detto regolamento prevede che «[i]marchi auricolari hanno le seguenti caratteristiche:
a) sono di materiale plastico flessibile;
b) sono a prova di manomissione e facilmente leggibili per tutta la durata di vita dell’animale;
c) non sono riutilizzabili;
d) sono progettati in modo da rimanere fissati all’animale senza nuocergli;
e) riportano solamente diciture non asportabili, conformi alle disposizioni di cui all’articolo 1».
La procedura amministrativa relativa alla liquidazione dei conti del FEAOG
18 In forza del regolamento n. 729/70 e del regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6), gli Stati membri designano le autorità competenti responsabili del coordinamento delle spese finanziate dalla sezione «garanzia» del FEAOG. In Portogallo, l’organismo competente in materia, conformemente agli artt. 1 e 5 del decreto legge 27 marzo 1998, n. 78 (Diário de República I del 27 marzo 1998, serie A, n. 73), è l’Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola (in prosieguo: l’«INGA»).
19 Per quanto attiene alla procedura applicabile nella specie, ai sensi dell’art. 5, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70, la Commissione, previa consultazione del comitato del Fondo, procede entro il 30 aprile dell’anno successivo all’esercizio considerato alla liquidazione dei conti degli organismi pagatori.
20 Ai sensi del n. 2, lett. c), del medesimo articolo, la decisione di liquidazione dei conti presa dalla Commissione, che verte sulla completezza, sull’esattezza e sulla veridicità dei conti trasmessi, non pregiudica l’adozione di decisioni successive.
21 L’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 stabilisce, in particolare, che «[il] rifiuto del finanziamento non può riguardare le spese effettuate anteriormente ai ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche (...)».
Fatti e procedimento precontenzioso
22 Dal 18 al 22 settembre 2000, i servizi della Commissione procedevano, nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia», al controllo di diversi allevamenti nell’Alentejo (Portogallo) per accertare la conformità delle pratiche seguite con le disposizioni comunitarie applicabili al settore interessato.
23 Con lettera 20 marzo 2001, la Commissione comunicava alle autorità portoghesi, a norma dell’art. 8 del regolamento n. 1663/95, di avere avviato l’indagine n. 00/10 nel settore dei premi bovini, in quanto «le dette autorità non [avevano] pienamente osservato le disposizioni dei regolamenti (CEE) n. 805/68, n. 3886/92, n. 3508/92 e n. 3887/92, nonché dei regolamenti (CE) n. 1254/1999 e n. 2342/1999», il che poteva giustificare l’esclusione dal finanziamento comunitario per una parte delle spese dichiarate dalle autorità medesime.
24 I servizi della Commissione rilevavano, in particolare, che, per l’esercizio 1999, i livelli minimi di controlli in loco per il premio speciale alla carne bovina non erano stati effettuati, dal momento che «solo il 4,4% delle domande [erano] state controllate nel corso del periodo di detenzione di due mesi», mentre l’art. 6, n. 5, del regolamento n. 3887/92 prescriveva una percentuale minima pari al 5%, corrispondente al 50% del campionamento minimo del 10% previsto al n. 3 dello stesso articolo.
25 Gli stessi servizi rilevavano parimenti altre irregolarità relative all’identificazione del bestiame, quali l’assenza di qualsivoglia marchio di identificazione o di passaporto per taluni animali, l’omissione di dati essenziali sui passaporti e sulle domande di premi e l’uso abituale di marchi auricolari scritti a mano.
26 Con lettera 28 maggio 2001, in risposta alle contestazioni dei servizi della Commissione, l’INGA sottolineava, a proposito dei controlli in loco relativi alle domande per la concessione di premi speciali alla carne bovina, che, a seguito dell’adozione di una domanda integrata ed unica per i vari aiuti per animale, doveva necessariamente rilevarsi che il livello minimo del 5% dei controlli in loco durante il periodo di detenzione era stato conseguito.
27 Con riguardo all’identificazione degli animali, le autorità nazionali hanno riconosciuto la presenza concorrente di diversi tipi di marchi, ma hanno precisato che i marchi scritti a mano riproducevano fedelmente i numeri di identificazione ufficiali ed erano stati utilizzati in ragione della necessità di ricostituire i marchi originali persi, situazione frequente in caso di allevamento intensivo.
