Causa C-334/04
Commissione delle Comunità europee
contro
Repubblica ellenica
«Inadempimento di uno Stato — Direttiva 79/409/CEE — Allegato I — Conservazione degli uccelli selvatici — Zone di protezione speciale — IBA 2000 — Valore — Qualità dei dati — Criteri — Potere discrezionale — Classificazione manifestamente insufficiente — Zone umide»
Conclusioni dell’avvocato generale J. Kokott, presentate il 14 settembre 2006
Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 25 ottobre 2007
Massime della sentenza
Ambiente — Conservazione degli uccelli selvatici — Direttiva 79/409 — Classificazione come zona di protezione speciale
(Direttiva del Consiglio 79/409, art. 4, nn. 1 e 2)
L’art. 4 della direttiva 79/409, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, prevede un regime specificamente mirato e rafforzato sia per le specie elencate nell’allegato I di tale direttiva sia per le specie migratrici ivi non comprese, che trova giustificazione nel fatto che si tratta, rispettivamente, delle specie più minacciate e delle specie che costituiscono patrimonio comune della Comunità europea. Risulta, del resto, dal nono ‘considerando’ di tale direttiva che la preservazione, il mantenimento o il ripristino di una varietà e di una superficie sufficienti di habitat sono indispensabili alla conservazione di tutte le specie di uccelli. Gli Stati membri hanno dunque l’obbligo di adottare le misure necessarie alla conservazione di dette specie e quindi di classificare come zone di protezione speciale (ZPS) tutti i siti che, secondo i criteri ornitologici, appaiono come i più idonei alla conservazione delle specie di cui trattasi.
A tal fine, l’aggiornamento dei dati scientifici è necessario per determinare la situazione delle specie più minacciate e di quelle che costituiscono patrimonio comune della Comunità. Ebbene, l’«Inventory of Important Bird Areas in the European Community» (Inventario delle zone importanti per l’avifauna nella Comunità europea) (IBA 2000) offre un elenco aggiornato delle zone importanti per la conservazione degli uccelli il quale, in mancanza di prove scientifiche contrarie, costituisce un elemento di riferimento che consente di valutare se uno Stato membro abbia classificato come ZPS un numero e una superficie di territori sufficienti per offrire protezione a tutte le specie di uccelli elencate all’allegato I della direttiva 79/409, nonché alle specie migratrici ivi non comprese.
Pertanto, in mancanza della presentazione di studi scientifici che confutino i risultati dell’IBA 2000, uno Stato membro viene meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409 allorché classifica come ZPS territori in numero e superficie complessiva manifestamente inferiori a quelli che soddisfano i requisiti per essere classificati come ZPS, non individua ZPS per tutelare determinate specie e classifica come ZPS zone in cui altre specie non sono sufficientemente rappresentate.
Infatti, se la responsabilità della classificazione delle ZPS grava unicamente sugli Stati membri, che devono a tal fine fondarsi sui migliori dati scientifici disponibili, non per questo l’obbligo di classificazione è inoperante fino a quando le autorità competenti non abbiano interamente esaminato e verificato le nuove conoscenze scientifiche. Esso sussiste, invece, fin dal giorno in cui è scaduto il termine per la trasposizione della direttiva 79/409.
