Causa C-136/03
Georg Dörr
contro
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten
e
Ibrahim Ünal
contro
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgerichtshof (Austria)]
«Libera circolazione delle persone — Ordine pubblico — Direttiva 64/221/CEE — Artt. 8 e 9 — Divieto di soggiorno e decisione di allontanamento motivati da infrazioni penali — Ricorso giurisdizionale relativo alla sola legittimità della misura che pone fine al soggiorno dell’interessato — Assenza di effetto sospensivo di tale ricorso — Diritto dell’interessato di far valere considerazioni di opportunità dinanzi ad un’autorità chiamata ad esprimere un parere — Accordo di associazione CEE-Turchia — Libera circolazione dei lavoratori — Artt. 6, n. 1, e 14, n. 1, della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione»
Conclusioni dell’avvocato generale M. Poiares Maduro, presentate il 21 ottobre 2004
Sentenza della Corte (Terza Sezione) 2 giugno 2005
Massime della sentenza
1. Libera circolazione delle persone — Deroghe — Decisioni in materia di polizia degli stranieri — Decisione di allontanamento — Garanzie giurisdizionali — Procedura di ricorso vertente solo sulla legittimità del provvedimento e priva di efficacia sospensiva — Inammissibilità in caso di mancata istituzione di un’autorità competente diversa da quella cui spetta adottare la decisione
(Direttiva del Consiglio 64/221/CEE, art. 9, n. 1)
2. Libera circolazione delle persone — Deroghe — Decisioni in materia di polizia degli stranieri — Garanzie giurisdizionali — Ambito di applicazione ratione personae — Lavoratori turchi e loro familiari considerati dagli artt. 6 e 7 della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione CEE-Turchia — Inclusione
(Drettiva del Consiglio 64/221, artt. 8 e 9; decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione CEE‑Turchia, artt. 6 e 7)
1. L’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, in assenza di possibili ricorsi giurisdizionali contro una decisione di allontanamento dal territorio o qualora tali ricorsi vertano solo sulla legittimità della decisione ovvero qualora non abbiano effetto sospensivo, prevede, tranne nei casi d’urgenza, l’intervento di un’autorità competente diversa da quella cui spetta adottare la decisione.
La detta disposizione deve quindi essere interpretata nel senso che osta a una normativa di uno Stato membro in virtù della quale i ricorsi giurisdizionali contro una decisione di allontanamento dal territorio di quest’ultimo adottata nei confronti di un cittadino di un altro Stato membro non hanno effetto sospensivo automatico e la decisione di allontanamento può formare oggetto, in sede di esame di tali ricorsi, solo di una valutazione sulla legittimità, senza un esame esaustivo dell’opportunità del provvedimento, qualora non sia stata istituita alcuna autorità competente ai sensi della detta norma.
(v. punti 42, 47, 51, 57, dispositivo 1)
2. Le garanzie procedurali offerte ai cittadini degli Stati membri contro una decisione da diniego di rinnovo del permesso di soggiorno o contro una decisione di allontanamento dal territorio, previste agli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d’ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, si applicano ai cittadini turchi la cui situazione giuridica è definita dagli artt. 6 o 7 della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione CEE-Turchia.
Al fine di garantire l’efficacia della tutela giurisdizionale dei diritti individuali in materia di impiego e di soggiorno che deriva ai lavoratori turchi dall’art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 qualora ne soddisfino le condizioni, è infatti indispensabile riconoscere ai detti lavoratori le stesse garanzie procedurali concesse dal diritto comunitario ai cittadini degli Stati membri. Tale interpretazione vale anche per i familiari la cui situazione rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 7 della decisione n. 1/80.
(v. punti 66-69, dispositivo 2)
SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
2 giugno 2005 (*)
«Libera circolazione delle persone – Ordine pubblico – Direttiva 64/221/CEE – Artt. 8 e 9 – Divieto di soggiorno e decisione di allontanamento motivati da infrazioni penali – Ricorso giurisdizionale relativo alla sola legittimità della misura che pone fine al soggiorno dell’interessato – Assenza di effetto sospensivo di tale ricorso – Diritto dell’interessato di far valere considerazioni di opportunità dinanzi ad un’autorità chiamata ad esprimere un parere – Accordo di associazione CEE-Turchia – Libera circolazione dei lavoratori – Artt. 6, n. 1, e 14, n. 1, della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione»
Nel procedimento C-136/03,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Verwaltungsgerichtshof (Austria) con decisione 18 marzo 2003, pervenuta in cancelleria il 26 marzo 2003, nelle cause
Georg Dörr
contro
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten,
e
Ibrahim Ünal
contro
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta dai sigg. A. Rosas (relatore), presidente di sezione, A. Borg Barthet, S. von Bahr, J. Malenovský e U. Lõhmus, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig.ra M. Múgica Arzamendi, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale dell’8 settembre 2004,
considerate le osservazioni presentate:
– per i sigg. Dörr e Ünal, dai sigg. W. Weh, Rechtsanwalt, e M. Alge;
– per il governo austriaco, dai sigg. H. Dossi e M. Burgstaller, in qualità di agenti;
– per il governo tedesco, dalla sig.ra A. Tiemann, in qualità di agente;
– per la Commissione delle Comunità europee, dalla sig.ra M. Condou-Durande e dai sigg. D. Martin e H. Kreppel, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 21 ottobre 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 8 e 9 della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d’ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (GU 1964, n. 56, pag. 850), nonché degli artt. 6 e 7 della decisione 19 settembre 1980, n. 1/80, relativa allo sviluppo dell’associazione (in prosieguo: la «decisione n. 1/80»). Il Consiglio di associazione è stato istituito dall’Accordo che crea un’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, che è stato sottoscritto il 12 settembre 1963 ad Ankara dalla Repubblica di Turchia, da un lato, e dagli Stati membri della CEE e dalla Comunità, dall’altro, e che è stato concluso, approvato e confermato a nome di quest’ultima dalla decisione del Consiglio 23 dicembre 1963, 64/732/CEE (GU 1964, n. 217, pag. 3685; in prosieguo: l’«Accordo di associazione»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di due controversie, l’una tra il sig. Dörr, cittadino tedesco, e la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, l’altra tra il sig. Ünal, cittadino turco, e la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg, in quanto queste autorità nazionali hanno deciso di porre fine al soggiorno degli interessati nel territorio austriaco in seguito ad infrazioni penali da essi ivi commesse.
