Arrêt de la Cour
Causa C-276/02
Regno di Spagna
contro
Commissione delle Comunità europee
«Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Mancato pagamento di imposte e di contributi previdenziali da parte di un’impresa — Comportamento delle autorità nazionali successivamente alla sottoposizione ad amministrazione controllata»
Massime della sentenza
1. Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Intervento avente l’effetto di alleviare gli oneri di un’impresa
(Art. 87, n. 1, CE)
2. Aiuti concessi dagli Stati — Decisione della Commissione — Valutazione della legittimità alla luce delle informazioni disponibili al momento dell’adozione della decisione
(Art. 87 CE)
1. L’art. 87, n. 1, CE definisce gli aiuti di Stato disciplinati dal Trattato quali aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri.
La nozione di aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE è più ampia di quella di sovvenzione, dato che essa vale a designare non soltanto prestazioni positive del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa.
(v. punto 24)
2. La legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato deve essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l’ha adottata.
(v. punto 31)
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
14 settembre 2004(1)
«Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Mancato pagamento di imposte e di contributi previdenziali da parte di una impresa – Comportamento delle autorità nazionali successivamente alla sottoposizione ad amministrazione controllata»
Nella causa C-276/02,avente ad oggetto il ricorso di annullamento ai sensi dell'art. 230 CE,proposto alla Corte il 23 luglio 2002,
Regno di Spagna, rappresentato dal sig. S. Ortiz Vaamonde, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. V. Kreuschitz e J.L. Buendía Sierra, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Seconda Sezione),,
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. C. Gulmann, J.-P. Puissochet (relatore) e J.N. Cunha Rodrigues e dalla sig.ra F. Macken, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 1º aprile 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il ricorso in oggetto il Regno di Spagna chiede l’annullamento della decisione della Commissione 14 maggio 2002, 2002/935/CE, relativa ad un aiuto di Stato in favore del Grupo de Empresas Álvarez (GU L 329, pag. 1; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Il contesto di fatto e la decisione impugnata
2 Il Grupo de Empresas Álvarez SA (in prosieguo: il «GEA»), che costituiva uno dei principali produttori e venditori spagnoli di vasellame e di porcellana, registrava perdite rilevanti successivamente alla sua privatizzazione, avvenuta nel 1991.
3 L’impresa beneficiava di aiuti di Stato sotto forma di garanzie nonché di una sovvenzione diretta, autorizzata dalla Commissione con decisione 15 luglio 1997, 98/364/CE (GU 1998, L 164, pag. 32), subordinatamente alla condizione che le autorità spagnole si astenessero dalla concessione di qualsiasi altro ulteriore aiuto e applicassero in toto il piano di ristrutturazione dalle medesime trasmesso.
4 Tuttavia, nei tre anni successivi a tale autorizzazione il GEA e la sua filiale Vidrios Automáticos del Norte SA (in prosieguo: la «VANOSA») non adempivano ai propri obblighi fiscali e di versamento dei contributi previdenziali.
5 Successivamente alla sottoposizione ad amministrazione controllata del GEA e della VANOSA, disposta su istanza dei medesimi in data 19 novembre 1997, quanto al primo, ed in data 14 novembre 1997, quanto alla seconda, l’Agencia Estatal de Administración Tributaria (agenzia dell’amministrazione tributaria dello Stato; in prosieguo: l’«Amministrazione tributaria») concludeva, in data 14 aprile 1998, un accordo particolare con ognuna delle due dette società.
6 A termini di tali accordi, circa due terzi del debito fiscale esistente venivano condonati; quanto alla restante parte, veniva concessa una proroga nonché un riscaglionamento a lungo termine, vale a dire due anni di sospensione con successivi pagamenti trimestrali ripartiti su un periodo di dieci anni, il primo a decorrere dal mese di gennaio 2000, a condizione che le due imprese rispettassero le scadenze ed assolvessero i loro successivi obblighi tributari. Tali condizioni dovevano essere rispettate a pena di risoluzione degli accordi e, conseguentemente, del ripristino dell’intero debito iniziale.
7 Il 6 novembre 1998 la Tesorería General de la Seguridad Social (in prosieguo: la «Previdenza sociale») concludeva parimenti un accordo particolare con la VANOSA, della stessa natura di quelli conclusi il 14 aprile 1998, ove la prima mensilità prevista per effetto del riscaglionamento doveva essere versata nel gennaio 2000. Per contro, il GEA non perveniva alla conclusione di un accordo analogo con la Previdenza sociale.