(v. punti 24-25, 28, 32, 34, 48, 60, 62 e dispositivo)
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
25 ottobre 2007 (*)
«Inadempimento di uno Stato – Direttiva 79/409/CEE – Allegato I – Conservazione degli uccelli selvatici – Zone di protezione speciale – IBA 2000 – Valore – Qualità dei dati – Criteri – Potere discrezionale – Classificazione manifestamente insufficiente – Zone umide»
Nella causa C‑334/04,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 30 luglio 2004,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra M. Patakia e dal sig. M. van Beek, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica ellenica, rappresentata dalla sig.ra E. Skandalou, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
sostenuta da:
Regno di Spagna, rappresentato dalla sig.ra N. Díaz Abad, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Repubblica francese, rappresentata dal sig. G. de Bergues e dalla sig.ra C. Jurgensen‑Mercier, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Repubblica portoghese, rappresentata dal sig. L. Fernandes e dalla sig.ra M. Lois, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Repubblica di Finlandia, rappresentata dalla sig.ra T. Pynnä, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
intervenienti,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dal sig. L. Bay Larsen, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, nonché dai sigg. P. Kūris (relatore) e J. Klučka, giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 22 giugno 2006,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 14 settembre 2006,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Col presente ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che,
– classificando come zone di protezione speciale (in prosieguo: le «ZPS») territori il cui numero e la cui superficie complessiva sono manifestamente inferiori al numero e alla superficie complessiva dei territori che soddisfano i requisiti per essere classificati come ZPS ai sensi dell’art. 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1), come modificata in particolare dalla direttiva della Commissione 29 luglio 1997, 97/49/CE (GU L 223, pag. 9; in prosieguo: la «direttiva 79/409»),
– individuando ZPS con una superficie manifestamente inferiore alla superficie dei corrispondenti territori indicati nell’Inventory of Important Bird Areas in the European Community (Inventario delle zone importanti per l’avifauna nella Comunità europea) pubblicato nel 2000 (in prosieguo: l’«IBA 2000»), che soddisfano i requisiti per la classificazione come ZPS,
– non individuando nessuna ZPS per molte specie di uccelli elencate nell’allegato I della direttiva 79/409 o, viceversa, classificando come ZPS zone in cui tali specie non sono sufficientemente rappresentate,
– non individuando nessuna ZPS per molte specie migratrici o, viceversa, classificando come ZPS zone in cui tali specie non sono sufficientemente rappresentate,
la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409.
Contesto normativo
2 A termini del nono ‘considerando’ della direttiva 79/409,
«(…) la preservazione, il mantenimento o il ripristino di una varietà e di una superficie sufficienti di habitat sono indispensabili alla conservazione di tutte le specie di uccelli; (…) talune specie di uccelli devono essere oggetto di speciali misure di conservazione concernenti il loro habitat per garantirne la sopravvivenza e la riproduzione nella loro area di distribuzione; (…) tali misure devono tener conto anche delle specie migratrici ed essere coordinate in vista della costituzione di una rete coerente».
3 L’art. 1, n. 1, della direttiva 79/409 recita come segue:
«La presente direttiva concerne la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il trattato. Essa si prefigge la protezione, la gestione e la regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento».
4 L’art. 2 della medesima direttiva così prevede:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1 ad un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative».
5 L’art. 4, nn. 1, 2 e 3, sempre della direttiva 79/409 dispone quanto segue:
«1. Per le specie elencate nell’allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.
A tal fine si tiene conto:
a) delle specie minacciate di sparizione;
b) delle specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat;
c) delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa o la loro ripartizione locale è limitata;
d) di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità del loro habitat.
Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle variazioni dei livelli di popolazione.
Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie, tenuto conto delle necessità di protezione di queste ultime nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
2. Analoghe misure vengono adottate dagli Stati membri per le specie migratrici non menzionate nell’allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono una importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente delle zone d’importanza internazionale.
3. Gli Stati membri inviano alla Commissione tutte le informazioni opportune affinché essa possa prendere le iniziative idonee per il necessario coordinamento affinché le zone di cui al paragrafo 1, da un lato, e 2, dall’altro, costituiscano una rete coerente e tale da soddisfare le esigenze di protezione delle specie nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva».
Procedimento precontenzioso
6 Nel 2001 la Commissione rimproverava alla Repubblica ellenica di non aver classificato come ZPS tutti i siti importanti per la conservazione degli uccelli indicati nell’IBA 2000. Sulla base dei criteri ornitologici ivi elencati e definiti, avrebbero dovuto essere classificate come ZPS ai sensi della direttiva 79/409 centottantasei (186) zone importanti per la conservazione degli uccelli, per una superficie totale di 3 320 027 ettari, pari al 25,2% del territorio nazionale.
7 L’11 ottobre 2001 le autorità greche trasmettevano alla Commissione una serie di proposte di costituzione di nuove ZPS, ampliamento di ZPS già esistenti e cancellazione di ZPS ormai inglobate in altre. Tali proposte non erano, però, corredate né da dati geografici, soprattutto indicazioni di superficie, né dalle informazioni tecniche necessarie a portare a termine la classificazione dei siti come ZPS conformemente all’art. 4, n. 3, della direttiva 79/409. La Commissione concludeva, perciò, che la Repubblica ellenica era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 4, nn. 1 e 2, della detta direttiva, e la diffidava.
