Causa C-5/03
Repubblica ellenica
contro
Commissione delle Comunità europee
«FEAOG — Esclusione di alcune spese — Ortofrutticoli — Arance — Premi per animali — Bovini — Ovini e caprini»
Conclusioni dell’avvocato generale L. A. Geelhoed, presentate il 14 ottobre 2004
Sentenza della Corte (Terza Sezione) 7 luglio 2005
Massime della sentenza
1. Agricoltura — FEAOG — Liquidazione dei conti — Rifiuto di prendere a carico spese derivanti da irregolarità nell’applicazione della normativa comunitaria — Contestazione da parte dello Stato membro interessato — Onere della prova — Ripartizione tra la Commissione e lo Stato membro
[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 729/70]
2. Agricoltura — FEAOG — Liquidazione dei conti — Rifiuto di prendere a carico spese derivanti da irregolarità nell’applicazione della normativa comunitaria — Rettifica finanziaria — Presupposti — Sussistenza di una carenza significativa che espone il FEAOG ad un rischio effettivo di perdita
(Regolamento del Consiglio n. 729/70)
1. Se è vero che in materia di finanziamento della politica agricola comune ad opera del FEAOG spetta alla Commissione, quando intenda eliminare talune spese dal finanziamento comunitario, dimostrare l’esistenza di una violazione delle norme comunitarie, essa non è tenuta a dimostrare l’esistenza di un danno effettivo o a dimostrare esaurientemente l’inefficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da loro trasmessi, ma può limitarsi a presentare indizi seri in tal senso o elementi probatori dei dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati.
Allorché la Commissione ha presentato elementi di prova siffatti, incombe allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione ha commesso un errore circa le conseguenze finanziarie da trarne. Lo Stato membro interessato non può confutare gli accertamenti di quest’ultima con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. È tale Stato membro che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli o dei propri dati, nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione
Questo temperamento dell’onere della prova è conseguenza della ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri nell’ambito della politica agricola comune e del fatto che la gestione del finanziamento del FEAOG compete principalmente alle amministrazioni nazionali incaricate di vegliare al rigoroso rispetto delle norme comunitarie.
(v. punti 36, 38-40, 46-47, 62, 75, 79)
2. In materia di liquidazione dei conti del FEAOG, il fatto che un procedimento sia perfettibile non giustifica di per sé una rettifica finanziaria. Deve sussistere una carenza significativa nell’applicazione delle norme comunitarie esplicite e una siffatta carenza deve esporre il FEAOG ad un rischio reale di perdita o d’irregolarità.
(v. punto 51)
SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
7 luglio 2005 (*)
«FEAOG – Esclusione di alcune spese – Ortofrutticoli – Arance – Premi per animali – Bovini – Ovini e caprini»
Nella causa C‑5/03,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento, ai sensi dell’art. 230 CE, proposto il 3 gennaio 2003,
Repubblica ellenica, rappresentata dalle sig.re S. Charitaki e E. Svolopoulou, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra M. Condou-Durande, in qualità di agente, assistita dal sig. N. Korogiannakis, dikigoros, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta dal sig. A. Rosas (relatore), presidente di sezione, dai sigg. A. Borg Barthet, J.-P. Puissochet, J. Malenovský e U. Lõhmus, giudici,
avvocato generale: sig. L. A. Geelhoed
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 15 settembre 2004,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 14 ottobre 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Col suo ricorso la Repubblica ellenica chiede l’annullamento della decisione della Commissione, 5 novembre 2002, 2002/881/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia agricola (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 306, pag. 26), nella parte in cui verte su rettifiche finanziarie per un importo di EUR 2 438 896,91, per gli esercizi finanziari 1997‑2001, quanto al settore degli ortofrutticoli, per un importo di EUR 11 352 868, per gli esercizi finanziari 1999‑2001, quanto ai premi per gli animali relativi ai bovini, e per un importo di EUR 22 969 271, per gli esercizi finanziari 1998 e 1999, quanto ai premi per gli animali relativi agli ovini ed ai caprini.
2 Tali rettifiche finanziarie corrispondono, per il settore ortofrutticolo, ad una rettifica specifica del 3% riguardante i contributi assicurativi e ad una rettifica forfettaria del 2% relativa all’insufficienza dei controlli. Nel settore dei premi per gli animali relativi ai bovini ed in quello dei premi per gli animali relativi agli ovini ed ai caprini tale rettifica finanziaria corrisponde a rettifiche forfettarie rispettivamente del 10% e del 5%.