8 Nei due anni successivi alla conclusione dei detti accordi con l’Amministrazione tributaria e la Previdenza sociale, il GEA e la VANOSA continuavano a non versare – ad eccezione di qualche singolo versamento puntuale – né le imposte né i contributi previdenziali via via in scadenza. Dall’inizio dell’anno 2000 in poi le dette imprese non provvedevano nemmeno al pagamento degli arretrati secondo le modalità previste nei menzionati accordi.
9 In data 7 febbraio 2001, successivamente a varie comunicazioni di messa in mora rimaste senza esito, l’Amministrazione tributaria procedeva, secondo quanto riferito dal governo spagnolo, alla risoluzione degli accordi conclusi con il GEA e la VANOSA in data 14 aprile 1998. La Previdenza sociale denunciava, in data 20 dicembre 2001, l’accordo concluso con la VANOSA il 6 novembre 1998.
10 Peraltro, sempre secondo il governo spagnolo, anche successivamente alle dichiarazioni di insolvenza, la Previdenza sociale e l’Amministrazione tributaria continuavano a procedere a vari pignoramenti, facenti seguito a pignoramenti anteriori alle dette dichiarazioni, ed avviavano ulteriori misure di esecuzione. In tal senso, l’Amministrazione tributaria avrebbe fatto procedere, segnatamente, al pignoramento di 96 alloggi societari (in data 23 dicembre 1999), di marchi commerciali del gruppo GEA (in data 22 agosto 2000), di crediti verso i principali clienti delle imprese di cui trattasi (tra i mesi di ottobre 2000 e ottobre 2001) nonché dello stabilimento della VANOSA (in data 5 giugno 2002), mentre la Previdenza sociale sarebbe riuscita a recuperare talune somme (ad esempio ESP 42 767 950 nel novembre del 1998) ed avrebbe chiesto il pignoramento dei conti bancari (nel gennaio del 2001), nonché di un credito nei confronti dell’Erario (nell’aprile del 2001). Tali azioni avrebbero determinato, infine, la chiusura delle dette imprese nel corso della primavera del 2001, dal momento che i possibili proventi della loro attività erano ampiamente distratti a favore dei creditori pubblici.
11 La Commissione, avendo ricevuto nel corso del 1° semestre 2001 due denuncie nelle quali veniva lamentata, in particolare, la rinuncia da parte delle autorità spagnole al recupero delle imposte e dei contributi previdenziali nei confronti del GEA e della VANOSA, rivolgeva alle dette autorità una serie di richieste di informazioni. A seguito di uno scambio di corrispondenza con le autorità medesime, la Commissione avviava, in data 19 settembre 2000, il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE, dandone comunicazione alle autorità spagnole con lettera di pari data, successivamente pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, invitando tutti gli interessati a presentare osservazioni (GU 2001, C 336, pag. 6).
12 Le autorità spagnole presentavano osservazioni, pervenute alla Commissione il 4 dicembre 2001. Nessun altro Stato membro né altro soggetto interessato presentava osservazioni. Il 14 maggio 2002 la Commissione emanava la decisione impugnata.
13 Nella motivazione della decisione medesima, la Commissione faceva presente che il sistematico mancato versamento dei contributi previdenziali e delle imposte da parte del GEA e della VANOSA, quantomeno nel periodo compreso tra il novembre 1997, data d’inizio dell’amministrazione controllata, e il gennaio 2001, equivaleva ad un trasferimento di risorse statali alle imprese medesime e costituiva, quindi, un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.
14 Tale trasferimento avrebbe infatti procurato alle dette imprese un vantaggio in termini di concorrenza, in quanto, contrariamente ai loro concorrenti, esse non avrebbero dovuto far fronte al versamento dei contributi previdenziali ed alle imposte, come di regola avviene. Tale vantaggio sarebbe derivato dalla mancata attuazione di misure previste dalla normativa spagnola, vale a dire l’avvio di procedimenti esecutivi distinti per i debiti successivi all’amministrazione controllata, il che avrebbe evitato che le imprese di cui trattasi proseguissero la loro attività senza rispettare i propri obblighi fiscali e previdenziali.
15 In tal modo, le autorità spagnole non avrebbero tenuto un comportamento paragonabile a quello di un creditore privato diligente che tenti di recuperare quanto meno una piccola parte delle imposte e dei contributi dovuti. La passività di tale comportamento avrebbe causato un considerevole aumento degli arretrati fiscali e previdenziali, determinando il flagrante mancato rispetto del piano di ristrutturazione sul quale si fondava la decisione del luglio 1997.
