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SENTENZA DELLA CORTE (SESTA SEZIONE) DEL 17 MAGGIO 1990. - SOCIETE NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DE LA TOMATE (SONITO) E ALTRI CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - AGRICOLTURA - AIUTO ALLA TRASFORMAZIONE DEL POMODORO - DENUNCIA DI FRODI - RICORSO D'ANNULLAMENTO E RICORSO PER DANNI. - CAUSA C-87/89.
raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-01981
Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
++++
1 . Ricorso d' annullamento - Atti impugnabili - Rifiuto della Commissione di avviare un procedimento per inadempimento - Esclusione
( Trattato CEE, artt . 169 e 173 )
2.Ricorso d' annullamento - Persone fisiche o giuridiche - Atti che le riguardano direttamente e individualemnte - Rifiuto della Commissione di rettificare retroattivamente l' importo di aiuti concessi nell' ambito di un' organizzazione comune dei mercati agricoli - Rettifiche che richiedono l' emanazione di norme regolamentari - Irricevibilità
( Trattato CEE, art . 173, secondo comma )
3.Ricorso per danni - Autonomia rispetto al ricorso d' annullamento - Ricorso diretto ad ottenere il risarcimento del danno derivante da una normativa che si asserisce illegittima - Ricevibilità
( Trattato CEE, artt . 178 e 215, secondo comma )
Massima1.E' irricevibile la domanda di annullamento proposta avverso una decisione della Commissione di non avviare contro uno Stato membro un procedimento per inadempimento . Risulta infatti dall' economia dell' art . 169 del Trattato che la Commissione non è tenuta ad avviare un procedimento ai sensi di tale norma, ma che essa dispone di un potere discrezionale che esclude il diritto dei singoli di esigere dall' istituzione che essa decida in un senso determinato e di proporre un ricorso di annullamento contro il suo rifiuto di agire .
2.E' irricevibile la domanda di annullamento proposta da una persona fisica o giuridica e diretta contro il rifiuto della Commissione di procedere ad una rettifica retroattiva dell' importo di aiuti concessi nell' ambito di un' organizzazione comune dei mercati agricoli, in quanto la rettifica richiesta avrebbe dovuto essere adottata sotto forma di un regolamento di portata generale, riguardante, in maniera obiettiva, tutti gli operatori economici della Comunità nella loro sola veste di produttori interessati dal regime di aiuto considerato .
3.L' azione di danni a norma degli artt . 178 e 215, secondo comma, del Trattato è stata istituita come rimedio autonomo dotato di una particolare funzione nell' ambito del regime delle impugnazioni e subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo oggetto . Essa si differenzia, in particolare, dal ricorso di annullamento in quanto è diretta non all' eliminazione di un determinato provvedimento ma al risarcimento del danno causato da un' istituzione . Una domanda di risarcimento danni a seguito di un preteso comportamento illecito da parte di un' istituzione nell' esercizio del suo potere regolamentare deve quindi essere esaminata alla stregua dei principi che reggono questo tipo di ricorso e va accolta, qualora risulti fondata, indipendentemente dal problema di stabilire se il danno possa essere eliminato con una modifica della normativa controversa .