Contesto normativo
La normativa comunitaria generale relativa al finanziamento della politica agricola comune
3 Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287, (GU L 125, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 729/70»), costituisce la normativa di base in materia quanto alle spese anteriori al 1° gennaio 2000. Per le spese successive a tale data è applicabile il regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103).
4 Ai sensi degli artt. 1, n. 2, lett. b), e 3, n. 1, del regolamento n. 729/70 nonché degli artt. 1, n. 2, lett. b), e 2, n. 2, del regolamento n. 1258/99, la sezione garanzia del FEAOG finanzia, nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, gli interventi destinati a regolarizzare tali mercati agricoli, effettuati secondo le norme comunitarie.
5 Ai sensi dell’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/99, la Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario qualora constati che queste ultime non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie. Valutando gli importi da rifiutare, la Commissione tiene conto della natura e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario causato alla Comunità.
6 Il regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6), ammette la possibilità, nel suo allegato, che l’organismo pagatore effettui il pagamento mediante assegno.
La normativa comunitaria relativa agli ortofrutticoli: le arance
7 Il regolamento (CE) del Consiglio 28 ottobre 1996, n. 2200, è relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (GU L 297, pag. 1).
8 Il regolamento (CE) del Consiglio 28 ottobre 1996, n. 2202, che istituisce un regime di aiuti ai produttori di taluni agrumi (GU L 297, pag. 49), fonda tale regime su contratti conclusi tra organizzazioni di produttori e di trasformatori e sul controllo, qualitativo e quantitativo, di tali contratti da parte delle competenti autorità degli Stati membri interessati.
9 Il regolamento (CE) della Commissione 26 giugno 1997, n. 1169, recante modalità di applicazione del regolamento n. 2202/96 (GU L 169, pag. 15), prevede all’art. 15, n. 2, che entro i quindici giorni lavorativi successivi alla ricezione dell’aiuto o dell’anticipo, l’organizzazione di produttori versi integralmente ai suoi membri, tramite trasferimento bancario o postale, gli importi ricevuti.
La normativa comunitaria relativa ai premi per gli animali concernenti i bovini
10 Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805 (GU L 148, pag. 24), è relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina.
11 La direttiva del Consiglio 27 novembre 1992, 92/102/CEE, relativa all’identificazione e alla registrazione degli animali (GU L 355, pag. 32), prevede, all’art. 11, n. 1, che gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarvisi, per quanto riguarda le prescrizioni concernenti i bovini, in modo tale che i bovini formino oggetto, a decorrere dal 1° febbraio 1993, di una registrazione secondo le modalità nazionali esistenti e di un’identificazione secondo le regole esistenti di cui alla suddetta direttiva.
12 Il regolamento (CE) del Consiglio 21 aprile 1997, n. 820, che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all’etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine (GU L 117, pag. 1), adottato, secondo il suo nono ‘considerando’, a causa dell’attuazione insoddisfacente, a questo riguardo, della direttiva 92/102, si applica, ai sensi del suo art. 22, secondo comma, a decorrere del 1° luglio 1997.
13 L’art. 1, n. 2, di tale regolamento precisa che le disposizioni della direttiva 92/102 che riguardano specificamente i bovini non sono più applicabili a decorrere dalla data in cui tali animali devono essere identificati conformemente al titolo I del regolamento medesimo.
14 L’art. 3 di tale regolamento prevede che il sistema di identificazione e di registrazione dei bovini comprende i seguenti elementi: marchi auricolari, basi di dati informatizzate, passaporti per gli animali e registri individuali tenuti presso ciascuna azienda. Gli artt. 4‑7 definiscono, nei dettagli, ciascuno di tali elementi del sistema.
15 Il regolamento (CE) della Commissione 29 dicembre 1997, n. 2629, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento n. 820/97 del Consiglio per quanto riguarda i marchi auricolari, il registro delle aziende e i passaporti previsti dal sistema di identificazione e di registrazione dei bovini (GU L 354, pag. 19), si applica, a norma del suo art. 10, a decorrere dal 1° gennaio 1998. Esso apporta talune precisazioni alle disposizioni del regolamento n. 820/97.
16 Il regolamento (CE) della Commissione 29 dicembre 1997, n. 2629, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento n. 820/97 per quanto riguarda il livello minimo dei controlli da eseguire nel contesto del sistema di identificazione e registrazione dei bovini (GU L 354, pag. 23), si applica a norma del suo art. 6 a decorrere dal 1° gennaio 1998. Esso enuncia i requisiti minimi per l’effettuazione dei controlli previsti nell’ambito del sistema di identificazione e di registrazione dei bovini. Più in particolare, a norma dell’art. 2, n. 3, di tale regolamento, la selezione delle aziende da controllare è effettuata in base ad un’analisi dei rischi, la quale deve tener conto degli elementi elencati nel paragrafo successivo.