16 La Commissione fa inoltre presente che l’aiuto così individuato non può beneficiare di alcuna delle deroghe previste all’art. 87, nn. 2 e 3, CE e che, in particolare, tale aiuto non risponde ai requisiti fissati nella comunicazione concernente gli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (GU 1999, C 288, pag. 2).
17 In conclusione, la Commissione dichiara che «l’aiuto rappresentato dal continuo e sistematico inadempimento dell’obbligo di pagamento di imposte e oneri sociali da parte del [GEA e VANOSA], dopo essere state poste sotto amministrazione controllata, rispettivamente il 19 novembre 1997 GEA e il 14 novembre 1997 VANOSA, e tra queste ultime date e il gennaio 2001, è incompatibile con il mercato comune». La Commissione dispone infine che il Regno di Spagna debba adottare «tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto [di cui trattasi] concesso illegalmente».
Sul ricorso
18 Il governo spagnolo deduce, in particolare, che la Commissione sarebbe incorsa in un errore di diritto nonché in un errore di fatto nell’applicare l’art. 87, n. 1, CE. Occorre procedere innanzitutto all’esame di tali motivi.
Sul motivo relativo all’errore di diritto
Argomenti delle parti
19 Il governo spagnolo sostiene che la decisione impugnata viola l’art. 87, n. 1, CE, in quanto l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi della detta disposizione non risulterebbe acclarata nelle circostanze della specie.
20 Secondo il governo spagnolo, le autorità competenti si sarebbero limitate a concludere accordi di condono e di riscaglionamento del debito con il GEA e con la VANOSA, come loro consentito dalla pertinente normativa nazionale in materia di amministrazione controllata delle imprese, come avrebbero fatto con qualsiasi altra società nella stessa situazione. La semplice conclusione di tali accordi nell’ambito di un procedimento di amministrazione controllata non potrebbe essere considerata come fonte di un aiuto di Stato.
21 Seguire il ragionamento della Commissione, secondo cui costituirebbe un aiuto di Stato il fatto che le imprese abbiano beneficiato di accordi che consentivano la prosecuzione della loro attività, mentre i creditori pubblici avrebbero potuto provocare la loro liquidazione immediata, significherebbe affermare che qualsiasi procedura di amministrazione controllata implica elementi di aiuto e che le procedure di prevenzione del fallimento istituite dagli Stati membri sono di per sé contrarie alle norme comunitarie in materia di aiuti di Stato.
22 Il governo spagnolo fa parimenti valere che, nella specie, la Commissione non avrebbe né dimostrato né affermato che gli accordi conclusi dai creditori pubblici con il GEA e la VANOSA fossero differenti o più vantaggiosi rispetto a quelli normalmente conclusi nell’ambito delle procedure di amministrazione controllata.
23 La Commissione sottolinea, per contro, che l’aiuto di Stato non sarebbe scaturito dagli accordi di condono e di riscaglionamento del debito, di per sé considerati, nei confronti dei debitori pubblici, bensì dal comportamento passivo tenuto dalla Previdenza sociale e dall’Amministrazione tributaria successivamente alla conclusione di tali accordi. Contrariamente a quanto sostenuto dal governo spagnolo, la Commissione non avrebbe mai sostenuto nell’ambito del presente procedimento che tali accordi dessero luogo ad un aiuto di Stato.
Giudizio della Corte
24 L’art. 87, n. 1, CE definisce gli aiuti di Stato disciplinati dal Trattato quali aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri. La nozione di aiuto di Stato ai sensi di tale disposizione è più ampia di quella di sovvenzione, dato che essa vale a designare non soltanto prestazioni positive del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa (v., in particolare, sentenze 23 febbraio 1961, causa 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità della CECA, Racc. pag. 1, in particolare pag. 39; 15 marzo 1994, causa C‑387/92, Banco Exterior de España, Racc. pag. I‑877, punto 13; 29 giugno 1999, causa C‑256/97, DM Transport, Racc. pag. I‑3913, punto 19, e 12 dicembre 2002, causa C‑5/01, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑11991, punto 32).
25 Nella specie, nella decisione impugnata la Commissione non mette in discussione la conclusione degli accordi di condono e di riscaglionamento del debito conclusi con il GEA e con la VANOSA. Contrariamente a quanto sostenuto dal governo spagnolo, la Commissione non deduce la sussistenza di un aiuto di Stato dalla conclusione di tali accordi con i creditori pubblici nell’ambito di un procedimento di amministrazione controllata.