8 Alla lettera di diffida il governo ellenico replicava, il 25 marzo 2002, che la metodologia e i criteri di elaborazione dell’IBA 2000 erano in parte inadeguati, e che aveva incontrato difficoltà a classificare come ZPS taluni siti compresi nell’inventario. Dopodiché le autorità greche s’impegnavano ad inviare alla Commissione l’elenco di una quarantina di nuovi siti che intendevano classificare come ZPS.
9 Con lettera 30 settembre 2002 le autorità greche trasmettevano le informazioni cartografiche e tecniche ancora necessarie alla classificazione come ZPS dei siti compresi nell’elenco dell’11 ottobre 2001. Sulla loro scorta la Commissione constatava che la Repubblica ellenica aveva classificato 110 ZPS di superficie complessiva pari a 811 236 ettari. Nulla veniva comunicato, invece, circa la designazione di altre ZPS sicché, il 19 dicembre 2002, la Commissione inviava al detto Stato un parere motivato, intimandogli di provvedere entro due mesi.
10 Nella prima risposta al parere motivato, datata 20 febbraio 2003, le autorità greche fornivano alla Commissione informazioni tecniche e cartografiche relative a 51 siti, proponendo per 10 di loro una riduzione di superficie.
11 La Commissione prendeva atto di tale risposta e di quelle successive del 5 maggio e 2 dicembre 2003, tuttavia, non soddisfatta dei progressi della Repubblica ellenica, proponeva il presente ricorso.
12 Con ordinanza del presidente della Corte 10 dicembre 2004, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica portoghese e la Repubblica di Finlandia sono stati ammessi a intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica ellenica.
Sul ricorso
Sul primo e sul secondo addebito, vertenti sulla classificazione come ZPS di territori manifestamente inferiori, in numero e in superficie complessiva, ai territori classificabili come ZPS ai sensi della direttiva 79/409 e sull’individuazione di ZPS con una superficie manifestamente inferiore alla superficie dei corrispondenti territori indicati nell’IBA 2000
13 Occorre osservare, in limine, che i due primi addebiti della Commissione vanno considerati come uno solo, relativo all’omessa o all’insufficiente classificazione come ZPS di territori indicati nell’IBA 2000.
Argomenti delle parti
14 Secondo la Commissione, delle [186] zone importanti per la conservazione degli uccelli classificabili come ZPS ai sensi dell’art. 4, n. 1, della direttiva 79/409, 45 non state per nulla oggetto di classificazione e 141 sono state classificate dalla Repubblica ellenica solo in parte. Tali [141] zone formano 151 ZPS, per le quali non ci sono stati atti giuridicamente vincolanti, dato che nessuna decisione congiunta dei Ministri per l’Ambiente, per il Territorio e i Lavori pubblici e per l’Agricoltura è mai stata notificata alla Commissione. Per di più, sono stati classificati come ZPS in tutto 1 360 069 ettari, ossia appena il 40% della superficie totale delle 186 zone importanti per la conservazione degli uccelli indicate nell’IBA 2000.
15 La Commissione, infine, osserva che le zone importanti per la conservazione degli uccelli comprese nell’IBA 2000 e classificate solo in parte sarebbero, più precisamente, zone umide di cui all’art. 4, n. 2, della direttiva 79/409, in particolare zone umide d’importanza internazionale come definite nella convenzione, firmata a Ramsar il 2 febbraio 1971, relativa alle zone umide di importanza internazionale, soprattutto come habitat degli uccelli acquatici (in prosieguo: la «convenzione di Ramsar»).
16 Il governo ellenico ammette che 45 zone importanti per la conservazione degli uccelli recensite nell’IBA 2000 non sono state classificate come ZPS, ma precisa che saranno riesaminate nell’ambito del «Programma di verifica di 69 zone importanti per l’avifauna ai fini della loro classificazione come ZPS. Elaborazione di proposte d’intervento per la tutela di specie prioritarie» dell’11 febbraio 2004 (in prosieguo: il «programma di verifica»).
17 Il detto governo fa inoltre presente che le 151 zone attualmente classificate come ZPS sono state individuate sulla base dei più recenti dati ornitologici, quali presentati dalle autorità elleniche competenti e da un comitato interministeriale speciale con la partecipazione della Elleniki Ornithologiki Etaireia (Società ellenica di ornitologia; in prosieguo: l’«EOE»).