17 Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1992, n. 3508, istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 355, pag. 1). Il regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 391, pag. 36), come modificato, a decorrere dal 1° gennaio 1999, dal regolamento (CE) della Commissione 29 luglio 1998, n. 1678 (GU L 212, pag. 23; in prosieguo: il «regolamento n. 3887/92»), è applicabile, ai sensi del suo art. 1, fatte salve disposizioni particolari adottate nei regolamenti settoriali.
18 L’art. 6, n. 2, del regolamento n. 3887/92 prevede un controllo amministrativo che comprende in particolare verifiche incrociate relative agli animali dichiarati onde evitare che uno stesso aiuto venga concesso due volte. A partire dalla modifica, avvenuta il 1° gennaio 1999 e non appena la base di dati informatizzata sia pienamente operativa in conformità dell’art. 5 del regolamento n. 820/97, la nuova lett. b) di tale art. 6, n. 2, prevede anche verifiche incrociate volte a far sì che l’aiuto comunitario sia accordato solo per bovini la cui nascita, spostamenti e decesso sono stati debitamente notificati dal richiedente l’aiuto comunitario all’autorità competente. Il n. 4 del medesimo articolo prevede la selezione delle domande che devono essere oggetto di un controllo in loco in particolare sulla base di un’analisi dei rischi che tiene conto degli elementi ivi elencati.
La normativa comunitaria relativa ai premi per gli animali concernente gli ovini e i caprini
19 Il regolamento (CEE) della Commissione 30 settembre 1993, n. 2700, che stabilisce le modalità di applicazione del premio ai produttori di carni ovine e caprine (GU L 245, pag. 99), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 8 febbraio 1994, n. 279 (GU L 37, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 2700/93»), ricorda al primo ‘considerando’ che, a norma del regolamento n. 3887/92, le domande di aiuti nonché il sistema integrato di gestione e di controllo sono applicabili al regime del premio agli ovini ed ai caprini a decorrere della campagna 1994.
20 L’art. 1, n. 3, del regolamento n. 2700/93 prevede un periodo di permanenza durante il quale il produttore si impegna a mantenere nella propria azienda il numero di pecore e/o di capre per le quali è richiesto il premio. Il secondo comma di tale paragrafo dispone:
«Prima che tutto o parte del gregge di pecore o capre per le quali viene chiesto il premio sia messo a pensione nel corso del periodo di permanenza obbligatoria del gregge, gli animali devono essere identificati. (…). [N]ella domanda di premio occorre indicare il luogo o i luoghi di permanenza (...)».
21 Ai sensi dell’art. 4, n. 1, dello stesso regolamento, i controlli sul posto si effettuano a norma dell’art. 6 del regolamento n. 3887/92 e il sistema di registrazione permanente dei movimenti del bestiame deve essere conforme alle norme stabilite dall’art. 4 della direttiva 92/102.
22 L’art. 10, n. 5, del regolamento n. 3887/92 nella sua versione originale, divenuto, a decorrere dal 1° gennaio 1999, art. 10, n. 11, dispone che qualora, per motivi imputabili a circostanze naturali della vita della mandria, l’imprenditore non possa assolvere l’impegno di detenere gli animali notificati per un premio durante il periodo in cui tale detenzione è obbligatoria, il diritto al premio viene mantenuto per il numero di animali effettivamente ammissibili detenuti durante il periodo obbligatorio, purché l’imprenditore ne abbia informato per iscritto la competente autorità entro i 10 giorni feriali successivi alla constatazione della diminuzione del numero di animali.
Sulla rettifica finanziaria relativa agli ortofrutticoli
Correzione specifica del 3%
Argomenti delle parti
23 Il governo greco contesta la rettifica specifica del 3% corrispondente alla trattenuta di contributi assicurativi ad opera delle organizzazioni di produttori, nonostante l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 1169/97. L’insieme delle disposizioni e circolari nazionali dimostrerebbe che la legislazione greca non permette alcuno scostamento dalle disposizioni comunitarie e che le autorità greche non hanno mai accettato gli atti contrari a queste ultime né adottato una prassi consistente nel trattenere illegittimamente i contributi assicurativi. Il basso numero di eventuali infrazioni che non sono state immediatamente accertate da tali autorità costituirebbe un fenomeno di importanza minore che rientrerebbe nell’ambito dell’applicazione dei controlli richiesti e non potrebbe in alcun caso andare oltre la fine del marzo 1999, data in cui sono state realizzate le ispezioni della Commissione.