Contesto normativo
Normativa comunitaria
La direttiva 64/221
3 La direttiva 64/221 riguarda, ai sensi del suo art. 1, n. 1, i cittadini di uno Stato membro che soggiornano o si trasferiscono in un altro Stato membro della Comunità allo scopo di esercitare un’attività salariata o non salariata ovvero in qualità di destinatari di servizi.
4 La detta direttiva riguarda, secondo l’art. 2, n. 1, i provvedimenti relativi in particolare al rilascio o al rinnovo del permesso di soggiorno, o all’allontanamento dal territorio, che sono adottati dagli Stati membri per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica.
5 L’art. 8 della stessa direttiva è del seguente tenore:
«Avverso il provvedimento di diniego di ingresso, di diniego di rilascio del permesso di soggiorno o del suo rinnovo, o contro la decisione di allontanamento dal territorio, l’interessato deve avere assicurata la possibilità di esperire i ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti amministrativi».
6 Ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221:
«Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo, il provvedimento di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno o quello di allontanamento dal territorio del titolare del permesso di soggiorno è adottato dall’autorità amministrativa, tranne in casi di urgenza, solo dopo aver sentito il parere di una autorità competente del paese ospitante, dinanzi alla quale l’interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione di detto paese.
La suddetta autorità deve essere diversa da quella cui spetta l’adozione dei provvedimenti di diniego del rinnovo del permesso o di allontanamento dal territorio».
L’associazione tra la Comunità economica europea e la Repubblica di Turchia
7 L’Accordo di associazione ha lo scopo, conformemente al suo art. 2, n. 1, di promuovere il rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni commerciali ed economiche tra le parti contraenti. Secondo l’art. 12 del detto Accordo, tale obiettivo è perseguito in particolare attraverso la realizzazione graduale della libera circolazione dei lavoratori. A termini del quarto ‘considerando’ e dell’art. 28 dello stesso Accordo, esso ha il fine di migliorare il tenore di vita del popolo turco e di facilitare successivamente l’adesione della Repubblica di Turchia alla Comunità.
8 Il protocollo addizionale, sottoscritto il 23 novembre 1970 a Bruxelles e concluso, approvato e confermato a nome della Comunità dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2760 (GU L 293, pag. 1; in prosieguo: il «protocollo addizionale»), stabilisce, ai sensi del suo art. 1, le condizioni, le modalità e i ritmi di realizzazione della fase transitoria di cui all’art. 4 dell’Accordo di associazione. In conformità del suo art. 62, il protocollo forma parte integrante di quell’Accordo.
9 Il protocollo addizionale comprende un titolo II, intitolato «Circolazione delle persone e dei servizi», il cui capitolo I è dedicato ai lavoratori.
10 L’art. 36 del protocollo addizionale, che fa parte del capitolo I, stabilisce quanto segue:
«La libera circolazione dei lavoratori tra gli Stati membri della Comunità e la Turchia sarà realizzata gradualmente, conformemente ai principi enunciati all’articolo 12 dell’Accordo di associazione tra la fine del dodicesimo e del ventiduesimo anno dall’entrata in vigore di detto Accordo.
Il Consiglio di associazione stabilirà le modalità all’uopo necessarie».
11 La decisione n. 1/80, a tenore del suo terzo ‘considerando’, mira a migliorare, nel settore sociale, il regime di cui beneficiano i lavoratori e i loro familiari.
12 Gli artt. 6, 7 e 14 della decisione n. 1/80 figurano al capitolo II della stessa, intitolato «Disposizioni sociali», sezione 1, riguardante i «[p]roblemi relativi all’occupazione e alla libera circolazione dei lavoratori».
13 L’art. 6, n. 1, dispone quanto segue:
«Fatte salve le disposizioni dell’articolo 7, relativo al libero accesso dei familiari all’occupazione, il lavoratore turco inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro ha i seguenti diritti:
– rinnovo, in tale Stato membro, dopo un anno di regolare impiego, del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro, se dispone di un impiego;
– candidatura, in tale Stato membro, ad un altro posto di lavoro, la cui regolare offerta sia registrata presso gli uffici di collocamento dello Stato membro, nella stessa professione, presso un datore di lavoro di suo gradimento, dopo tre anni di regolare impiego, fatta salva la precedenza da accordare ai lavoratori degli Stati membri della Comunità;
– libero accesso, in tale Stato membro, a qualsiasi attività salariata di suo gradimento, dopo quattro anni di regolare impiego».