28 Con lettera 31 ottobre 2001 la Commissione ha invitato le autorità portoghesi a partecipare ad un incontro bilaterale, indicando le rettifiche forfettarie che intendeva applicare.
29 Nel corso dell’incontro le dette autorità hanno dichiarato di non condividere le rettifiche forfettarie previste. In particolare, esse hanno rilevato che, nel corso dell’esercizio in oggetto, il 1999, gli animali erano stati marchiati adeguatamente mediante i relativi marchi auricolari e la Repubblica portoghese aveva soddisfatto i requisiti legislativi in materia di controllo. La Commissione non ha modificato la propria posizione su tali punti.
30 Con lettera 20 febbraio 2002 la Commissione ha comunicato formalmente al detto Stato membro le proprie conclusioni in esito a tale discussione bilaterale affinché le autorità portoghesi potessero eventualmente adire l’organo di conciliazione istituito con decisione della Commissione 1° luglio 1994, 94/442/CE, relativa all’istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 182, pag. 45).
31 Il 30 maggio 2002 i servizi della Commissione hanno inviato alle autorità medesime una comunicazione formale ai sensi dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95 e dell’art. 1, n. 1, lett. a), della decisione 94/442, in cui hanno proposto di applicare una rettifica forfettaria del 2% sulle spese relative al premio al mantenimento delle vacche nutrici ed una rettifica del 5% sul premio speciale ai produttori di bovini maschi. Tali rettifiche dovevano avere come conseguenza l’esclusione dal finanziamento dell’importo corrispondente a tali percentuali delle spese dichiarate ai fini del FEAOG per la campagna 1999.
32 Su richiesta delle autorità portoghesi, il presidente dell’organo di conciliazione istituito con decisione 94/442 ha invitato le dette autorità, con lettera 22 novembre 2002, ad un’audizione fissata a Bruxelles (Belgio) il 16 dicembre 2002.
33 Nella sua relazione del 3 gennaio 2003, tale organo di conciliazione ha rilevato che la questione sollevata dalle autorità portoghesi, relativa al fondamento sul quale si applica la percentuale minima di controlli, non era stata ancora sollevata da alcuno Stato membro. Il detto organo ha constatato che esso non era mai stato indotto a sollevare dubbi in proposito, e che sussistevano divergenze tra i servizi della Commissione e le autorità portoghesi con riguardo alle pratiche di marchiatura degli animali.
34 In esito alla procedura di conciliazione, la Commissione ha indicato, con lettera 19 febbraio 2003, che, «dopo aver ponderato gli argomenti dedotti dalle autorità portoghesi durante la procedura di conciliazione, i [suoi] servizi (...) [ritenevano] che tali argomenti non [sminuissero] la gravità delle carenze rilevate nella lettera che [aveva] notificato la rettifica relativa all’esercizio 1999 (...)».
35 Infine, dopo aver consultato il comitato del Fondo, che ha valutato la relazione di sintesi elaborata dai servizi della Commissione, quest’ultima ha adottato la decisione controversa.
36 Nell’allegato alla detta decisione, la Commissione rileva che, con riguardo alla Repubblica portoghese, le spese da escludere riguardano il settore dei «premi animali» e ammontano a EUR 2 446 684,20, ove le rettifiche forfettarie (2% e 5% secondo le voci di bilancio) sono motivate da inadempienze ai controlli chiave ed ai controlli secondari nell’ambito dell’esercizio finanziario 1999.
Conclusioni delle parti
37 La Repubblica portoghese conclude che la Corte voglia:
– annullare la decisione controversa;
– condannare l’istituzione convenuta alle spese.
38 La Commissione conclude che la Corte voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
Sul ricorso
39 A sostegno della domanda di annullamento della decisione controversa, la Repubblica portoghese deduce tre motivi, vale a dire:
– un errore di diritto nell’applicazione dell’art. 6, n. 5, del regolamento n. 3887/92;
– un errore nella valutazione delle circostanze di fatto;
– una violazione dell’obbligo di motivazione dettato dall’art. 253 CE.
