Arrêt de la Cour
Causa C-123/03 P
Commissione delle Comunità europee
contro
Greencore Group plc
«Domanda di annullamento di una lettera della Commissione — Rifiuto di pagare interessi su un importo rimborsato — Nozione di atto confermativo di un atto precedente — Pagamento del capitale senza gli interessi — Assenza di carattere di decisione precedente di rifiuto»
Massime della sentenza
1. Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado — Motivi — Errata valutazione dei fatti — Irricevibilità — Rigetto — Qualificazione giuridica dei fatti — Ricevibilità
(Art. 225 CE)
2. Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Nozione — Atti che producono effetti giuridici vincolanti — Silenzio o inerzia di un’istituzione — Rimborso di una somma eccedente l’importo di un’ammenda senza presa di posizione sulla domanda di versamento di interessi presentata dall’impresa creditrice — Esclusione
(Art. 230 CE)
1. Anche se la Corte non è competente a controllare l’accertamento dei fatti operato dal Tribunale, essa lo è per effettuare, ai sensi dell’art. 225 CE, un controllo sulla qualificazione giuridica di tali fatti e sulle conseguenze di diritto che il Tribunale ne ha tratto.
(v. punto 36)
2. I provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questo, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un’azione di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE. In linea di principio, il mero silenzio da parte di un’istituzione non può costituire un rifiuto implicito, salvo se è espressamente previsto da una disposizione di diritto comunitario. Senza escludere che, in talune circostanze specifiche, tale principio possa non trovare applicazione, per cui si può eccezionalmente ritenere che il silenzio o la mancata azione da parte dell’istituzione possa avere valore di decisione implicita di rifiuto, si deve considerare che nel caso di una sentenza del Tribunale che riduce l’importo di un’ammenda, seguita da una lettera con la quale il ricorrente chiede alla Commissione di restituirgli la parte di ammenda non dovuta e di versargli i relativi interessi, il pagamento da parte della Commissione del solo capitale senza presa di posizione esplicita da parte della stessa sulla domanda di pagamento degli interessi non è costitutiva di una decisione implicita di rigetto di tale domanda.
(v. punti 44-45)
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
9 dicembre 2004(1)
«Domanda di annullamento di una lettera della Commissione – Rifiuto di pagare interessi su un importo rimborsato – Nozione di atto confermativo di un atto precedente – Pagamento del capitale senza gli interessi – Assenza di carattere di decisione precedente di rifiuto»
Nel procedimento C-123/03 P,avente ad oggetto un ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado, proposto, ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, il 19 marzo 2003,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. K. Wiedner, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
procedimento in cui l'altra parte è:
Greencore Group plc, con sede in Dublino (Irlanda), rappresentata dal sig. A. Böhlke, Rechtsanwalt,
LA CORTE (Seconda Sezione),,
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presiente di sezione, dai sigg. C. Gulmann (relatore), J.-P. Puissochet e J.N. Cunha Rodrigues, e dalla sig.ra N. Colneric, giudici,
avvocato generale: sig. F.G. Jacobs
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale dell'1° aprile 2004,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 6 maggio 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il ricorso in oggetto la Commissione delle Comunità europee chiede l’annullamento dell’ordinanza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 7 gennaio 2003, causa T-135/02, Greencore Group plc/Commissione (non pubblicata in Raccolta; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata»), con cui quest’ultimo ha dichiarato ricevibile il ricorso di annullamento proposto dalla Greencore Group plc (di seguito: la «Greencore») contro una lettera della Commissione datata 11 febbraio 2002.
Fatti all’origine della controversia
2 Con decisione 14 maggio 1997, 97/624/CE, relativa ad una procedura a norma dell’art. 86 del Trattato CE (IV/34.621, 35.059/F-3/Irish Sugar plc; GU L 258, pag. 1), la Commissione ha inflitto alla Irish Sugar plc (in prosieguo: la «Irish Sugar»), succursale della Greencore, un’ammenda di ECU 8 800 000. Tale ammenda è stata pagata dalla Irish Sugar il 22 agosto 1997.
3 Il 4 agosto 1997 la Irish Sugar ha proposto al Tribunale un ricorso di annullamento di tale decisione.
4 Con sentenza 7 ottobre 1999, causa T-228/97, Irish Sugar/Commissione (Racc. pag. II-2969), il Tribunale ha portato l’importo di tale ammenda a EUR 7 883 326, respingendo il ricorso per il resto.
