SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 29718/96
présentée par Jean-Pierre SERRE
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 14 janvier 1998 en présence
de
MM. J.-C. GEUS, Président
M.A. NOWICKI
G. JÖRUNDSSON
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 26 décembre 1995 par Jean-Pierre
SERRE contre la France et enregistrée le 5 janvier 1996 sous le N° de
dossier 29718/96 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, ressortissant français né en 1945, est docteur
vétérinaire et réside à Franchesse (Allier).
Devant la Commission, il est représenté par la société civile
professionnelle Lesourd, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de
cassation.
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par le requérant,
peuvent se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant fit l'objet de plusieurs plaintes déposées par le
président du conseil régional de l'Ordre des vétérinaires (ci-après
l'Ordre). Il lui était reproché d'avoir rédigé en 1985 un faux
certificat et d'avoir essayé de l'utiliser, faits ayant donné lieu à
sa condamnation, par le tribunal correctionnel de Moulins le
20 juillet 1988 à une peine de quatre mois d'emprisonnement avec sursis
et à une amende ; d'avoir acquis en 1988 des substances médicamenteuses
ne correspondant pas à des soins donnés à des animaux dont il aurait
eu la charge ; d'avoir vendu à la même époque des produits à plusieurs
éleveurs situés dans des régions très diverses, faits pour lesquels la
cour d'appel de Riom l'a condamné en 1989 à quinze mois
d'emprisonnement avec sursis et à une amende ; d'avoir vendu le
24 juin 1992 des médicaments sur le marché aux gros bovins de Sancoins.
La chambre régionale de discipline de l'Ordre siégea à huis clos
le 11 février 1993. Par décision du même jour, elle estima que ces
faits constituaient des infractions à plusieurs articles du Code de la
santé publique (L. 610, L. 614, L. 617-6, R. 5146-51 et R. 5146-52),
ainsi qu'à la loi du 16 juillet 1984 et au décret du 27 décembre 1987
régissant les vétérinaires. La chambre régionale condamna en
conséquence le requérant à une suspension temporaire d'exercice de
huit ans, dont trois ans fermes.
Le requérant fit appel devant la Chambre supérieure de discipline
de l'Ordre. S'agissant de la procédure, il soutenait, en invoquant la
Convention, que la citation était nulle faute d'avoir décrit et
qualifié les fait reprochés et que le procès n'était pas équitable,
dans la mesure où il avait déposé plainte contre le praticien qui avait
ensuite occupé le siège du ministère public à l'audience de la chambre
régionale de discipline.
L'audience eut lieu à huis clos le 28 septembre 1994. Par
décision du même jour, la Chambre supérieure de discipline rejeta les
arguments du requérant sur la procédure dans les termes suivants :
"(...) attendu que la lettre recommandée (...) convoquant
(le requérant) devant la chambre régionale de discipline
précise les articles du Code de déontologie qui auraient
été méconnus, et prévient ce praticien qu'il pourra
consulter, lui même ou son défenseur, le dossier de
l'affaire au siège du conseil régional ;
Attendu d'ailleurs que (le requérant) devait avoir une
connaissance approfondie des faits qui lui étaient
reprochés puisqu'il avait déjà été entendu par le
rapporteur et surtout parce que ces faits qui l'amènent
devant la juridiction disciplinaire ont déjà fait l'objet
de poursuites devant les juridictions répressives de droit
commun ; que l'appelant ne peut donc sérieusement invoquer
en la circonstance une violation des droits de la défense ;
Attendu que (le requérant) prétend en second lieu que le
procès n'aurait pas été équitable, au motif qu'il avait
déposé plainte contre le Docteur-Vétérinaire qui avait
ensuite occupé le siège du ministère public à l'audience du
11 février 1993 ;
Mais attendu que ce fait est insuffisant pour en déduire
que le procès n'a pas été équitable ; que ce moyen n'est
donc pas mieux fondé que le précédent (...)"