26 Nella motivazione e nel dispositivo della decisione impugnata la Commissione fa infatti espresso riferimento al continuo inadempimento, da parte delle due imprese, ai loro obblighi di pagamento in materia tributaria e previdenziale. Secondo la decisione impugnata, come si legge in particolare ai punti 44 e 47 della relativa motivazione, l’aiuto di Stato è costituito dal vantaggio derivante dal sistematico mancato pagamento delle imposte e dei contributi previdenziali quantomeno nel periodo compreso tra il gennaio 1997 ed il gennaio 2001, vale a dire nel corso di un periodo tanto precedente quanto successivo alla dichiarazione di avvio dell’amministrazione controllata ed alla conclusione degli accordi. Tale vantaggio deriverebbe dal mancato avvio, da parte delle autorità competenti, di procedimenti esecutivi distinti che consentissero di evitare che le due imprese continuassero la loro attività, in particolare successivamente alla conclusione degli accordi, senza rispettare gli obblighi fiscali e previdenziali assunti, vale a dire, segnatamente, senza onorare i debiti successivi alla sottoposizione ad amministrazione controllata e non compresi nel condono e nel riscaglionamento previsti dai detti accordi. Al punto 53 della motivazione della decisione impugnata viene precisato che, con tale comportamento, i creditori pubblici non hanno agito come un creditore privato impegnato nel tentativo di recuperare almeno una piccola parte delle imposte e dei contributi non versati.
27 Conseguentemente, il primo motivo dedotto dal governo spagnolo, fondato su una erronea lettura della decisione impugnata, deve essere respinto.
Su motivo relativo ad un errore di fatto
Argomenti delle parti
28 Il governo spagnolo fa sostanzialmente valere che la decisione impugnata è viziata da un errore di fatto, avendo la Commissione ritenuto che le autorità spagnole sarebbero rimaste inattive successivamente all’avvio dell’amministrazione controllata del GEA e della VANOSA, disposta nel novembre del 1997.
29 Contrariamente a quanto affermato nella decisione impugnata, tanto la Previdenza sociale quanto l’Amministrazione tributaria avrebbero posto in essere tutti gli strumenti a loro disposizione, in particolare procedimenti esecutivi distinti, al fine di recuperare i debiti sorti successivamente alla conclusione degli accordi di condono e di riscaglionamento. Il governo spagnolo si richiama alle azioni indicate al punto 10 della presente sentenza.
30 Al contrario, secondo la Commissione, le autorità spagnole non avrebbero dato prova di diligenza sufficiente a fronte del mancato rispetto, da parte delle dette imprese, dei loro obblighi tributari e previdenziali. La Previdenza sociale e l’Amministrazione tributaria sarebbero infatti rimaste inattive successivamente alla conclusione degli accordi di condono e di riscaglionamento del 1998, il che avrebbe prodotto l’effetto di aumentare considerevolmente il debito successivo.
Giudizio della Corte
31 La legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato deve essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l’ha adottata (v., in particolare, sentenze 10 luglio 1986, causa 234/84, Belgio/Commissione, Racc. pag. 2263, punto 16, e 26 settembre 1996, causa C‑241/94, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑4551, punto 33).
32 Per quanto attiene al fondamento della decisione impugnata, come rilevato supra al punto 26, la Commissione ritiene che l’aiuto di Stato sia scaturito dal fatto che le autorità spagnole non avrebbero avviato procedimenti esecutivi distinti e non avrebbero agito come creditori privati impegnati nel tentativo di recuperare quantomeno una piccola parte dei propri crediti.
33 Tuttavia, dalla corrispondenza intercorsa tra le parti nell’ambito del procedimento amministrativo, risulta che le autorità spagnole avevano fatto presente che, nel corso del periodo compreso tra il gennaio del 1997 ed il gennaio del 2001, erano stati intrapresi vari passi per recuperare parte dei crediti pubblici nei confronti del GEA e della VANOSA nonché per indurre le dette imprese a rispettare i loro obblighi. È pur vero che le informazioni fornite alla Commissione nell’ambito del procedimento amministrativo, oltre ad essere talvolta imprecise, erano meno complete di quelle dedotte dal governo spagnolo nell’ambito del presente ricorso, ma non consentivano tuttavia alla Commissione di concludere che le misure previste dalla normativa spagnola (procedimenti esecutivi distinti) al fine di evitare che le imprese non proseguissero la loro attività senza rispettare gli obblighi fiscali e previdenziali assunti non fossero state minimamente poste in essere e che i creditori pubblici non avessero quindi agito quali creditori privati impegnati nel tentativo di recuperare quanto meno una piccola parte dei propri crediti.