24 La Commissione constata che il governo greco non mette in discussione né il prelievo del 3% sugli aiuti per i contributi assicurativi, né il fatto che tale prassi sia contraria all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 1169/97. Poiché l’infrazione non è connessa alla realizzazione o al carattere dei controlli, non si potrebbe inserirla nella rettifica forfettaria a causa di controlli insufficienti. Inoltre le ispezioni sia della Commissione sia della Corte dei conti avrebbero rivelato che la prassi in questione è stata tollerata dalle autorità greche almeno sino al 31 dicembre 2000.
Giudizio della Corte
25 Secondo il tenore letterale dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 1169/97, «[l]’organizzazione di produttori versa integralmente (…) gli importi ricevuti ai suoi membri».
26 È pacifico che, per quanto riguarda talune organizzazioni di produttori non si è proceduto al versamento integrale degli aiuti ricevuti dato che il 3% degli stessi è stato trattenuto per i contributi assicurativi.
27 Va quindi constatato che tali organizzazioni di produttori hanno effettuato tali versamenti in modo non conforme alle regole comunitarie. Di conseguenza la Commissione ha fondatamente escluso dal finanziamento comunitario le somme corrispondenti.
28 Il governo greco sostiene che in ogni caso la rettifica specifica non dovrebbe applicarsi alle spese successive al 31 marzo 1999.
29 Occorre rilevare in proposito che la Commissione, facendo riferimento sia alle misure nazionali adottate sino al luglio 1999 sia ai controlli effettuati dalle istituzioni comunitarie nel corso del 2000, sostiene che tale prelievo sarebbe continuato almeno sino al 31 dicembre 2000.
30 Tuttavia il governo greco non produce alcun elemento idoneo a contraddire la posizione della Commissione.
31 Tenuto conto dell’insieme delle considerazioni precedenti, non può accogliersi l’argomento del governo greco invocato nei confronti della rettifica del 3% corrispondente alla trattenuta da parte di organizzazioni di produttori per i contributi assicurativi.
Rettifica forfettaria del 2%
Argomenti delle parti
32 Il governo greco contesta la rettifica forfettaria del 2% per il fatto che il pagamento tramite assegno non causa al FEAOG alcun pericolo di perdita finanziaria, che l’organizzazione di produttori la quale non avrebbe versato nei termini gli aiuti ai suoi membri sarebbe un caso isolato e non rappresentativo, che il rifiuto, in occasione dell’ispezione della Commissione, di un carico la cui qualità non era adeguata dimostra la corretta applicazione delle regole comunitarie e non il contrario e che, poiché la conservazione dei documenti di pesatura non è richiesta dalle disposizioni comunitarie, la Commissione non può addebitargli il fatto di non avervi proceduto.
33 La Commissione fa valere che il governo greco riconosce che, contrariamente all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 1169/97, sono stati effettuati versamenti tramite assegno e che, nel caso di quattro produttori, gli aiuti non sono stati versati nei termini previsti. Inoltre le affermazioni dei funzionari incaricati dei controlli, secondo cui si applicava una tolleranza del 5% per la frutta ammaccata e dell’1% per la frutta avariata, sarebbero rafforzate dal fatto che, durante tutta la campagna in questione, soltanto due carichi sono stati rifiutati di cui uno il giorno stesso dell’ispezione della Commissione. In tale contesto i documenti di pesatura costituirebbero uno strumento prezioso per migliorare la qualità dei controlli. Tuttavia, poiché tutti gli elementi in parola presentano nel complesso solo un rischio limitato di perdita finanziaria per il FEAOG, la rettifica forfettaria è stata limitata al 2%.
Giudizio della Corte
34 Trattandosi delle prime due censure, relative alle organizzazioni di produttori, va ricordato che, secondo il tenore letterale dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 1169/97, «[e]ntro i quindici giorni lavorativi successivi alla ricezione dell’aiuto o dell’anticipo, l’organizzazione di produttori versa integralmente, tramite trasferimento bancario o postale, gli importi ricevuti ai suoi membri».
35 È pacifico che hanno avuto luogo versamenti tramite assegno e che, nel caso di quattro produttori, gli aiuti non sono stati versati nei termini previsti.
36 Occorre constatare che le spese di cui trattasi non sono state effettuate conformemente alle regole comunitarie. Pertanto la Commissione ha fondatamente escluso tali spese dal finanziamento comunitario.
37 Quanto al pagamento tramite assegno, il governo greco contesta la circostanza che il FEAOG abbia rischiato perdite finanziarie e si riferisce a tal fine al regolamento n. 1663/95, che autorizzerebbe il pagamento mediante assegno nell’ambito di versamenti effettuati da parte del FEAOG agli organismi pagatori degli Stati membri.
