SFOUNTOURIS ET AUTRES c. ALLEMAGNE

CINQUIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 24120/06
présentée par Argyris SFOUNTOURIS et autres
contre l’Allemagne

La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 31 mai 2011 en une chambre composée de :

Dean Spielmann, président,
Karel Jungwiert,
Boštjan M. Zupančič,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Ann Power,
Angelika Nußberger, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 9 juin 2006,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Vu la réponse du gouvernement suisse qu’il n’avait pas l’intention de faire usage de son droit de tierce intervention et l’absence d’une réponse à ce sujet de la part du gouvernement grec,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le premier requérant, M. Argyris Sfountouris, de nationalité suisse et grecque, est né en 1940 et réside à Zurich. Les autres requérantes, Mmes Chryssoula Tzatha, née Sfountouri, Astero Liaskou, née Sfountouri et Kondylia Sfountouri, de nationalité grecque et nées respectivement en 1932, 1934 et 1938 résident à Distomo (Grèce). Au cours de la procédure, le 16 septembre 2008, Mme Liaskou est décédée. Ses quatre enfants, Mme Maria Liaskou et MM. Dimitrios, Nikolaos et Vasileios Liaskos, ont informé la Cour qu’ils souhaitaient maintenir la requête.

Les requérants sont représentés devant la Cour par Me M. Klingner, avocat à Hambourg. Le gouvernement défendeur était représenté par son agent Mme A. Wittling-Vogel du ministère fédéral de la Justice.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. Le contexte de l’affaire

Le 10 juin 1944, les parents des requérants furent tués par des membres d’une unité de la Waffen-SS qui faisait partie des forces militaires d’occupation allemandes en Grèce, dans un massacre perpétré en représailles à la suite d’une attaque de partisans grecs contre un convoi allemand. Sur les 1800 habitants du village, 218 personnes furent tuées, dont aucune n’avait participé aux combats de partisans. Les victimes étaient avant tout des gens âgés, des femmes, des enfants et des nourrissons. Le village fut brulé. Les requérants, mineurs à l’époque des faits, ne survécurent que grâce à un soldat allemand qui leur avait signifié de se cacher.

Le 18 mars 1960, l’Allemagne et la Grèce conclurent un traité sur les prestations en faveur des victimes grecques d’actes de persécution national‑socialiste, en vertu duquel la Grèce reçut 115 millions de deutschemark dont la répartition aux victimes lui incombait.

En novembre 1995, après s’être adressés en vain à l’ambassade d’Allemagne en Grèce, les requérants et 253 autres personnes saisirent le tribunal de grande instance de Livadia (Grèce) d’une demande de dommages-intérêts qui, par un jugement du 30 octobre 1997, fut partiellement accueillie. Le pourvoi en cassation du gouvernement allemand fut rejeté par la Cour de cassation le 4 mai 2000. Au cours de la procédure d’exécution qui s’ensuivit, le ministre grec de la Justice refusa de donner son accord, nécessaire à l’exécution forcée contre un Etat étranger (voir Kalogeropoulou et autres c. Grèce et Allemagne (déc.), no 59021/00, CEDH 2002‑X). Les demandes d’exécution forcée de ce jugement en Italie, engagées par les intéressés après que la Cour de cassation italienne eut rendu plusieurs décisions par lesquelles elle avait rejeté l’exception de l’immunité soulevée par l’Allemagne, font l’objet d’une instance de l’Allemagne contre l’Italie devant la Cour internationale de Justice[1].

Par ailleurs, au cours d’une procédure parallèle devant les juridictions grecques (concernant des demandes de compensation pour un massacre par des soldats des forces armées allemandes à Kalavryta en Grèce le 13 décembre 1943), la Cour de Justice des Communautés européennes, saisie d’une demande à titre préjudiciel, a estimé que la Convention du 27 septembre 1968 concernant la compétence judiciaire et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (ci-après « la Convention de Bruxelles ») n’était pas applicable aux demandes des intéressés contre l’Etat allemand car il ne s’agissait pas d’un litige en matière civile au sens de l’article 1 § 1 de cette convention.[2] Cette procédure fait l’objet d’une requête devant la Cour (no 37937/07, Lechouritou et autres c. Union européenne et les 27 Etats membres de l’Union européenne).

2. L’action des requérants devant les juridictions allemandes

a) Le jugement du tribunal régional de Bonn

Parallèlement à leurs démarches en Grèce, le 11 septembre 1995, les requérants avaient saisi le tribunal régional de Bonn d’une demande tendant à l’obtention de dommages-intérêts.

Le 23 juin 1997, le tribunal régional de Bonn rendit son jugement. Tout en reconnaissant que les requérants s’étaient vu infliger une peine immensurable, il considéra notamment que le préjudice subi ne pouvait faire l’objet d’une indemnisation : d’une part, en effet, il s’agissait de préjudices de guerre qui ne pouvaient être compensés qu’entre Etats ; d’autre part, il n’y avait aucune base légale en droit interne sur laquelle les requérants pussent fonder leur demande.

b) L’arrêt de la cour d’appel de Cologne

Le 27 août 1998, la cour d’appel de Cologne confirma le jugement entrepris. Elle observa qu’il fallait examiner la question de savoir si les requérants pouvaient faire valoir des droits à réparation au regard du droit international public, d’une part, et au regard du droit national, d’autre part.