Sur le fond, la Chambre supérieure de discipline estima que les
premiers juges avaient retenu à tort contre le requérant le fait
d'établissement d'un faux certificat, qui était amnistié et que la
preuve de la vente de médicaments le 24 juin 1992 sur le marché aux
gros bovins n'était pas rapportée. La Chambre supérieure de discipline
infirma la décision de première instance sur ces points. En revanche,
elle approuva la chambre régionale d'avoir reconnu que le requérant
avait acquis en 1988 diverses substances médicamenteuses ne
correspondant pas à des soins à des animaux dont il aurait eu la charge
et les avait revendues, ces faits révélant l'existence d'un trafic
organisé. Toutefois, elle réduisit la sanction prononcée à cinq ans de
suspension d'exercice, dont deux ans avec sursis.
Le 13 décembre 1994, le requérant forma un pourvoi en cassation
devant le Conseil d'Etat, assorti d'une demande de sursis à exécution
de la sanction. Il soutenait notamment que les prescriptions de
l'article 6 de la Convention n'avaient pas été respectées, dans la
mesure où la chambre régionale de discipline, juge de première
instance, s'était auparavant constituée partie civile contre lui dans
la procédure pénale ayant donné lieu à l'arrêt de condamnation de la
cour d'appel de Riom. Dès lors, sa cause n'avait pas été entendue par
un tribunal indépendant et impartial au sens de l'article 6 précité.
Il mentionnait également le fait qu'un litige personnel l'avait opposé
au praticien faisant office de ministère public devant cette instance.
Dans ses observations complémentaires du 24 mai 1995, le
requérant faisait en outre valoir que sa cause n'avait pas été entendue
publiquement, au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention.
Le 30 juin 1995, la commission d'admission des pourvois en
cassation du Conseil d'Etat décida de ne pas admettre son pourvoi, au
motif qu'aucun des moyens soulevés "ne présent(ait) de caractère
sérieux".
B. Eléments de droit interne
a) Textes
Règlement intérieur des conseils supérieur et régionaux de l'Ordre
Article 31
"Le conseil régional de l'Ordre, complété par un conseiller
à la cour d'appel en activité ou honoraire, et sous sa
présidence, constitue la chambre régionale de discipline
(...) Le conseiller à la cour d'appel, président, a voix
délibérative (...)"
Article 32
"A la requête de la personne poursuivie, du plaignant ou du
président du Conseil supérieur de l'Ordre, la Chambre
supérieure de discipline peut, dans l'intérêt d'une bonne
administration de la justice, dessaisir un président de
conseil régional ou une chambre régionale de discipline et
renvoyer la connaissance de l'affaire à un autre président
de conseil régional ou à une autre chambre régionale de
discipline (...)"
Article 33
"La chambre régionale de discipline exerce la compétence
disciplinaire de première instance, dans le ressort
territorial de la région, pour tout ce qui concerne
l'honneur, la moralité et la discipline de la profession.
Elle réprime tous les manquements au Code de déontologie
des vétérinaires sur qui elle a juridiction (...)
L'action disciplinaire est exercée par le président du
conseil régional de l'Ordre dont dépend le vétérinaire qui
en fait l'objet. Il est saisi par plainte émanant du
ministre de l'Agriculture, du préfet, du président du
Conseil supérieur de l'Ordre, du président d'un conseil
régional, du président d'un syndicat de vétérinaires, du
directeur des services vétérinaires départementaux, du
procureur de la République, d'un vétérinaire inscrit au
tableau de l'Ordre ou encore de tout intéressé. Il peut
également agir d'office (...)"
Article 34
"Dans tous les cas le président du conseil régional désigne
un rapporteur qu'il choisit au sein du conseil et informe
la personne visée des faits qui lui sont reprochés.
Le rapporteur a pour mission de recueillir tous les
éléments nécessaires, de consigner par écrit la déposition
de la personne visée et des témoins et de prendre les
mesures d'instruction qui lui paraissent utiles, à
condition de respecter les droits de la défense (..)