Sul primo motivo, attinente ad un errore di diritto nell’applicazione dell’art. 6, n. 5, del regolamento n. 3887/92
Argomenti delle parti
40 Secondo il governo portoghese, le autorità nazionali avrebbero adottato, a decorrere dalla campagna 1999, in applicazione degli artt. 1, n. 1, lett. b), primo trattino, del regolamento n. 3508/92 e 5 del regolamento n. 3887/92, una domanda integrata comune a tutti i regimi di aiuti per animali disponibili nell’ambito della sezione «garanzia» del FEAOG, vale a dire il premio speciale ai bovini maschi, il premio al mantenimento delle vacche nutrici, le indennità di compensazione e il premio ai produttori di carne ovina e caprina. Per tutti i premi di cui alla detta domanda integrata di aiuti per animali, la percentuale effettiva (media ponderata) dei controlli nel corso del periodo di detenzione sarebbe stata del 6,3%, ove la percentuale di controllo delle domande relative sarebbe stata, nel corso del medesimo anno, del 4,4%.
41 Contrariamente a quanto rilevato dalla Commissione nella decisione controversa, secondo il governo portoghese la norma fissata dall’art. 6, n. 5, del regolamento n. 3887/92 è stata rispettata nel corso dell’esercizio 1999, dal momento che le domande di aiuti per animali ed i relativi controlli devono essere interpretati e valutati nell’ottica dell’unicità dell’azienda, vale a dire prendendo in considerazione in termini globali tutti i regimi di aiuti per animali.
42 A sostegno del proprio argomento, il detto governo invoca l’art. 6, n. 5, primo comma, del regolamento n. 3887/92, a termini del quale i controlli in loco sono effettuati senza preavviso e vertono su tutti gli animali oggetto di una o più domande.
43 Secondo il detto governo, tale disposizione non implica che i controlli debbano venire effettuati separatamente per ogni regime. Al contrario, il tenore letterale della disposizione consente di concludere che i controlli e i requisiti cui questi ultimi devono rispondere, vale a dire, segnatamente, l’imposizione di una percentuale minima di controlli da effettuare durante il periodo di detenzione, devono vertere su tutte le domande relative ai diversi regimi di aiuti per animali.
44 Del pari, le disposizioni che emergono dal combinato disposto dei nn. 5, secondo comma, e 3 del detto art. 6 vengono ritenute dal governo portoghese ancor più significative a tal riguardo, poiché esse impongono di effettuare, durante il periodo di detenzione, «il 50% dei controlli minimi degli animali» su un campione di almeno «il 10% delle domande di aiuto per animale o delle dichiarazioni di partecipazione».
45 Il governo medesimo ricorda peraltro che l’art. 6, n. 5, terzo comma, del regolamento n. 3887/92 dispone che «[i] controlli in loco previsti dal presente regolamento possono essere effettuati unitamente ad eventuali altre ispezioni stabilite dalla normativa comunitaria».
46 Il governo portoghese, infine, contesta quella che ritiene un’applicazione retroattiva di norme nuove, conseguente alla modifica delle disposizioni in oggetto per effetto del regolamento (CE) della Commissione 21 dicembre 1999, n. 2801 (GU L 340, pag. 29). Il detto governo riconosce che, a seguito di tale modifica, l’art. 6, n. 5, del regolamento n. 3887/92 impone che il 5% dei controlli in loco da effettuarsi durante il periodo di detenzione vengano compiuti nell’ambito di ogni regime di aiuti.
47 Ai termini dell’art. 2 del regolamento n. 2801/99, tale modifica si applicherebbe unicamente alle «domande presentate (...) a decorrere dal 1º gennaio 2000» e non alla campagna 1999. Sembrerebbe in tal modo che, nella decisione controversa, la Commissione abbia applicato un regime giuridico che non era vigente all’epoca dei fatti.
48 La Commissione contesta tale interpretazione che, a suo avviso, si porrebbe in contrasto con la ratio ed il tenore letterale della norma di cui trattasi.