14 L’art. 7 riguarda il libero accesso all’impiego dei familiari di un lavoratore turco che sono stati autorizzati a raggiungere quest’ultimo.
15 L’art. 14, n. 1, così dispone:
«Le disposizioni della presente sezione si applicano con riserva delle limitazioni che sono giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica».
Normativa nazionale
16 L’art. 10, n. 2, punto 3, del Fremdengesetz (legge federale sull’ingresso, il soggiorno e lo stabilimento degli stranieri; in prosieguo: la «legge sugli stranieri»), nella versione in vigore all’epoca dei fatti nelle cause principali, prevede che si debba rifiutare il rilascio di un permesso di soggiorno qualora, in particolare, il soggiorno dello straniero possa minacciare la tranquillità, l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza.
17 Ai sensi dell’art. 34, n. 1, punto 2, della detta legge, gli stranieri che soggiornano nel territorio federale grazie ad un permesso di soggiorno ovvero nelle more della procedura volta al rilascio di un nuovo permesso di soggiorno possono essere espulsi qualora vi siano motivi che ostano al rilascio di un ulteriore titolo di soggiorno.
18 L’art. 36, n. 1, punti 1 e 2, della legge sugli stranieri stabilisce che può essere emesso un divieto di soggiorno nei confronti di uno straniero qualora determinati fatti consentano di supporre che il suo soggiorno minacci la pubblica sicurezza e l’ordine pubblico o sia in contrasto con altri interessi pubblici menzionati all’art. 8, n. 2, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, sottoscritta a Roma il 4 novembre 1950. Secondo il n. 2, punto 1, dello stesso art. 36, come circostanza ai sensi del n. 1 vale in particolare il fatto che uno straniero sia stato condannato da un giudice nazionale a una pena detentiva di oltre tre mesi senza beneficio della sospensione condizionale della pena, ad una pena detentiva con beneficio parziale della sospensione condizionale, ad una pena detentiva sospesa per il beneficio della condizionale di oltre sei mesi o che sia stato condannato più di una volta per reati che rivelino il medesimo comportamento criminoso.
19 L’art. 48, n. 1, della legge sugli stranieri prevede che un divieto di soggiorno nei confronti di un cittadino dello Spazio economico europeo o di un paese terzo favorito sia consentito solo quando il comportamento di questo minacci l’ordine o la sicurezza pubblici. Il n. 3 di questo stesso articolo stabilisce che alle dette persone, destinatarie di una decisione di espulsione o di un divieto di soggiorno, sia accordata d’ufficio la sospensione di un mese dell’esecuzione della decisione, salvo che considerazioni di ordine pubblico o sicurezza nazionale impongano l’immediata partenza dell’interessato.
20 In virtù dell’art. 88, n. 1, della stessa legge, competenti a decidere sul divieto di soggiorno, salvo disposizione contraria, sono le autorità amministrative distrettuali (Bezirksverwaltungsbehörde).
21 L’art. 66 dell’Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (codice di procedura amministrativa), nella versione in vigore all’epoca dei fatti nelle cause principali, così dispone:
«1. L’autorità competente a conoscere di un ricorso deve far espletare le necessarie integrazioni istruttorie da un’autorità gerarchicamente subordinata o espletarle essa stessa.
2. Se la fattispecie sottoposta all’esame dell’autorità competente a conoscere del ricorso presenta lacune tali per cui appare inevitabile l’espletamento o la ripetizione della trattazione orale, l’autorità competente a conoscere del ricorso può rimuovere la decisione impugnata e rinviare il caso a un’autorità gerarchicamente subordinata per una nuova istruzione e decisione.
3. Tuttavia, l’autorità competente a conoscere del ricorso può procedere essa stessa alla trattazione orale e direttamente all’istruzione del procedimento, se da ciò conseguono economie di tempo e di spesa.
4. Al di fuori del caso di cui al n. 2, l’autorità competente a conoscere del ricorso, qualora questo non debba essere respinto in quanto irricevibile o tardivo, può decidere essa stessa nel merito. Essa è autorizzata, con riferimento sia alla pronuncia sia alla motivazione, a sostituire il proprio giudizio a quello dell’autorità subordinata e a modificare conseguentemente, in qualsiasi senso la decisione impugnata».
22 In virtù dell’art. 144 del Bundes-Verfassungsgesetz (legge costituzionale federale), il Verfassungsgerichtshof vigila sul rispetto dei diritti garantiti dalla Costituzione.
23 L’art. 85 del Verfassungsgerichtshofgesetz (legge relativa al Verfassungsgerichtshof), nella versione in vigore all’epoca dei fatti nelle cause principali, così dispone:
«1. Il ricorso non ha effetto sospensivo.
2. Il Verfassungsgerichtshof, su domanda del ricorrente, riconosce l’effetto sospensivo del ricorso, purché non vi ostino esigenze imperative di ordine pubblico e purché non ritenga che, a seguito di una valutazione di tutti gli interessi che vengono messi in gioco, con l’esecuzione o con l’esercizio del diritto concesso con la decisione da parte di un terzo derivi al ricorrente uno svantaggio sproporzionato. Qualora le condizioni applicabili alla decisione sull’effetto sospensivo del ricorso siano mutate in maniera sostanziale, occorre statuire nuovamente su domanda del ricorrente, dell’autorità (art. 83, n. 1) o di un’altra parte.