38 Secondo una giurisprudenza consolidata, se è vero che spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza di una violazione delle norme comunitarie, nondimeno, una volta che tale violazione sia provata, incombe allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione ha commesso un errore circa le conseguenze finanziarie da trarne (v., in tal senso, sentenze 12 luglio 1984, causa 49/83, Lussemburgo/Commissione, Racc. pag. 2931, punto 30, e 7 ottobre 2004, causa C‑153/01, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑9009, punto 67).
39 Inoltre la Commissione non è tenuta a dimostrare l’esistenza di un danno effettivo, ma può limitarsi a presentare indizi seri in tal senso (v. citata sentenza Spagna/Commissione, punto 66). Questo temperamento dell’onere della prova è conseguenza della ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri nell’ambito della politica agricola comune (v., in tal senso, sentenza 10 novembre 1993, causa C‑48/91, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑5611, punto 17, e 1° ottobre 1998, causa C-238/96, Irlanda/Commissione, Racc. pag. I‑5801, punto 29).
40 La gestione del finanziamento del FEAOG compete, infatti, principalmente alle amministrazioni nazionali incaricate di vegliare al rigoroso rispetto delle norme comunitarie (v. citata sentenza Irlanda/Commissione, punto 30).
41 Come rilevato ai punti 34‑36 della presente sentenza, il pagamento tramite assegno è stato effettuato contravvenendo all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 1169/97. La Commissione sostiene, da un lato, che tale disposizione ha per scopo di assicurarsi che i beneficiari ricevano personalmente l’aiuto loro spettante e, dall’altro, che la medesima firma è stata apposta per conto di molte persone, il che prova che i beneficiari non avevano ricevuto personalmente l’aiuto in questione e che sussisteva un rischio di perdite finanziarie per il FEAOG.
42 Il riferimento, da parte del governo greco, alla circostanza che un modo di pagamento siffatto è ammesso in altri contesti non è sufficiente ad infirmare le contestazioni della Commissione circa la probabilità di un rischio di perdite finanziarie per il FEAOG.
43 Conseguentemente le prime due censure di tale governo non possono essere accolte.
44 Quanto alle censure terza e quarta, relative ai trasformatori, va rilevato che esse mirano a provare che a torto la Commissione ha concluso che il sistema ellenico di controllo degli ortofrutticoli mancava di affidabilità ed efficacia ed ha escluso le relative spese dal finanziamento comunitario.
45 Con la sua terza censura il governo greco addebita alla Commissione di essersi fondata non sull’accettazione illegittima di un carico la cui qualità non era conforme alla normativa in materia, ma sul rifiuto, ai sensi della suddetta normativa, di un carico siffatto.
46 Come rilevato al punto 38 della presente sentenza, spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza di una violazione delle norme comunitarie (v., in tal senso, anche sentenze 19 febbraio 1991, causa C‑281/89, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑347, punto 19, e 28 ottobre 1999, causa C‑253/97, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑7529, punto 6).
47 Orbene risulta dalla giurisprudenza consolidata che la Commissione è tenuta non a dimostrare esaurientemente l’inefficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da loro trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati (v., in tal senso, citata sentenza Paesi Bassi/Commissione, punto 17, e 4 marzo 2004, causa C‑344/01, Germania/Commissione, Racc. pag. I‑2081, punto 58).
48 Va quindi accertato se la Commissione abbia prodotto un insieme di fatti convergenti da cui emergono tali dubbi seri e ragionevoli. Nella fattispecie quest’ultima si è fondata, in primo luogo, sul fatto che solo due carichi di frutta presentati durante la campagna sono stati respinti (essendolo il secondo proprio nel momento in cui erano presenti due controllori della Commissione) e, in secondo luogo, su affermazioni dei rappresentanti del governo greco secondo le quali veniva applicata una percentuale di tolleranza del 5% e dell’1%, rispettivamente per la frutta ammaccata e quella avariata.
49 Come rileva fondatamente l’avvocato generale al punto 30 delle sue conclusioni, da tali fatti, da cui non emerge alcun indizio di irregolarità, non consegue che sussistono dubbi circa il carattere approfondito e completo dei controlli effettuati dallo Stato membro interessato. La Commissione non ha quindi soddisfatto l’obbligo di produrre una prova di dubbi seri e ragionevoli nutriti rispetto a tali controlli.
50 Con la sua quarta censura il governo greco contesta, ai fini della valutazione del rischio di perdite finanziarie per il FEAOG, la presa in considerazione del fatto che i trasformatori non hanno conservato i documenti di pesatura per la campagna 1997/1998, mentre tale conservazione non era imposta da alcuna regolamentazione.
