Causa C-199/03
Irlanda
contro
Commissione delle Comunità europee
«Ricorso di annullamento — Fondo sociale europeo — Riduzione di un contributo finanziario comunitario — Manifesto errore di valutazione — Proporzionalità — Certezza del diritto — Legittimo affidamento»
Conclusioni dell'avvocato generale A. Tizzano, presentate il 24 febbraio 2005
Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 15 settembre 2005
Massime della sentenza
1. Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamenti comunitari concessi per azioni nazionali — Principi — Decisione di sospensione, di riduzione o di soppressione di un contributo inizialmente concesso a causa di irregolarità — Irregolarità non aventi un impatto finanziario preciso — Ammissibilità
(Regolamento (CEE) del Consiglio n. 4253/88, art. 24, n. 2)
2. Procedura — Atto introduttivo di ricorso — Requisiti di forma — Individuazione dell'oggetto della lite — Esposizione sommaria dei motivi addotti
[Regolamento di procedura della Corte, art. 38, n. 1, lett. c)]
3. Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamenti comunitari concessi per azioni nazionali — Decisione della Commissione che riduce un contributo a causa di irregolarità — Irregolarità tollerate durante l'esercizio precedente per motivi di equità — Violazione dei principi di certezza del diritto e di protezione del legittimo affidamento — Insussistenza
1. In forza dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro, come modificato dal regolamento n. 2082/93, se l’esame di un’azione o di una misura per cui è stato assegnato un contributo finanziario comunitario conferma l’esistenza di un’irregolarità, la Commissione può ridurre, sospendere o sopprimere tale contributo.
A questo proposito, anche irregolarità che non hanno alcun preciso impatto finanziario possono giustificare l’applicazione di rettifiche finanziarie ad opera della Commissione, nella misura in cui esse possono arrecare un serio pregiudizio agli interessi finanziari dell'Unione nonché al rispetto del diritto comunitario.
(v. punti 27, 31)
2. Dall’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte e dalla relativa giurisprudenza emerge che il ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi e che tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso.
(v. punto 50)
3. Nell'ambito di una decisione della Commissione che riduca un contributo finanziario comunitario, il fatto che quest'ultima non abbia proceduto alla rettifica delle spese dichiarate dovuta durante un esercizio precedente, ma abbia tollerato le irregolarità per motivi di equità, non comporta per lo Stato membro interessato il diritto di esigere l'adozione dello stesso criterio per le irregolarità dell'esercizio seguente in base al principio della certezza del diritto e del legittimo affidamento.
A questo proposito, neanche il principio di certezza del diritto, che esige che le norme giuridiche siano chiare e precise ed è diretto a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto comunitario, è violato da tale decisione, in quanto la normativa applicabile al momento dei fatti prevedeva la possibilità, per la Commissione, di ridurre il contributo finanziario in caso di appurata irregolarità.
(v. punti 68-69)
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
15 settembre 2005 (*)
«Ricorso di annullamento – Fondo sociale europeo – Riduzione di un contributo finanziario comunitario – Errore manifesto di valutazione dei fatti – Proporzionalità – Certezza del diritto – Legittimo affidamento»
Nel procedimento C‑199/03,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE, proposto il 13 maggio 2003,
Irlanda, rappresentata dal sig. D. O’Hagan, in qualità di agente, assistito dal sig. P. Gallagher, SC, e dal sig. P. McGarry, BL, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. L. Flynn, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta (relatore), dai sigg. R. Schintgen, G. Arestis e J. Klučka, giudici,
avvocato generale: sig. A. Tizzano
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 13 gennaio 2005,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 24 febbraio 2005,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Col suo ricorso l’Irlanda chiede l’annullamento della decisione della Commissione 27 febbraio 2003, C(2003) 99, che riduce il contributo del Fondo sociale europeo accordato dalle decisioni della Commissione 29 luglio 1994, C(94) 1972, 15 novembre 1994, C(94) 2613 e 29 novembre 1994, C(94) 3226 (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Contesto normativo
Il regolamento (CEE) n. 2052/88
2 L’art. 4, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5; in prosieguo: il «regolamento n. 2052/88»), enuncia quanto segue:
«L’azione comunitaria è complementare alle azioni nazionali corrispondenti o vi contribuisce. Ciò è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato, le autorità e gli organismi competenti – comprese, nell’ambito delle modalità offerte dalle regole internazionali e delle prassi esistenti proprie a ciascuno Stato membro, le parti economiche e sociali – designati dallo Stato membro a livello nazionale, regionale, locale o altro, i quali agiscono in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune. Tale concertazione sarà in appresso denominata «partnership». La partnership è operante in fatto di preparazione e finanziamento, nonché di valutazione ex ante, sorveglianza e valutazione ex post delle azioni. La partnership opera nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner».