18 Quanto, infine, alle zone umide, quelle importanti per la conservazione degli uccelli sarebbero state tutte classificate come ZPS. In particolare, le zone umide di importanza internazionale, escluse quelle del delta di Nestou e Vistonida, sarebbero classificate come ZPS per più dell’85% della loro superficie. Anche le distese d’acqua marina appartenenti alle zone umide definite dalla convenzione di Ramsar sarebbero comprese fra le ZPS. Non tutte le zone così definite sarebbero, però, ZPS, perché alcune di esse non presenterebbero un interesse ornitologico che permetta di classificarle come meritevoli di protezione speciale.
19 In conclusione, il governo ellenico ritiene che, sebbene il numero e la superficie dei siti classificati come ZPS siano inferiori al numero e alla superficie delle zone importanti per la conservazione degli uccelli elencate nell’IBA 2000, la classificazione operata non sia manifestamente insufficiente, giacché delle 186 zone importanti per la conservazione degli uccelli elencate nel detto inventario ne sarebbero state classificate come ZPS 141, dunque più della metà, per un totale di 151 ZPS in tutta la Grecia.
20 Secondo il governo spagnolo, l’IBA 2000 avrebbe il limite, in particolare, di non essere stato riveduto da nessuna delle amministrazioni pubbliche competenti per l’ambiente che garantisca la precisione e l’esattezza dei suoi dati, sicché non potrebbe avere lo stesso valore dell’Inventory of Important Bird Areas in the European Community pubblicato nel 1989 (in prosieguo: l’«IBA 89»).
21 Il governo francese definisce l’IBA 2000 un riferimento utile, ma non sufficiente a far classificare come ZPS, ai sensi della direttiva 79/409, tutti i siti che elenca, e osserva che tale direttiva non fissa criteri di individuazione delle ZPS in termini di superficie totale o percentuale.
22 Il governo portoghese è del parere che agli Stati membri debba essere concesso un termine ragionevole per condurre i necessari studi. Inventari come l’IBA 2000 costituirebbero punti di riferimento noti e incontestabili, ma non matrici quantitative utili a verificare l’adempimento degli obblighi imposti dalla direttiva 79/409.
23 Il governo finlandese considera il ricorso all’IBA 2000 un onere sproporzionato, perché gli Stati membri sarebbero costretti a provare scientificamente, per ogni sito elencato nel detto inventario ma non classificato come ZPS, che esso non soddisfa tutti i requisiti previsti per tale classificazione.
Giudizio della Corte
24 Occorre ricordare che l’art. 4 della direttiva 79/409 prevede un regime specificamente mirato e rafforzato sia per le specie elencate nell’allegato I sia per le specie migratrici ivi non comprese, che trova giustificazione nel fatto che si tratta, rispettivamente, delle specie più minacciate e delle specie che costituiscono patrimonio comune della Comunità (sentenza 13 luglio 2006, causa C‑191/05, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I‑6853, punto 9 e giurisprudenza ivi citata). Risulta, del resto, dal nono ‘considerando’ di tale direttiva che la preservazione, il mantenimento o il ripristino di una varietà e di una superficie sufficienti di habitat sono indispensabili alla conservazione di tutte le specie di uccelli. Gli Stati membri hanno dunque l’obbligo di adottare le misure necessarie alla conservazione di dette specie (sentenza 28 giugno 2007, causa C‑235/04, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑5415, punto 23).
25 A tal fine, l’aggiornamento dei dati scientifici è necessario per determinare la situazione delle specie più minacciate e di quelle che costituiscono patrimonio comune della Comunità e per classificare, poi, come ZPS i territori maggiormente idonei. È perciò importante utilizzare i più recenti dati scientifici disponibili entro il termine fissato nel parere motivato (sentenza Commissione/Spagna, cit., punto 24).
26 A tale riguardo va ricordato che gli inventari nazionali, fra cui l’IBA 2000 elaborato dall’EOE, hanno rivisitato il primo studio paneuropeo realizzato nell’IBA 89 fornendo dati scientifici più precisi e aggiornati.