PartiNella causa C-87/89,
1 ) Société nationale interprofessionnelle de la tomate ( Sonito ), società di diritto francese con sede in Avignone ( Francia ),
2)Beaudoux, società di diritto francese con sede in Lambese ( Francia ),
3 ) Coopérative agricole de transformations et de ventes, con sede in Camaret ( Francia ),
4 ) Cuisine et conserves des régions de France ( CCRF ), società di diritto francese con sede in Casseneuil ( Francia ),
5 ) Conserve-Gard, società di diritto francese con sede in Nîmes ( Francia ),
6 ) Conserverie du Midi, società di diritto francese con sede in Sarrians ( Francia ),
7 ) Conserveries réunies de Bergerac, società di diritto francese con sede in Bergerac ( Francia ),
8 ) Francal, società di diritto francese con sede in Boé ( Francia ),
9 ) Gaston Jouval, società di diritto francese con sede in Cavaillon ( Francia ),
10 ) Giraud Ainé, società di diritto francese con sede in Sarrians ( Francia ),
11 ) Conserves P . Guintrand, società di diritto francese con sede in Carpentras ( Francia ),
12 ) Larroche frères, società di diritto francese con sede in Saint-Sylvestre-sur-le-Lot ( Francia ),
13 ) Conserves alimentaires Louis Martin, società di diritto francese con sede in Monteux ( Francia ),
14 ) Otra, società di diritto francese con sede in Tarascona ( Francia ),
15 ) Piquet Paul et Pierre, società di diritto francese con sede in Monteux ( Francia ),
16 ) Promosud, società di diritto francese con sede in Cahors ( Francia ),
17 ) Société de conserves alimentaires méridionales, provençales et italiennes ( SCAMPI ), società di diritto francese con sede in Orange ( Francia ),
18 ) Société industrielle de transformation de produits agricoles ( SITPA ), società di diritto francese con sede in Auxonne ( Francia ),
rappresentate dalla SCP Coutrelis ed associati, in persona degli avv.ti Nicole Coutrelis e André Coutrelis, del foro di Parigi, con domicilio eletto presso lo studio dell' avvocato Marc Loesch, 8, rue Zithe, Lussemburgo,
ricorrenti,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig . Patrick Hetsch, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . Georgios Kremlis, membro del suo servizio giuridico, Centro Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione 17 gennaio 1989 e una domanda di risarcimento del danno causato dalla Commissione,
LA CORTE ( Sesta Sezione ),
composta dai signori C.N . Kakouris, presidente di sezione, F.A . Schockweiler, G.F . Mancini, T.F . O' Higgins e M . Díez de Velasco, giudici,
avvocato generale : C.O . Lenz
cancelliere : J.A . Pompe, vicecancelliere
vista la relazione d' udienza ed in seguito alla trattazione orale del 7 febbraio 1990,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale presentate all' udienza il 7 marzo 1990,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 16 marzo 1989, la Société nationale interprofessionnelle de la tomate ( in prosieguo : la "Sonito ") e diciassette imprese aderenti a quest' ultima hanno proposto, ai sensi dell' art . 173, secondo comma, del trattato CEE, una domanda di annullamento della decisione della Commissione, comunicata loro il 17 gennaio 1989, con la quale quest' ultima ha archiviato una denuncia delle ricorrenti e, ai sensi degli artt . 178 e 215, secondo comma del trattato CEE, una domanda di risarcimento per fatto illecito della Comunità .
2 Con denuncia 17 ottobre 1986, la Sonito attirava l' attenzione della Commissione sulle frodi commesse, nell' ambito del regime di aiuti alla trasformazione di pomodori, da alcuni trasformatori esercitanti la loro attività in Grecia ed in Italia . I dati relativi alla trasformazione forniti da questi due Stati membri per le stagioni 1983/1984, 1984/1985 e 1985/1986 sarebbero stati ampiamente sopravvalutati, cosa che avrebbe causato un danno ai trasformatori francesi sia sul piano della concorrenza che sul piano della riduzione dell' aiuto per le campagne successive a quella durante la quale il limite di garanzia previsto dalla normativa comunitaria era stato superato . La Sonito ha ritenuto che la Commissione avrebbe potuto proporre un ricorso per inadempimento contro gli Stati membri di cui trattasi ai sensi dell' art . 169 del Trattato CEE e che avesse l' obbligo di rettificare, in conformità alla disciplina comunitaria da applicare, i dati erronei forniti dagli Stati membri .
3 Nella lettera 17 gennaio 1989, la Commissione ha spiegato che essa non disponeva di elementi atti a dimostrare che l' Italia e la Grecia fossero venute meno agli obblighi di controllo e verifica loro incombenti e che le indagini condotte dai propri servizi non avevano permesso di rivelare l' esistenza di irregolarità .