3 L’art. 13, n. 3, di tale regolamento prevede che, per le misure applicate nelle regioni che possono beneficiare di un intervento legato all’obiettivo n. 1, il contributo comunitario concesso nell’ambito dei fondi strutturali è limitato al 75% al massimo del costo complessivo e, in genere, almeno al 50% della spesa a carico delle autorità pubbliche.
Il regolamento n. 4253/88
4 A norma dell’art. 9, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU L 374, pag. 1), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20; in prosieguo: il «regolamento n. 4253/88»), le risorse dei Fondi strutturali non possono sostituire le spese pubbliche o assimilabili, a finalità strutturale, che devono essere realizzate dallo Stato membro nell’insieme dei territori interessati da un obiettivo.
5 Ai sensi dell’art. 17, n. 2, di tale regolamento, la partecipazione finanziaria dei Fondi è calcolata o rispetto ai costi totali sovvenzionabili o rispetto all’insieme delle spese pubbliche o assimilabili sovvenzionabili (nazionali, regionali o locali e comunitarie) relative a ciascuna azione (programma operativo, regimi di aiuti, sovvenzione globale, progetto, assistenza tecnica o studio).
6 L’art. 23 del medesimo regolamento, intitolato «Controllo finanziario», prevede:
«1. Al fine di garantire il successo delle azioni svolte da promotori pubblici o privati, gli Stati membri adottano le misure necessarie per:
– verificare periodicamente che le azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate correttamente,
– prevenire e sanzionare le irregolarità,
– ricuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza. Tranne nel caso in cui lo Stato membro e/o l’intermediario e/o il promotore apportano la prova che l’abuso o la negligenza non è loro imputabile, lo Stato membro è sussidiariamente responsabile per il rimborso delle somme indebitamente versate (...).
Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine, e in particolare le comunicano una descrizione dei sistemi di controllo e di gestione istituiti ai fini di una realizzazione efficace delle azioni. Essi informano regolarmente la Commissione circa l’evoluzione dei procedimenti amministrativi e giudiziari.
Gli Stati membri tengono a disposizione della Commissione tutte le relazioni nazionali appropriate, concernenti il controllo delle misure previste nei programmi o nelle azioni in questione.
Non appena entrato in vigore il presente regolamento, la Commissione adotta le modalità dettagliate di applicazione del presente paragrafo, secondo le procedure di cui al titolo VIII, e le comunica per informazione al Parlamento europeo.
2. Fatti salvi i controlli effettuati dagli Stati membri conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali, e senza pregiudizio dell’articolo 206 del trattato e di qualsiasi ispezione svolta a titolo dell’articolo 209, lettera c) del trattato, funzionari o agenti della Commissione possono controllare in loco, in particolare mediante sondaggio, le azioni finanziate dai Fondi strutturali e i sistemi di gestione e di controllo.
Prima di effettuare un controllo in loco, la Commissione ne informa lo Stato membro interessato, in modo da ottenere tutto l’aiuto necessario. Il ricorso della Commissione a eventuali controlli in loco senza preavviso è regolato da accordi stipulati conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario nel quadro della partnership. Possono partecipare ai controlli funzionari o agenti dello Stato membro.