3. Le decisioni ai sensi del n. 2 debbono essere comunicate al ricorrente, all’autorità (…) e alle altre parti. In caso di riconoscimento dell’effetto sospensivo, l’autorità deve rinviare l’esecuzione dell’atto impugnato e adottare i provvedimenti che si rendono così necessari. Colui che acquista diritti per effetto dell’impugnata decisione non deve esercitare i detti diritti.
4. Se il Verfassungsgerichtshof non è riunito, le decisioni ai sensi del n. 2 sono adottate su domanda del referendario del presidente del Verfassungsgerichtshof».
24 In virtù dell’art. 87, n. 1, della stessa legge, il Verfassungsgerichtshof deve verificare se vi sia stata una violazione di diritti costituzionalmente garantiti o se il ricorrente, a seguito dell’applicazione di un regolamento illegittimo, di una legge anticostituzionale o di un trattato illegittimo, abbia subìto una violazione dei suoi diritti e, se del caso, annullare l’atto amministrativo impugnato.
25 L’art. 30 del Verwaltungsgerichtshofgesetz (legge relativa al Verwaltungsgerichtshof), nella versione in vigore all’epoca dei fatti nelle cause principali, così dispone:
«1. I ricorsi non hanno effetto sospensivo in virtù della legge (…).
2. Tuttavia, il Verwaltungsgerichtshof deve riconoscere con ordinanza l’effetto sospensivo, su domanda del ricorrente, purché non vi ostino esigenze imperative di interesse pubblico e laddove, a seguito di una valutazione di tutti gli interessi che vengono messi in gioco, con l’esecuzione o con l’esercizio del diritto concesso con la decisione da parte di un terzo derivi al ricorrente uno svantaggio sproporzionato. (…).
3. Le decisioni ai sensi del n. 2 debbono essere comunicate a tutte le parti. In caso di riconoscimento dell’effetto sospensivo, l’autorità deve rinviare l’esecuzione dell’atto amministrativo impugnato e deve adottare i provvedimenti che si rendono necessari; colui che acquista diritti per effetto dell’impugnata decisione non deve esercitare i detti diritti».
26 Ai sensi dell’art. 41, n. 1, della detta legge, spetta al Verwaltungsgerichtshof esaminare la decisione impugnata sulla base dei fatti accertati dall’autorità amministrativa.
27 L’art. 42, n. 1, della stessa legge stabilisce che spetta al Verwaltungsgerichtshof definire ogni controversia con l’emanazione di una decisione. Tale decisione, in linea di principio, deve respingere il ricorso in quanto infondato ovvero annullare la decisione impugnata.
Cause principali e questioni pregiudiziali
28 Il sig. Dörr è un cittadino tedesco di stato civile coniugato. Risiede dal 1992 in Austria, ove la sua famiglia l’ha raggiunto nel 1995, esercitandovi un’attività lavorativa. È stato condannato a diciotto mesi di reclusione, di cui dodici con sospensione condizionale, per alcuni reati, tra cui la truffa aggravata.
29 Con decisione 1° ottobre 1998 della Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt (autorità amministrativa di primo grado di Klagenfurt), è stato notificato al sig. Dörr un divieto di soggiorno della durata di dieci anni, in applicazione degli artt. 48, nn. 1 e 3, e 36, n. 1, punto 1, della legge sugli stranieri.
30 Dopo che il ricorso dinanzi alla Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten è stato respinto con decisione 4 dicembre 1998, in applicazione dell’art. 66, n. 4, del codice di procedura amministrativa, il sig. Dörr ha adito il Verwaltungsgerichtshof.
31 Il sig. Ünal è un cittadino turco. Da diversi anni soggiorna legalmente in Austria, svolgendovi un lavoro subordinato. È stato condannato tre volte ad ammende, due volte per rissa e una volta per violazione del Führerscheingesetz (legge sulla patente di guida).
32 Con decisione 23 marzo 2001, la Bezirkshauptmannschaft Dornbirn (autorità amministrativa di primo grado di Dornbirn) ha disposto l’espulsione del sig. Ünal, in conformità del combinato disposto degli artt. 34, n. 1, punto 2, e 10, n. 2, punto 3, della legge sugli stranieri.
33 Dopo che il ricorso dinanzi alla Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg è stato respinto con decisione 3 ottobre 2001, in applicazione dell’art. 66, n. 4, del codice di procedura amministrativa, il sig. Ünal ha adito anche il Verwaltungsgerichtshof.
34 Il Verwaltungsgerichtshof ha riunito i due procedimenti al fine di una deliberazione e di una decisione comuni. S’interroga sulla compatibilità della protezione giuridica prevista dall’ordinamento giuridico austriaco con il disposto della direttiva 64/221 e sull’applicabilità di tale disposto ai lavoratori turchi la cui situazione giuridica è definita dalla decisione n. 1/80.