51 Va rilevato in proposito che il fatto che un procedimento sia perfettibile non giustifica di per sé una rettifica finanziaria. Deve esistere una carenza significativa nell’applicazione delle norme comunitarie esplicite ed una siffatta carenza deve esporre il FEAOG ad un rischio reale di perdita o d’irregolarità (v., in tal senso, sentenza 24 febbraio 2005, causa C‑318/02, Paesi Bassi/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 34).
52 Nel caso di specie la Commissione non ha indicato in che cosa la mancata conservazione dei documenti di pesatura costituisca una carenza significativa nell’applicazione delle disposizioni comunitarie, né ha dimostrato in che modo la conservazione di questi ultimi sarebbe stata necessaria per i controlli in questione.
53 Risulta dalle precedenti considerazioni che le prime due censure del governo greco non possono essere accolte mentre le censure terza e quarta di quest’ultimo sono fondate.
54 Occorre rilevare in proposito che, secondo la relazione di sintesi AGRI-625-2002, punto B.2.2.3.2, la rettifica forfettaria del 2% sulle spese nel settore degli ortofrutticoli, per le campagne 1997/1998 e 1998/1999, viene imposta a causa del fatto che numerosi controlli presentano lacune. Orbene, soltanto due delle quattro serie di osservazioni formulate dalla Commissione hanno rivelato siffatte lacune. La rettifica forfettaria si fonda quindi su una giustificazione insufficiente.
55 Pertanto la decisione 2002/881 va annullata nella parte in cui esclude dal finanziamento comunitario il 2% delle spese effettuate nel settore degli ortofrutticoli a causa di controlli insufficienti.
Sulla rettifica finanziaria relativa ai premi per gli animali concernenti i bovini
Argomenti delle parti
56 Il governo greco contesta la rettifica forfettaria del 10% imposta dalla Commissione sui premi per gli animali relativi ai bovini e invoca a tal fine tre serie di argomenti.
57 Per quanto riguarda anzitutto le gravi carenze rilevate dalla Commissione nei controlli essenziali, cioè l’assenza di comunicazione delle modifiche della normativa del sistema integrato di gestione e di controllo introdotte dai regolamenti nn. 1678/98 e 2804/99, il mancato completamento della base di dati e l’assenza di controlli incrociati, la tenuta di registri delle mandrie bovine non conformi al regolamento n. 820/97, le carenze nel marchio auricolare dei bovini, in particolare per quanto riguarda i giovani capi, e il rilascio di passaporti degli animali non conformi al regolamento n. 820/97, il governo greco ritiene che, tenuto conto delle misure transitorie nonché dei miglioramenti sopravvenuti nelle procedure nazionali, siffatte carenze non siano sufficientemente gravi da giustificare una rettifica forfettaria del 10%.
58 Trattandosi poi delle gravi carenze riscontrate dalla Commissione nei controlli secondari, riguardanti l’assenza di separazione delle funzioni, l’insufficiente collaborazione tra i servizi veterinari delle autorità competenti, il controllo insufficiente delle cooperative agricole, il ritardo nel trattamento delle domande, un’analisi non informatizzata dei rischi e le divergenze fra i dati statistici, il governo greco, pur contestando la fondatezza degli accertamenti della Commissione, ricorda che l’inosservanza eventuale di taluni controlli secondari può implicare soltanto una rettifica forfettaria non superiore al 2%.
59 Il governo greco fa valere infine il superamento dei limiti del potere discrezionale della Commissione, dato che il rischio di perdite per il FEAOG non era tale da giustificare un tasso di rettifica finanziaria del 10%.
60 La Commissione si limita sostanzialmente a notare che gli accertamenti su cui è basata la rettifica forfettaria sono stati o espressamente accettati, o non contestati dal governo greco. Quanto al superamento dei limiti del suo potere discrezionale, essa considera che gli accertamenti eseguiti dai suoi servizi rivelano gravi carenze nell’ambito dell’organizzazione e dell’attuazione del sistema di controlli essenziali le quali, dato che molti di questi ultimi non sono posti in essere o lo sono in maniera insufficiente, espongono il FEAOG ad un importante rischio di perdite.
Giudizio della Corte
61 Riguardo, anzitutto, ai controlli essenziali, va rilevato, come ha fatto la Commissione, che il governo greco accetta espressamente gli accertamenti della Commissione ad eccezione di quello relativo all’assenza di comunicazione delle modifiche regolamentari cui si è rispettivamente proceduto il 1° gennaio 1999 ed il 1° gennaio 2000.