La Commissione può chiedere allo Stato membro interessato di effettuare un controllo in loco per verificare la regolarità della richiesta di pagamento. Funzionari o agenti della Commissione possono partecipare a questi controlli e devono farlo se lo Stato membro interessato lo richiede.
La Commissione provvede affinché i controlli da essa svolti siano effettuati in modo coordinato, onde evitarne la ripetizione per lo stesso oggetto e lo stesso periodo. Lo Stato membro interessato e la Commissione si comunicano vicendevolmente senza indugio tutte le opportune informazioni relative all’esito dei controlli effettuati.
3. Nel corso dei tre anni successivi all’ultimo pagamento relativo ad una azione, l’organismo e le autorità responsabili tengono a disposizione della Commissione tutti i documenti giustificativi relativi alle spese e ai controlli inerenti all’azione».
7 L’art. 24 del regolamento n. 4253/88, intitolato «Riduzione, sospensione o soppressione del contributo», dispone:
«1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle altre autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.
3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione (...)».
Fatti all’origine della controversia
8 Con la sua decisione 13 luglio 1994, 94/626/CE, concernente la definizione del quadro comunitario di sostegno per gli interventi strutturali comunitari nelle regioni dell’Irlanda interessate dall’obiettivo n. 1, vale a dire l’intero territorio (GU L 250, pag. 12), la Commissione ha approvato il suddetto quadro per il periodo dal 1° gennaio 1994 al 31 dicembre 1999.
9 Sul fondamento di tale decisione la Commissione ha successivamente adottato le decisioni 29 luglio 1994, C(94) 1972, 15 novembre 1994, C(94) 2613, e 29 novembre 1994, C(94) 3226, con cui ha concesso il contributo finanziario del Fondo sociale europeo (in prosieguo: il «FSE»), per un importo di EUR 1 897 206 226 a programmi operativi riguardanti rispettivamente il turismo, lo sviluppo industriale e lo sviluppo delle risorse umane (in prosieguo: i «programmi operativi»).
10 L’autorità di gestione incaricata dall’Irlanda di tali programmi operativi era il Department of Enterprise, Trade and Employment (in prosieguo: il «DETE»).
11 Dal 6 al 10 novembre e dal 4 al 6 dicembre 2000, i servizi della Commissione si sono recati a Dublino per effettuare, ai sensi dell’art. 23, n. 2, del regolamento n. 4253/88, verifiche in loco e indagini concernenti azioni cofinanziate dal FSE per il periodo 1994-1998. Tali azioni sono state intraprese dal National Training and Development Institute (in prosieguo: il «NTDI») e dalla Central Remedial Clinic, sotto la responsabilità del National Rehabilitation Board. I servizi della Commissione hanno verificato anche la pista di controllo fornita dal DETE al fine di determinare la corrispondenza tra quanto versato dalla Commissione e l’ammontare richiesto dai diversi beneficiari finali partecipanti ai programmi operativi.
12 In seguito a tali verifiche la Commissione ha redatto una relazione di audit che ha comunicato alle autorità irlandesi con lettera 13 febbraio 2001, invitandole a presentare le loro osservazioni. Secondo tale relazione, le domande presentate nell’ambito dei programmi operativi presentavano le seguenti irregolarità:
– invece di dichiarare la totalità delle risorse nazionali destinate al finanziamento dei progetti, il NTDI ha dichiarato le fonti nazionali di finanziamento solo fino ad un importo del 25% del costo del finanziamento complessivo, vale a dire fino alla percentuale minima del finanziamento richiesto per poter fruire del cofinanziamento del FSE legato all’obiettivo n. 1;
– dopo aver applicato il meccanismo di conversione di cui all’art. 5, n. 2, del regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1990, n. 1866, che stabilisce le modalità relative all’uso dell’ecu nell’esecuzione del bilancio dei Fondi strutturali (GU L 170, pag. 36), il DETE ha modificato gli importi ottenuti in seguito alla concessione trasferendo una parte delle spese pubbliche non cofinanziate verso le spese cofinanziate;
– le citate irregolarità hanno dato luogo ad un cofinanziamento comunitario eccessivo e hanno generato un’alterazione della pista di controllo delle operazioni cofinanziate dal FSE.