35 Conseguentemente, il Verwaltungsgerichtshof ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se gli artt. 8 e 9 della direttiva [64/221] (…) debbano essere interpretati nel senso che, tranne in casi di urgenza, le autorità amministrative – a prescindere dall’esistenza di una procedura di ricorso interna all’amministrazione – non possono adottare la decisione relativa all’allontanamento dal territorio nazionale senza aver sentito il parere di un’autorità competente (non prevista nell’ordinamento giuridico austriaco) ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva, qualora avverso la loro decisione sia solo consentito adire con un ricorso i tribunali di diritto pubblico entro i seguenti limiti: al ricorso non si ricollega effetto sospensivo, le giurisdizioni non possono emettere una decisione di opportunità, ma solo rimuovere la decisione impugnata; inoltre, una delle giuridiszioni (il Verwaltungsgerichtshof) deve limitarsi, nell’ambito dell’accertamento dei fatti, a verificare come questi siano stati valutati (…) e l’altra giurisdizione (il Verwaltungsgerichtshof) limita altresì la sua verifica alla violazione dei diritti costituzionalmente garantiti.
2) Se le garanzie procedurali di cui agli artt. 8 e 9 della direttiva [64/221] (…) si applichino ai cittadini turchi che fruiscono della posizione derivante loro ai sensi dell’art. 6 o 7 della decisione (…) n. 1/80 (…)».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
36 Mediante la prima questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se gli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221 debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa di uno Stato membro in virtù della quale, innanzi tutto, una decisione di allontanamento dal territorio di tale Stato adottata nei confronti di un cittadino di un altro Stato membro può formare oggetto, in occasione dell’esame dei ricorsi giurisdizionali promossi contro tale decisione, solo di una valutazione sulla legittimità e, inoltre, tali ricorsi non hanno effetto sospensivo.
37 La questione verte sulla situazione del sig. Dörr, ma diventa parimenti pertinente per il caso del sig. Ünal qualora si risponda in senso affermativo alla seconda questione.
38 I governi austriaco e tedesco considerano che la tutela giurisdizionale prevista dall’ordinamento giuridico austriaco risponde alle prescrizioni della direttiva 64/221. Secondo loro, i giudici competenti devono controllare non solo la legittimità dell’atto impugnato, ma anche la fondatezza della valutazione delle prove da parte delle autorità amministrative. In tale contesto vi sarebbe altresì, in una certa misura, un controllo nell’ambito dei fatti. Inoltre, i ricorsi potrebbero comportare, su richiesta del ricorrente, un effetto sospensivo. In tali condizioni, non sarebbe richiesto l’intervento di un’autorità competente ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221.
39 I ricorrenti nelle cause principali sostengono la tesi opposta. I giudici competenti non avrebbero il potere di statuire nel merito, ma deterrebbero solamente un potere di cassazione. Essi non potrebbero valutare i fatti, ma sarebbero vincolati dalla valutazione che di questi fanno le autorità amministrative. Sarebbe loro vietato prendere in considerazione nuovi elementi. La decisione giurisdizionale potrebbe riferirsi solamente alla situazione fattuale e giuridica esistente alla data di adozione dell’atto impugnato. In tali circostanze, l’interessato dovrebbe poter far valere considerazioni di opportunità dinanzi all’autorità prevista dall’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221.
40 Secondo la Commissione, non si può escludere che il diritto processuale amministrativo in vigore in Austria non sia totalmente conforme alle disposizioni degli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221, dal momento che non è stata istituita alcuna autorità competente ai sensi di quest’ultimo articolo.
41 A questo proposito si deve ricordare innanzi tutto che dall’art. 8 della direttiva 64/221 risulta che ogni persona da questa interessata deve poter esperire i ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti amministrativi, in particolare avverso il diniego di rinnovo del permesso di soggiorno o contro la decisione di allontanamento dal territorio (v. sentenze 5 marzo 1980, causa 98/79, Pecastaing, Racc. pag. 691, punti 9 e 10, e 18 ottobre 1990, cause riunite C-297/88 e C‑197/89, Dzodzi, Racc. pag. I-3763, punti 57 e 58).
42 L’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221, poi, ha lo scopo di assicurare una garanzia procedurale minima ai cittadini degli Stati membri nei confronti dei quali sia emessa una decisione di diniego di rinnovo del permesso di soggiorno o di allontanamento dal territorio. Tale norma, che si applica in tre ipotesi, vale a dire in assenza di possibili ricorsi giurisdizionali o qualora tali ricorsi vertano solo sulla legittimità della decisione ovvero qualora non abbiano effetto sospensivo, prevede l’intervento di un’autorità competente diversa da quella cui spetta adottare la decisione. Tranne nei casi di urgenza, l’autorità amministrativa può prendere la sua decisione solo a seguito del parere espresso dall’altra autorità competente. L’interessato deve poter far valere i suoi mezzi di difesa dinanzi a quest’ultima autorità e farsi assistere o rappresentare secondo le condizioni procedurali previste dalla legislazione nazionale (v., in questo senso, sentenze Dzodzi, citata, punto 62, e 29 aprile 2004, cause riunite C-482/01 e C‑493/01, Orfanopoulos e Oliveri, Racc. pag. I-5257, punto 105).
43 Occorre successivamente verificare se una normativa nazionale quale quella vigente in Austria sia in grado di assicurare ai cittadini di altri Stati membri, nei confronti dei quali siano emesse decisioni che pongono fine al loro soggiorno, la garanzia procedurale minima di cui alla direttiva 64/221 e più in particolare se, nelle circostanze della controversia tra il sig. Dörr e la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, ricorra almeno una delle ipotesi contemplate dall’art. 9, n. 1, della detta direttiva.