49 Con riguardo al primo capo del primo motivo, attinente alla possibilità di contabilizzare la totalità dei controlli effettuati nel settore dei premi per animali, l’istituzione ritiene che il tenore letterale dell’art. 6, nn. 3 e 5, del regolamento n. 3887/92 non induca in alcun modo a ritenere che la percentuale di controlli richiesti durante il periodo di detenzione possa essere ottenuta sommando i controlli effettuati a titolo di più regimi di aiuti.
50 Secondo la Commissione, tale interpretazione si porrebbe in contrasto con gli obiettivi del detto regolamento, dal momento che un Stato membro potrebbe limitarsi a conseguire, nel corso del periodo di detenzione, una percentuale di controlli del 10%, ad esempio, con riguardo al premio per vacche nutrici e al premio ai produttori di carne ovina e caprina per ottenere una media ponderata del 6,66% e, conseguentemente, ricadere nella presunzione di aver superato la percentuale del 5% di controlli richiesta dall’art. 6, nn. 3 e 5, del regolamento medesimo, senza aver effettuato neanche un controllo con riguardo al premio speciale per la carne bovina.
51 Con riguardo al secondo capo del detto motivo, attinente all’asserita applicazione retroattiva del regolamento n. 2801/1999, la Commissione, richiamandosi allo scambio di corrispondenza e di documenti inter partes, ritiene tale affermazione del tutto priva di fondamento.
Giudizio della Corte
52 Il primo capo del primo motivo attiene all’asserita possibilità di conseguire la percentuale minima di controlli durante il periodo di detenzione nell’ambito dei premi speciali alla carne bovina sommando i controlli effettuati con riguardo ad altri premi per animali.
53 A tale riguardo occorre ricordare che l’art. 6, n. 3, del regolamento n. 3887/92 stabilisce che «[i] controlli in loco vertono almeno su un campione significativo delle domande. Detto campione deve rappresentare almeno (...) il 10 % delle domande di aiuto per animale». Il detto art. 6, n. 1, prevede peraltro che i controlli siano effettuati «in modo da consentire l’efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi». Infine, ai sensi del n. 4 della disposizione medesima, «[l]e domande che sono oggetto di controlli in loco sono determinate dalla competente autorità, in particolare sulla base di un’analisi dei rischi e tenendo conto di un fattore di rappresentatività delle domande di aiuto inoltrate».
54 Dal combinato disposto di tali disposizioni emerge inequivocabilmente che esse hanno tutte l’obiettivo di garantire il rispetto effettivo dei requisiti di concessione degli aiuti. Sarebbe infatti contrario sia all’obiettivo voluto di «efficacia» delle verifiche effettuate, sia a quello di garantire un’autentica «rappresentatività» dei campioni sottoposti a controllo che alcune categorie di aiuti possano sfuggire, in tutto o in parte, ai controlli, con il pretesto che la percentuale minima di controlli può essere conseguita per compensazione o ponderazione con controlli più numerosi realizzati in altri settori ovvero con riguardo ad altre categorie di aiuti.
55 Ciò premesso, dev’essere respinta l’interpretazione proposta dal governo portoghese. Accogliere tale interpretazione significherebbe, infatti, che alcuni regimi potrebbero non solo sfuggire ad un controllo efficace, bensì parimenti non essere assoggettati ad alcun controllo, dal momento che basterebbe conseguire una percentuale sufficientemente elevata di controlli con riguardo ad uno dei regimi di aiuti per compensare l’assenza di ogni controllo relativamente ad un altro regime. Una siffatta conseguenza si porrebbe evidentemente in contrasto con gli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 3887/92.
56 Con riguardo, peraltro, al secondo capo del primo motivo, attinente all’asserita applicazione retroattiva del regolamento n. 2801/1999, è sufficiente rilevare che la decisione controversa e le comunicazioni ad essa precedenti non contengono alcun riferimento a tale ultimo regolamento. La rettifica finanziaria effettuata non si fonda, pertanto, su un’applicazione del detto regolamento, ma su quella del regolamento n. 3887/92 nella versione precedente a quella risultante dalla modifica introdotta dal regolamento n. 2801/1999, della cui interpretazione si discute nella presente controversia. Ciò premesso, atteso che quest’ultimo regolamento non costituisce il fondamento della decisione controversa, l’argomento relativo ad un’applicazione retroattiva di tale atto normativo dev’essere respinto.