Lorsqu'il a terminé son instruction, le rapporteur transmet
le dossier, avec son rapport écrit, au président du conseil
régional.
Si ce dernier décide de classer l'affaire, il le notifie au
plaignant (...)
Si, au contraire, le président du conseil régional décide
de poursuivre, il fixe, d'accord avec le président de la
chambre régionale de discipline, la date et le siège de
l'audience."
Article 35
"La convocation à l'audience est adressée (...) à la
personne faisant l'objet de poursuites, par lettre
recommandée avec demande d'avis de réception, quinze jours
francs au moins avant l'audience.
La convocation adressée à la personne poursuivie énonce les
faits qui lui sont reprochés (...) Elle l'invite à faire
connaître au plus tôt au président du conseil régional de
l'Ordre si elle choisit un défenseur et, dans ce cas, le
nom et l'adresse de celui-ci (...)
La convocation indique à la personne poursuivie le délai
pendant lequel elle-même ou son défenseur pourra prendre
connaissance du dossier (...) Ce délai ne pourra être
inférieur à dix jours (...)"
Article 37
"La personne faisant l'objet des poursuites est tenue soit
de comparaître en personne, soit de se faire représenter
par un défenseur (...), soit de produire une défense écrite
(...)
Après l'interrogatoire d'identité de la personne
poursuivie, le rapporteur donne lecture de son rapport. Le
président de la chambre de discipline recueille les
explications de l'intéressé. Les témoins sont ensuite
entendus (...) Le président du conseil régional prend
ensuite ses réquisitions.
Le défenseur est entendu et la personne poursuivie a la
parole la dernière.
(...)
L'audience n'est pas publique et la délibération reste
secrète. Celle-ci a lieu hors la présence de l'intéressé,
de son défenseur et du plaignant. Assurant la fonction de
ministère public, le président du conseil régional de
l'Ordre ne participe pas à la délibération et se retire en
même temps que la personne poursuivie et son défenseur."
Article 39 par. 1
"Le membres de la chambre de discipline peuvent être
récusés selon la procédure prévue par les articles 341 à
355 du Nouveau Code de procédure civile."
Article 41
"La chambre de discipline peut appliquer les peines
disciplinaires suivantes :
1° l'avertissement ;
2° la réprimande (...) ;
3° la suspension temporaire du droit d'exercer la
profession, pour une durée maximum de dix ans, dans un
périmètre qui ne pourra excéder le ressort de la chambre
régionale qui a prononcé la suspension (...) ;
4° la suspension provisoire du droit d'exercer la
profession pour une durée maximum de dix ans, sur tout le
territoire de la France (...) ;
5° la radiation du tableau général de l'Ordre (...)"
Article 44
"Appel des décisions de la chambre régionale de discipline
peut être porté devant la Chambre supérieure de discipline
dans les conditions fixées aux articles 46 et 47 (...)
L'appel a un effet suspensif."
Article 45
"La Chambre supérieure de discipline est composée des
membres du Conseil supérieur de l'Ordre et d'un conseiller
à la Cour de cassation en activité ou honoraire, exerçant
la présidence (...).
Le conseiller à la Cour de cassation, président, a voix
délibérative. Le président du Conseil supérieur de l'Ordre
prend les réquisitions, il ne prend pas part à la
délibération (...)"
Article 48
"Les règles de procédures exposées aux articles 35, 36, 37,
38, 39 et 40 s'appliquent devant la Chambre supérieure de
discipline (...)"
Article 49
"La Chambre supérieure de discipline peut prononcer les
peines prévues à l'article 41."
Article 50 par. 3
"Les décisions de la Chambre supérieure de discipline
peuvent être déférées au Conseil d'Etat dans les conditions
de droit commun."
Article 11 de la loi du 31 décembre 1987
"Le pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat fait
l'objet d'une procédure préalable d'admission. L'admission
est refusée par décision juridictionnelle si le pourvoi est
irrecevable ou n'est fondé sur aucun moyen sérieux (...)"