Pour ce qui est du droit international, la cour d’appel releva d’abord que l’action de représailles menée par l’unité de la Waffen-SS en cause, unité qui était intégrée dans la Wehrmacht, constituait un acte délictuel mais relevait du droit international de la guerre. Cette action que la cour d’appel qualifia de massacre, était contraire à l’article 23 (b et g) du règlement annexe de la Convention (IV) de La Haye du 18 octobre 1907 (ci-après : « la Convention de La Haye » - voir « Le droit international et interne pertinent »), qui était applicable en l’espèce même si la Grèce ne l’avait pas ratifiée (à l’époque), cette convention ne faisant que codifier les coutumes de la guerre généralement reconnues. La cour d’appel conclut que si, en vertu de l’article 3 de la Convention de La Haye, l’Allemagne était en principe tenue de payer des dommages et intérêts, les requérants n’étaient pas habilités à faire valoir une telle obligation contre l’Allemagne. En effet, selon un principe bien établi en droit international, le préjudice infligé à un individu était considéré comme un préjudice subi par l’État dont il est ressortissant et c’était à cet État que revenait le droit de saisir l’autre État (belligérant) d’éventuelles demandes de réparation, en son propre nom. Le droit international partait du principe de la médiatisation, qui excluait en règle générale la possibilité pour un individu de faire valoir des droits découlant du droit international à l’encontre d’un État. S’il existait des situations où l’individu pouvait acquérir une capacité juridique partielle au regard du droit international, tel n’était pas le cas en l’espèce. L’article 3 de la Convention de La Haye n’habilitait en effet pas un individu ayant subi un préjudice à assigner un État en justice en vue d’obtenir des dommages et intérêts.

Concernant l’éventuel fondement d’un droit à indemnisation en vertu du droit national, la cour d’appel estima que les requérants ne pouvaient pas invoquer la loi fédérale sur l’indemnisation des victimes des persécutions national-socialistes (ci-après : « la loi sur l’indemnisation » - voir « Le droit international et interne pertinent ») car cette loi ne s’appliquait qu’aux victimes de persécutions national-socialistes. Or en l’espèce il s’agissait d’un acte de guerre en dépit du fait qu’il avait été commis par une unité de la Waffen-SS. Les parents des requérants n’avaient pas été tués pour des raisons d’opinions politiques, de race ou de confession.

Dans la mesure où les requérants fondaient leur demande sur le droit de la responsabilité civile de l’Etat, la cour d’appel souligna que cette question devait être examinée à la lumière du droit applicable à l’époque des faits en 1944, c’est-à-dire de l’article 839 du code civil combiné avec l’article 131 de la Constitution de Weimar (voir « Le droit international et interne pertinent »). Or, après avoir rappelé que la responsabilité de l’Etat ne pouvait être engagée que si la disposition légale invoquée avait aussi pour objectif de conférer une protection à une tierce personne, et reconnu que cela était en règle générale le cas dès lors qu’était en jeu la violation d’un droit absolu d’une personne, la cour d’appel estima cependant qu’il n’en allait pas ainsi lorsqu’il s’agissait de préjudices subis par des civils en temps de guerre. La guerre constituait en effet une période exceptionnelle au regard du droit international car elle était marquée par un recours étendu à la force et à la violence qui ne concernait pas que les ressortissants des Etats et leurs biens, mais qui devenait le fondement des relations entre les Etats belligérants. L’ordre juridique d’un Etat en guerre était de ce fait, dans une large mesure, suspendu et remplacé par un ordre d’exception régi par le droit de la guerre (ius in bello). Partant, les dispositions légales régissant la responsabilité civile de l’Etat en temps de paix ne trouvaient pas à s’appliquer. La cour d’appel précisa qu’une exception à ce principe pouvait être admise lorsque les acteurs se mettaient en dehors du champ d’application des règles du droit de la guerre, par exemple lorsqu’ils ne respectaient pas les obligations découlant de la Convention de La Haye. Cependant, si l’article 3 de cette convention imposait l’obligation de payer des indemnisations en cas de violation des dispositions de son règlement annexe, cela ne voulait pas nécessairement dire que l’individu dont les intérêts avaient été lésés se voyait conférer un droit subjectif correspondant. La Convention de La Haye s’adressait exclusivement aux « puissances contractantes » et « parties belligérantes » et n’accordait aucun droit d’indemnisation à l’individu. La cour d’appel parvint dès lors à la conclusion que les requérants ne pouvaient pas fonder leurs demandes sur le droit de la responsabilité civile de l’Etat. Elle pouvait dès lors laisser ouverte la question de savoir si la recherche d’un droit à indemnisation sur le terrain de la responsabilité civile de l’Etat trouvait ou non un obstacle dans l’absence, en 1944, de réciprocité entre l’Allemagne et la Grèce dans ce domaine.

c) L’arrêt de la Cour fédérale de justice

Le 16 juin 2003, la Cour fédérale de justice rejeta le pourvoi en cassation des requérants. En ce qui concerne la recevabilité de l’action des requérants, elle releva d’abord que le jugement définitif du tribunal de grande instance de Livadia ne la liait pas car il ne pouvait être reconnu dans l’ordre juridique allemand. En effet, c’était sans compétence que le tribunal grec avait connu de la demande des requérants, car l’article 1 § 1 de la Convention de Bruxelles ne concernait que les litiges de droit civil ou commercial, et non les demandes d’indemnisation contre un Etat. Aucune autre disposition nationale ou bilatérale n’accordait une quelconque compétence aux juridictions grecques car il s’agissait d’acta jure imperii qui étaient couverts par l’immunité des Etats. La conclusion à partir de laquelle le tribunal de Livadia s’était reconnu compétent, à savoir que le massacre en question ne constituait pas un acte d’exercice de la puissance publique, ne convainquait pas. S’il existait de nouvelles tendances visant à restreindre l’immunité des Etats, celles-ci ne reflétaient pas le droit international en vigueur. Compte tenu de l’arrêt de principe de la Cour spéciale suprême de Grèce du 17 septembre 2002 concernant des demandes de dommages-intérêts semblables à celle des requérants et de la décision de la Cour dans l’affaire Kalogeropoulou précitée du 12 décembre 2002, il ne faisait aucun doute qu’à l’heure actuelle, aucune règle qui interdirait aux Etats d’invoquer le privilège de l’immunité souveraine face à des actions civiles en dommages‑intérêts dans le cas d’actes contraires au droit international, n’était encore généralement admise en droit international.