13 Con lettera 20 dicembre 2001, il DETE ha informato la Commissione del risultato delle sue indagini concernenti tali irregolarità e ha reagito alle conclusioni della relazione di audit.
14 Non avendo tali indagini prodotto, a suo giudizio, alcun fatto nuovo, la Commissione ha avviato, con lettera 28 febbraio 2002, il procedimento di cui all’art. 24 del regolamento n. 4253/88 e ha invitato le autorità irlandesi a presentare le loro osservazioni.
15 Le autorità irlandesi, nella risposta 18 giugno 2002, integrata da una lettera 25 luglio 2002, hanno riconosciuto che le domande di cofinanziamento presentate dal NTDI non erano state redatte conformemente alle buone prassi del FSE. Esse indicano in proposito che, in seguito a verifica, il NTDI ha presentato domande di cofinanziamento rettificate per gli anni 1997 e 1998 ma che, viceversa, la rettifica delle domande di cofinanziamento non ha potuto essere compiuta con lo stesso grado di precisione per gli anni 1994-1996 in ragione, segnatamente, di una perdita di dati conseguente al cambiamento del sistema informatico del NTDI.
16 Parimenti, tali autorità riconoscono che gli aggiustamenti delle domande di cofinanziamento operati dal DETE non erano appropriati. Esse precisano tuttavia che tali aggiustamenti non hanno dato luogo ad un finanziamento comunitario indebito o eccessivo essendo stati effettuati solo nei casi in cui le spese sovvenzionabili erano sufficientemente elevate ed in cui, per ignoranza del meccanismo di conversione, sono state sottostimate le domande di cofinanziamento.
17 Infine, l’esercizio di rettifica e revisione delle domande di cofinanziamento, dimostrando l’esistenza di sufficienti spese sovvenzionabili, avrebbe rimediato alle involontarie alterazioni della pista di controllo.
18 Dopo aver esaminato le osservazioni delle autorità irlandesi, la Commissione ha, con la decisione impugnata, ridotto di EUR 15 614 261 l’importo totale del contributo finanziario inizialmente accordato ai programmi operativi.
Sul ricorso
19 A sostegno del suo ricorso, l’Irlanda invoca quattro motivi relativi, rispettivamente, ad un errore manifesto di valutazione, alla violazione delle regole di diritto relative all’applicazione del Trattato, alla violazione del principio di proporzionalità ed alla violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.
Sul primo motivo, fondato su un errore manifesto di valutazione
20 Col primo motivo, l’Irlanda sostiene che la Commissione, rifiutando di tener conto delle rettifiche apportate alle domande di cofinanziamento comunitario dirette a dimostrare che le irregolarità accertate non avevano dato luogo ad un finanziamento comunitario indebito o eccessivo nonché riducendo il contributo finanziario del FSE, ha commesso un errore manifesto di valutazione in fatto e in diritto. In effetti, nella misura in cui le irregolarità denunciate dalla Commissione sarebbero, in realtà, errori di procedura di natura puramente tecnica e senza impatto sul bilancio comunitario, sarebbe ingiustificato il rifiuto della Commissione di prendere in considerazione le domande di cofinanziamento rettificate. Peraltro, la circostanza che le tabelle finanziarie siano state definitivamente chiuse il 31 dicembre 1999 non giustificherebbe più un rifiuto siffatto.
21 La Commissione sottolinea anzitutto che l’Irlanda non contesta il fatto che le domande di cofinanziamento presentavano irregolarità.
22 Essa sostiene in secondo luogo che le rettifiche apportate alle domande di cofinanziamento erano irricevibili perché non erano state oggetto di un processo regolare di certificazione ed erano state presentate dopo la data di chiusura delle tabelle finanziarie.
23 Inoltre la Commissione considera che le domande di cofinanziamento per gli anni 1994-1996, nei limiti in cui poggiavano su estrapolazioni e non erano accompagnate da documenti giustificativi, non soddisfacevano l’esigenza di cui all’art. 23, n. 3, del regolamento n. 4253/88.