4 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento del procedimento nonché dei motivi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .
Sulla domanda di annullamento
5 La domanda proposta ai sensi dell' art . 173, secondo comma, del trattato CEE, mira all' annullamento della decisione della Commissione di non dare seguito alla richiesta della Sonito di avviare un procedimento per inadempimento contro l' Italia e contro la Grecia, e, contemporaneamente, della sua decisione di rifiutare di rettificare retroattivamente i dati forniti dagli Stati membri e, di conseguenza, gli importi degli aiuti accordati ai trasformatori francesi .
6 Per quanto riguarda la decisione della Commissione di non avviare un procedimento per inadempimento, risulta dall' economia dell' art . 169 del Trattato CEE che la Commissione non è tenuta ad avviare un procedimento ai sensi di tale disposizione, ma che essa dispone di un potere discrezionale che esclude il diritto dei singoli di esigere dall' istituzione di decidere in un senso determinato e di proporre un ricorso di annullamento contro il suo rifiuto di agire .
7 Infatti, solo nel caso in cui essa ritenga che lo Stato membro di cui è causa sia venuto meno ad uno dei suoi obblighi la Commissione emette un parere motivato . Inoltre, nell' ipotesi in cui tale Stato non si conformi a detto parere nel termine prescritto, la Commissione ha comunque il potere, ma non l' obbligo, di adire la Corte di giustizia onde far accertare la presunta inosservanza ( v ., da ultimo, sentenza 14 febbraio 1989, Star Fruit, causa 247/87, Racc . pag . 291 ).
8 Per quel che riguarda il rifiuto della Commissione di rettificare retroattivamente l' importo degli aiuti concessi, è sufficiente constatare che le ricorrenti non sono in grado di dimostrare che tale atto di rifiuto le riguardi direttamente ed individualmente ai sensi dell' art . 173, secondo comma, del trattato CEE . Infatti, la rettifica retroattiva richiesta avrebbe dovuto essere adottata sotto forma di un regolamento di portata generale, riguardante, in maniera obiettiva, tutti gli operatori economici della Comunità nella loro sola veste di trasformatori di pomodori .
9 La domanda di annullamento deve pertanto essere dichiarata irrecevibile sia per quanto riguarda la decisione della Commissione di non avviare un procedimento, ai sensi dell' art . 169 del Trattato CEE, contro l' Italia e contro la Grecia, che per quanto riguarda il rifiuto di procedere ad una rettifica retroattiva dell' importo degli aiuti concessi .
Sulla domanda di risarcimento per fatto illecito
10 Le ricorrenti chiedono il risarcimento di tre danni e cioè la differenza tra l' importo dell' aiuto effettivamente percepito durante le stagioni 1984/1985 - 1987/1988 e quello dell' aiuto che esse avrebbero dovuto percepire in mancanza di riduzione, il danno commerciale e, solo per la Sonito, la rifusione delle spese processuali sostenute in Italia .
11 La Commissione contesta la ricevibilità della domanda di risarcimento per fatto illecito sostenendo che le ricorrenti lamentano in realtà carenze nel controllo e nella repressione da parte delle sole autorità nazionali . Orbene, solo i giudici nazionali sono competenti ad assicurare il risarcimento di danni imputabili alle autorità nazionali .
12 A tale proposito bisogna sottolineare che le ricorrenti fanno valere danni causati, secondo loro, da un preteso comportamento illecito, non delle autorità nazionali ma della Commissione, che consiste nella mancata rettifica dei dati forniti da taluni Stati membri e di conseguenza degli aiuti concessi . Questa eccezione di irricevibilità deve pertanto essere respinta .