27 Tenuto conto del carattere scientifico dell’IBA 89 e della mancata produzione da parte di uno Stato membro di prove scientifiche idonee a dimostrare che si sarebbero potuti adempiere gli obblighi derivanti dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409 anche classificando come ZPS siti diversi da quelli risultanti dal detto inventario e ricoprenti una superficie totale inferiore a quella di questi ultimi, la Corte ha dichiarato che tale inventario, pur non essendo giuridicamente vincolante, poteva essere utilizzato dalla Corte medesima come elemento di riferimento per valutare se uno Stato membro avesse classificato un numero ed una superficie sufficienti di territori come ZPS ai sensi delle citate disposizioni della direttiva 79/409 (v., in tal senso, sentenze 19 maggio 1998, causa C‑3/96, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑3031, punti 68‑70; 20 marzo 2003, causa C‑378/01, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑2857, punto 18, e Commissione/Spagna, cit., punto 26).
28 Si deve constatare che l’IBA 2000 offre un elenco aggiornato delle zone importanti per la conservazione degli uccelli in Grecia il quale, in mancanza di prove scientifiche contrarie, costituisce un elemento di riferimento che consente di valutare se tale Stato abbia classificato come ZPS un numero e una superficie di territori sufficienti per offrire protezione a tutte le specie di uccelli elencate all’allegato I della direttiva 79/409, nonché alle specie migratrici ivi non comprese.
29 Ebbene, come ha precisato proprio il governo ellenico, i dati contenuti nell’IBA 2000 relativi alla Grecia sono stati determinati principalmente dall’EOE. La stessa scelta delle 151 ZPS è stata effettuata in collaborazione con detto organismo, che ha fornito l’assistenza scientifica e tecnica necessaria.
30 Nella fattispecie è pacifico che la Repubblica ellenica, non avendo concluso il programma di verifica, i risultati del quale non erano, infatti, ancora disponibili alla scadenza del termine impartito col parere motivato, e non avendo comunicato alla Commissione entro quella data le informazioni sul metodo applicato in tale programma e altri dati scientifici, non ha fornito argomenti idonei a confutare i risultati dell’IBA 2000.
31 L’argomento secondo cui sarebbe necessario accordare agli Stati membri un termine ragionevole perché conducano studi a lungo termine di osservazione e cartografia per definire le zone importanti per la conservazione degli uccelli non può valere.
32 Come ha osservato l’avvocato generale ai paragrafi 48 e 49 delle conclusioni, infatti, se la responsabilità della classificazione delle ZPS grava unicamente sugli Stati membri, che devono a tal fine fondarsi sui migliori dati scientifici disponibili, non per questo l’obbligo di classificazione è inoperante fino a quando le autorità competenti non abbiano interamente esaminato e verificato le nuove conoscenze scientifiche. Esso sussiste, invece, fin dal giorno in cui è scaduto il termine per la trasposizione della direttiva 79/409, vale a dire, nel caso della Repubblica ellenica, fin dal 6 aprile 1981.
33 Tutto ciò considerato, si deve constatare che, in mancanza di studi scientifici che confutino i suoi risultati, l’IBA 2000 costituisce il documento più aggiornato e puntuale per l’individuazione dei siti maggiormente idonei in numero e in superficie alla conservazione degli uccelli.
34 Quanto, poi, al carattere manifestamente insufficiente della classificazione come ZPS di siti idonei ai sensi dell’art. 4, n. 1, della direttiva 79/409, dobbiamo ricordare che gli Stati membri sono tenuti a classificare come ZPS tutti i siti che, secondo i criteri ornitologici, appaiano come i più idonei alla conservazione delle specie di cui trattasi (sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit., punto 62).
35 Nella fattispecie è pacifico che, coprendone solo 141, le 151 ZPS individuate dalla Repubblica ellenica valgono a proteggere solamente il 40% della superficie totale delle 186 zone importanti per la conservazione degli uccelli recensite nell’IBA 2000. [Le residue] 45 zone importanti per la conservazione degli uccelli, che rappresentano il 60% della superficie totale succitata, non sono dunque classificate come ZPS.
36 Occorre allora constatare che, in mancanza di dati scientifici che confutino i risultati dell’IBA 2000, la Repubblica ellenica ha classificato come ZPS territori in numero e in superficie complessiva manifestamente inferiori a quelli considerati i più idonei alla conservazione delle specie di cui trattasi. Sul punto occorre pertanto accogliere il ricorso.
37 Riguardo, infine, alla classificazione parziale delle zone importanti per la conservazione degli uccelli, in particolare delle zone umide, risulta dall’art. 4, n. 2, della direttiva 79/409 che gli Stati membri attribuiscono particolare rilevanza alla loro protezione, specialmente se zone d’importanza internazionale (sentenza Commissione/Spagna, cit., punto 81).