57 Alla luce delle suesposte considerazioni, il primo motivo invocato dal governo portoghese dev’essere respinto.
Sul secondo motivo, attinente ad un’erronea interpretazione delle circostanze di fatto
Argomenti delle parti
58 Nell’ambito del secondo motivo, attinente ad un’erronea interpretazione delle circostanze di fatto, la Repubblica portoghese deduce tre argomenti: il primo concerne la data in cui le irregolarità sono state accertate; il secondo verte sulla pertinenza delle constatazioni effettuate; il terzo è relativo alla rappresentatività del campionamento.
59 Con riguardo alla data di accertamento delle irregolarità, il governo portoghese deduce che le verifiche che hanno indotto la Commissione a rilevare pretese mancanze di mezzi di identificazione degli animali sono state effettuate tra il 18 e il 22 settembre 2000. Orbene, verifiche effettuate nel corso di tale mese non potrebbero essere invocate per giustificare le rettifiche relative alla campagna 1999.
60 La Commissione contesta tale argomento, richiamandosi al tenore letterale dell’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70.
61 Con riguardo alla pertinenza dei detti accertamenti, il governo portoghese deduce che tutti i mezzi di identificazione utilizzati in Portogallo soddisfano integralmente i requisiti fissati dal regolamento n. 2629/97, anche per quanto attiene ai marchi auricolari di sostituzione recanti un numero di identificazione manoscritto con inchiostro indelebile.
62 La Commissione contesta tale argomento richiamandosi alla relazione di sintesi in cui si rileva che le carenze connesse all’identificazione degli animali compromettono gravemente l’affidabilità del sistema di identificazione. L’istituzione fa osservare, inoltre, che, a termini dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 3887/92, i controlli hanno ad oggetto «(...) l’efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi», ciò che non si è verificato nei controlli effettuati nella specie.
63 Con riguardo, infine, alla rappresentatività del campionamento, secondo la Repubblica portoghese, la Commissione ha commesso un errore nella valutazione delle circostanze di fatto relative alle spese effettuate per il 1999 nell’ambito del premio al mantenimento delle vacche nutrici, basandosi sulla sola regione dell’Alentejo – che ha caratteristiche peculiari, che la contraddistinguono dal resto del paese – per comporre il campione rappresentativo di tutto il paese, senza tener conto della circostanza che l’allevamento nella detta regione ha un carattere estensivo, con la conseguenza, per i proprietari interessati, di maggiori difficoltà nel controllo degli animali.
64 La Commissione ricorda il carattere generale ed astratto del contesto normativo per rilevare che, anche se la regione in cui sono stati effettuati i controlli presenta caratteristiche peculiari, i requisiti fissati dalle norme comunitarie devono essere soddisfatti.
Giudizio della Corte
65 Per quanto riguarda, anzitutto, l’argomento del governo portoghese secondo cui la Commissione non sarebbe legittimata ad operare rettifiche finanziarie forfettarie relative alle spese effettuate a titolo della campagna 1999 poiché le verifiche e le irregolarità contestate avrebbero avuto luogo durante la campagna 2000, deve rilevarsi che, sulla base degli accertamenti svolti dai suoi servizi nel settembre 2000, la Commissione poteva ragionevolmente ritenere che le carenze rilevate nel sistema portoghese di identificazione degli animali sussistessero precedentemente rispetto all’anno del detto controllo, inficiando pertanto già la campagna 1999.
66 Da un canto, infatti, vari animali adulti sottoposti a controllo nel settembre 2000 non portavano alcun marchio auricolare o, quantomeno, alcun marchio ufficiale di identificazione mentre, a termini della normativa comunitaria pertinente, tali animali avrebbero dovuto portare siffatti marchi ad ogni orecchio dalla data di nascita, vale a dire già nel corso degli anni 1998 ovvero 1999.