62 Va in proposito ricordato che, poiché la Commissione ha presentato un elemento probatorio di dubbio serio e ragionevole, lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare gli accertamenti di quest’ultima con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. È in effetti tale Stato membro che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli o dei propri dati, nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (v., in tal senso, sentenza 24 febbraio 2005, causa C‑300/02, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑1341, punti 34‑36).
63 Tuttavia il governo greco afferma, da un lato, che tali modifiche sarebbero state comunicate in tempo utile grazie ai seminari di informazione annuali e, dall’altro, che il fatto che le circolari contenenti istruzioni dettagliate per l’applicazione dei regolamenti in parola siano state inviate alle prefetture di dipartimento con un ritardo rispettivamente di due e di quattro mesi non ha impedito l’applicazione dei regolamenti stessi ai controlli effettuati nel 1999 e nel 2000. Tali affermazioni non sono tuttavia sufficienti ad infirmare l’accertamento della Commissione.
64 Trattandosi poi dei controlli secondari, va rilevato che gli elementi invocati dal governo greco al fine di contestare le asserzioni della Commissione non sono sufficienti a far cadere i dubbi espressi da quest’ultima circa i controlli in questione.
65 In effetti il suddetto governo si limita a contestare attraverso affermazioni generali l’assenza di separazione delle funzioni nonché di supervisione delle cooperative agricole. Esso si limita a menzionare una sola circolare al fine di provare l’esistenza di un’adeguata collaborazione tra i servizi veterinari delle competenti autorità. Pur ammettendo il ritardo nel trattamento delle domande, esso si attiene nondimeno, quanto all’analisi dei rischi, all’affermazione che quest’ultima è stata effettuata manualmente ed in tempo utile. Peraltro, come rileva l’avvocato generale al paragrafo 53 delle conclusioni, le affermazioni del governo greco riguardo ai dati statistici non corretti sono difficili da afferrare e non chiariscono in che modo questi ultimi siano verificati e corretti. L’assenza di dati affidabili concernenti i controlli implica un elevato rischio di danno per il FEAOG.
66 Quanto infine agli argomenti di tale governo relativi al superamento dei limiti del potere discrezionale della Commissione, occorre constatare, come rileva l’avvocato generale ai paragrafi 57‑59 delle conclusioni, che, alla luce delle considerazioni precedenti, questi ultimi non possono essere accolti.
67 In effetti, poiché il governo greco non è pervenuto a confutare le affermazioni della Commissione con elementi che provino l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo, vanno ritenute provate le gravi carenze rilevate da quest’ultima sia nei controlli essenziali sia nei controlli secondari.
68 Non può quindi addebitarsi alla Commissione di aver applicato, conformemente agli orientamenti contenuti nel documento n. VI/5330/97, una rettifica sino al 10%, poiché, se uno o più controlli essenziali non sono effettuati o lo sono così male o così sporadicamente da essere inefficaci al fine di stabilire l’idoneità di una domanda ad essere prescelta o di prevenire le irregolarità, è ragionevole pensare che sussistesse un elevato rischio di perdite rilevanti per il FEAOG.
69 Tenuto conto di quanto precede, va disattesa come infondata l’argomentazione del governo greco avverso la rettifica forfettaria del 10% applicata ai premi per gli animali relativi ai bovini.
Sulla rettifica finanziaria relativa ai premi per gli animali concernenti gli ovini ed i caprini
Argomenti delle parti
70 Il governo greco contesta la rettifica forfettaria del 5% applicata dalla Commissione sui premi per gli animali relativi agli ovini ed ai caprini. In effetti tale rettifica si fonderebbe su quella, anch’essa del 5%, operata su codesti stessi premi per gli anni 1995‑1997. Orbene, a seguito dei miglioramenti sopravvenuti nella maniera in cui tale governo ha applicato il regime durante gli anni 1998 e 1999, essa dovrebbe essere ricondotta al 2%.
71 La Commissione si limita sostanzialmente a rilevare che non sono state confutate le constatazioni su cui si fonda la rettifica finanziaria, cioè la mancanza di un registro dei movimenti del bestiame, la mancata affidabilità delle statistiche risultanti dai controlli, i ritardi nel trattamento dei dati, l’omessa realizzazione di un’analisi dei rischi, l’indicazione inesatta del luogo di detenzione del bestiame e la notifica verbale delle perdite. L’assenza di netti miglioramenti rispetto agli accertamenti che hanno portato all’applicazione di una rettifica forfettaria del 5% quanto agli anni 1995‑1997 avrebbe condotto all’applicazione del medesimo tasso di rettifica per gli anni 1998 e 1999.