Article 28-1 du décret du 30 juillet 1963 (tel que modifié par le
décret du 2 septembre 1988)
"La commission d'admission des pourvois en cassation
comprend un président, un président suppléant et des
assesseurs choisis parmi les conseillers d'Etat en service
ordinaire, des maîtres des requêtes et des auditeurs lui
sont affectés en qualité de rapporteurs."
b) Jurisprudence
Selon une jurisprudence constante au moment des faits, le Conseil
d'Etat considérait que l'article 6 de la Convention était inapplicable
aux juridictions disciplinaires (cf. notamment décision du
29 octobre 1990 citée in Cour eur. D.H., Diennet c. France, arrêt du
26 septembre 1995, série A n° 325-A, p. 9, par. 13).
Le Conseil d'Etat rejetait tout moyen de cassation fondé sur
l'article 6 par. 1 de la Convention et notamment sur le caractère non
public des débats devant les instances ordinales (cf. notamment arrêts
Debout du 27 octobre 1978, Recueil Lebon, p. 395 ; Subrini du
11 juillet 1984, Recueil Lebon, p. 259). Il a rappelé, dans un arrêt
du 11 janvier 1993 (arrêt Bezelgues), que "les juridictions
disciplinaires ne statuent pas en matière pénale et ne tranchent pas
de contestations sur des droits et obligations en matière civile ; dès
lors, les dispositions précitées de l'article 6 de la Convention
européenne ne leur sont pas applicables." Cette jurisprudence était
suivie par les instances disciplinaires des ordres professionnels.
Par un arrêt du 29 juillet 1994 (Département de l'Indre,
Recueil Lebon, p. 363), le Conseil d'Etat a estimé que la décision de
la commission centrale d'aide sociale statuant sur une demande de
récupération d'une aide sociale "a(vait) le caractère d'une décision
juridictionnelle qui tranche une contestation relative à des droits et
obligations de caractère civil, au sens des stipulations (...) de
l'article 6 par. 1 de la Convention (...)". Dès lors, l'audience devant
la commission devait être publique.
Enfin, le 14 février 1996, saisi d'un recours en annulation
dirigé contre le décret du 27 novembre 1991 ayant organisé la
profession d'avocat, le Conseil d'Etat a rendu un arrêt d'assemblée
dans lequel il a examiné, au regard de l'article 6 par. 1 de la
Convention, un moyen tenant à la méconnaissance du principe de
publicité des débats.
GRIEFS
1. Le requérant se plaint de ce que sa cause n'a pas été entendue
publiquement, comme le veut l'article 6 par. 1 de la Convention.
2. Citant la même disposition, il estime n'avoir pas été jugé par
un tribunal indépendant et impartial. Il fait valoir, à cet égard, que
le conseil régional de l'Ordre, qui a provoqué l'ouverture de
poursuites pénales contre lui, a eu ensuite à connaître de son affaire
dans sa formation disciplinaire. Dès lors, l'Ordre a été juge et
partie. Par ailleurs, il souligne que le président du conseil régional,
qui a saisi la commission régionale de discipline des plaintes à son
encontre, a ensuite occupé le siège du ministère public devant cette
instance.
EN DROIT
Le requérant allègue la violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention, dont les dispositions pertinentes se
lisent comme suit :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement (...) par un tribunal
indépendant et impartial (...), qui décidera (...) des
contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil (...). Le jugement doit être rendu publiquement, mais
l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la
presse et au public pendant la totalité ou une partie du
procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou
de la sécurité nationale dans une société démocratique,
lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie
privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure
jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans
des circonstances spéciales la publicité serait de nature
à porter atteinte aux intérêts de la justice."
La Commission doit en premier lieu établir si l'article 6 par. 1
(art. 6-1) précité est applicable à la procédure dont le requérant a
fait l'objet.