24 La Commissione fa valere infine che le irregolarità le quali hanno motivato l’adozione della decisione impugnata risiedono non già nel carattere sovvenzionabile delle spese, bensì nella loro fonte di finanziamento e che, peraltro, esse hanno avuto un impatto sulle tabelle finanziarie e sulla programmazione dei fondi.
25 Ai sensi dell’art. 274 CE, la Commissione cura l’esecuzione del bilancio, sotto la propria responsabilità e nei limiti dei crediti stanziati, in conformità del principio della buona gestione finanziaria, e gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria.
26 La Corte ha già dichiarato in proposito che il finanziamento da parte del Fondo europeo di orientamento e garanzia agricola delle spese effettuate dalle autorità nazionali è retto dal principio secondo cui solo le spese effettuate conformemente alle norme comunitarie sono imputate al bilancio comunitario (sentenza 6 ottobre 1993, causa C‑55/91, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑4813, punto 67). Tale principio è applicabile anche alla concessione di un contributo finanziario basata sul FSE.
27 In particolare, ai sensi dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, la Commissione può ridurre, sospendere o sopprimere il contributo, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità di un’azione o di una misura per cui è stato assegnato un contributo finanziario comunitario.
28 Nel caso di specie è certo che l’Irlanda, nelle osservazioni presentate nell’ambito del procedimento di esame di cui all’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88 e nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, non ha né contestato le irregolarità accertate dalla Commissione né fornito elementi idonei a porre in questione la loro veridicità.
29 Non possono accogliersi peraltro le considerazioni dell’Irlanda secondo cui tali irregolarità sono di natura «tecnica» e non arrecano pregiudizio al bilancio comunitario.
30 In effetti, l’art. 24 del regolamento n. 4253/88 non opera alcuna distinzione di ordine quantitativo o qualitativo circa le irregolarità che possono dar luogo alla riduzione di un contributo.
31 Inoltre, come ha rilevato l’avvocato generale al punto 36 delle sue conclusioni, anche irregolarità che non hanno alcun preciso impatto finanziario possono arrecare un serio pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione nonché al rispetto del diritto comunitario e giustificare, pertanto, l’applicazione di rettifiche finanziarie ad opera della Commissione.
32 Ne risulta che la Commissione aveva il diritto di ridurre il contributo finanziario comunitario accordato inizialmente ai programmi operativi.
33 Per quanto riguarda, peraltro, la data di chiusura definitiva delle tabelle finanziarie, risulta tanto dal quadro comunitario di sostegno per gli interventi strutturali comunitari nelle regioni dell’Irlanda interessate dall’obiettivo n. 1, per il periodo dal 1° gennaio 1994 al 31 dicembre 1999, quanto dalle decisioni C(94) 1972, C(94) 2613 e C(94) 3226, che dopo il 31 dicembre 1999 non si poteva più procedere ad alcuna modifica delle tabelle finanziarie né ad alcun impegno finanziario.
34 Di conseguenza, nei limiti in cui le domande di cofinanziamento rettificate presentate dall’Irlanda dopo tale data implicavano una nuova programmazione degli impegni del FSE per il periodo interessato, la Commissione aveva anche il diritto di dichiarare irricevibili le suddette domande.
35 Ne consegue che il primo motivo sollevato dall’Irlanda è infondato e va respinto.
Sul secondo motivo, fondato sulla violazione delle regole di diritto relative all’applicazione del Trattato
36 Col secondo motivo, l’Irlanda sostiene che, da un lato, avendo omesso di adottare le modalità dettagliate in materia di controllo finanziario prima del 1997 e, dall’altro, applicando retroattivamente il regolamento (CE) della Commissione 15 ottobre 1997, n. 2064, recante modalità di applicazione del regolamento n. 4253/88, riguardo ai controlli finanziari effettuati dagli Stati membri sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali (GU L 290, pag. 1), ad una situazione verificatasi nell’ambito del contributo finanziario del FSE accordato all’Irlanda per gli anni 1994-1997, la Commissione ha violato l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88.