67 D’altro canto, le verifiche operate dalla Commissione hanno parimenti consentito di dimostrare diverse lacune che inficiano, in termini generali, sia i passaporti per gli animali sia i registri individuali tenuti in ogni allevamento.
68 Orbene, secondo giurisprudenza costante, allorché la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, essa è tenuta non a dimostrare in maniera esauriente l’insufficienza dei controlli effettuati da tale Stato membro o l’irregolarità dei dati trasmessi da quest’ultimo, ma a presentare un elemento di prova dei dubbi seri e ragionevoli che essa nutre circa i controlli effettuati dalle autorità nazionali o la corretta applicazione della normativa comunitaria in vigore. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG, e che deve quindi presentare la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei suoi controlli ed eventualmente dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (v., segnatamente, in tal senso, sentenze 6 marzo 2001, causa C-278/98, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-1501, punti 39-41; 19 settembre 2002, causa C‑377/99, Germania/Commissione, Racc. pag. I-7421, punto 95, e 19 giugno 2003, causa C-329/00, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-6103, punto 68).
69 Dal momento che, nella specie, i risultati dei controlli operati dalla Commissione, richiamati, segnatamente, supra ai punti 66 e 67, erano tali da indurre l’istituzione a nutrire dubbi seri e ragionevoli circa le modalità di identificazione del bestiame applicate in Portogallo durante l’esercizio 1999, spettava al governo portoghese, in forza della giurisprudenza evocata al punto precedente, fornire elementi di prova più dettagliati e completi concernenti la regolarità delle modalità di identificazione applicabili durante il detto esercizio, al fine di dimostrare l’infondatezza dei dubbi della Commissione.
70 Orbene, nella specie, deve rilevarsi che tale prova non è stata fornita dal detto governo. La Commissione, conseguentemente, avendo comunicato alle autorità portoghesi i risultati delle proprie verifiche con lettera 20 marzo 2001, poteva applicare, in forza dell’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, rettifiche finanziarie relative alla campagna 1999.
71 Ciò premesso, deve respingersi l’argomento del governo portoghese relativo all’erronea imputazione temporale delle rettifiche finanziarie.
72 Con riguardo, poi, all’argomento del governo medesimo relativo alla mancanza di pertinenza degli accertamenti effettuati dalla Commissione, deve rilevarsi che, nelle varie lettere dallo stesso indirizzate all’istituzione a seguito delle verifiche operate dalla medesima nel settembre 2000, il governo portoghese non ha contestato l’esistenza di talune carenze nel proprio sistema di identificazione degli animali e, segnatamente, il fatto che vari animali, già oggetto di un controllo da parte della Commissione, fossero privi di qualsivoglia mezzo di identificazione ovvero che i marchi di identificazione originali fossero stati sostituiti.
73 Orbene, da un canto, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 35 delle sue conclusioni, tali pratiche si pongono chiaramente in contrasto con il tenore letterale dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 820/97, che così recita: «Tutti gli animali presenti in un’azienda che sono nati dopo il 1° gennaio 1998, o che dopo tale data sono destinati al commercio intracomunitario, sono identificati mediante un marchio auricolare apposto su ciascun orecchio e approvato dall’autorità competente». Gli artt. 1 e 2, lett. b) ed e), del regolamento n. 2629/97 precisano più specificamente, a tal riguardo, che i detti marchi auricolari devono riportare determinate diciture non asportabili relative, segnatamente, alla designazione dell’autorità competente dello Stato membro che le ha attribuite e al codice del paese nel quale l’animale è stato identificato per la prima volta ed essere non falsificabili e facilmente leggibili per tutta la durata di vita dell’animale.
74 L’art. 4, n. 5, del regolamento n. 820/97 precisa, d’altra parte, che «[i]l marchio auricolare non può essere tolto o sostituito senza l’autorizzazione dell’autorità competente». Orbene, nella specie il governo portoghese non ha affatto dimostrato che una siffatta autorizzazione sarebbe stata concessa agli allevatori interessati dalle verifiche operate dalla Commissione.
75 Ciò premesso, deve respingersi l’argomento del governo portoghese relativo all’assenza di pertinenza dei rilievi effettuati dalla Commissione.