La Cour fédérale de justice confirma les conclusions de la cour d’appel concernant l’absence d’un droit à indemnisation fondé sur la loi sur l’indemnisation que les requérants n’avaient du reste pas contesté. Elle confirma aussi l’avis de celle-ci quant à l’absence d’un tel droit fondé directement sur le droit international car de tels droits ne pouvaient être invoqués que par des Etats. Elle précisa que le massacre était certes criminel, mais s’inscrivait dans le cadre de sanctions militaires émanant d’une unité de la Waffen-SS intégrée à la Wehrmacht, sur le territoire ennemi occupé et en réponse à des attaques de partisans grecs qui avaient eu lieu peu de temps avant. Ces sanctions étaient dès lors des actes de guerre, et à ce titre régies par la Convention de La Haye. Le fait que la population civile de Distomo n’avait pas participé aux combats de partisans, et que l’opération militaire en question était illégale, n’y changeait rien. D’ailleurs, la Cour suprême spéciale de Grèce s’était exprimée dans le même sens.

En ce qui concerne la possibilité d’invoquer des droits à l’encontre de la République fédérale d’Allemagne en tant que successeur de l’Empire allemand, la Cour fédérale de justice releva que ni l’accord de Londres (voir « Le droit international et interne pertinent ») ni le traité entre l’Allemagne et la Grèce du 18 mars 1960 n’excluaient de telles actions civiles en dommages-intérêts contre l’Allemagne par des ressortissants grecs. Elle précisa cependant que la date déterminante pour la question de savoir si les requérants pouvaient prétendre à une indemnisation était celle de l’action militaire en 1944 car était en jeu la responsabilité civile de l’Allemagne en tant que successeur en droit de l’Empire allemand.

La Cour fédérale de justice confirma aussi en définitive (im Ergebnis) la conclusion de la cour d’appel selon laquelle les requérants ne pouvaient fonder leur demande sur le droit de la responsabilité civile de l’Etat. D’après le droit allemand en vigueur à l’époque des faits, les actions militaires commises à l’étranger pendant la guerre et dont l’Empire allemand était responsable au regard du droit international public, sortaient du champ d’application des articles 839 du code civil et 131 de la Constitution de Weimar combinés (voir « Le droit international et interne pertinent »). Si tous les éléments requis par l’article 839 du code civil étaient certes réunis, on ne pouvait néanmoins pas soutenir que, d’après la compréhension prévalant à l’époque, la responsabilité civile de l’Empire allemand était engagée, car il s’agissait d’actes de guerre commis à l’étranger à l’encontre de ressortissants étrangers. La guerre suspendait l’ordre juridique et les questions de dommages de guerre et de responsabilité étaient réglées entre les Etats, et ce même si les personnes agissant au nom de la puissance armée avaient agi sans ordres ou contre les ordres donnés. Par ailleurs, l’idée qu’un Etat belligérant se rendait responsable par les actes de ses forces militaires opérant à l’étranger à l’égard des victimes, était loin d’être admise en 1944.

Ce constat se trouvait confirmé par la loi sur la responsabilité civile de l’Empire allemand pour ses fonctionnaires du 22 mai 1910 (ci-après « la loi de 1910 » - voir « Le droit international et interne pertinent »), dont l’article 7 n’accordait de droits aux ressortissants étrangers contre l’Empire allemand que si le respect du principe de réciprocité était assuré par un traité bilatéral ou par la législation interne de l’autre Etat. S’appuyant sur un certain nombre de références jurisprudentielles et doctrinales de l’époque, la Cour fédérale de justice affirma que l’exclusion de la responsabilité civile de l’Empire allemand au-delà même de la simple condition de réciprocité n’était pas mise en question à la fin de la Deuxième Guerre mondiale. La réciprocité entre l’Allemagne et la Grèce n’exista qu’après la fin de la guerre, ainsi qu’il ressortait d’une communication officielle du 31 mai 1957. La Cour fédérale de justice précisa que, compte tenu de l’opinion prévalant à l’époque en droit international relativement à la responsabilité des Etats pour les « crimes de guerre », on ne pouvait de toute façon pas affirmer que le principe de réciprocité eût pu être appliqué au cas d’espèce s’agissant des conséquences d’actes de guerre commis à l’étranger.

d) La décision de la Cour constitutionnelle fédérale

Le 15 février 2006, une chambre de trois juges de la Cour constitutionnelle fédérale n’admit pas le recours constitutionnel des requérants. Se référant à l’arrêt de la Cour Al-Adsani c. Royaume-Uni ([GC], no 35763/97, CEDH 2001‑XI), elle releva d’abord que c’était à bon droit que les juridictions civiles avaient estimé ne pas être liées par le jugement du tribunal de grande instance de Livadia.