Giudizio della Corte
72 Va preliminarmente notato che con la sentenza 9 settembre 2004, causa C‑332/01, Grecia/Commissione (Racc. pag. I‑7699, punti 99 e segg.), la Corte ha respinto il ricorso della Repubblica ellenica contro la decisione della Commissione, 11 luglio 2001, 2001/55/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 200, pag. 28), nella parte in cui aveva ad oggetto la rettifica forfettaria del 5% imposta sui premi per gli animali relativi agli ovini ed ai caprini per quanto riguarda gli anni 1995‑1997.
73 La rettifica finanziaria di cui trattasi nel presente ricorso è stata applicata a motivo delle negligenze generali accertate dalla Commissione quanto agli anni 1995‑1997, negligenze per le quali i servizi di quest’ultima non hanno rilevato alcun netto miglioramento nel corso degli anni 1998 e 1999.
74 Occorre quindi esaminare gli elementi probatori forniti dal governo greco avverso gli accertamenti della Commissione al fine di verificare l’esistenza di eventuali scostamenti rispetto alla situazione quale si presentava in occasione della precedente rettifica finanziaria.
75 Occorre ricordare al riguardo, come già dichiarato al punto 62 della presente sentenza, che, quando la Commissione presenta un elemento probatorio di dubbio serio e ragionevole a proposito del sistema di controllo in questione, è lo Stato membro che deve poi fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli o dei propri dati, o dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione.
76 Sulla falsariga di quanto constatato dalla Corte nella causa all’origine della sentenza 9 settembre 2004, Grecia/Commissione, citata supra, il governo greco riconosce che per gli anni in questione e contrariamente a quanto previsto dall’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2700/93, il registro dei movimenti del bestiame non era stato ancora realizzato. Tuttavia tale governo non apporta alcun elemento atto a individuare i miglioramenti cui fa riferimento.
77 Parimenti tale governo riconosce l’accettazione da parte delle sue autorità della notifica verbale delle perdite, contrariamente a quanto previsto dall’art. 10, n. 5, del regolamento n. 3887/92.
78 Quanto alla mancata affidabilità delle statistiche risultanti dai controlli, l’avvocato generale disattende fondatamente, al punto 66 delle conclusioni, il riferimento da parte del governo greco alle buone qualifiche dei controllori, poiché ciò non è sufficiente a provare il conteggio regolare degli animali.
79 Per quanto riguarda il ritardo nel trattamento dei dati e l’analisi dei rischi di cui all’art. 6, n. 4, di tale regolamento, occorre rinviare, come fanno le parti della controversia, gli accertamenti eseguiti riguardo ai premi per gli animali relativi ai bovini. Così uno Stato membro non può confutare gli accertamenti della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile e operativo (v. citata sentenza 9 settembre 2004, Grecia/Commissione, citata, punti 128 e 129).
80 Circa l’indicazione del luogo di detenzione degli animali va rilevato, come già dichiarato dalla Corte ai punti 133‑137 della medesima sentenza che, considerati l’economia e l’obiettivo dell’art. 5, n. 1, quarto trattino, del regolamento n. 3887/92, è necessario considerare che l’indicazione richiesta dev’essere sufficientemente chiara per permettere alle autorità di controllo di verificare il luogo esatto in cui sono detenuti gli animali.
81 Non può quindi accogliersi l’argomento del governo greco fatto valere nei confronti della rettifica forfettaria del 5% dei premi per gli animali relativi agli ovini ed ai caprini.
82 Tenuto conto dell’insieme delle considerazioni precedenti, la decisione 2002/881 va annullata nella parte in cui esclude il 2% delle spese effettuate nel settore degli ortofrutticoli dal finanziamento comunitario. Per il resto il ricorso della Repubblica ellenica va respinto.
Sulle spese
83 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Conformemente all’art. 69, n. 3, del medesimo regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese. Poiché la Repubblica ellenica è soccombente su due delle tre censure fatte valere dalla Commissione, occorre condannarla a sopportare due terzi delle spese della Commissione conformemente alla domanda di quest’ultima. Poiché la Repubblica ellenica non ha formulato alcuna domanda sulle spese, le parti sopporteranno per il resto le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 5 novembre 2002, 2002/881/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia agricola (FEAOG), sezione «garanzia», è annullata nella parte in cui esclude il 2% delle spese effettuate nel settore degli ortofrutticoli dal finanziamento comunitario.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) La Repubblica ellenica sopporterà due terzi delle spese della Commissione delle Comunità europee.
4) Le parti sopporteranno le proprie spese per il resto.
Firme
* Lingua processuale: il greco.
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