Elle rappelle la jurisprudence des organes de la Convention,
selon laquelle un contentieux disciplinaire dont l'enjeu est le droit
de continuer à pratiquer une profession libérale, donne lieu à une
contestation sur des droits de caractère civil, au sens de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention (cf. notamment Cour eur. D.H., arrêt
Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique du 23 juin 1981, série
A, n° 43, p. 22, par. 48 ; arrêt Albert et Le Compte c. Belgique du
10 février 1983, série A n° 58, p. 15, par. 28, rapp. Comm. 14.12.81,
série B n° 50 ; arrêt Diennet c. France précité, p. 13, par. 27 ; arrêt
Philis c. Grèce (n° 2) du 27 juin 1997, Recueil 1997-IV,
N° 40).
En l'occurrence, la Commission relève que le requérant a fait
l'objet d'une sanction de suspension temporaire d'exercice pour une
durée de cinq ans, dont deux ans avec sursis. Elle observe que cette
sanction a directement affecté l'exercice de son activité
professionnelle de nature libérale. En conséquence, la Commission
considère que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention est
applicable à la procédure en cause (cf. Cour eur. D.H., arrêt Van
Orshoven c. Belgique du 25 juin 1997, Recueil 1997-III, N° 39).
1. Le requérant se plaint de ce que sa cause n'a pas été entendue
publiquement, comme le veut l'article 6 par. 1 (art. 6-1) précité.
En l'état actuel du dossier, la Commission n'est pas en mesure
de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et estime nécessaire
de porter cette partie de la requête à la connaissance du gouvernement
défendeur, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement
intérieur.
2. Le requérant estime n'avoir pas été jugé par un tribunal
impartial, au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) précité.
Il fait valoir, à cet égard, que le conseil régional de l'Ordre,
qui a provoqué l'ouverture de poursuites pénales contre lui, a eu
ensuite à connaître de son affaire dans sa formation disciplinaire et
que, dès lors, l'Ordre était juge et partie. Il souligne, par ailleurs,
que le président du conseil régional, qui a saisi la commission
régionale de discipline des plaintes à son encontre, a ensuite occupé
le siège du ministère public devant cette instance.
a) La Commission observe que le requérant n'a pas soulevé devant le
Conseil d'Etat, expressément ou en substance, le grief tenant à ce que
l'Ordre pris globalement serait juge et partie et donc partial. Par
ailleurs, il n'a pas soulevé un défaut d'impartialité objective du
président du conseil régional, tenant à son rôle de plaignant puis de
ministère public, mais un défaut d'impartialité subjective, en ce qu'un
litige personnel les aurait opposés.
Il s'ensuit que le requérant n'a pas épuisé les voies de recours
internes quant à ces griefs et que cet aspect de la requête est
irrecevable en application des articles 26 et 27 par. 3
(art. 26, 27-3) de la Convention.
b) En ce qui concerne les autres griefs du requérant dirigés contre
la procédure en première instance devant la commission régionale de
discipline, la Commission rappelle que l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention, s'il consacre le droit à un tribunal au sens de cette
disposition, n'astreint pas pour autant les Etats membres à soumettre
des contestations sur les droits et obligations de caractère civil à
des procédures se déroulant, à chacun de leurs stades, devant des
"tribunaux" conformes à ses diverses prescriptions (arrêt Le Compte,
Van Leuven et De Meyere c. Belgique précité, p. 23, par. 51 a).
La Commission relève qu'en l'espèce le requérant ne fait pas
valoir d'arguments précis susceptibles de mettre en cause
l'impartialité de la Chambre supérieure de discipline de l'Ordre. Le
fait que des poursuites pénales, engagées sur plainte du conseil
régional de l'Ordre, ait abouti à la condamnation du requérant pour des
infractions à des textes de nature répressive, ne lui paraît pas en soi
de nature à faire conclure que, lorsqu'elle a statué en matière
disciplinaire, la Chambre supérieure de discipline aurait été partiale.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission,
AJOURNE l'examen du grief du requérant concernant l'absence de
publicité des débats,
à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
M.-T. SCHOEPFER J.-C. GEUS
Secrétaire Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
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