Quant au bien-fondé des demandes des requérants, elle confirma l’approche de la Cour fédérale de justice selon laquelle l’article 3 de la Convention de La Haye ne créait pas un droit individuel direct en cas de violation du droit de la guerre. Le libellé (« s’il y a lieu ») de cet article était clair à ce propos. Indépendamment des développements intervenus en droit international après 1944 et des évolutions dans le domaine de la protection des droits de l’homme, la conception traditionnelle du droit international ne reconnaissait pas l’individu comme sujet de droit. Les requérants ne pouvaient pas davantage s’appuyer sur l’article 135a § 1 (1o) de la Loi fondamentale (voir « Le droit international et interne pertinent »), car cet article disposait uniquement que la décision sur la question de savoir si la République fédérale d’Allemagne accordait des prestations en vertu des obligations de l’Empire allemand appartenait au législateur fédéral. Il restait muet sur la question de l’existence d’une telle obligation, question qui devait être examinée au préalable à la lumière des événements et du droit applicable à l’époque des faits.

En ce qui concerne la responsabilité civile de l’Allemagne la Cour constitutionnelle fédérale exprima des doutes quant à la conclusion des juridictions civiles selon laquelle le régime du droit international public se superposait sur le système de responsabilité civile de l’Etat en excluant l’application de ce dernier. En effet, on pouvait se demander si une telle approche satisfaisait à la nécessité que le respect du droit international humanitaire soit aussi garanti par des règles de sanction parallèles contenues dans les ordres juridiques nationaux. Cependant, il n’y avait pas lieu de se prononcer sur cette question car l’article 7 de la loi de 1910 s’opposait à toute reconnaissance de responsabilité de l’Empire allemand en l’absence d’une règle correspondante engageant l’Etat grec. Cette disposition était en conformité avec la Loi fondamentale car il n’existait pas de règle du droit international qui commandât un traitement égal des ressortissants nationaux et ressortissants étrangers. Si le refus catégorique d’indemniser le préjudice d’une personne était, en règle générale, contraire aux principes reconnus du droit international humanitaire, l’article 7 de la loi de 1910 ne marquait pas un tel refus mais excluait uniquement le transfert de la responsabilité à l’Etat.

La Cour constitutionnelle fédérale précisa que les événements de Distomo étaient régis par le droit de la guerre, étant donné l’absence en l’espèce d’une injustice typiquement national-socialiste. Certes, les mesures de rétorsion prises contre des populations civiles n’ayant pas participé aux combats étaient souvent illégales, mais étaient en principe considérées comme admises pendant la Deuxième Guerre mondiale, y compris par les Alliés. Des excès commis lors de telles opérations ne pouvaient de ce fait pas être qualifiés d’injustice spécifiquement national-socialiste, à moins que des circonstances idéologiques raciales n’eussent présidé de façon déterminante à l’action. La Cour constitutionnelle fédérale considéra que tel n’était pas le cas en l’espèce.

Se penchant enfin sur l’allégation des requérants selon laquelle ils auraient fait l’objet d’un traitement inégal, la Cour constitutionnelle fédérale exposa que le législateur n’était pas empêché de distinguer entre les personnes ayant subi des sorts de guerre rudes à la suite d’actes contraires au droit international, d’une part, et d’autre part les victimes des persécutions du régime illégal national-socialiste dont les actes étaient motivés par des considérations fortement idéologiques. Il n’était dès lors pas contraire au principe de l’égalité de traitement que les personnes tombant dans le champ d’application de la loi sur l’indemnisation ou de la loi portant création de la Fondation pour les travailleurs forcés pussent prétendre à des indemnisations alors que les requérants étaient exclus de tout droit à cet égard. La Cour constitutionnelle fédérale ajouta que la République fédérale d’Allemagne avait reconnu sa responsabilité au regard du droit international public et avait payé des réparations générales et, en particulier, des compensations en vertu de traités bilatéraux. Elle conclut que si toute réparation par voie pécuniaire ne pouvait certes qu’être insuffisante pour réparer la souffrance humaine, l’Allemagne avait essayé par ce moyen ainsi que par la coopération internationale et européenne, de rétablir une situation qui fût plus proche du droit international. Ce constat se trouvait par ailleurs confirmé par le fait que la République fédérale d’Allemagne avait conclu le traité de Moscou du 12 septembre 1990 dit traité Deux-plus-Quatre dans l’esprit que toutes les questions relatives aux réparations étaient ainsi définitivement réglées.

B. Le droit international et interne pertinent

1. Le droit international

a. La Convention (IV) de La Haye du 18 octobre 1907

Les articles 2 et 3 de la Convention (IV) de La Haye du 18 octobre 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre sont ainsi libellés :

Article 2

« Les dispositions contenues dans le Règlement visé à l’article 1er ainsi que dans la présente Convention, ne sont applicables qu’entre les Puissances contractantes et seulement si les belligérants sont tous parties à la Convention. »

Article 3

« La Partie belligérante qui violerait les dispositions dudit Règlement sera tenue à indemnité, s’il y a lieu. Elle sera responsable de tous actes commis par les personnes faisant partie de sa force armée. »

La partie pertinente en l’espèce de l’article 23 de l’annexe à la convention est ainsi libellée :

« Outre les prohibitions établies par des conventions spéciales, il est notamment interdit:

(...)

b. de tuer ou de blesser par trahison des individus appartenant à la nation ou à l’armée ennemie ;

(...)

g. de détruire ou de saisir des propriétés ennemies, sauf les cas où ces destructions ou ces saisies seraient impérieusement commandées par les nécessités de la guerre ;

(...)

b. L’accord de Londres

L’accord de Londres du 27 février 1953 sur les dettes extérieures allemandes, conclu par les Etats-Unis d’Amérique, la Grande-Bretagne, la France et l’Union soviétique, différait jusqu’au règlement définitif du problème des réparations l’examen des créances, issues de la Seconde Guerre mondiale, à l’encontre du Reich ou de ses instances, des pays qui avaient été en guerre avec l’Allemagne ou avaient été occupés par elle, ainsi que des ressortissants de ces pays.