13 Per quanto riguarda la domanda di risarcimento del danno risultante dalla differenza tra l' aiuto effettivamente pagato e quello al quale le ricorrenti ritengono di avere diritto, la Commissione solleva una seconda specifica eccezione di irricevibilità facendo valere che l' obiettivo reale di tale domanda equivale al pagamento degli importi derivanti dall' abrogazione o dall' annullamento dei regolamenti successivi adottati dalla Commissione; orbene, non essendo le ricorrenti legittimate a perseguire un tale obiettivo tramite la domanda presentata ai sensi dell' art . 173, secondo comma, del Trattato CEE, esse non possono neppure farlo attraverso la domanda di risarcimento danni ai sensi degli artt . 178 e 215, secondo comma, di questo stesso trattato .
14 A tale proposito occorre ricordare che l' azione di danni a norma degli artt . 178 e 215, secondo comma, del Trattato CEE è stata istituita come rimedio autonomo dotato di una particolare funzione nell' ambito del regime delle impugnazioni subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo oggetto . Essa si differenzia, in particolare, dal ricorso di annullamento in quanto è diretta non all' eliminazione di un determinato provvedimento ma al risarcimento del danno causato da un' istituzione ( v . sentenza 26 febbraio 1986, Krohn, causa 175/84, Racc . pag . 763 ).
15 La domanda di risarcimento danni presentata dalle ricorrenti va pertanto esaminata alla stregua dei principi che reggono questo tipo di ricorso e può venire accolta, qualora risulti fondata, senza che si renda necessaria l' adozione, da parte della Commissione, di nuovi regolamenti ( sentenza 4 ottobre 1979, cause 261/78 e 262/78, Interquell, Racc . pag . 3045 ). Alla luce di quanto sopra, essa deve essere dichiarata ricevibile .
16 Secondo una costante giurisprudenza della Corte la sussistenza della responsabilità extracontrattuale della Comunità presuppone che ricorra un insieme di condizioni per quanto riguarda l' illiceità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni comunitarie, il carattere effettivo del danno e l' esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento stesso e il danno lamentato .
17 Per quanto riguarda la domanda di risarcimento del danno consistente nella differenza tra l' aiuto previsto ed effettivamente riscosso e quello che avrebbe dovuto essere concesso e del danno commerciale, va rilevato che le ricorrenti non hanno potuto dimostrare l' esistenza di un comportamento illecito da parte della Commissione . In effetti, emerge dal fascicolo e dalla trattazione avvenuta in udienza che la Commissione, per quanto concerne le pretese frodi commesse da operatori economici in Italia ed in Grecia, disponeva solo di dati isolati e poco attendibili che le erano stati comunicati dalle autorità nazionali . I controlli effettuati dai servizi della Commissione non avevano, a loro volta, messo in evidenza l' esistenza di frodi del tipo di quelle fatte valere dalle ricorrenti . Dati tali presupposti, la Commissione non poteva legittimamente procedere ad una rettifica dei dati forniti e, di conseguenza, rettificare con effetto retroattivo l' importo degli aiuti per le stagioni 1984/1985 - 1987/1988 .
18 Per quanto riguarda la domanda di rifusione delle spese processuali sostenute in Italia, la Sonito non ha potuto provare che la Commissione avesse un obbligo di sostenerla nell' ambito dei giudizi i quali, in ogni caso, non avrebbero potuto condurre ad un risarcimento del danno principale di cui essa pretende di essere vittima, consistente in un mancato guadagno dovuto alla mancata rettifica degli importi degli aiuti concessi .
19 Alla luce di quanto sopra la domanda di risarcimento per fatto illecito dev' essere respinta .
Decisione relativa alle speseSulle spese
20 A norma dell' art . 69, n . 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese . Le ricorrenti sono rimaste soccombenti e le spese vanno quindi poste a loro carico .
DispositivoPer questi motivi,
LA CORTE ( Sesta Sezione )
dichiara e statuisce :
1 ) La domanda di annullamento è irricevibile .
2 ) La domanda di risarcimento per fatto illecito è respinta .
3 ) Le ricorrenti sono condannate alle spese .
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