38 Dall’IBA 2000 risulta, invero, che 32 zone umide ospitano più dell’1% delle popolazioni biogeografiche di uccelli acquatici e altre 49 più dell’1% delle popolazioni migratrici di uno o più uccelli acquatici.
39 Occorre, pertanto, verificare se, come sostiene la Commissione, la Repubblica ellenica abbia classificato come ZPS un numero di zone umide d’importanza internazionale, segnatamente quelle definite nella convenzione di Ramsar, che copre solo in parte la superficie delle relative zone importanti per la conservazione degli uccelli indicate nell’IBA 2000, nonché se, sempre secondo la Commissione, taluni territori che soddisfano i criteri della detta convenzione e sono al contempo menzionati nell’IBA 2000 come zone importanti per la conservazione degli uccelli debbano, e non lo sono ancora, essere classificati come ZPS conformemente all’art. 4, n. 2, della direttiva 79/409.
40 A titolo di esempio di zone umide di importanza internazionale che non sono state classificate come ZPS, o sono classificate per meno del 50% della loro superficie, la Commissione cita i siti nn. 45 (Lake Vegoritis and Lake Petron), 91 (Lakes Trichonida and Lysimachia), 99 (Kotychi Lagoon), 166 (Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi and Alyki) e 180 (Lake Kourna, Almyrou Delta and Georgioupolis Beach), con riferimento ai quali il governo ellenico spiega perché non ci sia coincidenza tra le zone importanti per la conservazione degli uccelli recensite nell’IBA 2000 e le zone che ha classificato come ZPS.
41 Più precisamente, riguardo al sito n. 45, il governo ellenico fa valere che solo il lago Patron (Lake Patron) deve essere classificato ZPS, in quanto l’unico ad ospitare il marangone minore (Phalacrocorax pygmaeus). Lo stesso varrebbe per il sito n. 91, dove solo il lago Lysimachia (Lake Lysimachia) è importante per la moretta tabaccata (Aythya nyroca).
42 Si deve ricordare che il margine di discrezionalità di cui gli Stati membri dispongono nella scelta dei territori più idonei per la determinazione delle ZPS riguarda l’attuazione dei criteri ornitologici ai fini dell’identificazione dei territori più idonei alla conservazione delle specie di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit., punto 61).
43 Ora, come ha osservato l’avvocato generale al paragrafo 54 delle conclusioni, i due territori suddetti sono stati scelti in base ai criteri definiti nella convenzione di Ramsar per l’importanza del marangone minore e della moretta tabaccata. Poiché la Commissione non contesta la carenza d’interesse delle superfici non popolate da tali due specie, sul punto l’argomento della Repubblica ellenica deve essere accolto.
44 Quanto al sito n. 166, l’IBA 2000 lo descrive come territorio di montagna, dominato da macchia e foreste, anche con zone umide; un importante luogo di riproduzione e di passaggio dei rapaci.
45 Ebbene, in mancanza di dati scientifici contrari, il sito n. 166 incluso nell’IBA 2000 appare il più idoneo alla conservazione delle dette specie (sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit., punto 62). Pertanto, la classificazione come ZPS solo dei laghi Psalidi e Alyki (Lakes Psalidi and Alyki), in quanto zone umide, non assolve interamente gli obblighi derivanti dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409. Sul punto occorre pertanto accogliere il ricorso della Commissione.
46 Dei siti nn. 99 e 180 il governo ellenico esclude un’importanza ornitologica. In mancanza di una valutazione scientifica, la Commissione non è d’accordo. Poiché il governo ellenico non ha prodotto prove scientifiche contrarie entro il termine concesso nel parere motivato, sul punto occorre accogliere il ricorso della Commissione.
47 Quanto agli altri siti menzionati dalla Commissione, vale a dire i siti nn. 59 (Pinios Delta), 61 (Reservoirs of former Lake Karla), 89 (Lake Amvrakia), 98 (Kalogria lagoon, Strofilia forest and Lamia marshes), parti importanti dei quali non sono classificate come ZPS, 132 (Lakes Khortaro and Alyki, Moudros gulf, Diapori fen and Fakos peninsula), dove il golfo di Moudros non è classificato come ZPS, e 138 (Gera Gulf-Dipi and Haramida marshes, Lesvos), che è classificato solo in parte ZPS, si deve constatare che la Repubblica ellenica ha annunciato di sottoporli prossimamente a verifica.