2. Le droit interne

a. La Loi fondamentale

L’article 135a § 1 (1o) de la Loi fondamentale (Grundgesetz) du 23 mai 1949 énonce notamment que le législateur fédéral peut prévoir que les obligations du Reich ne seront pas, ou pas intégralement exécutées.

b. Les dispositions relatives à la responsabilité de l’Etat

L’article 131 de la Constitution de Weimar (Weimarer Reichsverfassung) du 11 août 1919 prévoyait que, lorsque, dans l’exercice d’une fonction publique dont il était investi, un fonctionnaire contrevenait aux devoirs de sa fonction envers un tiers, la responsabilité en revenait par principe à l’État ou à la collectivité au service de laquelle il se trouvait. Toutefois, aux termes du même article, une action récursoire de l’Etat ou de la collectivité contre le fonctionnaire demeurait possible, et le recours devant les tribunaux civils ordinaires ne pouvait non plus être exclu.

L’article 839 § 1 du code civil (Bürgerliches Gesetzbuch) prévoit notamment que tout fonctionnaire qui, par intention ou par négligence, contrevient aux devoirs de sa fonction envers un tiers est tenu de réparer le dommage qui en résulte. Lorsqu’un fonctionnaire n’a agi que par négligence, sa responsabilité ne peut être engagée que si la partie lésée ne peut obtenir réparation par d’autres moyens.

L’article 7 de la loi sur la responsabilité des fonctionnaires de l’Empire allemand (Reichsbeamtenhaftungsgesetz) du 22 mai 1910, en vigueur jusqu’au 30 juin 1992, disposait notamment qu’un ressortissant d’un Etat étranger ne pouvait faire valoir un droit en vertu de cette loi que si la réciprocité était assurée par la législation de l’Etat étranger ou par un traité bilatéral.

c. La loi fédérale relative à l’indemnisation des victimes des persécutions national-socialistes

L’article 1er de la loi fédérale sur l’indemnisation des victimes des persécutions national-socialistes (Bundesentschädigungsgesetz) du 18 septembre 1953 a défini les personnes pouvant prétendre à des indemnisations en vertu de l’article 3 de la loi. Est reconnue comme « victime d’une persécution national-socialiste », entre autres, toute personne ayant été persécutée pour des raisons d’opposition politique au national-socialisme, de race ou de croyance et dont la vie, l’intégrité physique, la santé, la liberté, la propriété, le patrimoine ou le développement professionnel ou matériel avaient subi un préjudice.

GRIEFS

1. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent du refus des autorités allemandes de leur allouer une compensation pour les préjudices subis.

2. Les requérants dénoncent aussi l’omission du législateur allemand d’indemniser les victimes de massacres commis par les unités allemandes à l’étranger alors que les personnes victimes d’une persécution nazie et les travailleurs forcés ont été dédommagés. Ils invoquent l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1.

EN DROIT

1. Les requérants se plaignent du refus des juridictions allemandes de leur allouer une compensation pour le préjudice subi. Ils invoquent l’article 1 du Protocole no 1 ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Thèses des parties

1. Le Gouvernement

Le Gouvernement tient à rappeler d’emblée le contexte dans lequel se situe la présente affaire. Il souligne que pendant la Deuxième Guerre mondiale, de graves injustices ont été commises par des Allemands. En assassinant des civils qui ne participaient pas aux combats et en détruisant les biens de ceux-ci, les forces armées allemandes ont commis des violations flagrantes du droit international humanitaire, comme dans le cas du massacre de Distomo qui figure parmi les événements particulièrement horribles. Le Gouvernement rappelle les mesures prises par l’Allemagne pour compenser dans la mesure du possible les injustices commises pendant la Deuxième Guerre mondiale. Parmi ces mesures figurent notamment la conclusion, dans les années 1959 et 1960, des traités d’indemnisation globale avec douze Etats y compris la Grèce, et l’adoption de lois visant à l’indemnisation de certains groupes de victimes de la persécution nazie. Ainsi, en vertu du traité germano-grec du 18 mars 1960 sur les prestations en faveur des victimes grecques d’actes de persécution national-socialiste, la Grèce reçut 115 millions de deutschemark dont la répartition aux victimes lui incombait. De même, la loi sur l’indemnisation de 1953 donne droit à des indemnisations pour les préjudices individuels subis par des personnes victimes de persécutions nazies alors que la Fondation « Mémoire, responsabilité et avenir », instaurée en l’an 2000, prévoyait des indemnisations pour les anciens travailleurs forcés (dont environ 2000 ressortissants grecs).