5 Dal ricorso della Greencore Group dinanzi al Tribunale (causa T-135/02) emerge che nell’ottobre del 1999 un dipendente del servizio di contabilità della Commissione ha contattato telefonicamente l’avvocato della Irish Sugar, che è anche l’avvocato della Greencore, per preparare il rimborso della frazione di ammenda che era stata annullata. Secondo la Greencore, durante tale conversazione telefonica è stata sollevata su iniziativa dell’avvocato della Irish Sugar la questione degli interessi sull’importo da rimborsare, ed è apparso poco probabile che la Commissione versasse interessi sull’importo che essa doveva alla società, poiché ciò non era mai avvenuto prima.
6 La Greencore ha anche riconosciuto che sia l’avvocato della Irish Sugar sia il funzionario della Commissione erano consapevoli che la questione se la Commissione fosse o no tenuta a versare interessi al momento del rimborso di un capitale era pendente, all’epoca, dinanzi al Tribunale nell’ambito della causa T‑171/99, Corus UK/Commissione.
7 Il 26 ottobre 1999 l’avvocato della Greencore ha informato quest’ultima del suo colloquio telefonico con il funzionario della Commissione, della scarsa probabilità che la Commissione paghi gli interessi e del ricorso proposto nella causa T‑171/99. Egli raccomandava peraltro di non rinunciare agli interessi e di chiederne al contrario esplicitamente il versamento.
8 Con fax 27 ottobre 1999 la Greencore ha comunicato alla Commissione le informazioni dettagliate relative al conto bancario dell’Irish Sugar su cui doveva essere effettuato il rimborso del capitale di EUR 916 674 dovuti in virtù della sentenza Irish Sugar. Essa ha poi chiesto alla Commissione anche quanto segue: «[s]i prega di confermare che seguirà il pagamento degli interessi maturati sulla somma rimborsata nel periodo compreso tra il pagamento della somma a Voi effettuato dalla Irish Sugar plc e la data del rimborso. Si prega di comunicare l’ammontare degli interessi».
9 Il 4 gennaio 2000 la Commissione ha effettuato il versamento sul conto della Irish Sugar della somma di EUR 916 674, senza pagare alcun interesse.
10 La Greencore, nel suo ricorso dinanzi al Tribunale, ha riconosciuto che il pagamento effettuato dalla Commissione il 4 gennaio 2000 era la sola risposta al suo fax 27 ottobre 1999 e che, in seguito, essa non ha insistito per ottenere una risposta sulla questione degli interessi, preferendo aspettare l’esito del procedimento nella causa T-171/99 prima di rivolgersi nuovamente alla Commissione a tale proposito.
11 Nella sentenza 10 ottobre 2001, causa T-171/99, Corus UK/Commissione (Racc. pag. II-2967, punto 53), il Tribunale ha affermato che nel caso di una sentenza che annulli o riduca un’ammenda imposta ad un’impresa per violazione delle regole di concorrenza contenute nel Trattato, la Commissione ha l’obbligo di rimborsare non soltanto il capitale corrispondente all’ammenda pagata in eccesso, ma anche gli interessi moratori maturati su tale somma.
12 Con lettera raccomandata 1º novembre 2001, richiamandosi alla sentenza Corus UK/Commissione, cit., la Greencore ha chiesto alla Commissione di versare alla Irish Sugar la somma di EUR 154 892 corrispondente agli interessi al tasso del 7,13% maturati sul capitale di EUR 916 674 per il periodo compreso tra il 22 agosto 1997 e il 4 gennaio 2000.
13 La Commissione con lettera 11 febbraio 2002 ha replicato che «[i]l pagamento del capitale senza interessi, avvenuto in data 4 gennaio 2000, significava che la Commissione rifiutava di pagare interessi» e che, poiché la Greencore non aveva impugnato «questa decisione di non pagare interessi entro il termine di due mesi stabilito dall’art. 230 CE», avendo «preferito invece aspettare l’esito della causa “Corus” per ritornare sulla questione» e avendo «accettato dall’inizio il pagamento del capitale senza interessi, [le] è adesso precluso avvaler[s]i della [detta]sentenza».
Procedimento dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
14 Con ricorso depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 aprile 2002, la Greencore ha proposto un ricorso nell’ambito del quale ha chiesto che il Tribunale voglia annullare la lettera 11 febbraio 2002 e condannare la Commissione alle spese.