48 Tutto ciò considerato, si deve concludere che, in mancanza di dati scientifici contrari ai risultati dell’IBA 2000, la Repubblica ellenica, che ha classificato come ZPS territori in numero e in superficie complessiva manifestamente inferiori a quelli che soddisfano i requisiti per essere classificati come ZPS, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409.
Sul terzo e sul quarto addebito, vertenti sull’omessa individuazione di ZPS per molte specie di uccelli elencate all’allegato I della direttiva 79/409, nonché per molte specie migratrici ivi non comprese, ovvero sulla classificazione come ZPS di zone dove tali specie non sono sufficientemente rappresentate
Argomenti delle parti
49 Secondo la Commissione, le specie di uccelli seguenti, vale a dire il marangone dal ciuffo (Phalacrocorax aristotelis desmarestii), l’avvoltoio degli agnelli (Gypaetus barbatus), l’avvoltoio (Aegypius monachus), l’aquila anatraia minore (Aquila pomarina), l’aquila imperiale (Aquila heliaca), la poiana codabianca (Buteo rufinus), l’aquila del Bonelli (Hieraaetus fasciatus), il grillaio (Falco naumanni), il falco della regina (Falco eleonorae), il lanario (Falco biarmicus), il picchio muratore di Krüper (Sitta krueperi) e lo zigolo cinereo (Emberiza cineracea), elencate all’allegato I della direttiva 79/409, non sono sufficientemente tutelate tramite ZPS.
50 Riguardo alle specie migratrici, la Commissione osserva che numerosi siti individuati nell’IBA 2000 sono altresì molto importanti per tali specie, che sono protette dall’art. 4, n. 2, della direttiva 79/409. Si tratta, in particolare, di alcuni anseriformi, delle caradriformi e di altre specie, più comuni, comprese nell’allegato I della direttiva, che qui sostano nelle migrazioni o svernano.
51 Il governo ellenico ritiene le specie di cui all’allegato I della direttiva 79/409 sufficientemente protette, eccezion fatta per la poiana codabianca, il grillaio, il picchio muratore di Krüper e lo zigolo cinereo. Quanto all’aquila imperiale, precisa che prove più recenti saranno disponibili non appena completato lo studio relativo ai dieci siti pilota.
52 Il detto governo osserva anche che, per verificare se una specie sia sufficientemente protetta, il raffronto tra la popolazione tutelata tramite ZPS e quella recensita nell’IBA 2000 non può costituire il solo ed unico criterio. Sarebbe ben possibile che, secondo la ripartizione di tale specie all’interno di un sito, il gruppo di criteri C (quello concernente i paesi dell’Unione europea) enunciati nell’IBA 2000 non sia, relativamente a quella specie, soddisfatto.
53 Quanto alla metodologia e ai criteri applicati, la Commissione fa valere che le autorità greche, da un lato, contestano in taluni casi i criteri esposti nell’IBA 2000, mentre li utilizzano in altri, cadendo così in contraddizione, e, dall’altro, fondano le loro argomentazioni sull’importanza di determinati siti, laddove l’obiettivo è la protezione delle specie.
Giudizio della Corte
54 Con il terzo e il quarto addebito la Commissione lamenta che la Repubblica ellenica non abbia classificato ZPS per molte specie di uccelli elencate nell’allegato I della direttiva 79/409, nonché per molte specie migratrici ivi non comprese, o abbia classificato come ZPS zone in cui tali specie non sono sufficientemente rappresentate.
55 Vanno subito respinte le conclusioni della Commissione secondo cui la Repubblica ellenica, non classificando ZPS per molte specie di uccelli elencate all’allegato I della direttiva 79/409, nonché per le specie migratrici ivi non comprese, è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409.
56 Dal procedimento risulta, infatti, che, delle specie elencate all’allegato I della direttiva 79/409, l’unica per la quale il principale sito di riproduzione non è stato classificato come ZPS è il picchio muratore di Krüper (Sitta krueperi) e che per nessuna delle specie migratrici non comprese nell’allegato non è stata classificata alcuna zona. Il governo ellenico ha ammesso espressamente l’addebito della Commissione quanto al picchio muratore di Krüper, sicché occorre accogliere le conclusioni della Commissione relative all’omessa designazione di ZPS solamente riguardo a tale specie.