37 In secondo luogo, l’Irlanda considera che la Commissione ha violato l’art. 24 del regolamento n. 4253/88. In effetti, quest’ultima non avrebbe proceduto ad un esame appropriato della pratica e gli elementi individuati nel corso di tale esame non costituirebbero irregolarità gravi giustificanti una riduzione dell’aiuto finanziario.
38 Infine, secondo tale Stato membro, la Commissione ha violato anche il principio di «partnership» di cui all’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88.
39 La Commissione sostiene che l’adozione tardiva delle modalità dettagliate in materia di controllo finanziario non ha alcun rapporto con la decisione impugnata e che, in ogni caso, l’Irlanda avrebbe dovuto proporre un ricorso per carenza ai sensi dell’art. 232 CE o un ricorso di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE, nei due mesi successivi alla loro adozione.
40 Essa fa valere che il regolamento n. 2064/97 si limita a formalizzare prassi anteriori in materia di audit e controllo finanziario e che, anche prima del 1997, qualsiasi deviazione dalla pista di controllo era contraria alle disposizioni dei regolamenti nn. 2052/88 e 4253/88.
41 Quanto alla violazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, l’Irlanda si limita, secondo la Commissione, a ripetere le censure già avanzate nell’ambito del primo motivo. Quest’ultima nega comunque di aver violato tale disposizione. In effetti, da un lato, l’inchiesta da essa condotta e il dialogo instaurato con l’Irlanda sarebbero stati adeguati. La Commissione ritiene, dall’altro, che le irregolarità constatate fossero particolarmente gravi e giustificassero quindi la sua decisione di ridurre l’aiuto finanziario comunitario accordato ai programmi operativi.
42 Infine la Commissione considera che l’argomento fondato sulla violazione dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88 è irricevibile in quanto l’Irlanda si limita ad invocare tale disposizione senza precisare in che cosa sarebbe stata violata.
43 Non può essere accolto l’argomento dell’Irlanda relativo alla violazione dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 da parte della Commissione.
44 Occorre constatare al riguardo che, da un lato, la presentazione di un ricorso ai sensi dell’art. 230 CE avente ad oggetto l’annullamento di una decisione di riduzione di un contributo finanziario comunitario costituisce la via appropriata per contestare l’adozione tardiva delle modalità dettagliate in materia di controllo finanziario di cui all’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88. A tal fine l’Irlanda avrebbe potuto impugnare l’inerzia della Commissione sulla base di un ricorso per carenza ai sensi dell’art. 232 CE, prima dell’adozione del regolamento n. 2064/97, o, ancora, contestare la validità di tale regolamento proponendo un ricorso di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE, nei due mesi successivi a tale adozione.
45 D’altro canto, circa l’asserita applicazione retroattiva del regolamento n. 2064/97, è sufficiente rilevare che la decisione impugnata non si riferisce ad alcuna disposizione di tale regolamento, ma si fonda sulle disposizioni vigenti al momento dei fatti, cioè, segnatamente, agli artt. 4, n. 1, e 13, n. 3, del regolamento n. 2052/88 e agli artt. 9, n. 1, e 17, n. 2, del regolamento n. 4253/88.
46 Inoltre, come ha rilevato l’avvocato generale al punto 45 delle conclusioni, già prima dell’adozione del regolamento n. 2064/97, l’insieme delle pertinenti disposizioni esigeva dagli Stati membri beneficiari di un contributo finanziario comunitario sulla base dei Fondi strutturali che fornissero tutte le garanzie idonee a verificare l’esatta corrispondenza tra le spese effettivamente realizzate nell’ambito di progetti cofinanziati e le relative domande di contributo finanziario comunitario. Sotto tale profilo, le disposizioni in parola erano di per sé sufficienti a sanzionare le irregolarità commesse dalle autorità irlandesi. In particolare l’art. 23 del regolamento n. 4253/88, sul cui fondamento è stato adottato il regolamento n. 2064/97, ingiungeva agli Stati membri di adottare le misure necessarie per verificare periodicamente che le azioni finanziate dalla Comunità sono state attuate correttamente, prevenire e sanzionare le irregolarità nonché recuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza.