34 È pur vero che nella risposta ad una richiesta di informazioni della Commissione pervenuta a quest’ultima il 5 luglio del 2001 le autorità spagnole si sono limitate a riferire di pignoramenti di beni immobili appartenenti al GEA e alla VANOSA da parte della Previdenza sociale, senza precisare la data di tali pignoramenti e senza fornire elementi in ordine ad eventuali azioni dell’Amministrazione tributaria. Ciò premesso, la Commissione, nella lettera con cui comunicava alle autorità spagnole la propria decisione di dare avvio al procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE, ha precisato alle autorità medesime che esse non avevano indicato di essersi avvalse di taluni strumenti giuridici offerti dal loro ordinamento nazionale, quali l’avvio della procedura di fallimento o di azioni esecutive distinte, al fine di porre termine all’inadempimento, da parte delle menzionate imprese, dei rispettivi obblighi previdenziali e tributari.
35 Nelle loro osservazioni di risposta, pervenute alla Commissione il 4 dicembre 2001, le autorità spagnole hanno dichiarato che, considerato che il GEA e la VANOSA non avevano rispettato gli accordi conclusi il 14 aprile 1998, l’Amministrazione tributaria aveva proceduto alla loro denuncia in data 7 febbraio 2001 con riavvio di talune misure esecutive, elencando, a tal riguardo, una serie di pignoramenti di crediti di clienti, di marchi commerciali, di azioni di società controllate e di immobili. Le autorità medesime hanno parimenti riferito di aver proceduto all’iscrizione di un’ipoteca di primo grado su un bene immobile. Tali elementi vanno intesi nel senso che i menzionati procedimenti esecutivi sono stati riavviati solamente successivamente al periodo considerato dalla decisione impugnata, scaduto nel gennaio del 2001. Ma le autorità spagnole si sono parimenti richiamate ad una relazione ed alla documentazione della Previdenza sociale allegate al controricorso, comprendente, segnatamente, un elenco di pignoramenti di beni immobili, di conti bancari e di crediti delle due dette imprese nei confronti di altre imprese o dell’Erario. Dall’esame di tale elenco emerge che vari pignoramenti di immobili iniziati tra il 1993 ed il 1996 sono stati riavviati nel periodo compreso tra l’ottobre del 1997 ed il novembre del 1998, che in data 1° febbraio 2001 il pignoramento di un conto bancario del GEA è stato notificato alla banca interessata, il che fa presumere la predisposizione di tale provvedimento nelle settimane precedenti, e che in data 9 aprile è stato proceduto parimenti al pignoramento di un credito nei confronti dell’Erario.
36 Orbene, alla luce di tali informazioni, la Commissione non poteva ritenere in termini globali che «la Spagna non ha attuato le misure previste dalla legislazione spagnola (procedimenti esecutivi separati) per evitare che le imprese continuassero la loro attività senza adempiere ai loro obblighi di natura fiscale e sociale», e di dedurne che «la condotta dello Stato non induce affatto a concludere che abbia agito come un creditore privato impegnato nel tentativo di recuperare almeno una piccola parte delle imposte e dei contributi non versati».
37 A prescindere della sussistenza o meno, nella specie, di aiuti di Stato, si deve quindi rilevare che le conclusioni formulate nella decisione impugnata secondo cui il «continuo e sistematico inadempimento dell’obbligo di pagamento di imposte e oneri sociali da parte [del GEA e della VANOSA] dopo essere state poste sotto amministrazione controllata, rispettivamente il 19 novembre 1997 GEA e il 14 novembre 1997 VANOSA, e tra queste ultime date e il gennaio del 2001 [costituisce un aiuto di Stato] incompatibile con il mercato comune» si fondano su premesse erronee di fatto. Pertanto, senza necessità di esaminare gli altri motivi o argomenti dedotti dal governo spagnolo, la decisione impugnata deve essere annullata.
Sulle spese
38 A norma dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, essendo rimasta soccombente ed avendone il governo spagnolo chiesto la condanna, dev’essere pertanto condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 14 maggio 2002, 2002/935/CE, relativa ad un aiuto di Stato in favore di Grupo de Empresas Álvarez, è annullata.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
Firme
1 – Lingua processuale: lo spagnolo. Top
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