15 Con atto separato, la Commissione ha sollevato un’eccezione d’irricevibilità, in forza dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale, concludendo che il Tribunale voglia, da una parte, dichiarare il ricorso manifestamente irricevibile e, dall’altra, condannare la Greencore alle spese.
16 Nella sua memoria dinanzi al Tribunale la Commissione ha contestato che la lettera 11 febbraio 2002 costituisca un atto avverso il quale può essere proposto un ricorso di annullamento poiché essa non modificherebbe in alcun modo la posizione giuridica della Greencore, in quanto la Commissione si era già rifiutata di pagare gli interessi.
17 Essa ha sostenuto a tale proposito che, poiché la Greencore, nel suo fax 27 ottobre 1999, ha fornito alla Commissione le informazioni relative al suo conto bancario per ottenere il rimborso dell’eccedenza riscossa e ha chiesto la conferma del fatto che sarebbe stato pagato un interesse, sarebbe il rimborso del capitale senza gli interessi, effettuato dalla Commissione il 4 gennaio 2000, a costituire la decisione di non concedere gli interessi, la quale non è stata impugnata dalla Greencore entro i termini previsti all’art. 230 CE.
18 Secondo la Commissione, la lettera 11 febbraio 2002 non aveva alcun carattere decisionale e informava semplicemente la Greencore che essa, non avendo impugnato la precedente decisione di rifiuto di concedere interessi, aveva accettato tale decisione e non poteva tornare sulla questione degli interessi dopo che un’altra impresa aveva vinto una causa dinanzi al Tribunale in seguito all’impugnazione del rifiuto della Commissione di versare interessi.
19 Al punto 14 dell’ordinanza impugnata nel presente procedimento, il Tribunale ha constatato che emergeva dai termini stessi della lettera 11 febbraio 2002 che la medesima non era meramente informativa, ma esprimeva chiaramente il rifiuto della Commissione di versare gli interessi moratori chiesti dalla Greencore a favore della sua succursale e che tale rifiuto era motivato dal fatto che la Greencore sarebbe decaduta dal suo diritto di chiedere il versamento degli interessi, poiché non aveva sollevato contestazioni al riguardo al momento del rimborso del capitale dell’ammenda avvenuto il 4 gennaio 2000.
20 Al punto 15 di questa ordinanza il Tribunale si è riferito alla sentenza della Corte 26 maggio 1982, causa 44/81, Germania/Commissione (Racc. pag. 1855, punto 6), rilevando che nella stessa «la Corte ha affermato che, allorché, rifiutando un pagamento, un’istituzione revoca un impegno precedente o nega l’esistenza dell’impegno stesso, emana un atto che, dati i suoi effetti, può essere impugnato per annullamento ai sensi dell’art. 230 CE. Qualora in esito al ricorso venga annullato il rifiuto di pagamento, il ricorrente avrà conferma del suo diritto e spetterà all’istituzione, a norma dell’art. 233 CE, provvedere ad effettuare il pagamento illecitamente rifiutato. Se, d’altro canto, l’istituzione mantiene il silenzio di fronte ad una richiesta di pagamento, lo stesso risultato si potrà ottenere grazie all’art. 232 CE».
21 Il Tribunale ha considerato, al punto 16 della detta ordinanza, che questa giurisprudenza era applicabile in un caso come quello di specie, in cui la Commissione, rifiutando il pagamento, negava l’esistenza di un obbligo ad essa incombente in virtù di una disposizione del Trattato.
22 Esso ha dunque dichiarato infondata l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione e ha ordinato la prosecuzione della causa.
Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte
23 Con la sua impugnazione la Commissione chiede che la Corte voglia:
– annullare l’ordinanza del Tribunale 7 gennaio 2003 e dichiarare irricevibile il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese sia del procedimento dinanzi al Tribunale sia del procedimento dinanzi alla Corte.
24 La Greencore ha depositato un controricorso nella cancelleria della Corte, in cui chiede che l’impugnazione venga respinta e che la Commissione venga condannata alle spese.
Sull’impugnazione
Motivi e argomenti delle parti
25 La Commissione fa valere, in primo luogo, che il Tribunale ha violato l’art. 230 CE dichiarando ricevibile il ricorso di annullamento di un atto avverso il quale non può essere proposto un tale ricorso.