57 Con l’addebito relativo all’individuazione come ZPS di zone in cui molte specie di uccelli elencate all’allegato I della direttiva 79/409 e molte specie migratrici ivi non menzionate non sarebbero sufficientemente rappresentate, la Commissione allega, con particolare riferimento alla popolazione di dodici specie di uccelli, che le ZPS individuate dalla Grecia coprono superfici insufficienti rispetto a quelle in cui, secondo l’IBA 2000, sono presenti tali specie.
58 Dal momento che il governo ellenico ha espressamente ammesso tale addebito per la poiana codabianca, il grillaio e lo zigolo cinereo, occorre accogliere il ricorso relativamente a tali specie.
59 Per quanto riguarda le altre specie, vale a dire il marangone dal ciuffo, l’avvoltoio degli agnelli, l’avvoltoio, l’aquila anatraia minore, l’aquila imperiale, l’aquila del Bonelli, il falco della regina e il lanario, si deve constatare che, rinviando al programma di verifica, nonché allo studio dei dieci siti pilota tutti ancora in corso di valutazione, e non notificando lo studio dell’EOE relativo all’avvoltoio, il governo ellenico non ha presentato studi scientifici idonei a confutare i risultati dell’IBA 2000 e a dimostrare che sono state classificate come ZPS zone in cui le dette specie sono sufficientemente rappresentate. Sul punto occorre pertanto accogliere il ricorso della Commissione.
60 Tutto ciò considerato, si deve concludere che, non individuando ZPS per salvaguardare il picchio muratore di Krüper e, viceversa, individuando come ZPS zone in cui il marangone dal ciuffo, l’avvoltoio degli agnelli, l’avvoltoio, l’aquila anatraia minore, l’aquila imperiale, la poiana codabianca, l’aquila del Bonelli, il grillaio, il falco della regina, il lanario e lo zigolo cinereo non sono sufficientemente rappresentati, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409.
61 Pertanto, il ricorso proposto dalla Commissione deve ritenersi fondato.
62 Alla luce di quanto sopra esposto, occorre dichiarare quanto segue:
– classificando come ZPS territori il cui numero e la cui superficie complessiva sono manifestamente inferiori al numero e alla superficie complessiva dei territori che soddisfano i requisiti per essere classificati come ZPS ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409;
– non individuando nessuna ZPS per la specie del picchio muratore di Krüper; e
– individuando come ZPS zone in cui il marangone dal ciuffo, l’avvoltoio degli agnelli, l’avvoltoio, l’aquila anatraia minore, l’aquila imperiale, la poiana codabianca, l’aquila del Bonelli, il grillaio, il falco della regina, il lanario e lo zigolo cinereo non sono sufficientemente rappresentati,
la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409.
Sulle spese
63 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica ellenica, rimasta sostanzialmente soccombente, deve essere condannata alle spese. Il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica portoghese e la Repubblica di Finlandia, conformemente all’art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, sopportano le spese relative al proprio intervento.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) La Repubblica ellenica,
– classificando come zone di protezione speciale territori il cui numero e la cui superficie complessiva sono manifestamente inferiori al numero e alla superficie complessiva dei territori che soddisfano i requisiti per essere classificati come zone di protezione speciale ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, come modificata in particolare dalla direttiva della Commissione 29 luglio 1997, 97/49/CE,
– non individuando nessuna zona di protezione speciale per salvaguardare il picchio muratore di Krüper (Sitta krueperi), e
– individuando come zone di protezione speciale zone in cui il marangone dal ciuffo (Phalacrocorax aristotelis desmarestii), l’avvoltoio degli agnelli (Gypaetus barbatus), l’avvoltoio (Aegypius monachus), l’aquila anatraia minore (Aquila pomarina), l’aquila imperiale (Aquila heliaca), la poiana codabianca (Buteo rufinus), l’aquila del Bonelli (Hieraaetus fasciatus), il grillaio (Falco naumanni), il falco della regina (Falco eleonorae), il lanario (Falco biarmicus) e lo zigolo cinereo (Emberiza cineracea) non sono sufficientemente rappresentati,
è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409, come modificata dalla direttiva 97/49.
2) Per il resto il ricorso è respinto.
3) La Repubblica ellenica è condannata alle spese.
4) Il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica portoghese e la Repubblica di Finlandia sopportano le proprie spese.
Firme
* Lingua processuale: il greco.
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