47 Neppure può accogliersi l’argomento dell’Irlanda fondato sulla violazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 da parte della Commissione.
48 In effetti risulta chiaramente dagli atti di causa che il procedimento previsto da tale disposizione è stato rispettato. Così la Commissione, dopo che i suoi servizi avevano effettuato controlli in loco nel novembre e nel dicembre 2000, ha menzionato, in una relazione di audit trasmessa alle autorità irlandesi il 13 febbraio 2001, numerose irregolarità portate alla luce da tali controlli. Sulla base di tali accertamenti, essa ha manifestato a tali autorità, con lettera 28 febbraio 2002, la sua intenzione di ridurre il contributo finanziario del FSE riferentesi alle domande di cofinanziamento irregolari e ha chiesto alle stesse di presentare le loro osservazioni entro un termine di due mesi, conformemente all’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88.
49 Tale argomento, peraltro, nella parte in cui fa valere che gli accertamenti effettuati dalla Commissione non costituiscono irregolarità sufficientemente gravi per giustificare una riduzione del contributo finanziario del FSE, costituisce una ripetizione del primo motivo esaminato nell’ambito del presente ricorso.
50 Per quanto riguarda, infine, la violazione del principio di partnership invocata dall’Irlanda, dall’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte e dalla giurisprudenza relativa emerge che il ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi e che tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso (sentenze 9 gennaio 2003, causa C‑178/00, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑303, punto 6, e 14 ottobre 2004, causa C‑55/03, Commissione/Spagna, non pubblicata nella Raccolta, punto 23).
51 Ciò non si verifica per l’argomento dell’Irlanda relativo alla violazione del principio di partnership da parte della Commissione. In effetti, nel suo ricorso, il suddetto Stato membro si limita ad invocare la violazione di tale principio senza indicare gli elementi di fatto e di diritto su cui esso fonda tale asserzione.
52 Di conseguenza il secondo motivo, nella parte in cui concerne la violazione del principio di partnership, è irricevibile e va respinto.
53 Risulta da quanto precede che il secondo motivo sollevato dall’Irlanda è in parte irricevibile ed in parte infondato.
Sul terzo motivo, fondato sulla violazione del principio di proporzionalità
54 Col terzo motivo l’Irlanda sostiene che la decisione di ridurre il contributo del FSE è sproporzionata. In effetti altre soluzioni avrebbero permesso alla Commissione di raggiungere lo scopo ricercato. Così, quest’ultima avrebbe, segnatamente, potuto tener conto delle spiegazioni e correzioni presentate dalle autorità irlandesi.
55 In via subordinata, l’Irlanda considera che l’importo richiesto è sproporzionato.
56 La Commissione sostiene che, tenuto conto delle irregolarità rilevate nel caso di specie e conformemente al principio della buona gestione finanziaria incombentele ai sensi dell’art. 274 CE, essa non aveva una scelta diversa dalla riduzione del contributo finanziario comunitario, quanto meno sino alla concorrenza dell’importo corrispondente a tali irregolarità. Date tali circostanze, la decisione impugnata non lederebbe quindi il principio di proporzionalità.
57 Occorre rammentare che, in materia di fondi strutturali, la base giuridica per qualsiasi domanda di rimborso da parte della Commissione è costituita dall’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88 (sentenza 24 gennaio 2002, causa C‑500/99 P, Conserve Italia/Commissione, Racc. pag. I‑867, punto 88).
58 In particolare, qualora l’esame del caso rilevi che, in ragione dell’esistenza di un’irregolarità, il contributo finanziario è in parte ingiustificato, tale disposizione permette alla Commissione di ridurre il contributo.
59 Nel caso di specie è certo che, attraverso la decisione impugnata, la Commissione ha ridotto il contributo finanziario del FSE sino alla concorrenza dell’importo corrispondente alle irregolarità accertate ed all’unico scopo di escludere dal cofinanziamento comunitario le spese illegittime o ingiustificate.