En ce qui concerne le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1, le Gouvernement soutient que les requérants n’avaient ni un droit ni une espérance légitime d’obtenir une compensation ni en vertu du droit international ni en vertu du droit allemand interne. Les juridictions allemandes ont à bon escient apprécié la demande des requérants à la lumière du droit international et interne applicable en 1944. En particulier, leur interprétation de l’article 3 de la Convention de la Haye et de l’article 23 h) du règlement annexe, était conforme aux méthodes d’interprétation prévus aux articles 31 et 32 de la Convention de Vienne, et correspondait à l’opinion prévalant dans la doctrine du droit international, à la jurisprudence de tribunaux japonais et américains et à la jurisprudence de la Cour. Les auteurs cités par les requérants pour soutenir la thèse contraire sont restés éparses et ne reflétaient pas le droit international public applicable. L’interprétation du droit allemand applicable par les juridictions allemandes était compréhensible et dépourvue de considérations arbitraires. Elles ont amplement motivé leurs conclusions relatives à l’article 7 de la loi de 1910 et ont tenu compte des arguments avancés par les requérants contre l’applicabilité de cette disposition.

Le Gouvernement poursuit qu’il n’existe pas en droit international général une obligation de tenir compte des développements récents en faveur des individus. De toute manière, même le droit positif actuel ne reconnaitrait pas explicitement l’existence de droits d’indemnisation individuels en cas de violation du droit international humanitaire en dépit des évolutions en ce sens. D’après le Gouvernement, on ne saurait tirer de la Convention une obligation pour les Etats contractants de soumettre le droit matériel applicable en vertu du droit intertemporel à un examen de compatibilité avec la Convention. Cela reviendrait à une application rétroactive de la Convention que les Etats contractants n’avaient pas l’intention d’instaurer. Ceci ne résulte non seulement de l’article 28 de la Convention de Vienne, mais également de la jurisprudence de la Cour qui a considéré de manière constante que la Convention n’imposait pas aux Etats l’obligation générale de réparer les préjudices causés par le passé dans le cadre global de l’exercice du pouvoir d’Etat. Affirmer le contraire signifierait que les Etats contractants auraient l’obligation au regard de la Convention de redresser des injustices commises par l’Etat avant l’entrée en vigueur de la Convention. Il est vrai qu’il pourrait y avoir une obligation des Etats contractants de ne pas appliquer le droit matériel applicable en vertu du droit intertemporel lorsque le résultat de l’application de ce droit serait absolument incompatible avec les valeurs consacrées par la Convention. Or une obligation d’indemniser les victimes dans le cas d’une violation du droit à la vie ne fait pas partie du cœur de ces valeurs.

Le Gouvernement souligne enfin que les dispositions applicables en 1944 prévoyant l’exclusion de tout droit individuel d’indemnisation ne reposaient pas sur des considérations typiquement national-socialistes mais étaient d’usage à l’époque dans d’autres Etats (et le sont en partie encore aujourd’hui). Par ailleurs, les juridictions allemandes n’appliquent pas le droit en vigueur entre 1933 et 1945 sans examen préalable et ne l’ont pas non plus fait dans la présente affaire.

2. Les requérants

D’après les requérants, il résulterait d’une interprétation correcte de la Convention de la Haye, en particulier de son article 3, et de l’article 23 du règlement annexe, faite à la lumière des travaux préparatoires, que cette convention entendait conférer des droits individuels aux personnes victimes. Une telle interprétation aurait d’ailleurs été reconnue par la cour d’appel administrative de Münster (arrêt du 9 avril 1952, no III A 1279/51), par le tribunal régional de Livadia, par la Cour de Cassation italienne dans son arrêt Ferrini c. Allemagne du 30 mai 2004 et - indirectement - par la Cour elle-même. L’appréciation du droit applicable en 1944 n’avait de l’importance que pour la question de l’existence d’un droit matériel à l’indemnisation. Il ne prêterait pas à controverse entre les parties qu’un tel droit existait en 1944 et que l’Etat grec aurait pu faire valoir ce droit. En revanche, en ce qui concerne la question de savoir qui pouvait réclamer ce droit, les juridictions allemandes auraient dû avoir égard à la situation au moment de l’introduction de l’action en 1995 car il s’agissait là d’une question de droit procédural.

Les requérants soutiennent que l’appréciation du droit interne à la lumière de la situation en 1944 reviendrait à valider la compréhension du droit par les dirigeants nazis de l’époque. Or celle-ci était tellement pervertie que son application par la juridiction civile suprême en 2003 serait une honte pour un Etat de droit. Les assassins auraient en quelque sorte pu décider eux-mêmes si leurs victimes devaient être indemnisées ou non. Les requérants soulignent que le principe de réciprocité tel que consacré par l’article 7 de la loi de 1910, n’était pas un élément constitutif du droit à l’indemnisation, mais uniquement un obstacle provisoire à caractère procédural. Lors de l’introduction de l’instance en 1995, cet obstacle n’existait plus. L’article 7 de la loi de 1910 serait d’ailleurs contraire à l’accord de Londres.

Les requérants insistent sur le fait que le principe de réciprocité n’aurait aucune place lorsqu’un Etat, à l’instar de l’Empire allemand entre 1933 et 1945, n’avait aucune intention de respecter une quelconque convention internationale ou d’autres dispositions du droit international visant à la protection de la population et qui ne pouvait dès lors pas faire valoir que ses ressortissants devaient être protégés contre des ingérences de la part d’autres Etats. La cour d’appel de Cologne, dans son arrêt du 3 décembre 1998 (no 7 U 222/97) concernant des demandes d’indemnisation introduites par des travailleurs forcés dans le camp de concentration d’Auschwitz, aurait refusé l’applicabilité de l’article 7 de la loi de 1910 précisément pour ces motifs. Or, rien ne se serait opposé à appliquer ces considérations aux cas de violations du droit international humanitaire, comme c’est le cas d’espèce. Les requérants soulignent à cet égard que le massacre de Distomo ne pouvait pas être considéré uniquement comme un excès commis lors d’une action en principe licite, mais était le résultat d’une politique de répression militaire généralisée en Grèce et ailleurs, comme le montrent les massacres de Oradour-sur-Glane en France, commis le même jour, et celui de Lidice en Tchécoslovaquie commis le 10 juin 1942. La persistance des tribunaux allemands d’appliquer l’article 7 de la loi de 1910 serait l’expression de leur intention de chercher une échappatoire à la responsabilité de l’Etat allemand qui, du reste, n’aurait pris les mesures d’indemnisation mentionnées par le Gouvernement que sous la pression internationale.