26 Al riguardo, citando la giurisprudenza della Corte secondo cui una lettera che si limita a confermare una decisione iniziale non costituisce una decisione avverso la quale si può proporre un ricorso di annullamento poiché non modifica in misura rilevante la situazione del suo destinatario (v., ad esempio, sentenza 25 maggio 1993, causa C-199/91, Foyer culturel du Sart-Tilman, Racc. pag. I-2667, punto 23), la Commissione fa valere che ciò avviene nel caso della lettera 11 febbraio 2002, che non riesamina il merito della questione e non contiene alcun elemento idoneo a modificare in misura rilevante la situazione giuridica della Greencore.
27 La Commissione sostiene che la decisione iniziale che rigetta la domanda della Greencore diretta al versamento degli interessi è costituita dal fatto che essa ha rimborsato alla succursale della Greencore solo il capitale, senza pronunciarsi sul pagamento degli interessi.
28 Secondo la Commissione, è nel momento in cui essa ha rimborsato solo il capitale alla Greencore che quest’ultima avrebbe dovuto proporre il suo ricorso di annullamento per rifiuto del pagamento degli interessi, così come hanno fatto altre imprese. Invece la Greencore ha preferito aspettare l’esito della causa Corus e ha deciso che avrebbe agito solo nel caso in cui alla Corus fosse stato accordato il diritto al pagamento degli interessi.
29 Peraltro, la Commissione fa valere che, se la Greencore riteneva che il rimborso del capitale senza gli interessi non costituisse una decisione di rifiuto di accordare interessi, essa avrebbe dovuto, conformemente al procedimento di ricorso per carenza previsto dall’art. 232 CE, invitare la Commissione ad agire entro un termine ragionevole. Orbene, come emerge dal suo ricorso dinanzi al Tribunale, la Greencore ha deciso di non avvalersi di tale tipo di ricorso.
30 In secondo luogo, la Commissione considera che la sentenza Germania/Commissione, cit., non può costituire un precedente per respingere l’eccezione di irricevibilità e che questa giurisprudenza, in ogni caso, non è stata correttamente applicata.
31 La Greencore fa valere, in primo luogo, che la censura della Commissione secondo cui il Tribunale avrebbe violato l’art. 230 CE dichiarando ricevibile il ricorso di annullamento proposto contro un atto non impugnabile deve essere respinta senza che sia nemmeno necessario esaminare la giurisprudenza su cui si basa.
32 A tale riguardo la Greencore ritiene essenzialmente che, continuando a sostenere che la lettera 11 febbraio 2002 era una semplice lettera d’informazione, la Commissione disconosca il fatto che l’ordinanza impugnata ha privato questa tesi del suo fondamento fattuale. Il Tribunale non avrebbe preso in considerazione la premessa secondo cui il mancato pagamento degli interessi costituiva una decisione che la detta lettera si limitava a ribadire. Esso avrebbe constatato, al punto 14 dell’ordinanza impugnata, che la lettera 11 febbraio 2002 esprimeva chiaramente il rifiuto di pagare gli interessi moratori sollecitati dalla Greencore a favore della sua succursale. Esso non avrebbe peraltro rilevato alcun rifiuto precedente.
33 La Greencore ricorda che l’accertamento dei fatti da parte del Tribunale non costituisce una questione di diritto soggetta, in quanto tale, al sindacato della Corte.
34 In secondo luogo, secondo la Greencore non esiste alcuna norma comunitaria secondo cui il silenzio di un’istituzione equivarrebbe ad una decisione di rifiuto, a meno che ciò non sia espressamente specificato. Il silenzio mantenuto dalla Commissione, mentre, con fax 27 ottobre 1999, la Greencore le aveva specificamente chiesto conferma del fatto che sarebbero stati pagati gli interessi, non può costituire dunque una decisione di rifiuto di versare interessi.
35 In terzo luogo, la Greencore ritiene che il Tribunale si sia correttamente basato, al punto 15 dell’ordinanza impugnata, sulla giurisprudenza derivante dalla sentenza Germania/Commissione, cit., per prendere posizione sulla questione se la lettera 11 febbraio 2002 sia oppure no un atto avverso il quale può essere proposto ricorso e ha correttamente affermato che non può esservi una differenza in diritto tra il fatto che un’istituzione neghi l’esistenza di un impegno precedente e quello di negare l’esistenza di un obbligo che le deriva dal Trattato.
Giudizio della Corte
36 Anche se, come fa valere la Greencore, la Corte non è competente a controllare l’accertamento dei fatti operato dal Tribunale, essa lo è per effettuare, ai sensi dell’art. 225 CE, un controllo sulla qualificazione giuridica di tali fatti e sulle conseguenze di diritto che il Tribunale ne ha tratto (v., in tal senso, sentenza 1° giugno 1994, causa C-136/92 P, Commissione/Brazzelli Lualdi e a., Racc. pag. I‑1981, punto 49, e 28 maggio 1998, causa C-7/95 P, Deere/Commissione, Racc. pag. I-3111, punto 21).