44 Per quanto riguarda, in primo luogo, il sindacato giurisdizionale, è pacifico che, in Austria, le decisioni che pongono fine al soggiorno dei cittadini di altri Stati membri possono formare oggetto di ricorso dinanzi a un Verwaltungsgerichtshof e, in caso di asserita violazione dei diritti garantiti dalla Costituzione, dinanzi al Verfassungsgerichtshof.
45 In secondo luogo, quanto alla portata di tale controllo, la decisione di rinvio si fonda sulla premessa secondo cui le dette giurisdizioni non possono statuire sull’opportunità degli atti amministrativi impugnati. I governi austriaco e tedesco, tuttavia, non concordano completamente con la descrizione del contesto giuridico nazionale contenuta in quella decisione.
46 A questo proposito è sufficiente ricordare che non spetta alla Corte pronunciarsi, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, sull’interpretazione delle disposizioni nazionali né stabilire se l’interpretazione datane dal giudice del rinvio sia corretta (v., in questo senso, sentenza 3 ottobre 2000, causa C-58/98, Corsten, Racc. pag. I‑7919, punto 24). Infatti, spetta alla Corte prendere in considerazione, nell’ambito della ripartizione delle competenze tra i giudici comunitari e i giudici nazionali, il contesto fattuale e normativo in cui si inseriscono le questioni pregiudiziali, quale definito dalla decisione di rinvio (v. sentenze 25 ottobre 2001, causa C-475/99, Ambulanz Glöckner, Racc. pag. I-8089, punto 10, e Orfanopoulos e Oliveri, citata, punto 42).
47 Orbene, esaminando dunque la questione della portata del sindacato giurisdizionale, nel contesto normativo definito dal giudice del rinvio, risulta che l’applicazione della normativa nazionale non consente di assicurare ai cittadini di altri Stati membri nei confronti dei quali sia emessa una decisione che pone fine al loro soggiorno nel territorio austriaco la garanzia di un esame esaustivo dell’opportunità della misura considerata e, pertanto, non soddisfa i requisiti di una protezione sufficientemente efficace (v., in questo senso, sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston, Racc. pag. 1651, punto 17; 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens e a., Racc. pag. 4097, punti 14 e 15, e Orfanopoulos e Oliveri, citata, punto 110).
48 Per quanto riguarda, in terzo luogo, l’effetto dei ricorsi dinanzi ai giudici competenti, la formulazione della questione lascia intendere che essi non abbiano effetto sospensivo. Tuttavia, emerge dalla decisione di rinvio che tali ricorsi possono comportare, a determinate condizioni, tale effetto su richiesta del ricorrente. Il governo austriaco sostiene che la sospensione della decisione di allontanamento in pratica può essere sistematicamente disposta dai detti giudici.
49 A questo proposito si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, gli Stati membri devono adottare tutte le misure che assicurino ad ogni cittadino di un altro Stato membro destinatario di una decisione di allontanamento di poter fruire della tutela che per lui costituisce l’esercizio del diritto di ricorso garantito dalla direttiva 64/221. Tale garanzia diverrebbe però illusoria se gli Stati membri, dando immediata esecuzione alla decisione, potessero privare l’interessato della possibilità di beneficiare dell’accoglimento dei motivi dedotti nel ricorso (v., in questo senso, sentenza 8 aprile 1976, causa 48/75, Royer, Racc. pag. 497, punti 55 e 56).
50 È incontestabile che una normativa di uno Stato membro che non conferisce effetto sospensivo ai ricorsi giurisdizionali relativi alle decisioni che pongono fine al soggiorno di cittadini di altri Stati membri non è conforme alle prescrizioni della direttiva 64/221, a meno che non sia istituita un’autorità competente ai sensi dell’art. 9, n. 1, della stessa direttiva.
51 Il ricorso giurisdizionale accessibile alle persone interessate dalla direttiva 64/221, perché si possa considerare che abbia un effetto sospensivo nel senso del citato articolo, deve avere un effetto sospensivo automatico. Non basta che il giudice competente sia abilitato a disporre, su istanza dell’interessato e a determinate condizioni, la sospensione dell’esecuzione della decisione che pone fine al soggiorno dello stesso. L’affermazione del governo austriaco secondo cui, in pratica, la sospensione di una simile decisione può essere sistematicamente disposta dal detto giudice non invalida tale conclusione.
52 Infatti, il principio della certezza del diritto implica che la situazione giuridica derivante dalla normativa nazionale sia sufficientemente precisa e chiara da consentire ai privati interessati di conoscere la portata dei loro diritti e dei loro obblighi. Più in particolare, si deve sottolineare che una prassi seguita dai giudici nazionali quale quella descritta dal governo austriaco, per sua natura modificabile e sprovvista di adeguata pubblicità, non può essere considerata una valida attuazione degli obblighi che scaturiscono dalla direttiva 64/221.
53 Conseguentemente, nelle circostanze che hanno dato luogo alla controversia tra il sig. Dörr e la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, risultano verificate la seconda e la terza ipotesi di cui all’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221. Una normativa nazionale quale quella vigente in Austria, quindi, è conforme alle prescrizioni della detta direttiva solamente se risulta soddisfatta la condizione dell’intervento, prima dell’adozione della decisione definitiva da parte delle autorità amministrative, di un’autorità indipendente ai sensi del citato art. 9, n. 1.
54 Infine, si deve verificare se nell’ordinamento giuridico austriaco sia stata istituita un’autorità competente ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221.