60 Ne risulta che la riduzione così operata è conforme al principio di proporzionalità.
61 Pertanto il terzo motivo sollevato dall’Irlanda va dichiarato infondato.
Sul quarto motivo, fondato sulla violazione dei principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto
62 Col suo quarto motivo l’Irlanda sostiene che la Commissione, avendole chiesto nel corso degli scambi seguiti al controllo in loco da parte dei suoi servizi di procedere alla verifica ed alla correzione delle domande di cofinanziamento, ha fatto sorgere un legittimo affidamento nella presa in considerazione di tali domande di cofinanziamento corrette. Tale legittimo affidamento sarebbe stato peraltro rinforzato dalla circostanza che la Commissione avrebbe autorizzato, nella sua precedente prassi, la revisione di domande siffatte qualora fossero state individuate spese non sovvenzionabili.
63 Peraltro l’Irlanda considera che la Commissione, deludendo tale aspettativa e basando la decisione impugnata su regole non previste dalla normativa applicabile al momento dei fatti o imprecise, ha violato il principio di certezza del diritto.
64 La Commissione sostiene che, tenuto conto delle irregolarità accertate, le autorità irlandesi non avevano il diritto di riporre un legittimo affidamento nel fatto che il cofinanziamento sollecitato sarebbe stato loro accordato. In effetti, da un lato, il legittimo affidamento che il beneficiario di un contributo potrebbe riporre nel fatto che l’aiuto gli sarà versato viene meno dal momento che commette un’irregolarità. D’altro canto nessun elemento permetterebbe di concludere che le autorità irlandesi avrebbero ricevuto l’assicurazione che le domande di cofinanziamento non contenevano irregolarità o che tali irregolarità non avrebbero dato luogo ad una riduzione del contributo finanziario del FSE.
65 Essa considera che il principio di certezza del diritto è stato rispettato, poiché, con la decisione impugnata, si è limitata ad attuare la legislazione applicabile al momento dei fatti ai sensi della quale il rimborso delle somme versate a torto dal FSE può essere richiesto qualora sia provata l’esistenza di un’irregolarità.
66 Nel caso di specie non risulta affatto dagli atti di causa che la Commissione abbia fornito precise assicurazioni all’Irlanda che hanno potuto far sorgere in capo a tale Stato membro aspettative fondate secondo cui essa avrebbe tenuto conto delle domande di cofinanziamento corrette e non avrebbe proceduto alla riduzione del contributo finanziario relativo alle irregolarità accertate.
67 Non si può quindi ritenere che, adottando la decisione impugnata, la Commissione abbia violato il principio del legittimo affidamento.
68 Pertanto, secondo una costante giurisprudenza, qualora la Commissione non abbia effettuato la rettifica dovuta durante un esercizio precedente, ma abbia tollerato le irregolarità per motivi di equità, lo Stato membro interessato non acquista alcun diritto ad esigere l’adozione dello stesso criterio per le irregolarità dell’esercizio seguente in base al principio della certezza del diritto o del legittimo affidamento (v. sentenze 6 ottobre 1993, causa C‑55/91, cit., punto 67, e 6 dicembre 2001, causa C‑373/99, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑9619, punto 56).
69 Non si può neppure considerare che il principio di certezza del diritto, che esige che le norme giuridiche siano chiare e precise ed è diretto a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto comunitario (sentenza 15 febbraio 1996, causa C‑63/93, Duff e a., Racc. pag. I‑569, punto 20), sia stato violato dalla decisione impugnata, in quanto la normativa applicabile al momento dei fatti prevedeva la possibilità, per la Commissione, di ridurre il contributo finanziario in caso di appurata irregolarità.
70 Conseguentemente il quarto motivo sollevato dall’Irlanda è infondato.
71 Alla luce di tutte le considerazioni precedenti, il ricorso va respinto nella sua integralità.
Sulle spese
72 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, l’Irlanda, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) L’Irlanda è condannata alle spese.
Firme
* Lingua processuale: l'inglese.
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