37 Orbene, nella fattispecie, la Commissione contesta al Tribunale di aver erroneamente qualificato la lettera 11 febbraio 2002 come atto avverso il quale può essere proposto un ricorso di annullamento in quanto ha considerato che tale lettera esprimeva chiaramente il rifiuto di quell’istituzione di pagare gli interessi moratori richiesti.
38 Tuttavia, come fatto valere dalla Commissione, una corretta qualificazione giuridica della detta lettera presuppone una previa determinazione della qualificazione che va fatta del pagamento del capitale senza interessi effettuato dalla Commissione il 4 gennaio 2000.
39 Infatti, se, come sostiene la Commissione, il pagamento del capitale senza gli interessi chiesti dovesse essere qualificato come rifiuto implicito di pagare i detti interessi, tale circostanza potrebbe avere la conseguenza che la lettera 11 febbraio 2002 dovrebbe essere qualificata come atto meramente confermativo di una decisione precedente non impugnata entro i termini. In tal caso, in applicazione della giurisprudenza della Corte, avverso questa lettera non potrebbe essere proposto un ricorso di annullamento (v., in tal senso, sentenza 11 gennaio 1996, causa C-480/93 P, Zunis Holding e a./Commissione, Racc. pag. I-1, punto 14).
40 Orbene, occorre constatare che, nella sua valutazione sulla ricevibilità del ricorso della Greencore, il Tribunale non ha esaminato il motivo sollevato dalla Commissione poiché non ha accertato se il pagamento del capitale senza interessi costituisse un rifiuto implicito del pagamento che poteva essere qualificato come decisione impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.
41 Non esaminando tale motivo, il Tribunale ha commesso un errore di diritto che giustifica l’annullamento dell’ordinanza impugnata.
42 Ai sensi dell’art. 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. Essa può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
43 Nella fattispecie, la Corte dichiara di disporre di tutti gli elementi necessari per statuire definitivamente sull’eccezione di irricevibilità.
44 Va innanzi tutto rilevato che i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questo, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un’azione di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE (v., in particolare, sentenze 31 marzo 1998, cause riunite C-68/94 e C-30/95, Francia e a./Commissione, Racc. pag. I‑1375, punto 62, e 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Racc. pag. 2639, punto 9).
45 Va poi rilevato che, in linea di principio, il mero silenzio da parte di un’istituzione non può costituire un rifiuto implicito, salvo se è espressamente previsto da una disposizione di diritto comunitario. Senza escludere che, in talune circostanze specifiche, tale principio possa non trovare applicazione, per cui si possa eccezionalmente ritenere che il silenzio o la mancata azione da parte dell’istituzione possa avere valore di decisione implicita di rifiuto, la Corte considera che, nella fattispecie, il pagamento da parte della Commissione del solo capitale senza presa di posizione esplicita da parte della stessa sulla domanda di pagamento degli interessi non è costitutiva di una decisione implicita di rigetto di tale domanda. Infatti, nella fattispecie, circostanze eccezionali di tale tipo non sono state invocate e non sussistono.
46 Infine, il fatto che la Greencore non abbia utilizzato la procedura prevista all’art. 232 CE per costringere la Commissione a pagare interessi non ha incidenza sulla ricevibilità del ricorso di annullamento proposto dopo la pronuncia della sentenza Corus.
47 Poiché la Corte ha respinto il motivo della Commissione secondo cui la lettera 11 febbraio 2002 era solo una conferma di una decisione implicita di rigetto già adottata, va constatato che tale lettera, che rifiuta alla Greencore il diritto di reclamare il versamento degli interessi sull’importo rimborsato, contiene un rifiuto di pagare interessi e costituisce quindi un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.
48 Di conseguenza, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione va dichiarata infondata.
49 Ciò premesso, occorre innanzi tutto annullare l’ordinanza impugnata e, poi, in applicazione dell’art. 61, primo comma, della Statuto della Corte di giustizia, dichiarare infondata l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) L’ordinanza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 7 gennaio 2003, causa T-135/02, Greencore Group plc/Commissione, è annullata.
2) L’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione è respinta.
3) Le spese sono riservate.
Firme
1 – Lingua processuale: l'inglese. Top
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