B. Appréciation de la Cour

1. Sur le locus standi des héritiers de Mme Liaskou

La Cour note que les quatre enfants de la troisième requérante, décédée au cours de la procédure, ont manifesté leur souhait de poursuivre la requête devant la Cour dans leur qualité d’héritiers et ont produit un extrait d’état civil de la commune de Distomo à cet effet. Compte tenu de sa jurisprudence en la matière, la Cour considère que les quatre enfants de Mme Liaskou peuvent poursuivre la requête en lieu et place de leur mère (Kovačić et autres c. Slovénie [GC], nos 44574/98, 45133/98 et 48316/99, §§189-191, 3 octobre 2008).

2. Sur le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1

La Cour rappelle qu’un requérant ne peut alléguer une violation de l’article 1 du Protocole no 1 que dans la mesure où les décisions qu’il incrimine se rapportent à ses « biens » au sens de cette disposition. La notion de « biens » peut recouvrir tant des « biens actuels » que des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » d’obtenir la jouissance effective d’un droit de propriété (Maltzan et autres c. Allemagne (déc.) [GC], nos 71916/01, 71917/01 et 10260/02, § 74 c), CEDH 2005‑V, et Kopecký c. Slovaquie [GC], no 44912/98, § 35 c), CEDH 2004‑IX). Il y a cependant une différence entre un simple espoir de restitution ou de compensation, aussi compréhensible fût-il, et une espérance légitime, qui devait être de nature plus concrète et se baser sur une disposition légale ou un acte juridique, telle une décision judiciaire. On ne peut en effet conclure à l’existence d’une « espérance légitime » lorsqu’il y a controverse sur la façon dont le droit interne doit être interprété et appliqué et que les arguments développés par le requérant à cet égard sont en définitive rejetés par les juridictions nationales (Glaser c. République tchèque, no 55179/00, § 52, CEDH 2008‑..., et Kopecký précité, §§ 50 et 52).

La Cour rappelle aussi que la Convention n’impose aux Etats contractants aucune obligation spécifique de réparer les injustices ou dommages causés par leur prédécesseur (Associazione Nazionale Reduci Dalla Prigionia dall’Internamento e dalla Guerra di Liberazione et 275 autres c. Allemagne (déc.), no 45563/04, 4 septembre 2007, et Ernewein et autres c. Allemagne (déc.), no 14849/08, CEDH 2009‑...).

En ce qui concerne le cas d’espèce, la Cour note que les juridictions civiles ont exclu l’existence d’un droit individuel des requérants à être indemnisé fondé directement sur le droit international public, en particulier sur l’article 3 de la Convention de La Haye et de l’article 23 lit. g) du règlement annexe. Elles ont notamment estimé que si le massacre commis était clairement contraire à ces dernières dispositions et si l’Allemagne était en principe tenue de payer des dommages et intérêts aux victimes, les requérants n’étaient pas habilités à assigner l’Allemagne en justice en vue d’obtenir des dommages et intérêts. Elles ont également estimé que la demande des requérants ne pouvait pas non plus être fondée sur le droit allemand, notamment en raison de l’article 7 de la loi de 1910.

Pour parvenir à leurs conclusions, elles ont examiné le droit international et national applicable au moment de la commission du massacre en 1944 en s’appuyant sur des nombreuses références jurisprudentielles et doctrinales et ont tenu compte des arguments avancés par les requérants à cet égard. La Cour constitutionnelle fédérale a confirmé les conclusions des juridictions civiles et a constaté leur conformité au regard du droit constitutionnel.

La Cour note que les requérants contestent en fin du compte l’application ‑ d’après eux erronée ‑ du droit pertinent par les tribunaux allemands. Or, d’après sa jurisprudence, elle ne peut que de façon limitée connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par les juridictions internes, auxquelles il revient au premier chef d’interpréter et d’appliquer le droit interne (Kopecky, précité, § 56). Il en va de même lorsque le droit interne renvoie à des dispositions du droit international général ou d’accords internationaux (Markovic et autres c. Italie [GC], no 1398/03, § 108, CEDH 2006‑XIV, et, mutatis mutandis, Jorgic c. Allemagne, no 74613/01, § 70, CEDH 2007‑IX (extraits)).

Compte tenu de tous les éléments devant elle, la Cour estime que l’on ne saurait soutenir que l’application et l’interprétation du droit international et interne auxquelles ont procédé les juridictions allemandes aient été entachées de considérations déraisonnables ou arbitraires (voir, en ce qui concerne la Convention de la Haye, Associazione Nazionale Reduci et 275 autres, décision précitée). L’action en indemnisation des requérants ne se fondait donc ni sur des dispositions légales émanant du droit international ou du droit interne, ni sur une décision judiciaire.

La Cour en conclut que les requérants ne sont pas fondés de prétendre qu’ils avaient une espérance légitime de pouvoir bénéficier d’une indemnisation pour le préjudice subi. Dès lors, les décisions par lesquelles les juridictions nationales ont refusé la demande des requérants n’ont pu constituer une ingérence dans la jouissance de leurs biens, et les faits invoqués échappent au champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1.

Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 (a) et doit être rejeté conformément à l’article 35 § 4.

2. Les requérants dénoncent aussi une discrimination contraire à l’article 14 de la Convention qui est ainsi libellé :

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Le Gouvernement soutient que la présente affaire ne rentre pas dans le champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1. L’article 14 de la Convention ne trouverait donc pas à s’appliquer. Il précise qu’il s’agit ici non pas de l’octroi de prestations sociales mais de droits à l’indemnisation sans aucun rapport avec le système de sécurité sociale allemand. L’Allemagne n’était de toute manière pas tenue d’instaurer un système d’indemnisation pour les victimes civiles d’actes de guerre illicites n’ayant pas participé aux combats. La décision du législateur allemand de créer un régime d’indemnisation uniquement pour les victimes des persécutions spécifiquement national-socialistes repose sur la reconnaissance du caractère unique de ces crimes idéologiques. Dans ce contexte il convient de tenir compte aussi du fait que la réparation des préjudices des victimes de violations du droit international humanitaire est par principe garantie par le régime des réparations de guerre. Le Gouvernement en conclut que l’Allemagne n’a pas dépassé sa marge d’appréciation dont elle disposait dans ce domaine.

Les requérants estiment discriminatoire que les juridictions allemandes n’ont pas appliqué correctement les dispositions nationales et internationales qui leur confèrent des droits individuels. Ils dénoncent la distinction artificielle de celles-ci entre l’injustice spécifiquement nazie et d’autres injustices dont le but ne serait que de réduire le nombre d’ayant droits potentiels. Eux aussi sont des victimes de la terreur national-socialiste et se trouvent discriminés en raison de leur nationalité car si eux ou leurs parents avaient possédé la nationalité allemande au moment du massacre ou de l’introduction de l’instance, l’article 7 de la loi de 1910 n’aurait pas été applicable.

La Cour rappelle que l’article 14 complète les autres clauses normatives de la Convention et des protocoles. Il n’a pas d’existence indépendante puisqu’il vaut uniquement pour la « jouissance des droits et libertés » qu’elles garantissent. L’application de l’article 14 ne présuppose pas nécessairement la violation de l’un des droits matériels garantis par la Convention. Il faut, mais il suffit, que les faits de la cause tombe « sous l’empire » de l’un au moins des articles de la Convention (Burden c. Royaume-Uni [GC], no 13378/05, § 58, CEDH 2008‑..., et Epstein et autres c. Belgique (déc.), no 9717/05, CEDH 2008‑... (extraits)).

La Cour rappelle aussi que si un Etat décide de réparer des préjudices causés par le passé avant la ratification de la Convention par l’Etat pour lesquels il ne porte pas de responsabilité au regard de la Convention, il dispose d’un grand pouvoir d’appréciation notamment lorsqu’il s’agit de déterminer les modalités et les bénéficiaires de la réparation (Epstein et autres, décision précitée, Smiljanić c. Slovénie (déc.), no 481/074, 2 juin 2009, Belka c. Pologne, no 20870/04, § 27, 18 mai 2010, et Teš et autres c. République tchèque (déc.), no 28256/06, 18 janvier 2011).

La Cour a déjà établi que les requérants ne peuvent prétendre avoir une espérance légitime de se voir accorder une indemnisation pour le préjudice subi et que les faits litigieux ne tombent dès lors pas sous l’empire du Protocole no 1. Partant, l’article 14 de la Convention ne trouve pas non plus à s’appliquer.

De l’avis de la Cour, ce constat n’est pas en contradiction avec le principe formulé dans l’affaire Stec et autres c. Royaume-Uni ((déc.) [GC], nos 65731/01 et 65900/01, § 54, CEDH 2005‑X, confirmé par l’arrêt rendu ultérieurement Stec et autres c. Royaume-Uni [GC], no 65731/01, § 53, CEDH 2006‑VI) selon lequel, lorsqu’un Etat met en place une législation prévoyant le versement automatique d’une prestation sociale, contributive ou non, cette législation doit être considéré comme engendrant un intérêt patrimoniale relevant du champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1 pour les personnes remplissant ses conditions (voir aussi Andrejeva c. Lettonie [GC], no 55707/00, § 76, CEDH 2009‑....

Il y a en effet lieu de distinguer l’affaire en l’espèce de l’affaire Stec et autres dans la mesure où le gouvernement du Royaume-Uni avait mis en place un régime général de prestations sociales alors que le gouvernement allemand n’avait pas institué un régime d’indemnisation global offrant en principe aux victimes de la Deuxième Guerre mondiale un droit à réparation (voir, mutatis mutandis, Associazione Nazionale Reduci et 275 autres et Ernewein et autres, décisions précitées ; voir également Epstein et autres, décision précitée, Corblet de Fallerans c. France (déc.), no 50166/08, 19 octobre 2010, et Teš et autres, décision précitée).

Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 (a) et doit être rejeté conformément à l’article 35 § 4.

Par ces motifs, la Cour, à la majorité,

Déclare la requête irrecevable.

Claudia WesterdiekDean Spielmann
GreffièrePrésident

[1] Affaire introduite le 23 décembre 2008 par l’Allemagne. Le 13 janvier 2011, la Grèce a par ailleurs demandé le droit d’intervenir dans cette affaire.

[2] Arrêt du 15 février 2007, n° C-292/05, Eirini Lechouritou et autres c. Dimosio tis  Omospondiakis Dimokratias tis Germanias.

Full & Egal Universal Law Academy