55 Occorre ricordare che l’intervento di tale autorità deve consentire all’interessato di ottenere un esame completo di tutti i fatti e le circostanze, ivi compreso dell’opportunità dell’emanando provvedimento, prima della definitiva adozione della decisione (sentenze 22 maggio 1980, causa 131/79, Santillo, Racc. pag. 1585, punto 12, e 18 maggio 1982, cause riunite 115/81 e 116/81, Adoui e Cornuaille, Racc. pag. 1665, punto 15). La Corte ha altresì precisato che, tranne in casi di urgenza, l’autorità amministrativa può pronunciarsi solo dopo aver sentito il parere dell’autorità competente (citate sentenze Pecastaing, punto 17; Dzodzi, punto 62, e Orfanopoulos e Oliveri, punto 106).
56 La decisione di rinvio si fonda sulla premessa secondo cui non è stata istituita un’autorità competente. Si deve aggiungere che il fascicolo trasmesso alla Corte dal giudice del rinvio non ha consentito di riscontrare né l’intervento di una simile autorità né l’esistenza di una situazione di urgenza nelle circostanze che hanno dato luogo alla controversia tra il sig. Dörr e la Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten.
57 Alla luce di quanto precede, si deve risolvere la prima questione dichiarando che l’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa di uno Stato membro in virtù della quale i ricorsi giurisdizionali contro una decisione di allontanamento dal territorio di quest’ultimo adottata nei confronti di un cittadino di un altro Stato membro non hanno effetto sospensivo e la decisione di allontanamento può formare oggetto, in sede di esame di tali ricorsi, solo di una valutazione sulla legittimità, qualora non sia stata istituita alcuna autorità competente ai sensi della detta norma.
Sulla seconda questione
58 Mediante la sua seconda questione il giudice del rinvio chiede se le garanzie procedurali previste dagli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221 si applichino ai cittadini turchi la cui situazione giuridica è definita dagli artt. 6 o 7 della decisione n. 1/80.
59 I governi austriaco e tedesco sono del parere che si debba rispondere in senso negativo a tale questione. Benché effettivamente gli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221 precisino le modalità di applicazione dell’eccezione relativa all’ordine pubblico prevista dall’art. 48, n. 3, del Trattato CEE (divenuto art. 48, n. 3, del Trattato CE, a sua volta divenuto, in seguito a modifica, art. 39, n. 3, CE), resta il fatto che esse non possono dedursi direttamente da quest’ultima norma. Orbene, per essere applicabili ai lavoratori turchi, i detti artt. 8 e 9 richiederebbero un atto giuridico ulteriore. Gli stessi governi sostengono, inoltre, che l’argomento sviluppato dalla Corte nella sentenza 10 febbraio 2000, causa C-340/97, Nazli (Racc. pag. I-957), riguarda sostanzialmente l’interpretazione del concetto di ordine pubblico di cui all’art. 14, n. 1, della decisione n. 1/80 e non gli aspetti procedurali relativi alla direttiva 64/221. Pertanto, non s’imporrebbe affatto un’applicazione per analogia degli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221 ai lavoratori turchi e ai loro familiari.
60 I ricorrenti nelle cause principali e la Commissione sostengono la tesi opposta. La Corte avrebbe espressamente confermato che, nella misura del possibile, è indispensabile trasporre ai lavoratori turchi che godono di un diritto riconosciuto dalla decisione n. 1/80 i principi sanciti sulla base dell’art. 48 del Trattato. La protezione giuridica minima derivante dalle garanzie procedurali previste dalla direttiva 64/221 dovrebbe quindi essere trasponibile alle situazioni che rientrano nell’ambito della decisione n. 1/80.
61 Si deve ricordare che, ai sensi dell’art. 12 dell’Accordo di associazione, «[le] Parti Contraenti convengono di ispirarsi agli articoli 48, 49 e 50 del Trattato che istituisce la Comunità per realizzare gradualmente tra di loro la libera circolazione dei lavoratori». Il protocollo addizionale all’art. 36 fissa i tempi della graduale realizzazione della libera circolazione dei lavoratori tra gli Stati membri della Comunità e la Turchia, prevedendo che «[il] Consiglio di associazione stabilirà le modalità all’uopo necessarie». La decisione n. 1/80, poi, secondo il suo terzo ‘considerando’, mira a migliorare, nel settore sociale, il regime di cui beneficiano i lavoratori e i loro familiari.
62 Dall’enunciato di queste disposizioni la Corte ha dedotto che i principi sanciti nell’ambito dell’art. 48 del Trattato devono essere trasposti, nei limiti del possibile, ai cittadini turchi che fruiscono dei diritti conferiti dalla decisione n. 1/80 (v., in questo senso, sentenze 30 settembre 2004, causa C‑275/02, Ayaz, Racc. pag. I‑8765, punto 44, e 11 novembre 2004, causa C‑467/02, Cetinkaya, Racc. pag. I‑10895, punto 42).
63 La Corte ha altresì dichiarato, riguardo alla determinazione della portata dell’eccezione di ordine pubblico prevista dall’art. 14, n. 1, della decisione n. 1/80, che occorre far riferimento all’interpretazione della medesima eccezione in tema di libera circolazione dei lavoratori che siano cittadini degli Stati membri della Comunità (sentenza Nazli, citata, punto 56). Tale interpretazione è tanto più giustificata in quanto la detta norma è redatta in termini quasi identici a quelli dell’art. 48, n. 3, del Trattato (v. citate sentenze Nazli, punto 56, e Cetinkaya, punto 43).