76 Con riguardo, infine, al terzo argomento dedotto nell’ambito di tale secondo motivo, esso attiene alla mancanza di rappresentatività del campionamento, atteso che i controlli in loco sarebbero stati effettuati solo nella regione dell’Alentejo per essere poi trasposti al resto del paese.
77 Tale argomento, tuttavia, non può essere accolto. In primo luogo, come correttamente sottolineato dalla Commissione, il contesto normativo in materia ha carattere generale ed astratto. Conseguentemente, i requisiti fissati dalle norme comunitarie devono essere suscettibili di applicazione generale, anche se la regione nella quale sono stati effettuati i controlli presenta caratteristiche peculiari.
78 In secondo luogo, nel corso del procedimento la Commissione ha rilevato, senza essere contraddetta, su tale punto, dal governo portoghese, che l’Alentejo costituisce la principale zona di allevamento del tipo di bestiame interessato, ciò che del resto trova conferma nella tabella acclusa dal detto governo in allegato al proprio ricorso. Pur riferendosi al premio complementare concesso ai produttori che beneficiano del premio speciale e/o del premio per vacche nutrici e soddisfano taluni requisiti, la detta tabella indica chiaramente una preponderanza dell’Alentejo sulle altre regioni. Ne consegue la certezza del carattere rappresentativo di tale regione.
79 Per quanto riguarda la possibilità di trasposizione ad altre regioni del Portogallo, la Corte ha già affermato che la trasposizione di dati relativi ad una regione ad altre regioni non è vietata in linea di principio (v. sentenza 4 marzo 2004, causa C‑344/01, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2081, punto 61). Una siffatta trasposizione dev’essere tuttavia sempre giustificata sulla base dei fatti. Nella specie, il fatto che l’Alentejo costituisca la principale regione di allevamento di bestiame bovino giustifica tale trasposizione.
80 Alla luce delle suesposte considerazioni, il secondo motivo invocato dal governo portoghese deve essere respinto in toto.
Sul terzo motivo, attinente alla violazione dell’obbligo di motivazione previsto dall’art. 253 CE
Argomenti delle parti
81 Con il terzo motivo, la Repubblica portoghese invoca l’insufficiente motivazione della decisione controversa, dal momento che essa non indicherebbe né i comportamenti delle autorità portoghesi ritenuti in contrasto con il diritto comunitario, né le norme giuridiche che sarebbero state violate.
82 La Commissione, richiamandosi alla giurisprudenza della Corte, asserisce che sia lo scambio di corrispondenza e di documenti inter partes sia lo stesso tenore letterale della decisione controversa precisano il fondamento normativo della medesima nonché i motivi della sua adozione e sono pertanto sufficienti a soddisfare l’obbligo di motivazione richiesto dall’art. 253 CE.
Giudizio della Corte
83 Secondo una giurisprudenza costante, la portata dell’obbligo di motivazione sancito dall’art. 253 CE dipende dalla natura dell’atto di cui trattasi e dal contesto nel quale esso è stato adottato (v., segnatamente, sentenza 22 giugno 1993, causa C‑54/91, Germania/Commissione, Racc. pag. I-3399, punto 10).
84 Nel particolare contesto dell’elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti, la motivazione di una decisione dev’essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l’importo controverso (v., segnatamente, sentenza Spagna-Commissione, cit., punto 83).
85 Nella specie, come asserito dalla Commissione, dagli atti di causa emerge che il governo portoghese è stato associato al procedimento di elaborazione della decisione controversa e i dubbi della Commissione con riguardo alle modalità di applicazione, in Portogallo, del sistema di controllo sono stati più volte resi noti alle autorità portoghesi, le quali hanno avuto, pertanto, la possibilità di dedurre le proprie osservazioni relative alle irregolarità contestate.
86 Ciò premesso, la motivazione della decisione controversa deve essere ritenuta sufficiente.
87 Considerato che nemmeno il terzo motivo può trovare accoglimento, il ricorso dev’essere respinto in toto.
Sulle spese
88 Ai termini dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica portoghese, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica portoghese è condannata alle spese.
Firme
* Lingua processuale: il portoghese.
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