64 Sulla base di tali elementi, ai punti 46 e 47 della citata sentenza Cetinkaya la Corte ha dichiarato che l’art. 14, n. 1, della decisione n. 1/80 impone alle autorità nazionali competenti limiti analoghi a quelli che si applicano a un provvedimento di espulsione emesso nei confronti di un cittadino di uno Stato membro e che i principi sanciti nell’ambito dell’art. 3 della direttiva 64/221 sono estendibili ai lavoratori turchi che godono dei diritti riconosciuti dalla decisione n. 1/80. I giudici nazionali, quindi, devono prendere in considerazione questi principi nel verificare la legittimità di un provvedimento di allontanamento emesso nei confronti di un lavoratore turco.
65 Le medesime considerazioni impongono che i principi sanciti nell’ambito degli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221 siano considerati estendibili ai lavoratori turchi che godono dei diritti riconosciuti dalla decisione n. 1/80.
66 Questa interpretazione è giustificata dall’obiettivo della realizzazione graduale della libera circolazione dei lavoratori turchi, enunciato all’art. 12 dell’Accordo di associazione. Le disposizioni sociali della decisione n. 1/80 costituiscono un’ulteriore tappa verso la realizzazione di tale libertà (v., in particolare, sentenze 26 novembre 1998, causa C‑1/97, Birden, Racc. pag. I-7747, punto 52, e 19 novembre 2002, causa C-188/00, Kurz, Racc. pag. I-10691, punto 40). In particolare, l’art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 riconosce ai lavoratori migranti turchi che ne soddisfano le condizioni precisi diritti in materia di esercizio di un’attività lavorativa (v. sentenza 21 ottobre 2003, cause riunite C‑317/01 e C‑369/01, Abatay e a., Racc. pag. I-12301, punto 78). Come risulta da una giurisprudenza costante, quest’ultima norma, a cui è stato riconosciuto un effetto diretto, crea un diritto individuale in materia di lavoro e un correlativo diritto di soggiorno (v. sentenze 20 settembre 1990, causa C-192/89, Sevince, Racc. pag. I‑3461, punti 29 e 31; 16 dicembre 1992, causa C-237/91, Kus, Racc. pag. I‑6781, punto 33; 23 gennaio 1997, causa C‑171/95, Tetik, Racc. pag. I‑329, punti 26, 30 e 31, e Kurz, cit., punti 26 e 27).
67 Perché siano effettivi, occorre che tali diritti individuali possano essere fatti valere dai lavoratori turchi dinanzi ai giudici nazionali. Al fine di garantire l’efficacia di tale tutela giurisdizionale, è indispensabile riconoscere ai detti lavoratori le stesse garanzie procedurali concesse dal diritto comunitario ai cittadini degli Stati membri e, pertanto, consentire a tali lavoratori di avvalersi delle garanzie stabilite dagli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 59 delle sue conclusioni, quelle garanzie sono indissociabili dai diritti ai quali si riferiscono.
68 Questa interpretazione vale non solamente per i cittadini turchi la cui situazione giuridica è definita all’art. 6 della decisione n. 1/80, ma anche per i loro familiari la cui situazione rientra nell’ambito dell’art. 7 della stessa decisione. Nulla giustifica che si accordi a quei cittadini che risiedono legalmente nel territorio dello Stato membro, per quanto riguarda i diritti loro riconosciuti dalla decisione n. 1/80, un livello di protezione autonoma inferiore a quello previsto agli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221. Infatti, se l’art. 14, n. 1, della decisione non imponesse alle autorità nazionali competenti limiti procedurali analoghi a quelli che si applicano a un provvedimento di allontanamento emesso nei confronti di un cittadino di uno Stato membro, come già stabilito dalla Corte nella citata sentenza Cetinkaya, gli Stati membri avrebbero piena libertà di rendere impossibile l’esercizio dei diritti di cui possono avvalersi i cittadini turchi che godono di un diritto riconosciuto dalla decisione n. 1/80.
69 Alla luce delle precedenti considerazioni, si deve risolvere la seconda questione dichiarando che le garanzie procedurali previste dagli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221 si applicano ai cittadini turchi la cui situazione giuridica è definita dagli artt. 6 o 7 della decisione n. 1/80.
Sulle spese
70 Nei confronti della parti nelle cause principali il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute per presentare osservazioni alla Corte, diverse da quelle delle dette parti, non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
1) L’art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d’ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, dev’essere interpretato nel senso che osta a una normativa di uno Stato membro in virtù della quale i ricorsi giurisdizionali contro una decisione di allontanamento dal territorio di quest’ultimo adottata nei confronti di un cittadino di un altro Stato membro non hanno effetto sospensivo e la decisione di allontanamento può formare oggetto, in sede di esame di tali ricorsi, solo di una valutazione sulla legittimità, qualora non sia stata istituita alcuna autorità competente ai sensi della detta norma.
2) Le garanzie procedurali previste dagli artt. 8 e 9 della direttiva 64/221 si applicano ai cittadini turchi la cui situazione giuridica è definita dagli artt. 6 o 7 della decisione 19 settembre 1980, n. 1/80, relativa allo sviluppo dell’associazione.
Firme
* Lingua processuale: il tedesco.
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